ECLI:FR:CECHR:2019:426666.20190628
Le Conseil d'Etat (Section du contentieux, 2e et 7e chambres réunies).
Sur le rapport de la 2e chambre de la Section du contentieux ;
Vu la procédure suivante :
Par un jugement n° 1809481 du 21 décembre 2018, enregistré le 27 décembre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le tribunal administratif de Melun, avant de statuer sur la demande de M. C… B… A… tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 novembre 2018 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis l'a obligé à quitter sans délai le territoire français et a fixé le pays à destination duquel il est susceptible d'être éloigné, a décidé, par application des dispositions de l'article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette demande au Conseil d'Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes :
1°) La possibilité de prendre une obligation de quitter le territoire français sur le fondement du 1° de l'article L. 511-1 I du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile à l'encontre du ressortissant d'un pays tiers à l'Union européenne qui transite par la France à destination d'un autre Etat membre de l'espace Schengen est-elle subordonnée à la circonstance que ce ressortissant soit entré effectivement sur le territoire français ou les dispositions de l'article L. 511-2 du même code qui y renvoient permettent-elles d'en faire directement application dans le cas où ce ressortissant ne remplit pas les conditions d'entrée dans l'espace Schengen prévues par le code frontières Schengen alors même que cette circonstance aurait été relevée à la frontière, en zone aéroportuaire, en transit ou en zone d'attente ? Y a-t-il lieu de distinguer selon que l'étranger exprime ou non in fine le souhait d'entrer sur le territoire français ?
2°) Si l'édiction d'une obligation de quitter le territoire français est subordonnée à une entrée effective sur le territoire français, doit-on considérer que le ressortissant étranger mentionné à la question 1, qui a fait l'objet d'une décision de refus d'entrée et de placement en zone d'attente et qui a refusé d'obtempérer à un réacheminement pris pour l'application de cette décision, doit être regardé comme entré sur le territoire français, ou cette entrée n'est-elle effective qu'après qu'il a été placé en garde à vue ou bien seulement à l'issue de la dernière prolongation par le juge des libertés et de la détention du maintien de l'intéressé en zone d'attente ?
3°) Pour les étrangers en transit qui se trouvent dans la situation décrite ci-dessus en 2 sans avoir exprimé le souhait d'entrer sur le territoire français et qui font l'objet d'une obligation de quitter le territoire français sur le fondement du 1° de l'article L. 511-1 I du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, l'irrégularité de leur entrée doit-elle être appréciée au regard des documents exigés par le seul code frontières Schengen ou également par les dispositions spéciales du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile relatives à l'entrée sur le territoire français ?
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- le règlement (UE) n° 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), abrogeant le règlement (CE) n° 562/2006 du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code de justice administrative, notamment son article L. 113-1 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. François Weil, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Guillaume Odinet, rapporteur public,
Rend l'avis suivant :
1. D'une part, aux termes des dispositions de l'article 14 du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) : « 1. L'entrée sur le territoire des Etats membres est refusée au ressortissant de pays tiers qui ne remplit pas l'ensemble des conditions d'entrée énoncées à l'article 6, paragraphe 1, et qui n'appartient pas à l'une des catégories de personnes visées à l'article 6, paragraphe 5 ». Selon l'article L. 213-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, applicable en vertu de l'article L. 213-3 de ce code à l'étranger qui n'est pas ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne et à qui l'entrée sur le territoire a été refusée en application des dispositions du règlement précité : « (…) La décision prononçant le refus d'entrée peut être exécutée d'office par l'administration. ». Aux termes des dispositions de l'article L. 221-1 du même code : « L'étranger (…) qui n'est pas autorisé à entrer sur le territoire français peut être maintenu dans une zone d'attente (…) pendant le temps strictement nécessaire à son départ. (…) ». En vertu de l'article L. 221-2 du même code : « La zone d'attente est délimitée par l'autorité administrative compétente. Elle s'étend des points d'embarquement et de débarquement à ceux où sont effectués les contrôles des personnes. Elle peut inclure, sur l'emprise, ou à proximité, (…) un ou plusieurs lieux d'hébergement assurant aux étrangers concernés des prestations de type hôtelier. (…) La zone d'attente s'étend, sans qu'il soit besoin de prendre une décision particulière, aux lieux dans lesquels l'étranger doit se rendre soit dans le cadre de la procédure en cours, soit en cas de nécessité médicale. ». Il résulte en outre des dispositions des articles L. 221-3, L. 222-1 et L. 222-2 de ce code que le maintien en zone d'attente ne peut excéder quatre jours mais peut être prolongé au-delà de cette durée par le juge des libertés et de la détention pour une durée qui ne peut être supérieure à huit jours et, à titre exceptionnel ou en cas de volonté délibérée de l'étranger de faire échec à son départ, pour une durée supplémentaire de huit jours maximum. Enfin, aux termes de l'article L. 224-1 du même code : « Si le maintien de l'étranger en zone d'attente n'est pas prolongé au terme du délai fixé par la dernière décision de maintien, l'étranger est autorisé à entrer en France sous couvert d'un visa de régularisation de huit jours. Il devra avoir quitté le territoire à l'expiration de ce délai, sauf s'il obtient une autorisation provisoire de séjour, ou un récépissé de demande de carte de séjour ou une attestation de demande d'asile lui permettant d'introduire sa demande d'asile. ».
2. D'autre part, aux termes du I de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : « L'autorité administrative peut obliger à quitter le territoire français un étranger non ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne, d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse et qui n'est pas membre de la famille d'un tel ressortissant au sens des 4° et 5° de l'article L. 121-1, lorsqu'il se trouve dans l'un des cas suivants : / 1° Si l'étranger ne peut justifier être entré régulièrement sur le territoire français, à moins qu'il ne soit titulaire d'un titre de séjour en cours de validité ; (…) / Pour satisfaire à l'obligation qui lui a été faite de quitter le territoire français, l'étranger rejoint le pays dont il possède la nationalité ou tout autre pays non membre de l'Union européenne avec lequel ne s'applique pas l'acquis de Schengen où il est légalement admissible. (…) ». Aux termes du II du même article : « L'étranger auquel il est fait obligation de quitter le territoire français dispose d'un délai de départ volontaire de trente jours à compter de la notification de l'obligation de quitter le territoire français. (…) / Toutefois, l'autorité administrative peut, par une décision motivée, décider que l'étranger est obligé de quitter sans délai le territoire français : (…) / 3° S'il existe un risque que l'étranger se soustraie à cette obligation. Ce risque peut être considéré comme établi, sauf circonstance particulière, dans les cas suivants : a) Si l'étranger, qui ne peut justifier être entré régulièrement sur le territoire français, n'a pas sollicité la délivrance d'un titre de séjour ; (…). ». Aux termes des dispositions de l'article L. 511-2 du même code : « Le 1° du I et le a du 3° du II de l'article L. 511-1 sont applicables à l'étranger qui n'est pas ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne : / 1° S'il ne remplit pas les conditions d'entrée prévues à l'article 5 du règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) / 2° Si, en provenance directe du territoire d'un Etat partie à la convention précitée signée à Schengen le 19 juin 1990, il ne peut justifier être entré sur le territoire métropolitain en se conformant aux stipulations de ses articles 19, paragraphe 1 ou 2, 20, paragraphe 1, et 21, paragraphe 1 ou 2, de cette même convention. ».
3. En premier lieu, la situation d'un étranger qui n'est pas entré sur le territoire français est régie par les dispositions citées ci-dessus du livre II du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, relatif à l'entrée en France, et en particulier s'agissant des personnes qui se présentent à la frontière, par celles contenues au chapitre III du titre 1er de ce livre relatif au refus d'entrée. Les mesures d'éloignement du territoire national prévues au livre V de ce code, notamment l'obligation de quitter le territoire français, ne lui sont pas applicables. Par conséquent, dès lors qu'un étranger qui n'est pas ressortissant d'un pays membre de l'Union européenne se trouve en zone aéroportuaire, en transit ou en zone d'attente, il peut faire l'objet d'un refus d'entrée, lequel pourra être exécuté d'office en application des dispositions précitées des articles L. 213-2 et L. 213-3 de ce code, mais non d'une obligation de quitter le territoire français, ne pouvant être regardé comme entré sur le territoire français. Il n'y a pas lieu de distinguer, à cet égard, entre une situation où cet étranger exprime le désir d'entrer sur le territoire français et une situation où il ne formule pas ce souhait.
4. En deuxième lieu, le ressortissant étranger qui a fait l'objet d'une décision de refus d'entrée et de placement en zone d'attente et qui a refusé d'obtempérer à un réacheminement pris pour l'application de cette décision ne peut être regardé comme entré en France de ce seul fait. Tel est le cas, toutefois, s'il a été placé en garde à vue à la suite de ce refus, à moins que les locaux de la garde à vue soient situés dans la zone d'attente. Doit également être regardé comme entré sur le territoire français l'étranger ayant fait l'objet d'une décision de refus d'entrée, et pénétrant sur le territoire en application des dispositions précitées de l'article L. 224-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile à l'issue de la dernière prolongation par le juge des libertés et de la détention de son maintien en zone d'attente.
5. En troisième lieu, il résulte de ce qui précède qu'un étranger non ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne, en transit sans avoir exprimé le souhait d'entrer sur le territoire, qui a été placé en garde à vue en raison de son refus d'être rapatrié et dont l'entrée sur le territoire national ne résulte que de ce placement en garde à vue, hors de la zone d'attente, ne peut faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire français fondée sur les seules dispositions du 1° du I de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. En revanche, il peut, le cas échéant, faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire, fondée sur l'irrégularité de son entrée sur le territoire européen, en application de l'article L. 511-2 du même code, appréciée au regard des seuls documents exigés par le code frontières Schengen ainsi que le prévoient ces dispositions.
6. Le présent avis sera notifié au tribunal administratif de Melun, à M. C… B… A… et au ministre de l'intérieur. Il sera publié au Journal officiel de la République française.