Exposé des motifs
Cet article présente, conformément à l'article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012, dans sa version en vigueur au 27 juin 2022, relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour 2022.
Depuis le vote fin 2021 de la loi de finances initiale pour l'année 2022 (LFI), de nombreux évènements ont affecté les finances publiques. Les prévisions macroéconomiques ont été révisées substantiellement : la croissance du PIB est prévue à 2,5 % en 2022 contre 4 % dans la prévision de la loi de finances initiale, et une inflation revue en forte hausse.
Dans ce contexte et face aux conséquences de la guerre en Ukraine et aux tensions inflationnistes, le Gouvernement a adopté des mesures d'ampleur pour limiter la hausse des prix et soutenir les ménages et les entreprises, avec un impact direct sur les finances publiques.
Les nouvelles prévisions tiennent compte des informations comptables disponibles, et notamment des données d'exécution sur 2021, dont le Parlement a eu connaissance dans le cadre du projet de loi de règlement pour 2021, faisant état d'un déficit 2021 de 6,4 % du PIB, un niveau nettement moindre qu'envisagé fin 2021 (8,2 % inscrit en deuxième loi de finances rectificative pour 2021), notamment en raison de recettes nettement plus dynamiques qu'anticipé.
L'intégration de l'ensemble de ces facteurs, tant à la hausse qu'à la baisse, conduit à une prévision de solde public pour 2022 de - 5,0 % du PIB, stable par rapport à la loi de finances initiale (LFI). Les prévisions sont affectées par des facteurs importants à la hausse et à la baisse, qui se compensent globalement. Dans le détail :
- l'exécution 2021, la révision de l'environnement macroéconomique, et la prise en compte des remontées comptables disponibles à date conduisent à rehausser sensiblement la prévision de prélèvements obligatoires (PO) de + 2,1 % du PIB, hors mesures nouvelles. Cela conduit en particulier à retenir une hypothèse plus forte élasticité des PO à l'activité dans la prévision de ce PLFR, de 1,5, contre 1,0 en LFI. Le dynamisme des recettes prévues repose principalement sur (i) la prévision de masse salariale, nettement plus dynamique que l'activité, soutenant les cotisations, les prélèvements sociaux et l'impôt sur le revenu (IR), (ii) la prévision de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), soutenue par des emplois taxables dynamiques, notamment en raison du choc sur les prix à la consommation, (iii) les recettes d'impôt sur les sociétés (IS) qui seraient soutenues en 2022 par l'effet double (acomptes et solde) de la très forte hausse du bénéfice fiscal 2021 (+ 40 %) constatée dans les déclarations fiscales désormais disponibles, expliquant en large partie la surprise constatée lors de l'exécution ;
- la charge de la dette publique est revue en nette hausse (effet de - 0,7 % du PIB sur le solde), en raison de l'effet de l'inflation sur les titres indexés et dans une moindre mesure de la révision à la hausse des taux ;
- le coût des mesures déjà inscrites en LFI visant à contenir les effets de l'augmentation des prix énergétiques est revu en hausse en raison de l'ampleur du choc sur ces derniers (révision, notamment, du coût du bouclier tarifaire sur les prix du gaz et de l'électricité, nette de la baisse des dépenses usuelles de charges de service public de l'énergie du fait de la hausse des prix de gros de l'électricité), conduisant à dégrader le solde public de - 0,1 % du PIB ;
- l'intégration des mesures du plan de résilience conduirait à dégrader le solde public de - 0,4 % du PIB ;
- les mesures de revalorisation anticipée de + 4 % en juillet des pensions et prestations ainsi que la hausse du point d'indice de la fonction publique (+ 3,5 %) conduiraient à dégrader le solde de - 0,4 % du PIB ;
- les autres mesures prévues en faveur du pouvoir d'achat (notamment la suppression de la contribution à l'audiovisuel public, l'aide exceptionnelle de rentrée, l'aide carburants ciblée) joueraient pour - 0,2 % du PIB ;
- les dépenses d'Ondam afférentes à la lutte contre l'épidémie de Covid-19 sont révisées en nette hausse à 10,6 Md€ (contre 4,9 Md€ prévu en LFSS), soit une dégradation du solde de - 0,2 % du PIB ;
- les autres informations nouvelles, en particulier la hausse des dépenses locales en raison de l'inflation, les amendes importantes enregistrées concernant certaines entreprises, et les autres dépenses sous normes pilotables de l'Etat (notamment la prolongation des aides exceptionnelles à l'apprentissage et du bonus écologique), conduiraient à des effets globalement modérés sur la prévision.
S'agissant des autres agrégats de finances publiques, le ratio de dépense publique hors crédits d'impôts s'établirait à 57,3 % du PIB en 2022 et le taux de prélèvements obligatoires serait de 44,8 % en 2022. Le ratio de dette publique au sens de Maastricht s'établirait à 111,9 % du PIB, contre 113,5 % du PIB inscrit dans le projet de plan budgétaire révisé fin octobre. En effet la dette 2021 s'est établie à un niveau inférieur que prévu (112,5 % du PIB contre 115,3 % du PIB prévus) mais la croissance a été revue en baisse (effet dénominateur).
Le solde structurel est revu en hausse par rapport à la LFI, tandis que le solde conjoncturel est revu en baisse dans des proportions similaires en raison de la révision en baisse du niveau d'activité.
La croissance potentielle utilisée dans le projet d'article liminaire joint à cette saisine est la même que celle de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022. Les mesures exceptionnelles et temporaires extournées du solde structurel n'incorporent pas la prolongation des mesures de soutien d'urgence en 2021 et 2022, par souci de parcimonie et en considérant que ces mesures avaient initialement vocation à ne rester en vigueur que de manière transitoire.
Conformément à l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance des finances publiques, les circonstances exceptionnelles ont été activées dans les conditions prévues à l'article 23 de la loi organique de 2012, comme relevé dans l'avis 2020-1 du 17 mars 2020 du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2020. Dans son avis 2021-5 du 29 octobre 2021 sur la révision des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2022, le Haut Conseil a considéré « que la clause des circonstances exceptionnelles, déclenchée au printemps 2020, peut encore justifier, en 2022, des écarts à la trajectoire programmée ».
Précisions méthodologiques
L'ampleur de la crise rend significatifs certains enjeux méthodologiques liés à la décomposition du déficit public et des précisions peuvent utilement être apportées sur les chiffres présentés dans cet article.
Le PIB potentiel correspond à la trajectoire d'activité durablement soutenable sans tensions dans l'économie. Les hypothèses afférentes au calcul du PIB potentiel sont décrites dans la loi du 22 janvier 2018 de programmation pluriannuelle des finances publiques. L'écart entre le niveau effectif de production (PIB effectif) et le niveau potentiel est appelé « écart de production ». Celui-ci indique la position de l'économie dans le cycle. En 2020 et 2021, du fait de la crise, cet écart est négatif et inhabituellement important.
Chaque année, le solde public peut se décomposer en :
- une composante conjoncturelle (reflétant l'impact de la position dans le cycle sur le solde public) ;
- des mesures ponctuelles et temporaires, qui, parce qu'elles n'affectent pas le déficit durablement, sont exclues de l'évaluation du solde structurel ;
- une composante structurelle.
Le solde public est exprimé par rapport au PIB effectif de l'année 2022, soit 2 624 Md€ ; c'est ce ratio qui est mentionné dans l'article 126 du Traité sur le fonctionnement de l'UE.
Le solde structurel et le solde des mesures exceptionnelles et temporaires sont exprimés en points de PIB potentiel 2021, soit 2 682 Md€. Ainsi, le solde structurel en points de PIB potentiel est le ratio qui serait observé une fois le PIB revenu à son potentiel, et après disparition des effets des mesures ponctuelles et temporaires. Cette propriété ne serait pas vérifiée s'il était rapporté au PIB effectif. Ces concepts proviennent notamment des règles budgétaires européennes, du Pacte de stabilité et de croissance ainsi que du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, dont la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques fait application en droit interne.
Entre le déficit exprimé en points de PIB effectif, le solde structurel et des mesures exceptionnelles et temporaires exprimés en points de PIB potentiel, la dernière composante est un solde : il s'agit de la composante conjoncturelle présentée dans l'article liminaire. Ainsi, les écarts entre PIB effectif et potentiel jouent au sein de la composante conjoncturelle, ce qui est légitime car l'écart entre ces deux grandeurs est de nature conjoncturelle.