ECLI: FR:CECHR:2017:412233.20171018
Le Conseil d'Etat (section du contentieux, 8e et 3e chambres réunies)
Sur le rapport de la 8e chambre de la section du contentieux,
Vu la procédure suivante :
Par un arrêt n° 16NC02819 du 6 juillet 2017, enregistré le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la cour administrative d'appel de Nancy, avant de statuer sur la requête de la SNC Dinan Peronne Invest Hôtel tendant à l'annulation du jugement n° 16021703 du 26 octobre 2016 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de la commission départementale des impôts directs locaux (CDIDL) des Vosges du 22 juillet 2015 portant fixation des paramètres d'évaluation des valeurs locatives des locaux professionnels, a décidé, par application des dispositions de l'article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette requête au Conseil d'Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes :
Sur les secteurs d'évaluation :
1°) Les dispositions du A du IV de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010, en ce qu'elles posent le critère du « marché locatif homogène » peuvent-elles être interprétées comme permettant de constituer des secteurs d'évaluation distincts en se fondant sur les loyers relevés pour la seule catégorie de locaux la plus représentée au sein du département, à l'exclusion de toutes les autres ?
2°) Le texte précité permet-il de dégager un taux minimum de représentativité au sein du département, autorisant à ériger une catégorie de locaux en catégorie « de référence » pour la constitution des secteurs d'évaluation ?
Sur la grille tarifaire :
3°) Dans quelle mesure et selon quelles modalités, l'administration fiscale peut-elle s'écarter des dispositions du B du IV de l'article 34 de la loi précitée, en ce qu'elle pose une règle générale selon laquelle les tarifs sont déterminés sur la base des loyers moyens constatés dans chaque secteur d'évaluation par catégorie de locaux ?
4°) Quels sont les critères permettant de définir la notion d'« éléments suffisants » relative à la méthode par comparaison définie par les dispositions du B du IV de l'article 34 de la loi précitée ?
Sur la valeur des avis rendus par les commissions :
5°) Lorsqu'elle statue sur les désaccords dont elle est saisie en application du 4 du A du VII de l'article 34, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée, soit antérieurement à la rédaction issue de l'article 48 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015, la CDIDL est-elle liée par les modifications proposées par l'une ou l'autre des commissions ou peut-elle de sa propre initiative adopter des modifications au projet qui lui a été soumis ?
Sur le contrôle du juge :
6°) Dans cette seconde hypothèse, en cas de contestation, dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, des modifications ainsi opérées, quel est le degré de contrôle du juge sur le pouvoir d'appréciation de la commission ?
Des observations, enregistrées le 25 août 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, ont été présentées par le ministre de l'action et des comptes publics.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, notamment son article 34 ;
- le décret n° 2011-1267 du 10 octobre 2011 ;
- le code de justice administrative, notamment son article L. 113-1 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Vincent Ploquin-Duchefdelaville, auditeur ;
- les conclusions de M. Benoît Bohnert, rapporteur public.
Rend l'avis suivant :
Sur les secteurs d'évaluation :
1. Aux termes du A du IV de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 dans sa version alors applicable relatif aux modalités d'évaluation des locaux professionnels : « IV. - A. - Il est constitué, dans chaque département, un ou plusieurs secteurs d'évaluation qui regroupent les communes ou parties de communes qui, dans le département, présentent un marché locatif homogène ».
2. Si les secteurs d'évaluation doivent être constitués en regroupant des communes ou parties de communes présentant un marché locatif homogène, les dispositions précitées ne définissent aucune méthode pour leur constitution. Par ailleurs, elles ne prévoient pas que doivent être constitués des secteurs homogènes d'évaluation des loyers pour chaque sous-groupe ou catégorie de locaux, tels qu'ils sont définis par le décret du 10 octobre 2011 fixant les sous-groupes et catégories de locaux professionnels en vue de l'évaluation de leur valeur locative. En revanche, elles impliquent que soient constitués dans le département plusieurs secteurs constituant des ensembles homogènes en ce qui concerne les loyers, à partir de l'exploitation des conventions de location. En conséquence, les dispositions du A du IV ne font pas obstacle à l'application d'une méthode consistant à établir une sectorisation en se fondant sur les loyers relevés pour la seule catégorie de locaux la plus représentée, dès lors que les loyers constatés pour cette catégorie sont suffisamment représentatifs, tant au regard de leur valeur moyenne que de leur distribution, du marché locatif de l'ensemble des locaux professionnels du département.
3. Par suite, il doit être répondu à la seconde question que la représentativité de cette catégorie de locaux, qui permet de l'ériger en catégorie de référence pour la constitution des secteurs d'évaluation, doit s'apprécier au cas par cas.
Sur la grille tarifaire :
4. Aux termes du B du IV de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 dans sa version applicable à la décision de la commission départementale des impôts directs locaux des Vosges : « Les tarifs par mètre carré sont déterminés sur la base des loyers moyens constatés dans chaque secteur d'évaluation par catégorie de propriétés à la date de référence mentionnée au I pour l'entrée en vigueur de la révision et au second alinéa du X pour les années suivantes. / A défaut, lorsque les loyers sont en nombre insuffisant ou ne peuvent être retenus, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec les tarifs fixés pour les autres catégories de locaux du même sous-groupe du même secteur d'évaluation. / A défaut d'éléments suffisants ou pouvant être retenus au sein du même secteur d'évaluation, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec ceux qui sont appliqués pour des propriétés de la même catégorie ou, à défaut, du même sous-groupe dans des secteurs d'évaluation présentant des niveaux de loyers similaires, dans le département ou dans un autre département (…) ».
5. Il résulte de ces dispositions que, pour mettre en œuvre la révision des valeurs locatives dans un département, il doit être calculé pour chaque catégorie de locaux professionnels de chaque secteur d'évaluation du département considéré le loyer moyen constaté à partir des déclarations portant sur les locaux donnés en location collectées par l'administration. Les tarifs par mètre carré sont ensuite déterminés sur la base de ces loyers moyens constatés.
6. Lorsque l'application de cette méthode est rendue impossible du fait d'un nombre trop faible de loyers pour établir un loyer moyen constaté significatif, ou en raison, notamment, d'erreurs déclaratives ou d'éléments spécifiques tenant aux conditions de location de certains locaux de la catégorie, les tarifs peuvent être déterminés en faisant application de la méthode subsidiaire prévue au deuxième alinéa du B du IV, par comparaison avec les tarifs fixés pour les autres catégories de locaux du même sous-groupe du même secteur d'évaluation. Si l'application de cette première méthode subsidiaire est rendue impossible du fait d'un nombre trop faible de loyers au sein du même sous-groupe, ou en raison, notamment, d'erreurs déclaratives ou d'éléments spécifiques tenant aux conditions de location de certains locaux des catégories de ce sous-groupe, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec ceux qui sont appliqués pour des propriétés de la même catégorie ou, à défaut, du même sous-groupe dans des secteurs d'évaluation présentant des niveaux de loyers similaires, dans le département ou dans un autre département.
Sur la valeur des avis rendus par les commissions :
7. Aux termes du VII de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 : « VII. ― A. ― 1. La commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels prévue au VIII dispose d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle lui sont remis les avant-projets élaborés par l'administration fiscale pour établir des projets de : / a) Délimitation des secteurs d'évaluation prévus au A du IV ; / b) Tarifs déterminés en application du B du même IV ; /c) Définition des parcelles auxquelles s'applique le coefficient de localisation mentionné au même B. /2. A l'expiration du délai de deux mois mentionné au 1, l'administration fiscale transmet les projets établis par la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels ou, à défaut, les avant-projets mentionnés au même 1 : / a) Aux commissions intercommunales des impôts directs prévues à l'article 1650 A du code général des impôts pour les établissements publics de coopération intercommunale soumis au régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du même code ; / b) Aux commissions communales des impôts directs prévues à l'article 1650 dudit code pour les communes isolées et les communes appartenant à un établissement public de coopération intercommunale mentionné au II de l'article 1379-0 bis du même code n'ayant pas opté pour le régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C dudit code. / La situation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale est appréciée au 1er janvier de l'année au cours de laquelle les commissions intercommunales et communales sont saisies. / 3. A compter de la réception de ces projets ou de ces avant-projets, les commissions communales et intercommunales disposent d'un délai de trente jours pour transmettre leur avis à la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels. Cet avis est réputé favorable si la commission ne s'est pas prononcée dans ce délai. / S'il y a accord entre les commissions communales et intercommunales consultées et la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels, cette dernière arrête les secteurs d'évaluation, les tarifs applicables et les coefficients de localisation. Ces décisions sont publiées et notifiées dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. / 4. En cas de désaccord persistant pendant plus d'un mois après réception des avis mentionnés au premier alinéa du 3 entre la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels et l'une des commissions communales et intercommunales consultées, ou lorsque la décision prévue au second alinéa du même 3 n'est pas conforme aux projets approuvés par les commissions communales et intercommunales consultées, l'administration fiscale saisit sans délai la commission départementale des impôts directs locaux. / B. Lorsqu'elle est saisie en application du 4 du A, la commission départementale des impôts directs locaux statue dans un délai de trente jours. A défaut de décision dans ce délai, les secteurs d'évaluation, les tarifs et les coefficients de localisation sont arrêtés par le représentant de l'Etat dans le département (…) ».
8. Il résulte des dispositions du 4 du A et du premier alinéa du B du VII précités que la commission départementale des impôts directs locaux, que le législateur a créée dans le but de trancher les désaccords qui s'élèvent entre la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels et les commissions communales et intercommunales des impôts directs mentionnées aux articles 1650 et 1650 A du code général des impôts, est dotée d'un pouvoir de décision sur l'ensemble des éléments qui lui sont soumis. Dès lors, elle peut non seulement arbitrer entre solutions concurrentes mais aussi apporter au projet de la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels les modifications qui lui semblent nécessaires, y compris sur les points ne faisant pas l'objet de désaccords entre ces commissions.
Sur le contrôle du juge :
9. Lorsque la décision qui détermine les paramètres départementaux d'évaluation fait l'objet d'un recours en excès de pouvoir, le juge administratif exerce sur elle un contrôle normal, y compris en cas de contestation des modifications opérées par la commission départementale des impôts directs locaux.
Le présent avis sera notifié à la cour administrative d'appel de Nancy, à la SNC Dinan Peronne Invest Hôtel et au ministre de l'action et des comptes publics. Il sera publié au Journal officiel de la République française.