II. - La politique budgétaire proposée par le Gouvernement pour la seconde partie de la législature
A. - La poursuite de l'assainissement budgétaire
1. L'évolution des recettes, des dépenses et du solde des administrations publiques
Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) prévoit, au b du 1 de son article 3, que l'objectif à moyen terme (OMT) est fixé de manière spécifique par chaque pays, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % de PIB potentiel. Par ailleurs, l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques précise que l'OMT est revu tous les trois ans ; celui-ci peut néanmoins être révisé en cas de mise en œuvre d'une réforme structurelle ayant une incidence majeure sur la soutenabilité des finances publiques.
Conformément à l'article 1er de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il revient à la loi de programmation des finances publiques de fixer l'OMT des administrations publiques. L'article 2 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 précitée définit l'OMT comme étant l'équilibre structurel.
Dans un contexte de mise en œuvre de réformes structurelles visant à améliorer durablement la compétitivité de l'économie française (en particulier, le pacte de responsabilité et de solidarité qui représente de l'ordre de 1,3 point de PIB à l'horizon 2017), le Gouvernement modifie la définition de l'OMT de la France. Par ailleurs, l'adoption de nouvelles hypothèses de croissance potentielle, moins favorables que celles de la précédente loi de programmation, justifie également une modification de l'OMT. L'article 2 de la présente loi de programmation le fixe ainsi à - 0,4 % du PIB potentiel.
La trajectoire de la présente loi de programmation explicite les modalités de retour à l'équilibre des comptes publics compte tenu de cette nouvelle définition de l'OMT.
L'objectif du Gouvernement est ainsi la poursuite du redressement des finances publiques engagé dès 2012 afin de réduire la part de l'endettement dans la richesse nationale et d'atteindre l'OMT en 2019.
Le rétablissement des finances publiques entrepris depuis 2012 a permis une réduction du déficit structurel d'environ 2 points de PIB sur 2012-2013. Cette amélioration n'a pas trouvé intégralement sa traduction dans la trajectoire de déficit nominal compte tenu d'une croissance et d'une inflation faibles. Cette conjoncture économique dégradée a ainsi pesé sur la trajectoire de solde nominal via une dégradation du solde conjoncturel. De plus, l'ajustement structurel a pâti d'une évolution spontanée des prélèvements obligatoires inférieure à celle de l'activité, compte tenu d'une composition de la croissance moins favorable aux recettes. Enfin, le régime de faible inflation a réduit comptablement la mesure de l'effort en dépense, malgré une croissance de la dépense en valeur évoluant à des plus bas niveaux historiques, notamment en 2013 (cf. annexe 2). Au total, le solde public s'est redressé de - 5,1 points de PIB en 2011 à - 4,1 points en 2013.
Un programme de maîtrise des dépenses, représentant 50 Md€ d'économies sur la période 2015-2017, permettra au déficit de repasser en dessous du seuil des 3 % en 2017. Ce plan d'économies permettra, en outre, de regagner des marges de manœuvre budgétaires pour financer la baisse des prélèvements obligatoires liée au CICE et au pacte de responsabilité et de solidarité.
Après - 4,4 % du PIB en 2014, le solde public atteindrait - 4,1 % en 2015 compte tenu de la réalisation des 21 Md€ d'économies prévues, complétées par la prise en compte, dans le cadre de la discussion parlementaire sur le projet de loi de finances pour 2015 et le projet de loi de finances rectificative de fin d'année 2014, de 3,6 Md€ de mesures d'ajustement complémentaire.
L'ajustement structurel prévu en 2014 atteindrait 0,4 % du PIB : déduction faite de l'impact des nouvelles règles de comptabilité nationale relatives au traitement des crédits d'impôt, l'ajustement structurel est anticipé à 0,5 % du PIB en 2015.
Le solde s'établirait ensuite à - 3,6 % de PIB en 2016, puis à - 2,7 % en 2017. Au-delà, l'effort de maîtrise des dépenses sera poursuivi et la trajectoire prévoit un effort structurel de 0,5 point de PIB en moyenne par an, permettant d'atteindre l'OMT en 2019.
Le ralentissement de la dépense se traduira par un ratio de dépense publique qui passerait de 56,5 % du PIB en 2014 à 54,5 % en 2017 (hors crédits d'impôt). Dans le même temps, les mesures de baisse des prélèvements obligatoires permettront au taux de prélèvements obligatoires, net des crédits d'impôt, de baisser de 0,2 point de PIB entre 2014 et 2017.
Solde public (exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Solde public (en point de PIB)
- 4,1
- 4,4
- 4,1
- 3,6
- 2,7
- 1,7
- 0,7
Solde structurel (en points de PIB potentiel)
- 2,5
- 2,4
- 2,1
- 1,8
- 1,3
- 0,8
- 0,2
Ajustement structurel
1,1
0,1
0,4 (*)
0,3
0,5
0,5
0,5
(*) Déduction faite de l'impact des nouvelles règles de comptabilité nationale relatives au traitement des crédits d'impôts, l'ajustement structurel est prévu à 0,5 % du PIB en 2015.
Dépenses et recettes (exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale)
(En points de PIB, sauf mention contraire)
2013
2014
2015
2016
2017
Ratio de dépenses publiques (*)
56,4
56,5
56,1
55,4
54,5
Ratio de prélèvements obligatoires (PO)
44,7
44,7
44,7
44,5
44,5
 Dont ratio de PO hors contentieux
44,8
44,7
44,8
44,7
44,5
Ratio de recettes hors prélèvements obligatoires (**)
7,7
7,7
7,7
7,7
7,7
Clé de crédits d'impôts (clé en recettes nette de la clé en dépense)
- 0,1
- 0,2
- 0,3
- 0,3
- 0,2
(*) Hors crédits d'impôts.
(**) Recettes brutes - PO (hors PO UE) - clé en recettes en crédits d'impôt.
Le taux de croissance de la dépense publique en valeur - hors crédits d'impôt - ralentirait en 2014, puis à nouveau en 2015 à la faveur des économies adoptées en lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014 et 2015 et de celles annoncées dès le programme de stabilité 2014-2017 pour concrétiser le plan d'économies de 50 Md€. Ce ralentissement résulterait aussi des évolutions spontanées, s'agissant notamment de l'investissement local en lien avec le cycle électoral, et de la charge d'intérêts sur la dette publique. Les effets du plan d'économies continueraient à monter en puissance en 2016, puis en 2017, et cette année-là, la dépense évoluerait à un rythme proche de l'inflation.
Croissance de la dépense publique en valeur, hors crédits d'impôt
2013
2014
2015
2016
2017
Taux de croissance de la dépense publique en valeur
2,0
1,4
1,1
1,9
1,9
Taux de croissance de la dépense publique en volume
1,3
0,9
0,2
0,5*
0,1
Inflation hors tabac
0,7
0,5
0,9
1,4
1,8
(*) L'année 2016 sera marquée par des dépenses exceptionnelles liées, notamment, à un ressaut du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne et aux remises de dette aux Etats étrangers.
Croissance de la dépense publique en valeur par sous-secteur
2013
2014
2015
2016
2017
Administrations publiques hors crédits d'impôt
2,0
1,4
1,1
1,9
1,9
Administrations publiques y compris crédits d'impôt
1,9
2,2
1,5
2,0
2,0
Dont administrations publiques centrales, hors crédits d'impôt
0,5
0,4
0,1
0,7
0,4
Dont administrations publiques centrales y compris crédits d'impôt
0,3
2,6
1,2
1,0
0,8
Dont administrations publiques locales
3,4
1,2
0,5
1,9
2,0
Dont organismes de sécurité sociale
2,3
2,3
0,8
2,1
2,3
Evolutions et hypothèses de taux d'intérêt
Les taux à l'émission de la dette souveraine française enregistrés au cours des derniers mois demeurent à des niveaux très bas. A mi-décembre 2014, le taux moyen pondéré à l'émission sur l'année 2014 des titres à court terme s'établit à 0,07 % et celui des titres à moyen et long termes à 1,31 %. Ces niveaux sont historiquement bas, en conséquence de deux principaux facteurs :
- la France conserve la confiance des investisseurs internationaux qui recherchent des titres de qualité pour investir leurs liquidités dans un environnement international incertain ;
- la politique monétaire accommodante de la BCE (notamment les opérations exceptionnelles de refinancement à long terme et les réductions de taux directeurs à l'image de sa décision de septembre d'abaisser son principal taux directeur à 0,05 % contre 0,15 % depuis juin 2014).
Les hypothèses de taux retenues pour les années 2015 à 2017, en cohérence avec le scénario de redressement graduel de l'activité économique et de l'inflation, aboutissent à une remontée progressive des taux courts et longs. Ainsi, le taux à dix ans s'établirait en moyenne à 1,8 % sur l'année 2015, puis 2,5 % en 2016 et 3,2 % sur l'année 2017.
Ces hypothèses de taux conduisent à une hausse des charges d'intérêt de l'ensemble des administrations publiques sur l'horizon de la programmation.
Evolutions et hypothèses de taux d'intérêt
(En points de PIB)
2013
2014
2015
2016
2017
Solde effectif
- 4,1
- 4,4
- 4,1
- 3,6
- 2,7
Solde primaire
- 1,9
- 2,2
- 1,9
- 1,3
- 0,2
Charges d'intérêts
2,3
2,2
2,2
2,3
2,4
2. La trajectoire à politique inchangée
La trajectoire spontanée du solde public est déterminée compte tenu du rythme spontané de progression des recettes et des dépenses publiques :
- côté recettes, elle repose sur leurs évolutions spontanées (liées à la situation économique ainsi qu'aux élasticités historiques des prélèvements obligatoires aux bases taxables), sur l'évolution usuellement constatée des taux des impôts locaux (liée aux cycles électoraux) et sur les indexations d'impôts. L'effet des mesures déjà votées dans l'ensemble des lois précédant la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 (LFR II 2012) est également pris en compte, mais pas les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires prises après mai 2012 (via la LFR II 2012, les lois de finances initiales (LFI) ainsi que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives pour 2013 et 2014, le CICE et le pacte de responsabilité et de solidarité) ;
- côté dépenses, les prestations sont supposées évoluer spontanément en lien avec les règles usuelles d'indexation et les changements démographiques. Les évolutions régulières des dépenses des collectivités locales, liées aux cycles électoraux, sont également incluses, tout comme l'évolution spontanée des dépenses de l'Etat et des dépenses de l'assurance maladie qui seraient constatées en l'absence de normes de dépenses. En revanche, les économies liées aux réformes postérieures à 2012, telles que la réforme des retraites, l'accord AGIRC-ARRCO de 2013, l'accord Unédic de 2014, les mesures famille prises à la suite de l'évaluation de politique publique confiée au vice-président du Haut Conseil de la famille, M. Fragonard, ou les économies annoncées dans le cadre du programme de stabilité voté par l'Assemblée nationale en avril 2014, ne sont pas prises en compte.
Projection à « politique inchangée » au sens de la directive européenne sur les cadres budgétaires
(En pourcentage du PIB)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Trajectoire spontanée (avant mesures prises après juillet 2012)
- 5,6
- 6,4
- 7,1
- 7,6
- 7,4
- 6,8
Economies en dépense
0,4
0,8
1,4
2,2
2,9
3,5
Dont inflexion de l'ONDAM par rapport à son évolution tendancielle
0,1
0,3
0,4
0,5
0,7
0,8
Dont inflexion sur les dépenses de l'Etat
0,3
0,5
0,9
1,1
1,4
1,6
Dont autres
0,0
0,0
0,1
0,6
0,8
1,1
Mesures en PO (prises après mai 2012, y compris LFI 2014 et CICE, pacte de responsabilité, hors contentieux, y compris effet de la clé en crédits d'impôts)
0,3
1,4
1,4
1,1
0,9
0,6
Scénario à législation et pratique inchangées
- 4,9
- 4,1
- 4,4
- 4,2
- 3,7
- 2,7
Mesures en PO annoncées en LFI/LFSS 2015
0,0
0,1
0,0
0,0
Trajectoire cible
- 4,9
- 4,1
- 4,4
- 4,1
- 3,6
- 2,7
Ce rapport présente également un scénario à « législation et à pratique budgétaire inchangée », conformément à la directive du Conseil de l'Union européenne du 8 novembre 2011 :
- côté recettes, ce scénario suit les mêmes conventions que la trajectoire spontanée mais intègre toutes les mesures nouvelles annoncées jusqu'aux lois de finances rectificatives de l'été 2014. Il intègre ainsi les mesures prises en LFR II 2012 et en LFI 2013, ainsi que les baisses de prélèvements obligatoires liées à la mise en place du CICE et du pacte de responsabilité et de solidarité ;
- côté dépense, contrairement à la trajectoire spontanée, le scénario inclut le respect des normes en dépense pour le budget de l'Etat, le respect de l'objectif national d'évolution des dépenses d'assurance maladie (ONDAM), toutes les économies votées avant le programme de stabilité, ainsi que les économies en dépense présentées dans le cadre du programme de stabilité allant au-delà du respect des normes.
Enfin, la trajectoire cible est celle de la présente loi de programmation, qui inclut les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires présentées dans les projets de loi de finances (PLF) et projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour l'année 2015.
Au total, sans les mesures adoptées depuis 2012, le solde public atteindrait - 6,8 points du PIB en 2017 contre - 2,7 points dans la trajectoire de la présente programmation.
3. L'évolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques
L'évolution du solde public est directement reliée à l'évolution de la conjoncture économique. Un pilotage reposant uniquement sur des objectifs de solde effectif porterait le risque de contraindre les Etats à compenser les moindres recettes en phase de ralentissement de l'économie, avec de potentiels effets pro-cycliques pénalisant la croissance économique. Il est donc préférable de fixer des objectifs d'évolution en termes de solde structurel, c'est-à-dire du solde public corrigé des effets de la conjoncture ainsi que des mesures ponctuelles et temporaires. C'est l'esprit des évolutions récentes des règles budgétaires européennes, notamment le TSCG, ratifié à la fin de l'année 2012. Cette mesure reste toutefois imparfaite : en particulier, les effets d'élasticité des recettes à la croissance, de même que l'impact d'une faible inflation ne sont pas pris en compte.
Après avoir atteint 1,1 point en 2013, l'ajustement structurel (cf. encadré suivant) sera de 0,1 point en 2014 pour un effort structurel de 0,4 point. En premier lieu, les effets comptables d'une inflation encore faible - 0,8 % pour le déflateur du PIB après également 0,8 % en 2013 - continueraient de peser sur la mesure de l'effort en dépense et ce malgré les mesures d'économie qui permettront de ramener la progression de la dépense publique, hors crédits d'impôts, en valeur à 1,4 % seulement, soit le rythme le plus faible depuis 1998. Par ailleurs, l'élasticité des prélèvements obligatoires se redresserait à 0,7, après 0,2 en 2013, mais resterait inferieure à l'unité, conduisant à ce que la composante non discrétionnaire continue de peser sur l'ajustement structurel. Enfin, avec les nouvelles conventions comptables du système européen des comptes nationaux 2010 (SEC 2010), la montée en charge du CICE s'accompagnerait d'un écart entre la créance et les décaissements budgétaires en 2014 qui pèserait également sur l'ajustement structurel (- 0,1 point).
L'ajustement structurel
1. Définition de l'ajustement structurel, de l'effort en recettes et en dépenses
L'ajustement structurel (défini comme la variation du solde structurel) n'est pas entièrement de nature discrétionnaire. Certains éléments échappent en effet au contrôle direct du Gouvernement et du Parlement comme les sur-réactions des recettes à l'évolution du PIB ainsi que l'évolution des recettes non fiscales (comme les dividendes). Dans le détail, l'ajustement structurel se décompose en un effort en recettes, un effort en dépense, une composante non discrétionnaire et la contribution de la clé en crédits d'impôt.
L'effort en recettes est défini comme le montant des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (hors one-offs). La définition de l'effort en recettes est inchangée par rapport à la précédente loi de programmation. L'effort en dépense est défini comme la contribution de l'écart entre la croissance de la dépense publique réelle (hors crédits d'impôt, hors one-offs, hors effet de la conjoncture sur les dépenses chômage) et la croissance potentielle de l'économie. La définition de l'effort en dépense est inchangée par rapport à la définition retenue dans la précédente loi de programmation. La composante non discrétionnaire, hors de contrôle du Gouvernement, est définie comme l'effet du décalage observé entre les élasticités spontanées des recettes et les élasticités usuelles auquel s'ajoute l'évolution des recettes hors prélèvements obligatoires. La définition est inchangée par rapport à la précédente loi de programmation. Les nouvelles conventions comptables du SEC 2010 (cf. annexe 3) conduisent à ajouter un terme supplémentaire pour traiter les crédits d'impôt. En effet, les crédits d'impôt, en comptabilité nationale, réduisent les prélèvements obligatoires du montant de leur impact sur les recettes fiscales (« budgétaire »), mais contribuent au solde public au niveau de leur créance (« droits constatés »). Dès lors, afin de maintenir inchangé l'effort en recettes et sa cohérence avec le concept de taux de prélèvements obligatoires et de mesures nouvelles, ainsi que les autres composantes de l'ajustement structurel précitées, un terme supplémentaire apparaît dans cette décomposition : c'est le terme de variation de l'écart entre le coût budgétaire et le coût en comptabilité nationale des crédits d'impôt restituables et reportables.
Outre cette nouvelle décomposition liée au passage au SEC 2010, l'actuelle méthodologie de calcul du solde structurel ne diffère de celle utilisée pour la précédente loi de programmation des finances publiques que sur deux aspects développés ci-dessous. Pour le calcul du solde structurel et par suite du solde conjoncturel, une approche impôt par impôt est retenue, dans la mesure où la réaction des bases taxables à la conjoncture peut être très différente en fonction des impôts considérés : des élasticités estimées à l'écart de production spécifiques pour l'impôt sur les sociétés (IS), l'impôt sur le revenu (IR) et la contribution sociale généralisée (CSG), les cotisations sociales et les autres prélèvements obligatoires sont donc utilisées. L'encadré infra précise le calcul dans le détail. L'OCDE a actualisé à l'été 2014 les élasticités des prélèvements obligatoires (1) et la Commission a annoncé qu'elle utiliserait ces nouvelles estimations dès cet automne. Les élasticités utilisées ont été révisées en conséquence pour reprendre celles de l'OCDE et sont présentées dans le tableau suivant :
Elasticités à l'écart de production
ANCIENNES (2005)
NOUVELLES (2014)
Impôt sur le revenu
1,18
1,86
CSG
0,825
1,86
Impôt sur les sociétés
1,59
2,76
Cotisation sociales
0,825
0,63
Autres prélèvements obligatoires (dont TVA)
1,00
1,00
Dépenses chômage
- 3,30
- 3,23
Enfin, dans la précédente loi de programmation, il était tenu compte du retard d'un an des recettes d'IR et d'IS par rapport à leur fait générateur. Ce retard visait à capter la spécificité de perception de ces deux impôts. Trois raisons conduisent à ne plus tenir compte de ces retards dans l'évolution du solde. D'une part, il apparaît que ces retards sont en pratique d'un impact limité. D'autre part, cela permet de simplifier l'analyse du solde structurel et de l'ajustement structurel (2). Enfin, cette approche s'apparente à la méthodologie suivie par la Commission européenne.
2. Mode de calcul du solde structurel (3)
Le solde structurel est le solde qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Il correspond au solde public corrigé des effets du cycle économique et son calcul repose donc sur l'écart entre le PIB effectif noté Y et le PIB potentiel noté Y*.
Côté dépense, seules les dépenses de chômage sont supposées cycliques. Le reste des dépenses sont supposées être structurelles, soit parce qu'elles sont de nature discrétionnaire, soit parce que leur lien avec la conjoncture est difficile à mesurer. Côté recettes, on suppose que tous les prélèvements obligatoires (IR et CSG, IS, cotisations sociales et les autres prélèvements obligatoires) dépendent de la conjoncture tandis que le reste des recettes (comme les dividendes versés à l'Etat) est supposé être indépendant à la position de l'économie dans le cycle.
Pour chaque catégorie de prélèvements obligatoires R, la composante structurelle Rs peut s'écrire en fonction de l'élasticité conventionnelle q à l'écart de production :
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du 

JOnº 0301 du 30/12/2014, texte nº 1

Le total des recettes structurelles est donc obtenu comme la somme des recettes structurelles, calculées Rs (pour les quatre catégories de prélèvements obligatoires cycliques : IR et CSG, IS, cotisations sociales et autres prélèvements obligatoires), additionnée au reste des recettes.
Les dépenses structurelles s'obtiennent comme la différence entre les dépenses effectives et les dépenses structurelles liées au chômage, Dscho. Celles-ci sont déterminées de la même manière que pour les recettes structurelles, en fonction de l'élasticité conventionnelle des dépenses de chômage à l'écart de production.
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du 

JOnº 0301 du 30/12/2014, texte nº 1

La différence entre les dépenses structurelles et les recettes structurelles constitue le solde structurel Ss. Enfin, le ratio du solde structurel au PIB potentiel en valeur retient le déflateur du PIB.

        (1) Plus précisément, la semi-élasticité à l'écart de production.
        (2) Ainsi, le solde conjoncturel était auparavant affecté non seulement par l'écart de production contemporain mais également par les effets retards de la conjoncture (écart de production passé).
        (3) Voir le document de travail de la direction générale du Trésor « Solde structurel et effort structurel : vers une décomposition par sous-secteur des administrations publiques », décembre 2009.