Synthèse
Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement des dispositions du projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice (PLPJ) portant sur la période 2023-2027 ayant une incidence sur les finances publiques. La loi organique prévoit que le Haut Conseil évalue la compatibilité de ces dispositions avec les objectifs de dépenses prévus par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) en vigueur ou, à défaut, par l'article liminaire de la dernière loi de finances.
En l'absence de loi de programmation en vigueur, et l'article liminaire de la loi de finances pour 2023 ne portant que sur l'année 2023, le Haut Conseil n'est en mesure de formuler un avis tel que prévu par la loi organique que pour la seule année 2023. Une loi de programmation est indispensable pour permettre au Haut Conseil d'exercer pleinement son mandat.
Comme il l'a rappelé dans son avis relatif au projet de loi de programmation militaire, cette difficulté illustre une nouvelle fois la nécessité absolue de disposer d'une loi de programmation fixant une trajectoire pluriannuelle des finances publiques, conformément aux dispositions organiques et aux engagements européens de la France. Le Haut Conseil appelle donc à l'adoption rapide d'une LPFP à la fois crédible et ambitieuse, pour fournir une ancre pluriannuelle à la gestion des finances publiques.
Néanmoins, conformément à la demande du Gouvernement, le Haut Conseil a examiné, pour l'information du Parlement et du citoyen, la compatibilité du PLPJ avec la trajectoire proposée par le projet de loi de programmation des finances publiques déposé le 26 septembre 2022 au Parlement.
Le Haut Conseil note que les crédits budgétaires de la mission Justice inscrits dans le PLPJ sont conformes à ceux votés en LFI pour 2023 et sont identiques à ceux du PLPFP pour les années 2024 et 2025. Selon le Gouvernement, cela serait aussi le cas pour les années 2026 et 2027, ce que le Haut Conseil ne peut vérifier, le PLPFP ne présentant les crédits des missions budgétaires que sur les trois premières années de la programmation. Les difficultés de recrutement qui affectent la fonction publique font peser un risque sur l'exécution du schéma d'emploi prévisionnel et, partant, de sous-exécution de la trajectoire de masse salariale. A l'inverse, le risque que l'inflation continue de surprendre à la hausse pourrait nécessiter des crédits supplémentaires, notamment en ce qui concerne les importants investissements immobiliers inscrits dans le PLPJ.
Enfin, le Haut Conseil note que le PLPJ, conjointement aux lois de programmation déjà votées et au projet de loi de programmation militaire, contraindrait les autres dépenses du budget de l'Etat à partir de 2024. Celles-ci devraient ainsi baisser en volume pour respecter la trajectoire du projet de loi de programmation, ce qui impliquerait un effort de maîtrise important et, à ce jour, peu documenté, de la dépense, comme l'a mentionné le Haut Conseil dans ses avis sur le PLPFP et sur le projet de loi de programmation militaire.
I. - Observations liminaires
1. Sur le périmètre du présent avis
1. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, en application de l'article 61-VII de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances modifiée, des dispositions du projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice (PLPJ) ayant une incidence sur les finances publiques en vue d'évaluer la compatibilité de ces dispositions avec les objectifs de dépenses prévus par la loi de programmation des finances publiques en vigueur ou, à défaut, par l'article liminaire de la dernière loi de finances.
2. Comme le Haut Conseil l'avait déjà relevé à l'occasion de la saisine sur le projet de loi de programmation militaire, aucune loi de programmation des finances publiques (LPFP) n'est en vigueur, le projet de loi de programmation sur la période 2023-2027 déposé par le Gouvernement en septembre 2022 n'ayant pas été adopté. De son côté, l'article liminaire de la loi de finances pour 2023 porte sur la seule année 2023 et ne comporte pas de dispositions relatives aux années 2024 à 2027 également couvertes par le projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice.
3. Le Haut Conseil n'est donc en mesure de formuler un avis dans les termes prévus par la loi organique que sur la seule année 2023. Une loi de programmation est indispensable pour permettre au Haut Conseil d'exercer pleinement son mandat en examinant la cohérence de la trajectoire de dépenses du projet de loi de programmation pour la justice avec celle de la programmation des finances publiques.
4. Cette difficulté illustre une nouvelle fois la nécessité absolue de disposer d'une loi de programmation fixant une trajectoire pluriannuelle des finances publiques, conformément aux dispositions organiques et aux engagements européens de la France. Le Haut Conseil appelle donc à l'adoption rapide d'une LPFP à la fois crédible et ambitieuse, pour fournir une ancre pluriannuelle à la gestion des finances publiques.
5. Néanmoins, conformément à la demande du Gouvernement, le Haut Conseil a examiné, pour l'information du Parlement et du citoyen, la compatibilité du PLPJ avec la trajectoire proposée par le projet de LPFP déposé le 26 septembre 2022 au Parlement, également reprise dans le rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances (PLF) pour 2023 qui, quant à lui, a bien été adopté (page 72).
6. Le Haut Conseil note toutefois que la trajectoire du PLPFP n'a pas été actualisée pour tenir compte, notamment, des amendements apportés au PLF en cours de débat parlementaire, qui ont conduit à un surcroît de dépenses de 8 Md€ dans la LFI pour 2023 par rapport à l'objectif de dépenses inscrit dans le PLPFP. Alors que la LFI couvrant la première année des précédentes LPFP était strictement cohérente avec celle-ci, la LFI 2023 s'écarte ainsi, et pour des montants importants, du PLPFP.
2. Sur les informations transmises et les délais
7. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, le 17 mars 2023, des dispositions du projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice ayant une incidence sur les finances publiques. Cette saisine a été accompagnée de réponses détaillées à un questionnaire qui avait été adressé au préalable par le Haut Conseil aux administrations compétentes.
3. Sur la méthode utilisée par le Haut Conseil
8. Afin d'apprécier la compatibilité des dispositions du projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice ayant une incidence sur les finances publiques avec les objectifs de dépenses prévus par le PLPFP, le Haut Conseil s'est fondé sur les informations communiquées par le Gouvernement dans sa saisine et dans les réponses au questionnaire que le Haut Conseil lui a adressé.
9. Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les analyses antérieures de la Cour des comptes et sur ses propres analyses, réalisées à partir des données publiques présentées dans les projets et rapports annuels de performance (PAP et RAP).
10. Le Haut Conseil a procédé, comme le permet l'article 61-IX de la loi organique, à des auditions des représentants des administrations compétentes (direction générale du Trésor et direction du budget, secrétariat général du ministère de la justice).
II. - Evaluation de la compatibilité des dispositions du PLPJ avec les objectifs de dépenses du PLPFP
11. Le Haut Conseil examine tout d'abord la compatibilité de la trajectoire de crédits de paiement définie dans le PLPJ avec les plafonds de crédits des missions définis dans le PLPFP, puis la compatibilité de cette trajectoire avec celle du nouvel agrégat budgétaire, le « périmètre des dépenses de l'Etat » (1), en mettant en lumière les conséquences sur les dépenses qui ne sont pas couvertes par une loi de programmation.
a) La compatibilité de la trajectoire de crédits de paiement du PLPJ avec les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général dans le PLPFP
12. La trajectoire définie par le PLPJ traduit une poursuite de la hausse des crédits de la mission Justice en euros courants, sur la période 2023-2025 puis une quasi-stabilisation sur 2025-2027. D'une part, le schéma d'emplois est dynamique sur l'ensemble de la période, avec toutefois des créations nettes d'emplois plus fortes en début de période (2023-2025). D'autre part, les importants investissements immobiliers et numériques, dont certains ont été lancés lors de la précédente LPJ 2018-2022, seraient réalisés davantage en début de période et atteindraient un pic en 2025 avant de diminuer, ce qui compenserait la hausse programmée de la masse salariale.
Graphique n° 1. - Exécution et programmation de la mission Justice - en Md€ - périmètre constant - hors charges de pensions
Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page
Sources : RAP, PLPJ.
Note : la dépense sur le passé est calculée à périmètre constant, d'où des écarts éventuels avec les montants apparaissant dans les RAP.