ANNEXES
ANNEXE I
CADRE DE RÉFÉRENCE DES CONTRÔLES INTERNES BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE APPLICABLE AUX ORGANISMES VISÉS À L'ARTICLE 1ER, ALINÉAS 4 À 6, DU DÉCRET NO 2012-1246 DU 7 NOVEMBRE 2012 RELATIF À LA GESTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE PUBLIQUE
Introduction.
En application de l'article 215 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP), le ministre chargé du budget définit le cadre de référence des contrôles internes budgétaire et comptable.
Ce cadre explicite les principes directeurs et la démarche à mettre en œuvre par les personnes morales désignées ci-après pour déployer le contrôle interne budgétaire et le contrôle interne comptable :
- en matière de contrôle interne budgétaire (CIB), ce cadre s'impose aux organismes visés à l'article 1er, alinéas 4 à 6, du décret GBCP :
- il s'applique en totalité lorsque l'organisme est soumis à la comptabilité budgétaire, définie aux 1° et 2° de l'article 175 et aux articles 178 à 185 et 204 à 208 du décret GBCP ;
- il ne s'applique que pour les mentions relatives à la soutenabilité lorsque l'organisme n'est pas assujetti à la comptabilité budgétaire, au sens qu'il est soumis aux dispositions des titres I et III du décret GBCP à l'exclusion des 1° et 2° de l'article 175, des articles 178 à 185 et des articles 204 à 208 ;
- en matière de contrôle interne comptable (CIC), ce cadre s'impose aux organismes visés à l'article 1er, alinéas 4 à 6, du décret précité.
Les organismes déclinent le cadre de référence au regard de leurs missions, de leurs enjeux et des risques associés en respectant les objectifs du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable.
1. Définitions et objectifs du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable
1.1. Définitions du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable
Le contrôle interne budgétaire est l'ensemble des dispositifs formalisés et permanents ayant pour objet de maîtriser les risques afférents à la poursuite des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité de la programmation et de son exécution.
Le contrôle interne comptable est l'ensemble des dispositifs formalisés et permanents ayant pour objet de maîtriser les risques afférents à la poursuite des objectifs de qualité des comptes, depuis le fait générateur d'une opération jusqu'à son dénouement comptable.
1.2. L'objectif de qualité des comptabilités et sa déclinaison opérationnelle
L'objectif de qualité des comptabilités vise à la tenue rigoureuse de la comptabilité budgétaire et de la comptabilité générale ; il est assuré par le respect des principes comptables conformément à l'article 210 du décret précité. Il concourt à la production d'une information fiable et pertinente utile au pilotage de l'organisme et sous-tend la réalisation du compte financier soumis à son organe délibérant conformément à l'article 212 du décret précité.
Cet objectif de qualité des comptabilités se décline selon les critères suivants dont le respect conditionne l'atteinte de l'objectif : réalité, justification, présentation et bonne information, sincérité, exactitude, totalité, non-compensation, imputation, rattachement à la bonne période comptable et au bon exercice.
Ces critères sont présentés en annexe II.
1.3. L'objectif de soutenabilité et sa déclinaison opérationnelle
L'objectif de soutenabilité de la programmation et de son exécution s'apprécie au regard du budget voté par l'organe délibérant et vise au respect de son contenu et, lorsqu'il s'applique, de son caractère limitatif. Il vise à s'assurer de la capacité budgétaire de l'organisme à conduire les missions et les activités dont il est chargé.
Il se décline selon les critères suivants dont le respect conditionne l'atteinte de l'objectif :
- qualité de la programmation initiale ;
- qualité du suivi et de l'actualisation de la programmation ;
- soutenabilité de la gestion.
Ces critères sont présentés en annexe III.
1.4. Le périmètre et le niveau de déploiement des démarches de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable
La fonction budgétaire et comptable est partagée entre l'ordonnateur et l'agent comptable selon les textes dont relève l'organisme. Elle comprend l'ensemble des tâches, acteurs et systèmes d'information concourant à la programmation, à l'utilisation des ressources en crédits et emplois, à la constatation des droits et obligations, à l'inventaire des biens, à la planification, au suivi et au pilotage de la trésorerie ainsi qu'à la tenue et à la production des comptes.
Les dispositifs de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable qui visent à maîtriser les risques liés à cette fonction sont décidés au sein de l'organisme et mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux.
Dans chaque organisme, une cartographie des processus budgétaires et des processus comptables est réalisée. Le découpage de l'activité comptable est présenté en annexe IV.
2. Les acteurs du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable
Le contrôle interne budgétaire et le contrôle interne comptable relèvent de l'ensemble des acteurs impliqués dans les champs budgétaires et comptables.
A ce titre, tous les acteurs mettent en place sur leur périmètre d'activité les dispositifs adaptés dans le respect des principes arrêtés par l'organisme.
2.1. L‘organe délibérant
L'organe délibérant désigne ci-après le conseil d'administration, le conseil de surveillance ou l'organe collégial qui a la charge de définir les orientations de gestion de l'organisme et d'en assurer la surveillance.
L'organe délibérant veille à la mise en œuvre du présent cadre de référence ; il doit disposer d'une vision globale des risques majeurs auxquels l'organisme est exposé ainsi que des actions mises en place pour leur couverture. A ce titre, au moins une fois par an :
- il est informé de l'état de déploiement du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable de l'organisme ;
- il valide le plan d'action établi sur la base de cartographie(s) des risques budgétaires et des risques comptables.
2.2. L'organe dirigeant
L'organe dirigeant désigne ci-après l'ensemble des personnes qui assurent la direction effective de l'organisme.
L'organe dirigeant met en œuvre le présent cadre de référence tel qu'il a été décliné ; à ce titre, il est en charge :
- de faire préparer et de valider la (les) cartographie(s) des risques budgétaires et des risques comptables ;
- sur cette base, de définir la stratégie de couverture des risques ;
- de traduire celle-ci en un plan d'action qui est soumis pour validation à l'organe délibérant.
L'organe dirigeant pilote conformément au plan d'action les dispositifs de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable, le cas échéant dans le cadre d‘un comité spécifique ou de la comitologie existante.
Un membre de l'organe dirigeant s'assure de la mise en œuvre du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable.
2.3. L'ordonnateur
Conformément aux articles 176 et 177 du décret du 7 novembre 2012 précité, les budgets de l'organisme sont préparés par l'ordonnateur avant d'être présentés à l'organe délibérant pour adoption. A ce titre, l'ordonnateur est garant de la soutenabilité de la programmation et de son exécution.
En application de l'article 208 du décret précité, l'ordonnateur est chargé de la comptabilité des autorisations d'engagement et de la comptabilité des autorisations d'emplois. Il est garant de leur qualité.
L'ordonnateur constate les droits et obligations de l'organisme et procède à l'inventaire des biens. Il s'assure de la qualité des opérations qui lui incombent au regard des dispositions de l'article 57 du décret précité et de l'établissement des documents transmis à l'agent comptable pour la tenue de la comptabilité générale.
2.4. L'agent comptable
En application des articles 13 et 201 du décret précité, l'agent comptable tient la comptabilité générale de l'organisme. En application de l'article 191 du même décret, sans préjudice des compétences de l'ordonnateur, il s'assure, par ses contrôles sur les biens, droits et obligations qui doivent être enregistrés dans les comptes de la personne morale, du respect des principes et des règles de comptabilité générale, ainsi que de la qualité du contrôle interne comptable.
En application de l'article 208 du même décret, l'agent comptable est chargé de la comptabilité des crédits de paiement et des recettes. L'ordonnateur peut lui confier la tenue de la comptabilité des autorisations d'engagement.
2.5. Les référents contrôle interne budgétaire (CIB) et contrôle interne comptable (CIC) de l'organisme
Dans les organismes où les moyens le permettent et les besoins le justifient, un référent contrôle interne budgétaire et un référent contrôle interne comptable sont désignés pour assister le membre de l'organe dirigeant mentionné au paragraphe 2.2 et l'agent comptable dans la mise en œuvre des orientations du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable. Ils animent la démarche au sein de l'organisme, sensibilisent, forment et fournissent un appui méthodologique aux acteurs de la fonction budgétaire et comptable.
Ils réalisent le suivi des actions conduites par les services de l'organisme en matière de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable.
Les fonctions de référent contrôle interne budgétaire et contrôle interne comptable peuvent être confiées à la même personne.
2.6. Le contrôleur budgétaire ou le contrôleur économique et financier
Conformément à l'article 221 du décret précité, le contrôleur budgétaire exerce son contrôle sur l'exécution du budget. Il a pour objet d'apprécier le caractère soutenable de la gestion au regard de l'autorisation budgétaire et la qualité de la comptabilité budgétaire.
Pour les organismes assujettis au contrôle économique et financier de l'Etat, ce contrôle s'inscrit dans le cadre de l'analyse économique, de la gestion financière et de l'évaluation de la performance défini dans le décret n° 55-733 du 26 mai 1955 modifié relatif au contrôle économique et financier de l'Etat.
En contribuant à l'identification et à la prévention des risques financiers, directs ou indirects, auxquels l'organisme est susceptible d'être confronté, le contrôleur budgétaire ou le contrôleur économique et financier concourt à l'amélioration du dispositif de contrôle interne budgétaire déployé dans l'organisme, ainsi qu'à l'évaluation de la performance au regard des moyens qui lui sont alloués.
Le contrôleur budgétaire ou le contrôleur économique et financier peut être associé aux instances compétentes de l'organisme en matière de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable.
Le contrôleur budgétaire ou le contrôleur économique et financier ajuste les modalités de son contrôle en fonction de la situation de l'organisme, de la qualité de sa gouvernance, de l'efficacité du contrôle interne budgétaire mis en place et des enjeux budgétaires et financiers.
2.7. Les ministères de tutelle et le ministère chargé du budget
Conformément à l'article 215 du décret précité, le ministre chargé du budget s'assure, en lien avec les ministres de tutelle, de la mise en œuvre du présent cadre de référence ; à cette fin est mis en place un compte-rendu des organismes vers leurs ministres de tutelle et le ministre chargé du budget.
Les référents contrôle interne budgétaire et contrôle interne comptable, au sein des ministères de tutelle, veillent à la diffusion dans les organismes des orientations du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable fixées par le ministre chargé du budget et les ministres de tutelle ; ils en suivent la déclinaison et accompagnent les organismes dans leur démarche.
3. Les conditions et modalités de mise en œuvre du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable de l'organisme
3.1. Organisation
Les démarches de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable prennent en compte les missions poursuivies par l'organisme et les activités qui les constituent.
L'organisme précise, pour l'ensemble des fonctions budgétaires et comptables, les tâches, les acteurs, les actions de contrôle et les points de contrôle. L'organisation de ces fonctions est adaptée aux risques et aux enjeux identifiés par l'organisme.
Les actions de contrôle sont l'application des règles et procédures destinées à assurer l'exécution des directives émises par les responsables en vue de maîtriser les risques ; elles sont intégrées aux activités.
Les services de l'organisme s'organisent de façon à se doter d'actions et de points de contrôle, y compris automatisés, qui concourent à assurer la qualité des comptabilités et la soutenabilité budgétaire.
Dans une optique de protection des actifs et des ressources financières de l'organisme, celui-ci organise le recensement et la protection de ses fonds, valeurs et biens corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers. Cette organisation est dimensionnée en fonction de leur valeur financière mais aussi de leur importance scientifique, technique, culturelle, artistique ou historique.
3.2. Recensement, hiérarchisation des risques et plan d'action
L'organisme met en place des mécanismes lui permettant d'identifier les risques majeurs susceptibles d'avoir un impact sur la réalisation des objectifs de qualité des comptabilités et de soutenabilité de la programmation et de son exécution.
Une fois identifiés, les risques sont évalués, puis hiérarchisés en fonction des enjeux. Ils sont consignés sous la forme de cartographie(s) dans un document qui est actualisé au moins une fois par an et qui est présenté à l'organe délibérant de l'organisme.
Un plan d'action, destiné à renforcer les dispositifs de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable est établi : il présente les actions qui ont été décidées, les acteurs responsables de leur mise en œuvre et les échéances qui ont été fixées. Le plan d'action est actualisé au moins une fois par an et validé par l'organe délibérant de l'organisme.
3.3. Traçabilité
La traçabilité est organisée pour permettre, à tout moment, à toute personne de justifier toute opération budgétaire ou comptable qu'elle a réalisée. Les acteurs doivent pouvoir être identifiés à partir de documents ou pièces en format papier ou dématérialisés ou à partir des systèmes d'information.
Le compte financier décrit à l'article 211 du décret précité est établi et justifié à partir des documents de comptabilité.
Parallèlement, les mesures de conservation des documents budgétaires et comptables ainsi que des pièces justificatives sont définies et prévoient leur accessibilité, leur disponibilité, leur intégrité et leur valeur probante.
3.4. Documentation et formation
La mise en place de dispositifs de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable s'appuie, outre le recueil des normes comptables pour les établissements publics et le recueil des règles budgétaires des organismes, sur la documentation des procédures ressortissant à la fonction budgétaire et à la fonction comptable : elles décrivent les tâches à exécuter, les acteurs concernés ainsi que les mesures de contrôle interne attendues.
Cette documentation est mise à jour, explicitée et diffusée.
Les acteurs de la fonction budgétaire et comptable sont régulièrement formés aux normes et procédures budgétaires et comptables en vigueur, ainsi qu'au contrôle interne budgétaire et au contrôle interne comptable.
3.5. Systèmes d'information
Les systèmes d'information utilisés rendent possibles l'identification, la saisie et l'échange d'informations sous une forme et dans des délais qui permettent aux responsables et à toute autre personne concernée d'exercer leurs responsabilités.
Les autorités hiérarchiques déterminent les habilitations informatiques et les délégations en cohérence avec l'attribution des tâches.
En complément de la documentation relative à l'utilisation des applications, la conception applicative, les processus et l'organisation budgétaires et comptables sont décrits en vue de permettre la compréhension et le contrôle du système d'information.
4. L'évaluation des dispositifs de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable
Les dispositifs de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable sont soumis à une évaluation régulière afin de s'assurer de leur effectivité, de leur efficacité ainsi que de leur adaptation à l'évolution des risques.
Le résultat de l'évaluation est communiqué à l'organe délibérant, à l'organe dirigeant et au contrôleur mentionné au paragraphe 2.6 : il conduit à corriger dans des délais raisonnables les défaillances identifiées et à actualiser la cartographie des risques et le plan d'actions associé.
4.1. L'évaluation interne
L'évaluation est faite :
- par les acteurs eux-mêmes ;
- par des missions d'audit interne : menées de manière indépendante et objective, les missions d'audit interne, qui peuvent être externalisées, ont pour objet de donner à chaque organisme une assurance raisonnable sur le degré de maîtrise des opérations budgétaires et comptables, ainsi qu'une appréciation de la qualité du contrôle interne budgétaire et comptable. En application de l'article 216 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, l'organe délibérant arrête un programme d'audit interne et, le cas échéant, met en place un comité d'audit.
4.2. L'évaluation externe
Un commissaire aux comptes peut être chargé de la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'organisme. A ce titre, pour orienter les travaux qui lui permettent de formuler son opinion, il analyse le dispositif de contrôle interne comptable.
Les institutions européennes peuvent être amenées à auditer le contrôle interne comptable de l'organisme, en cas d'utilisation ou de collecte de fonds européens.
Les corps d'inspection et d'audit de l'Etat peuvent également être amenés à évaluer périodiquement les dispositifs de contrôle interne budgétaire et comptable de l'organisme.