(LOI POUR LA LIBERTÉ DE CHOISIR SON AVENIR PROFESSIONNEL)
Le Conseil constitutionnel a été SAISI, dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, sous le n° 2018-769 DC, le 4 août 2018, par MM. Bruno RETAILLEAU, Pascal ALLIZARD, Serge BABARY, Philippe BAS, Jérôme BASCHER, Arnaud BAZIN, Mmes Martine BERTHET, Christine BONFANTI-DOSSAT, M. François BONHOMME, Mme Pascale BORIES, MM. Gilbert BOUCHET, Yves BOULOUX, Max BRISSON, Christian CAMBON, Jean-Noël CARDOUX, Mme Anne CHAIN-LARCHÉ, MM. Patrick CHAIZE, Pierre CHARON, Alain CHATILLON, Guillaume CHEVROLLIER, Mme Marta de CIDRAC, MM. Pierre CUYPERS, Philippe DALLIER, Mme Laure DARCOS, MM. Marc-Philippe DAUBRESSE, Gérard DÉRIOT, Mmes Catherine DEROCHE, Jacky DEROMEDI, Chantal DESEYNE, Catherine DI FOLCO, Catherine DUMAS, M. Laurent DUPLOMB, Mme Nicole DURANTON, M. Jean-Paul ÉMORINE, Mmes Dominique ESTROSI-SASSONE, Jacqueline EUSTACHE-BRINIO, MM. Michel FORISSIER, Bernard FOURNIER, Christophe-André FRASSA, Jacques GENEST, Mme Frédérique GERBAUD, MM. Bruno GILLES, Jean-Pierre GRAND, Daniel GREMILLET, François GROSDIDIER, Mme Pascale GRUNY, MM. Alain HOUPERT, Jean-Raymond HUGONET, Jean-François HUSSON, Mmes Corinne IMBERT, Muriel JOURDA, M. Marc LAMÉNIE, Mmes Élisabeth LAMURE, Christine LANFRANCHI-DORGAL, M. Daniel LAURENT, Mme Christine LAVARDE, MM. Antoine LEFÈVRE, Dominique de LEGGE, Jean-Pierre LELEUX, Henri LEROY, Mmes Brigitte LHERBIER, Vivette LOPEZ, M. Michel MAGRAS, Mme Viviane MALET, M. Jean-François MAYET, Mme Marie MERCIER, M. Sébastien MEURANT, Mme Brigitte MICOULEAU, M. Alain MILON, Mme Patricia MORHET-RICHAUD, MM. Jean-Marie MORISSET, Philippe MOUILLER, Olivier PACCAUD, Jean-Jacques PANUNZI, Philippe PAUL, Philippe PEMEZEC, Stéphane PIEDNOIR, Jackie PIERRE, François PILLET, Rémy POINTEREAU, Mmes Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, Frédérique PUISSAT, Isabelle RAIMOND-PAVERO, MM. Charles REVET, Hugues SAURY, René-Paul SAVARY, Michel SAVIN, Vincent SEGOUIN, Bruno SIDO, Jean SOL, Mmes Claudine THOMAS, Catherine TROENDLÉ, MM. Michel VASPART et Jean-Pierre VOGEL, sénateurs.
Il a également été saisi, le même jour, par MM. Christian JACOB, Damien ABAD, Mme Emmanuelle ANTHOINE, M. Julien AUBERT, Mme Nathalie BASSIRE, M. Thibault BAZIN, Mmes Valérie BAZIN-MALGRAS, Valérie BEAUVAIS, Émilie BONNIVARD, MM. Ian BOUCARD, Jean-Claude BOUCHET, Mmes Valérie BOYER, Marine BRENIER, MM. Xavier BRETON, Fabrice BRUN, Gérard CHERPION, Dino CINIERI, Éric CIOTTI, Pierre CORDIER, Mme Josiane CORNELOUP, M. François CORNUT-GENTILLE, Mme Marie-Christine DALLOZ, MM. Olivier DASSAULT, Rémi DELATTE, Fabien DI FILIPPO, Éric DIARD, Julien DIVE, Mme Virginie DUBY-MULLER, MM. Pierre-Henri DUMONT, Daniel FASQUELLE, Jean-Jacques FERRARA, Nicolas FORISSIER, Laurent FURST, Claude DE GANAY, Jean-Jacques GAULTIER, Mme Annie GENEVARD, MM. Claude GOASGUEN, Philippe GOSSELIN, Jean-Carles GRELIER, Michel HERBILLON, Patrick HETZEL, Sébastien HUYGHE, Mansour KAMARDINE, Mmes Brigitte KUSTER, Valérie LACROUTE, M. Guillaume LARRIVÉ, Mmes Constance LE GRIP, Véronique LOUWAGIE, MM. Gilles LURTON, Emmanuel MAQUET, Olivier MARLEIX, Franck MARLIN, Jean-Louis MASSON, Gérard MENUEL, Maxime MINOT, Jérôme NURY, Éric PAUGET, Guillaume PELTIER, Bernard PERRUT, Mme Bérengère POLETTI, MM. Aurélien PRADIÉ, Didier QUENTIN, Alain RAMADIER, Robin REDA, Frédéric REISS, Jean-Luc REITZER, Bernard REYNÈS, Vincent ROLLAND, Martial SADDIER, Antoine SAVIGNAT, Raphaël SCHELLENBERGER, Jean-Marie SERMIER, Éric STRAUMANN, Mme Michèle TABAROT, MM. Jean-Charles TAUGOURDEAU, Guy TEISSIER, Jean-Louis THIÉRIOT, Mmes Laurence TRASTOUR-ISNART, Isabelle VALENTIN, MM. Pierre VATIN, Patrice VERCHÈRE, Charles de la VERPILLIÈRE, Arnaud VIALA, Michel VIALAY, Jean-Pierre VIGIER, Stéphane VIRY et Éric WOERTH, députés.
Il a également été saisi, le même jour, par Mmes Valérie RABAULT, Éricka BAREIGTS, Marie-Noëlle BATTISTEL, Gisèle BIÉMOURET, MM. Christophe BOUILLON, Jean-Louis BRICOUT, Luc CARVOUNAS, Alain DAVID, Mme Laurence DUMONT, MM. Olivier FAURE, Guillaume GAROT, David HABIB, Christian HUTIN, Régis JUANICO, Mme Marietta KARAMANLI, MM. Jérôme LAMBERT, Serge LETCHIMY, Mmes Josette MANIN, George PAU-LANGEVIN, Christine PIRES BEAUNE, MM. Dominique POTIER, Joaquim PUEYO, François PUPPONI, Hervé SAULIGNAC, Mmes Cécile UNTERMAIER, Hélène VAINQUEUR-CHRISTOPHE, M. Boris VALLAUD, Mme Michèle VICTORY, M. Joël AVIRAGNET, Mmes Sylvie TOLMONT, Clémentine AUTAIN, MM. Ugo BERNALICIS, Éric COQUEREL, Alexis CORBIÈRE, Mme Caroline FIAT, MM. Bastien LACHAUD, Michel LARIVE, Jean-Luc MÉLENCHON, Mmes Danièle OBONO, Mathilde PANOT, MM. Loïc PRUD'HOMME, Adrien QUATENNENS, Jean-Hugues RATENON, Mmes Muriel RESSIGUIER, Sabine RUBIN, M. François RUFFIN, Mmes Bénédicte TAURINE, Huguette BELLO, MM. Moetaï BROTHERSON, Jean-Philippe NILOR, Gabriel SERVILLE, Mme Manuéla KÉCLARD-MONDÉSIR, M. Alain BRUNEEL, Mme Marie-George BUFFET, MM. André CHASSAIGNE, Pierre DHARRÉVILLE, Jean-Paul DUFRÈGNE, Mme Elsa FAUCILLON, MM. Sébastien JUMEL, Jean-Paul LECOQ, Stéphane PEU, Fabien ROUSSEL et Hubert WULFRANC, députés.
Au vu des textes suivants :
- la Constitution ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
- la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ;
- le code du travail ;
- la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018 ;
- les observations du Gouvernement, enregistrées le 9 août 2018 ;
Et après avoir entendu le rapporteur ;
Le Conseil constitutionnel s'est fondé sur ce qui suit :
1. Les sénateurs et les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Ils contestent son article 57. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la troisième saisine contestent également la procédure d'adoption des articles 66, 111, 112 et 113. Les sénateurs contestent aussi la procédure d'adoption de certaines dispositions des articles 1er, 2, 9, 37 et 41. Les députés auteurs de la troisième saisine critiquent également la procédure d'adoption de cette loi et contestent certaines dispositions de ses articles 1er, 11, 13, 52, 54, 59, 66 et 67.
- Sur la procédure d'adoption de la loi :
2. Les députés auteurs de la troisième saisine critiquent l'insuffisance de l'étude d'impact jointe au projet de loi, qui aurait méconnu les prescriptions de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 mentionnée ci-dessus. Ils dénoncent également l'introduction à l'Assemblée nationale de nombreuses dispositions nouvelles par voie d'amendement du Gouvernement, qui aurait permis à ce dernier de contourner l'exigence procédurale d'une étude d'impact et qui aurait altéré la clarté et la sincérité du débat parlementaire.
3. Aux termes des troisième et quatrième alinéas de l'article 39 de la Constitution : « La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique. - Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours ». Aux termes du premier alinéa de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 : « Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'Etat. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent ». Selon le premier alinéa de l'article 9 de la même loi organique, la Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé dispose d'un délai de dix jours suivant le dépôt pour constater que les règles relatives aux études d'impact sont méconnues.
4. En premier lieu, le projet de loi a été déposé le 27 avril 2018 sur le bureau de l'Assemblée nationale et la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale n'a été saisie d'aucune demande tendant à constater que les règles relatives aux études d'impact étaient méconnues. Le grief tiré de ce que l'étude d'impact jointe au projet de loi méconnaîtrait l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 doit donc être écarté.
5. En second lieu, l'article 39 de la Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 n'imposent la présentation d'une étude d'impact que pour les projets de loi avant leur dépôt sur le bureau de la première assemblée saisie et non pour les amendements. Par conséquent, est inopérant le grief selon lequel le Gouvernement aurait méconnu ces exigences procédurales en exerçant le droit d'amendement qu'il tient du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution.
6. La loi déférée a ainsi été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.
- Sur certaines dispositions de l'article 1er :
7. L'article 1er de la loi déférée procède à une réforme du compte personnel de formation. Il prévoit notamment sa monétisation et transforme le congé individuel de formation en une modalité spécifique d'utilisation de ce compte dans le cadre d'un « projet de transition professionnelle ».
8. Les sénateurs requérants soutiennent qu'ont été introduits en nouvelle lecture, en violation de l'article 45 de la Constitution, le mot « notamment » figurant au troisième alinéa du 3° du paragraphe I de l'article 1er, le dernier alinéa de ce même 3° ainsi que la deuxième phrase du deuxième alinéa du 19° du même paragraphe I.
9. Les députés auteurs de la troisième saisine estiment que certaines dispositions de l'article 1er seraient entachées d'incompétence négative. Il en irait ainsi du renvoi au pouvoir réglementaire pour la détermination des modalités : de l'actualisation des droits à l'alimentation annuelle du compte personnel de formation et de ses plafonds ; du fonctionnement du projet de transition professionnelle ; de la monétisation des heures acquises au titre du compte personnel de formation et du droit individuel à la formation. Ils soutiennent par ailleurs que l'article L. 6323-22 du code du travail, tel que réécrit par l'article 1er, méconnaîtrait les principes d'égalité devant la loi et d'égal accès à la formation professionnelle. Cet article, en ce qu'il impose à un demandeur d'emploi acceptant une formation achetée par la région ou par Pôle emploi, d'utiliser son compte personnel de formation pour la financer, alors que le salarié ne serait pas soumis à cette obligation, créerait une différence de traitement injustifiée.
En ce qui concerne les dispositions adoptées en nouvelle lecture :
10. Il ressort de l'économie de l'article 45 de la Constitution, notamment de la première phrase de son premier alinéa aux termes de laquelle : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique », que les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion. Toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle.
11. Le mot « notamment » ajouté au 3° du paragraphe I de l'article 1er a pour objet de conférer un caractère non limitatif à l'énumération des personnes pouvant financer par un abondement complémentaire un compte personnel de formation lorsque le coût d'une formation est supérieur au montant des droits inscrits sur le compte ou aux plafonds prévus. Le dernier alinéa du même 3° permet un financement complémentaire du compte personnel de formation. Introduites en nouvelle lecture, ces adjonctions étaient, à ce stade de la procédure, en relation directe avec les dispositions restant en discussion de l'article 1er, relatives aux conditions de financement du compte personnel de formation.
12. La deuxième phrase du deuxième alinéa du 19° du paragraphe I de l'article 1er permet au salarié de bénéficier, dans le cadre d'un projet de transition professionnelle, d'un « positionnement préalable au suivi de l'action de formation », afin d'identifier ses acquis professionnels avant utilisation de son compte personnel de formation. Introduite en nouvelle lecture, cette adjonction était, à ce stade de la procédure, en relation directe avec les dispositions restant en discussion de l'article 1er, relatives au projet de transition professionnelle.
13. Les griefs tirés de la méconnaissance, par ces dispositions, de l'article 45 de la Constitution doivent donc être écartés.
En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution :
14. Aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi détermine les principes fondamentaux… du droit du travail ». Il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34.
15. En premier lieu, le sixième alinéa de l'article L. 6323-11 du code du travail, dans sa rédaction résultant de l'article 1er, confie au ministre chargé de la formation professionnelle le soin de déterminer, tous les trois ans à compter de la promulgation de la loi, s'il y a lieu d'actualiser les droits à l'alimentation annuelle du compte personnel de formation et les plafonds de cette alimentation et, le cas échéant, de fixer par décret en Conseil d'Etat le montant de cette actualisation.
16. Toutefois, le législateur a déterminé les modalités selon lesquelles le compte personnel de formation est abondé, l'existence d'un plafond à cette alimentation et le rapport entre la valeur de ce plafond et le montant annuel de l'alimentation. En outre, il a précisé la périodicité selon laquelle une actualisation des droits à cette alimentation peut intervenir.
17. En second lieu, le paragraphe I de l'article L. 6323-17-2 du code du travail, dans sa rédaction résultant de l'article 1er, prévoit que l'ancienneté minimale nécessaire pour qu'un salarié bénéficie d'un projet de transition professionnelle est déterminée par décret. Le troisième alinéa du paragraphe II du même article L. 6323-17-2, dans cette même rédaction, renvoie au pouvoir réglementaire la détermination des modalités d'accompagnement du salarié bénéficiant d'un tel projet et de sa prise en charge financière. Les premier et dernier alinéas de l'article L. 6323-17-5, dans leur rédaction résultant de l'article 1er, confient à un décret le soin de préciser la rémunération minimale due au salarié bénéficiaire d'un tel projet ainsi que ses modalités de versement. Enfin, le paragraphe VIII de l'article 1er renvoie au décret les modalités de conversion en euros des heures acquises au titre du compte personnel de formation et du droit individuel à la formation à la date du 31 décembre 2018.
18. Toutefois, le législateur a fixé les conditions nécessaires pour qu'un salarié puisse utiliser ses droits à la formation professionnelle dans le cadre d'un projet de transition professionnelle, notamment l'existence d'une ancienneté minimale. Il a également prévu la possibilité d'un accompagnement du salarié souhaitant réaliser un tel projet par un conseil en évolution professionnelle. Il a enfin posé le principe d'un droit à une rémunération minimale pour le salarié bénéficiant d'un tel projet et son versement par l'employeur avant un remboursement par la commission paritaire interprofessionnelle régionale.
19. Dès lors, en adoptant les dispositions contestées, le législateur n'a, en tout état de cause, pas méconnu l'étendue de sa compétence. Les mots « par décret en Conseil d'Etat » figurant au sixième alinéa de l'article L. 6323-11 du code du travail, le paragraphe I et le troisième alinéa du paragraphe II de l'article L. 6323-17-2 du même code, les mots « déterminée par décret » figurant au premier alinéa de l'article L. 6323-17-5 du même code et le dernier alinéa de cet article, ainsi que le paragraphe VIII de l'article 1er de la loi, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.
En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et d'égal accès à la formation professionnelle :
20. La première phrase de l'article L. 6323-22 du code du travail, dans sa rédaction résultant de l'article 1er, prévoit que, lorsque le demandeur d'emploi accepte une formation achetée par la région, par Pôle emploi ou par l'institution mentionnée à l'article L. 5214-1, son compte personnel de formation est débité du montant de l'action réalisée, dans la limite des droits inscrits sur son compte.
21. Selon l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.
22. Selon le treizième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : « La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte … à la formation professionnelle ». Il en résulte que la mise en œuvre d'une politique garantissant un égal accès de tous à la formation professionnelle constitue une exigence constitutionnelle.
23. En premier lieu, le compte personnel de formation du demandeur d'emploi n'est débité du montant de l'action réalisée en application des dispositions contestées que si ce demandeur a accepté la formation proposée et après qu'il a été informé que cet accord vaut acceptation de la mobilisation de son compte personnel de formation.
24. En second lieu, le demandeur d'emploi est placé dans une situation différente du salarié en ce qui concerne la prise en charge par le service public de l'emploi et les modalités de financement de leur formation professionnelle. Le législateur a donc traité différemment des personnes placées dans des situations différentes. Cette différence de traitement est en rapport avec l'objet de la loi.
25. Il résulte de ce qui précède que la première phrase de l'article L. 6323-22 du code du travail ne méconnaît ni le principe d'égalité devant la loi, ni le principe d'égal accès à la formation professionnelle. Ces dispositions, qui ne sont contraires à aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.
- Sur certaines dispositions des articles 11 et 13 :
26. Les articles 11 et 13 sont relatifs au régime juridique du contrat d'apprentissage.
27. Les députés auteurs de la troisième saisine reprochent à plusieurs dispositions de ces articles de méconnaître le principe d'égal accès à l'instruction découlant du treizième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 en « transformant l'apprentissage en direction des besoins directs des entreprises et en déconnectant le parcours des apprentis du parcours scolaire ». Ils dénoncent, à ce titre, d'une part, l'ajout d'un objectif d'insertion professionnelle à celui, de nature éducative, assigné à l'apprentissage ainsi que, d'autre part, la réduction d'un an à six mois de la durée minimale des contrats d'apprentissage et l'autorisation donnée à l'employeur d'allonger de deux heures la durée quotidienne de travail des apprentis. Les dispositions ainsi contestées seraient, pour la même raison, entachées d'incompétence négative.
28. Aux termes du treizième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction ».
29. En premier lieu, le a du 1° du paragraphe II de l'article 11 complète le premier alinéa de l'article L. 6211-1 du code du travail, qui dispose que « L'apprentissage concourt aux objectifs éducatifs de la nation », pour y ajouter qu'il contribue également à l'insertion professionnelle. Il ne résulte de l'ajout de ce dernier objectif, qui n'est au demeurant pas incompatible avec les premiers, aucune atteinte au principe d'égal accès à l'instruction.
30. En deuxième lieu, le premier alinéa de l'article L. 6222-7-1 du code du travail, dans sa rédaction résultant du 3° du paragraphe II de l'article 13, abaisse d'un an à six mois la durée minimale du contrat ou de la période d'apprentissage, dont le maximum reste fixé à trois ans. En vertu des deuxième et troisième alinéas du même article L. 6222-7-1, cette durée doit en principe être égale à celle du cycle de formation préparant à la qualification qui fait l'objet du contrat, sauf à ce qu'elle soit réduite pour tenir compte des qualifications déjà acquises par l'apprenti. Dès lors, l'abaissement d'un an à six mois de la durée minimale du contrat ou de la période d'apprentissage n'a nullement pour effet de priver l'apprenti de la formation qui doit lui être dispensée dans le cadre de son apprentissage. Ainsi, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égal accès à l'instruction doit être écarté.
31. En dernier lieu, le 2° de l'article L. 3162-1 du code du travail, dans sa rédaction résultant du 1° du paragraphe III de l'article 13, autorise les employeurs de stagiaires ou de salariés mineurs à déroger à la durée quotidienne de travail effectif de huit heures, dans la limite de deux heures par jour et sous réserve du respect des règles d'ordre public en matière de durée maximale hebdomadaire et quotidienne de travail fixées par le code du travail. Toutefois, en vertu de l'article L. 6222-24 de ce code, le temps consacré par l'apprenti à la formation dispensée dans les centres de formation d'apprentis est compris dans l'horaire de travail. Dès lors, il ne résulte pas de la dérogation contestée une réduction du temps consacré à la formation dispensée aux apprentis. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égal accès à l'instruction doit donc être écarté.
32. La seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 6211-1 du code du travail, les mots « six mois » figurant à l'article L. 6222-7-1 du même code et le 2° de l'article L. 3162-1 du même code, qui ne sont pas non plus entachés d'incompétence négative et ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.
- Sur certaines dispositions de l'article 52 :
33. L'article 52 modifie l'article L. 5422-12 du code du travail pour permettre une modulation, pour chaque employeur, du taux de ses contributions au financement de l'assurance chômage en fonction du nombre des fins de contrats de travail donnant lieu à inscription sur la liste des demandeurs d'emploi autres que les démissions, de la nature du contrat de travail, de l'âge du salarié, de la taille de l'entreprise et enfin du secteur d'activité de l'entreprise.
34. Les députés auteurs de la troisième saisine critiquent le 5° de l'article L. 5422-12, relatif au critère du secteur d'activité, en ce qu'il instituerait une différence de traitement injustifiée dès lors que des employeurs ayant le même taux de fins de contrats pourraient se voir appliquer une modulation différente au motif qu'ils appartiennent à des secteurs d'activité différents. Il en résulterait une méconnaissance du principe d'égalité devant la loi.
35. En adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu tenir compte du fait que, dans certains secteurs d'activité, le taux de recours à des contrats de travail de courte durée est, pour partie, lié aux contraintes d'organisation économique et aux particularités des activités en cause. Ainsi, en prévoyant que les contributions des employeurs au financement de l'assurance chômage peuvent être modulées en fonction du secteur d'activité, le législateur a permis que soient traitées différemment des personnes placées dans des situations différentes. La différence de traitement qui en résulte est en rapport direct avec l'objet de la loi.
36. Il résulte de ce qui précède que le 5° de l'article L. 5422-12 du code du travail, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.
- Sur certaines dispositions de l'article 54 :
37. L'article 54 modifie les conditions de financement du régime d'assurance chômage. En application de son septième alinéa, qui introduit un 5° à l'article L. 5422-9 du code du travail, l'allocation d'assurance chômage et l'allocation des travailleurs indépendants, créée par l'article 51 de la loi, sont notamment financées par des impositions de toute nature affectées à l'organisme gestionnaire du régime d'assurance chômage.
38. Les députés auteurs de la troisième saisine soutiennent qu'en supprimant les contributions des salariés au régime d'assurance chômage et en leur substituant un financement par l'impôt, ces dispositions créeraient une inadéquation entre les modalités de financement de ce régime et les prestations auxquelles il ouvre droit. Cette rupture avec la logique assurantielle serait aggravée par la future entrée en vigueur de la réduction dégressive des contributions des employeurs à l'assurance chômage sur les bas salaires. Il en résulterait une méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques.
39. Selon l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.
40. D'une part, sous réserve des exceptions spécifiques à certains salariés prévues aux nouveaux 2° à 4° de l'article L. 5422-9 du code du travail, les dispositions contestées suppriment l'ensemble des contributions salariales au régime d'assurance chômage. Elles ne créent donc aucune différence de traitement entre les salariés assurés de ce régime.
41. D'autre part, le fait que les allocations servies par le régime d'assurance chômage, qui sont liées aux revenus antérieurement perçus, seront partiellement financées, non plus par les contributions salariales, mais par le produit d'impositions de toute nature, susceptible d'être affecté à l'organisme gestionnaire de ce régime par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale, n'emporte pas d'atteinte au principe d'égalité. Est indifférente, à cet égard, l'entrée en vigueur, à compter du 1er janvier 2019, de la réduction dégressive des contributions des employeurs à l'assurance chômage sur les bas salaires, qui résulte de l'article 9 de la loi du 30 décembre 2017 mentionnée ci-dessus.
42. Il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques doivent être écartés. Le 5° de l'article L. 5422-9 du code du travail, qui ne méconnaît aucune exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.
- Sur l'article 57 :
43. L'article 57 prévoit une négociation des partenaires sociaux en vue de la conclusion d'accords faisant évoluer les règles de l'assurance chômage. A cette fin, il dispose qu'après une concertation avec les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel, le Gouvernement leur transmet un « document de cadrage ». Ce document, dont l'objet est défini au nouvel article L. 5422-20-1 du code du travail, résultant de l'article 56 de la loi déférée, précise les objectifs de la négociation en ce qui concerne la trajectoire financière et l'évolution des règles du régime d'assurance chômage. Le troisième alinéa de l'article 57 dispose que cette évolution doit permettre de lutter contre la précarité, d'inciter les demandeurs d'emploi au retour à l'emploi et de revoir l'articulation entre assurance et solidarité. En vertu de son deuxième alinéa, les accords sont négociés dans un délai de quatre mois à compter de la transmission du document de cadrage, puis agréés par l'Etat dans les conditions fixées au titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail, dans sa rédaction résultant du même article 56. L'agrément rend obligatoires les dispositions de l'accord pour tous les employeurs et salariés compris dans son champ d'application professionnel et territorial. En cas d'échec de la négociation ou si l'accord conclu n'est pas compatible avec les objectifs définis dans le document de cadrage, le Premier ministre peut, en application du nouvel article L. 5422-25 du code du travail, « mettre fin à l'agrément de l'accord qu'il avait demandé aux organisations d'employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel de modifier ». Les mesures d'application des dispositions législatives régissant l'assurance chômage sont alors déterminées par décret en Conseil d'Etat.
44. Les auteurs des trois saisines font grief à ces dispositions, qui ne seraient pas justifiées par un motif d'intérêt général suffisant, d'entraîner la caducité de la convention d'assurance chômage du 14 avril 2017, agréée par arrêté ministériel du 4 mai 2017 et en principe en vigueur jusqu'au 30 septembre 2020. Il en résulterait une violation de la liberté contractuelle et du droit au maintien des conventions légalement conclues. Les députés auteurs de la deuxième saisine dénoncent également le fait que ces dispositions auraient été soumises tardivement au Parlement par le Gouvernement, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, par un amendement qui « était en rupture avec le projet de loi initial et remettait en cause son économie ». Les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire auraient ainsi été méconnues.
En ce qui concerne la procédure d'adoption de l'article 57 :
45. Aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi est l'expression de la volonté générale ». Aux termes du premier alinéa de l'article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants ». Ces dispositions imposent le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.
46. D'une part, en introduisant les dispositions contestées en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, par un amendement donnant une nouvelle rédaction à l'article 33 du projet de loi, devenu article 57, déposé le 17 juillet 2018 auprès de la commission des affaires sociales, le Gouvernement a fait usage du droit qu'il tient des dispositions du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution.
47. D'autre part, adoptées par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale le 18 juillet 2018, puis modifiées en séance publique le 25 juillet 2018, les dispositions contestées ont, après le rejet du projet de loi en nouvelle lecture par le Sénat le 30 juillet 2018, été définitivement adoptées par l'Assemblée nationale le 1er août 2018, dans le respect des conditions définies à l'article 45 de la Constitution.
48. Par conséquent, les conditions d'adoption de l'article 57 n'ont pas méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Cet article a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution.
En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance de la liberté contractuelle et du droit au maintien des conventions légalement conclues :
49. Aux termes du huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « Tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises ».
50. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi. Par ailleurs, le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789, ainsi que, s'agissant de la participation des travailleurs à la détermination collective de leurs conditions de travail, du huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.
51. En premier lieu, en application de l'article L. 5422-20 du code du travail, les accords relatifs à l'assurance chômage conclus entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés ont pour objet de définir les mesures d'application des dispositions législatives régissant l'assurance chômage. La validité et l'opposabilité de ces mesures d'application sont subordonnées à l'agrément des accords par l'Etat. En l'absence d'accord ou d'agrément, ces mesures sont déterminées par décret en Conseil d'Etat.
52. En deuxième lieu, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu, sans attendre le terme de l'actuelle convention d'assurance chômage, fixé au 30 septembre 2020, permettre l'édiction de nouvelles règles régissant l'assurance chômage, en vue de favoriser le retour à l'emploi, de lutter contre la précarité et de revoir l'articulation entre assurance et solidarité, le cas échéant par la création d'une allocation chômage de longue durée attribuée sous condition de ressources. Il a ainsi, en particulier, entendu tirer les conséquences des dispositions introduites par la loi déférée relatives, d'une part, à la réforme du financement du régime d'assurance chômage et, d'autre part, à l'ouverture de l'indemnisation au bénéfice de nouvelles catégories de demandeurs d'emploi, comme certains salariés ayant démissionné et, sous certaines conditions, les travailleurs indépendants en cessation d'activité. Ce faisant, le législateur a poursuivi des objectifs d'intérêt général.
53. En dernier lieu, d'une part, les dispositions contestées prévoient qu'il appartient aux partenaires sociaux de définir, conventionnellement, de nouvelles règles relatives à l'assurance chômage sur la base d'un document de cadrage lui-même soumis préalablement à la concertation. D'autre part, elles n'ont ni pour objet ni pour effet, par elles-mêmes, de remettre directement en cause la convention d'assurance chômage en vigueur. Elles ouvrent au Premier ministre la faculté de priver celle-ci d'effet en mettant fin à l'agrément dont elle fait l'objet, en cas d'échec de la négociation à venir ou si l'accord conclu par les partenaires sociaux n'est pas compatible avec les objectifs définis dans le document de cadrage du Gouvernement.
54. Il résulte de ce qui précède que, compte tenu des objectifs poursuivis par le législateur, les griefs tirés de la méconnaissance de la liberté contractuelle et du droit au maintien des conventions légalement conclues doivent être écartés. L'article 57, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.
- Sur certaines dispositions de l'article 59 :
55. Le paragraphe III de l'article 59 modifie l'article L. 5411-6-4 du code du travail relatif aux motifs susceptibles de justifier le refus d'une offre d'emploi par un demandeur d'emploi. Il retient notamment comme critère raisonnable de refus le fait que le salaire proposé est inférieur au salaire normalement pratiqué dans la région pour la profession en cause.
56. Selon les députés auteurs de la troisième saisine, en retenant ce dernier critère, le législateur aurait instauré une inégalité de traitement inconstitutionnelle entre les demandeurs d'emploi, selon leur région de résidence.
57. Toutefois, les demandeurs d'emploi ne sont pas placés dans la même situation au regard des caractéristiques du bassin d'emploi au sein duquel ils recherchent un emploi. En retenant le critère du salaire normalement pratiqué dans la région pour la profession en cause, le législateur a ainsi entendu éviter que des offres d'emplois correspondant à la profession recherchée puissent être refusées sur le fondement de demandes salariales qui ne correspondraient pas aux salaires effectivement pratiqués dans le bassin d'emploi où s'effectue la recherche d'emploi. La différence de traitement instaurée étant ainsi justifiée par une différence de situation et en rapport avec l'objet de la loi, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi doit être écarté.
58. Les mots « dans la région » figurant au 1° de l'article L. 5411-6-4 du code du travail, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.
- Sur l'article 66 :
59. L'article 66 est relatif à la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique. En particulier, il complète l'article L. 7342-1 du code du travail en prévoyant la faculté pour chaque plateforme d'établir une charte « déterminant les conditions et modalités d'exercice de sa responsabilité sociale, définissant ses droits et obligations ainsi que ceux des travailleurs avec lesquels elle est en relation ».
60. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la troisième saisine contestent la procédure d'adoption de l'article 66, qui aurait été introduit par amendement en première lecture à l'Assemblée nationale en méconnaissance de l'article 45 de la Constitution. A titre subsidiaire, les députés auteurs de la troisième saisine soutiennent que certaines de ses dispositions seraient dépourvues de portée normative.
61. Aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».
62. Introduit en première lecture, l'article 66 ne présente pas de lien, même indirect, avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. Il a donc été adopté selon une procédure contraire à la Constitution.
63. Par conséquent, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre grief, l'article 66 est contraire à la Constitution.
- Sur certaines dispositions de l'article 67 :
64. L'article 67 est relatif à l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés par les entreprises. Le e du 6° de son paragraphe I insère un article L. 5212-7-2 dans le code du travail qui dispose que peut être pris en compte, dans le calcul du nombre de bénéficiaires de cette obligation d'emploi, « l'effort consenti par l'entreprise en faveur des bénéficiaires qui rencontrent des difficultés particulières de maintien en emploi, selon des modalités fixées par décret ».
65. Selon les députés auteurs de la troisième saisine, en renvoyant ainsi à un décret la définition des modalités de cette prise en compte, le législateur aurait méconnu sa compétence.
66. En vertu de l'article L. 5212-2 du code du travail, tout employeur est tenu d'employer des personnes handicapées mentionnées à l'article L. 5212-13 du même code, dans une proportion d'au moins 6 % de l'effectif de son entreprise. L'employeur peut notamment s'acquitter de cette obligation par le versement d'une contribution annuelle pour chacun des bénéficiaires de l'obligation qu'il aurait dû employer. Le non-respect de cette obligation d'emploi est susceptible d'être sanctionné par une pénalité égale à cette contribution annuelle, majorée de 25 %.
67. En prévoyant, par les dispositions contestées, que pourrait être pris en compte, dans le calcul du nombre de bénéficiaires de l'obligation d'emploi, l'effort consenti en faveur de ceux exposés à des difficultés particulières pour conserver leur emploi, le législateur a, à la fois, défini le principe de la dérogation qu'il a instaurée et le critère sur lequel celle-ci repose. Il n'a ainsi pas méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution, s'agissant de la détermination des principes fondamentaux du droit du travail.
68. L'article L. 5212-7-2 du code du travail, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.
- Sur les autres dispositions dont la place dans la loi déférée est contestée :
En ce qui concerne les dispositions introduites en première lecture :
69. Les sénateurs requérants et les députés auteurs de la troisième saisine soutiennent que les articles 111, 112 et 113 n'ont pas leur place dans la loi déférée, au motif qu'ils ont été introduits en première lecture selon une procédure contraire à l'article 45 de la Constitution.
70. Les articles 111, 112 et 113 autorisent la nomination de personnes n'ayant pas la qualité de fonctionnaire dans certains emplois de direction des fonctions publiques d'Etat, territoriale et hospitalière.
71. Introduites en première lecture, les dispositions des articles 111, 112 et 113 ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. Adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.
En ce qui concerne les dispositions introduites en nouvelle lecture :
72. Les sénateurs requérants soutiennent qu'ont été introduits en nouvelle lecture, en violation de l'article 45 de la Constitution, le deuxième alinéa du b du 6° du paragraphe I de l'article 2, le c du même 6°, le paragraphe II du même article 2, le paragraphe III de l'article 9, le onzième alinéa du paragraphe V de l'article 37 et les mots « des contributions supplémentaires ayant pour objet le développement de la formation professionnelle continue versées en application d'un accord professionnel national conclu entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés, des contributions au développement du dialogue social décidées par accord national interprofessionnel ou de branche » figurant au 1° du paragraphe I de l'article 41.
- S'agissant de certaines dispositions de l'article 2 :
73. Le deuxième alinéa du b et le c du 6° du paragraphe I de l'article 2 confient à l'Etat la charge de financer les droits inscrits sur le compte personnel de formation acquis à raison d'activités exercées dans le cadre de la réserve sanitaire.
74. Le paragraphe II de l'article 2 supprime l'obligation de donner accès aux titulaires d'un compte personnel d'activité à leurs bulletins de paie sur une plateforme de services en ligne.
75. Introduites en nouvelle lecture, ces adjonctions n'étaient pas, à ce stade de la procédure, en relation directe avec une disposition restant en discussion. Elles n'étaient pas non plus destinées à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle. Il s'ensuit que le deuxième alinéa du b du 6° du paragraphe I de l'article 2, le c du même 6° et le paragraphe II du même article 2, adoptés selon une procédure contraire à la Constitution, lui sont contraires.
- S'agissant de certaines dispositions des articles 9, 37 et 41 :
76. Le paragraphe III de l'article 9 permet l'expérimentation, jusqu'au 31 décembre 2021, de certaines actions de validation des acquis de l'expérience. Introduite en nouvelle lecture, cette adjonction était, à ce stade de la procédure, en relation directe avec les dispositions restant en discussion de l'article 4, relatives aux actions permettant de faire valider les acquis de l'expérience.
77. En application du onzième alinéa du paragraphe V de l'article 37, la contribution à la formation professionnelle incombant aux employeurs de moins de onze salariés est affectée au financement du compte personnel de formation. Introduite en nouvelle lecture, cette adjonction était, à ce stade de la procédure, en relation directe avec les dispositions restant en discussion de l'article 37, relatives aux différentes actions financées par cette contribution.
78. En application du 1° du paragraphe I de l'article 41, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances des mesures visant à organiser le recouvrement, l'affectation et le contrôle, par les organismes chargés du recouvrement mentionnés à l'article L. 5427-1 du code du travail, notamment, « des contributions supplémentaires ayant pour objet le développement de la formation professionnelle continue versées en application d'un accord professionnel national conclu entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés, des contributions au développement du dialogue social décidées par accord national interprofessionnel ou de branche ». Introduite en nouvelle lecture, cette adjonction était, à ce stade de la procédure, en relation directe avec les dispositions restant en discussion de l'article 41, relatives au recouvrement par les mêmes organismes des contributions en matière de formation professionnelle prévues par la loi.
79. Les griefs tirés de la méconnaissance, par ces dispositions, de l'article 45 de la Constitution doivent donc être écartés.
- Sur la place d'autres dispositions dans la loi déférée :
80. L'article 20 étend aux établissements d'enseignement supérieur privés certaines facilités d'enseignement à distance reconnues à leurs homologues publics.
81. L'article 21 définit les campus des métiers et des qualifications.
82. Les articles 22 et 23 prévoient la remise au Parlement de rapports portant, respectivement, sur les politiques régionales de lutte contre l'illettrisme et les centres d'information et d'orientation.
83. L'article 33 impose aux organisations liées par une convention de branche ou un accord professionnel de se réunir, au moins une fois tous les quatre ans, pour négocier les mesures destinées à faciliter la conciliation entre la vie professionnelle et la vie personnelle des « salariés proches aidants ».
84. L'article 47 prévoit l'allongement de la durée du premier contrat professionnel d'un jeune sportif passé par un centre de formation.
85. Introduites en première lecture, les dispositions des articles 20, 21, 22, 23, 33 et 47 ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. Adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires.
- Sur d'autres dispositions :
86. L'article 70 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour redéfinir les missions, l'organisation et le financement des institutions, organismes et services concourant à l'insertion professionnelle et au maintien dans l'emploi des personnes handicapées ainsi que toutes mesures en accompagnant les conséquences.
87. Aux termes du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Cette disposition fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention. Toutefois, elle n'impose pas au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation.
88. En habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relatives aux missions, à l'organisation et au financement des institutions, organismes et services concourant à l'insertion professionnelle et au maintien dans l'emploi des personnes handicapées, le législateur a précisément défini le domaine d'intervention des mesures qu'il autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance. Toutefois, en se bornant à indiquer qu'il reviendrait au Gouvernement de « redéfinir » ces missions, organisation et financement, le législateur a insuffisamment précisé les finalités des mesures susceptibles d'être prises par voie d'ordonnance.
89. Par suite, cette habilitation méconnaît les exigences qui résultent de l'article 38 de la Constitution. L'article 70 est donc contraire à la Constitution.
- Sur les autres dispositions :
90. Le Conseil constitutionnel n'a soulevé d'office aucune autre question de conformité à la Constitution et ne s'est donc pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la présente décision.
Le Conseil constitutionnel décide :