3. Appréciations relatives à l'écart entre le solde structurel et celui de la loi de programmation des finances publiques
18. En application de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil se prononce sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel observée avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022.
19. L'évaluation du déficit structurel (3,4 points de PIB potentiel) présentée par le Gouvernement pour 2022 est supérieure de 2,6 points à la prévision retenue dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 22 janvier 2018 (0,8 point de PIB potentiel). Cet écart est de nouveau très nettement supérieur à 0,5 point de PIB. Il doit donc être considéré comme important au sens de l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012.
20. Toutefois, l'article 23 de la loi organique indique que, dans son avis sur la loi de règlement, le Haut Conseil doit tenir compte, le cas échéant, « des circonstances exceptionnelles définies à l'article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, […] de nature à justifier les écarts constatés ».
21. Or, saisi par le Gouvernement à l'occasion de l'avis sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2020, le Haut Conseil avait estimé que la crise sanitaire et ses répercussions économiques et financières relevaient bien de circonstances exceptionnelles mentionnées à l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). L'article 23 de la loi organique prévoit qu'il revient au Gouvernement de demander au Haut Conseil des finances publiques de constater si les conditions pour la définition des circonstances exceptionnelles ont cessé de l'être, ce que le Gouvernement n'a pas fait à ce jour. Par conséquent, la clause de circonstances exceptionnelles doit être considérée comme s'appliquant encore en 2022.
22. En conséquence, il estime que, bien que l'écart du solde structurel à celui de la LPFP soit important, il n'y a pas lieu de déclencher le mécanisme de correction au titre de l'exercice 2022.
23. Pour autant, le Haut Conseil note que les conditions d'exercice de l'activité économique, qui avaient été fortement contraintes en 2000 et 2021 par la crise sanitaire, sont en cours de normalisation même si la crise énergétique entraînée par la guerre en Ukraine a affecté l'activité économique. Le Haut Conseil relève par ailleurs que la Commission européenne a d'ores et déjà annoncé la désactivation fin 2023 de la clause dérogatoire générale, qui permet aux Etats membres de l'Union européenne de déroger aux obligations applicables au titre du cadre budgétaire européen.
24. Le Haut Conseil invite donc le Gouvernement à préciser les conditions de levée de la clause de circonstances exceptionnelles, comme il l'avait fait l'an dernier dans son avis sur le projet de loi de règlement sur 2021, ainsi que le calendrier attendu.
25. Le Haut Conseil constate que le déficit structurel de 2022 est supérieur de 2,6 points en 2022 à la prévision retenue dans la LPFP (0,8 point de PIB potentiel) et de 2,9 points de PIB potentiel, en moyenne en 2021 et 2022. Ces écarts sont très nettement supérieurs à 0,5 point en 2022, et doivent donc être considérés comme importants au sens de l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012.
26. Le Haut Conseil note toutefois que la clause de circonstances exceptionnelles mentionnées à l'article 3 du TSCG est restée en vigueur en 2022. En conséquence, il estime que, bien que l'écart du solde structurel à celui de la LPFP soit important, il n'y a pas lieu de déclencher le mécanisme de correction au titre de l'exercice 2022.
27. Pour autant, le Haut Conseil note que les conditions d'exercice de l'activité économique, qui avaient été en cours de normalisation en dépit des conséquences de la guerre en Ukraine et que la Commission européenne a annoncé la désactivation de la clause dérogatoire générale à la fin 2023.
28. Le Haut Conseil invite donc le Gouvernement à préciser rapidement les conditions de levée de la clause de circonstances exceptionnelles en France, comme il l'avait déjà fait dans son avis sur le projet de loi de règlement sur 2021, ainsi que son calendrier.
III. - Observations relatives au niveau du déficit structurel en 2022
29. La crise sanitaire a rendu obsolète l'estimation du PIB potentiel contenue dans la LPFP du 22 janvier 2018, alors qu'elle reste la référence sur laquelle le Haut Conseil doit, selon les termes de la loi organique de décembre 2012, s'appuyer pour rendre le présent avis.
30. Le Gouvernement a ainsi présenté, dans le Rapport économique, social et financier pour 2023 des estimations de PIB potentiel révisées à la baisse par rapport à celles de la loi de programmation 2018-2022.
31. La prise en compte de ces nouvelles estimations conduirait à accroître le déficit structurel de 0,6 point en 2021 (à 5,0 points de PIB potentiel) comme en 2022 (à 4,0 points de PIB potentiel).
Graphique 6 : solde structurel selon les deux estimations de PIB potentiel (en points de PIB potentiel)
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Source : Gouvernement.