Synthèse
Le Haut Conseil considère que le scénario macroéconomique du Gouvernement pour 2023 est plausible. Grâce à une croissance plus dynamique qu'attendu au 2e trimestre, la prévision du Gouvernement (+ 1,0 % en moyenne annuelle), inchangée, n'est désormais plus au-dessus de la fourchette des estimations disponibles. La prévision d'inflation, quoiqu'encore un peu faible, et celle de masse salariale sont elles aussi plausibles.
La prévision de déficit public pour 2023 (4,9 points de PIB) est vraisemblable au vu notamment des informations disponibles sur les sept premiers mois de l'année, même si le rendement de certains impôts et le montant de certaines dépenses, notamment l'investissement des collectivités territoriales, restent incertains.
Pour 2024, le Haut Conseil estime que la prévision de croissance (+ 1,4 %), supérieure à celles du consensus des économistes (+ 0,8 %) et des organismes qu'il a auditionnés, est élevée. Pour la totalité des postes de demande (consommation, investissement, exportations), le Gouvernement est plus optimiste que ces organismes. La prévision de croissance suppose notamment que le durcissement des conditions de crédit a déjà produit l'essentiel de ses effets, en particulier sur l'investissement des ménages. Le Haut Conseil note les incertitudes importantes qui entourent l'analyse de la situation économique, du fait en particulier des difficultés actuelles à comprendre de nombreux comportements (taux d'épargne élevé des ménages, faiblesse de la productivité par exemple).
La prévision d'inflation pour 2024 (+ 2,6 %) est plausible. Elle est toutefois affectée d'un risque de dépassement lié notamment à l'évolution récente du prix du pétrole. Celle de masse salariale des branches marchandes non agricoles (+ 3,9 % hors prime de partage de la valeur) est elle aussi plausible, le caractère optimiste de la prévision d'emploi étant compensé par une hypothèse de ralentissement du salaire par tête qui paraît trop marqué.
La prévision de déficit public pour 2024 (4,4 points de PIB) conjugue principalement des hypothèses favorables et paraît optimiste. La prévision de prélèvements obligatoires est en effet tirée vers le haut par la prévision de croissance élevée de l'activité et, au-delà, par des hypothèses favorables sur le rendement de certains impôts (croissance de la TVA supérieure à celle de sa base taxable, arrêt de la baisse des droits de mutation à titre onéreux). De plus, les dépenses risquent de s'avérer plus élevées que prévu, notamment s'agissant du coût des dispositifs énergétiques et des dépenses de santé (Ondam).
Alors que le scénario du Gouvernement est marqué par une sortie des crises sanitaire et énergétique, le Haut Conseil note que, en dépit de l'extinction des mesures de soutien, les dépenses continueront à progresser sensiblement en 2024, davantage que recommandé par l'Union européenne (hausse nominale des dépenses primaires nettes de 2,6 % contre un plafond recommandé à 2,3 %) et ce alors même que la Commission européenne a annoncé la fin de la clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité à compter de 2024. Dans un contexte où la progression importante de la charge d'intérêts contribue à accroître les dépenses, le PLF contient peu de mesures d'économies structurelles malgré le premier millésime des revues de dépenses organisé en 2023 et prévoit une quasi-stabilité du taux de prélèvements obligatoires.
En conséquence, le Gouvernement prévoit que le ratio de dette publique, après avoir baissé en 2023 grâce à une croissance inhabituellement forte du PIB en valeur, ne se réduirait pas en 2024. La stabilisation attendue en 2024 du ratio de dette est fragile, puisqu'elle s'appuie sur des prévisions optimistes de croissance et de dépenses. Ainsi la France, qui a vu sa position d'endettement relatif au sein de la zone euro se dégrader au cours des dernières années, conserverait en 2024 un niveau d'endettement élevé.
La soutenabilité à moyen terme des finances publiques continue donc à appeler la plus grande vigilance. Le Haut Conseil rappelle que le retour à des niveaux de dette permettant à la France de disposer de marges de manœuvre suffisantes est nécessaire pour être en mesure de faire face à l'avenir à des chocs macroéconomiques ou financiers et aux besoins d'investissement public élevés que nécessite en particulier la transition écologique.
Observations liminaires
1. Sur le périmètre du présent avis
1. En application du IV de l'article 61 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances modifiée, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis sur :
- les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de loi de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ;
- la cohérence de l'article liminaire des PLF et PLFSS, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel et de dépenses des administrations publiques définies dans la loi de programmation des finances publiques ;
- le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses des PLF et PLFSS.
2. Sur les informations transmises
2. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, le 15 septembre 2023, des prévisions macroéconomiques et de l'article liminaire du PLF et du PLFSS pour 2024. Cette saisine a été accompagnée par des réponses aux questionnaires adressés par le Haut Conseil aux administrations compétentes.
3. Sur la méthode utilisée
3. Afin d'apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques associées aux PLF et PLFSS pour 2024, le Haut Conseil a examiné les hypothèses retenues ainsi que les enchaînements économiques attendus. Il s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles et sur les informations qui lui ont été communiquées par les administrations compétentes, concernant notamment les mesures de politique économique décidées par le Gouvernement.
4. Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les dernières prévisions produites par un ensemble d'organismes comprenant des institutions nationales et internationales, dont la Banque centrale européenne (BCE), la Banque de France, la Commission européenne, le Fonds monétaire international (FMI), l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) et des instituts de conjoncture tels que l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et Rexecode.
5. Le Haut Conseil a auditionné les représentants de la direction générale du Trésor, de la direction du budget et de la direction de la sécurité sociale. Il a également entendu des représentants de l'INSEE, de la Banque de France, de l'OFCE et de Rexecode.
6. Après une présentation de l'environnement économique international (I), le Haut Conseil formule son appréciation sur les prévisions macroéconomiques associées aux PLF et PLFSS pour 2024 (II), puis sur la cohérence de l'article liminaire des PLF et PLFSS, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel et de dépenses des administrations publiques définies dans la loi de programmation des finances publiques et le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses des PLF et PLFSS (III).
I. - L'environnement économique international
7. La croissance de l'économie mondiale, après avoir faibli en 2023, ne devrait pas rebondir en 2024, pénalisée par une inflation certes en baisse mais toujours élevée et des politiques monétaires restrictives au sein des pays développés.
8. Aux Etats-Unis, en dépit du relèvement des taux des Fed Funds par la Réserve Fédérale au rythme le plus rapide observé depuis 40 ans pour les porter à 5,375 %, la croissance a bien résisté au premier semestre 2023. Plus de 3 millions d'emplois ont été créés au cours des 12 derniers mois et le taux de chômage se maintient à un niveau historiquement bas (3,8 % de la population active en août). La hausse de l'emploi et le repli de l'inflation ont soutenu la croissance du revenu réel des ménages et donc leur consommation, tirée en outre par une forte baisse du taux d'épargne. L'ampleur du soutien budgétaire en faveur des infrastructures et de la réindustrialisation (Inflation Reduction Act et Chips Act de l'administration Biden) a également stimulé l'investissement. La dégradation en cours de la situation financière des ménages, qui ont déjà largement puisé dans l'épargne accumulée pendant la crise sanitaire pour nourrir leur consommation, ainsi que le resserrement monétaire et ses effets sur l'octroi de crédits, devraient cependant peser sur la croissance de l'économie américaine en 2024. Le Consensus Forecasts publié en septembre la prévoit à 0,8 %.
9. Le rebond de la croissance chinoise qui a suivi la levée des restrictions liées à la lutte contre l'épidémie de Covid-19 s'est révélé de courte durée. Les inquiétudes sur l'évolution du secteur immobilier et la situation de l'emploi pèsent sur la consommation des ménages et l'investissement des entreprises, les agents privilégiant l'augmentation de leur taux d'épargne et le désendettement. L'exacerbation des tensions géopolitiques s'est traduite par une chute des investissements étrangers et un affaiblissement des exportations. L'évolution récente des prix à la consommation (+ 0,1 % sur un an en août, après - 0,3 % en juillet) et le surendettement de certains acteurs majeurs de l'immobilier ainsi que des collectivités locales devraient continuer de peser sur l'économie chinoise dans les trimestres à venir, d'autant que les autorités chinoises semblent peu enclines à stimuler la croissance. Ainsi, la Chine ne devrait pas être le moteur de l'économie mondiale en 2024.
10. Parallèlement, les économies de la zone euro traversent une phase de ralentissement. Les indicateurs publiés durant l'été (voir notamment les indicateurs de confiance sur le graphique 1) signalent que l'activité pourrait se contracter dans plusieurs pays européens. La hausse des taux de la BCE de 450 points de base depuis juillet 2022, qui porte désormais le taux de dépôt à 4 %, affecte progressivement les économies : le taux des crédits distribués par le secteur financier a augmenté significativement et la demande de crédits a chuté, en lien avec une diminution des investissements et une dégradation du marché immobilier.
Graphique 1. - Enquêtes de la Commission européenne adressées aux entreprises en zone euro (indicateurs de sentiment économique)
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du 

JOnº 0225 du 28/09/2023, texte nº 120

Source : Commission européenne.
A noter : les indicateurs de confiance publiés par la Commission européenne ont été centrés-réduits (moyenne et écart-type calculés sur la période 1995-2019).