Participaient à la séance : Jean-François CARENCO, président, Catherine EDWIGE, Jean-Laurent LASTELLE et Valérie PLAGNOL, commissaires.
La loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite « loi EGalim », a instauré le principe de droit à l'injection pour les producteurs de biogaz. Son article 94 a introduit l'article L. 453-9 au sein du code de l'énergie qui dispose, notamment, que « [l]orsqu'une installation de production de biogaz est située à proximité d'un réseau de gaz naturel, les gestionnaires des réseaux de gaz naturel effectuent les renforcements nécessaires pour permettre l'injection dans le réseau du biogaz produit, dans les conditions et limites permettant de s'assurer de la pertinence technico-économique des investissements […] ».
Les modalités de mise en œuvre de cet article ont été précisées par le décret n° 2019-665 du 28 juin 2019 relatif aux renforcements des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel nécessaires pour permettre l'injection du biogaz produit, dont les dispositions sont aujourd'hui codifiées aux articles D. 453-20 à D. 453-25 du code de l'énergie ainsi que par l'arrêté du 28 juin 2019 (1) pris en application de ce décret.
La Commission de régulation de l'énergie (CRE) a précisé, dans sa délibération n° 2019-242 du 14 novembre 2019 (2) (ci-après la « Délibération Biométhane »), les modalités opérationnelles de mise en œuvre du droit à l'injection. Celui-ci s'articule autour des étapes suivantes :
- l'établissement, conjointement par les différents gestionnaires de réseaux et après consultation des acteurs locaux, des zonages de raccordement qui définissent le mode de raccordement le plus pertinent pour la collectivité des futurs projets de chaque zone. Conformément au décret susmentionné, tout zonage doit être validé par la CRE. La Délibération Biométhane précise qu'il devient alors prescriptif c'est-à-dire que tout raccordement doit être conforme au zonage auquel il est rattaché ;
- la détermination, pour chaque nouveau projet faisant une demande d'étude en vue de son raccordement, de ses conditions d'injection :
- chiffrage des investissements de renforcement et de raccordement nécessaires, conformément au zonage de raccordement établi sur la zone ;
- précision de leurs modalités de financement, en tenant compte de l'éligibilité de la zone au financement par les gestionnaires de réseau des investissements de renforcement et/ou à la mutualisation avec d'autres projets des ouvrages de raccordement mutualisables ;
- la validation par la CRE des investissements de renforcement puis le déclenchement au moment opportun de ces investissements.
La CRE a par la suite complété ce dispositif en janvier 2021, par une délibération fixant les modalités du dispositif de « participation de tiers » (3), permettant aux porteurs de projets, collectivités locales, ou tout autre tiers, d'apporter une contribution financière afin de permettre la validation par la CRE des investissements de renforcement des réseaux dans les zones identifiées comme non efficaces d'un point de vue technico-économique pour l'injection de biométhane.
A l'issue de la première année d'application du dispositif de participation de tiers, la CRE a validé des investissements de renforcement des réseaux de gaz naturel dans trois zones identifiées comme non efficaces d'un point de vue technico-économique au regard du ratio technico-économique Investissements / Volumes (« I/V »), grâce à la prise en compte de lettres d'engagement de tiers financeurs impliqués dans ces zones, selon les modalités du dispositif de participation de tiers en vigueur. La CRE a cependant constaté que les modalités de calcul de ces contributions pouvaient être améliorées, afin de mieux tenir compte de la dynamique de développement des différents projets d'une zone, en particulier dans celles nécessitant la réalisation d'un ouvrage de rebours.
En conséquence, la CRE a mené une consultation publique du 24 février 2022 au 24 mars de la même année (4) afin de recueillir l'avis des acteurs sur une évolution du dispositif de participation de tiers. La CRE a reçu 20 contributions qui sont, le cas échéant dans leur version non confidentielle, publiées en même temps que la présente délibération sur le site de la CRE.
A la suite de cette consultation publique, la présente délibération a pour objet de préciser les modalités selon lesquelles les tiers peuvent apporter des participations financières et ainsi contribuer à permettre le développement du biométhane dans les zones présentant des configurations moins favorables et d'abroger la délibération de la CRE n° 2021-02 du 7 janvier 2021 susmentionnée.
1. Compétences de la CRE
Compétences relatives aux missions des gestionnaires de réseaux et aux conditions d'accès et d'utilisation du réseau
Les dispositions de l'article L. 134-2 du code de l'énergie donnent compétence à la CRE pour fixer les règles concernant les « missions des gestionnaires de réseaux de transport et de distribution de gaz naturel en matière […] de développement de ces réseaux », « les conditions de raccordement aux réseaux de transport et de distribution de gaz naturel » ainsi que les « conditions d'utilisation des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel […], y compris la méthodologie d'établissement des tarifs d'utilisation de ces réseaux […] et les évolutions tarifaires […] ».
Compétences spécifiques relatives au droit à l'injection
L'article L. 453-9 du code de l'énergie prévoit que les gestionnaires de réseaux de gaz naturel effectuent les investissements nécessaires à l'injection des producteurs de biogaz, dont les coûts sont aujourd'hui portés par les tarifs d'utilisation de ces réseaux. Cette obligation est néanmoins soumise à des « conditions et limites permettant de s'assurer de la pertinence technico-économique des investissements » rendus nécessaires.
Dans ce cadre, les articles D. 453-23 et D. 453-24 du code de l'énergie prévoient que la CRE valide les programmes d'investissement établis par les gestionnaires de réseaux de transport (GRT) et les gestionnaires de réseaux de distribution (GRD) concernés pour permettre le raccordement d'un projet d'installation de production de biogaz lorsque la capacité des réseaux est insuffisante pour permettre ce raccordement. La validation de ces investissements par la CRE est notamment soumise à la satisfaction d'un critère technico-économique, dit ratio I/V, dont le plafond est prévu par l'article 1 de l'arrêté du 28 juin 2019 susmentionné.
Par ailleurs, l'article D. 453-24 du code de l'énergie dispose que « le gestionnaire du réseau peut soumettre pour validation à la Commission de régulation de l'énergie un programme d'investissement pour un projet de renforcement présentant un ratio technico-économique supérieur au plafond si le porteur du projet d'installation de production de biogaz ou des tiers supportent une partie des coûts du renforcement et que le ratio technico-économique modifié, défini comme le quotient des montants d'investissements du projet de renforcement diminués de la part supportée par le porteur de projet ou des tiers par la somme des capacités de production de biogaz des projets d'installations qu'il permettrait de raccorder, et, le cas échéant, du potentiel de méthanisation sur une zone géographique adéquate qu'il permettrait de raccorder, pondérés par la probabilité de leur réalisation, est inférieur au plafond ».
2. Rappel des conditions de financement des investissements de renforcement pour l'insertion du biométhane dans les réseaux de gaz naturel
Pour chaque zone concernée par le développement du biométhane, le zonage de raccordement permet notamment de définir le programme de renforcement le plus pertinent du point de vue technico-économique. Les modalités de couverture financière des investissements le constituant ont été précisées par le décret du 28 juin 2019, qui prévoit ainsi que l'éligibilité de ces investissements à une mutualisation dans les tarifs dépend de la valeur du ratio I/V (5) de la zone :
- dans les zones où le ratio I/V est inférieur au seuil d'éligibilité, fixé par arrêté à 4700 €/Nm3/h, les gestionnaires de réseaux prennent en charge les coûts liés à ces investissements ;
- dans les zones où le ratio I/V est supérieur à ce seuil d'éligibilité, le décret introduit, à l'article D. 453-24 du code de l'énergie, la possibilité de faire financer par le porteur du projet ou par des tiers une partie des coûts d'investissements de renforcements.
Les dispositions de l'article D. 453-24 du code de l'énergie permettent le développement de la filière biométhane dans les zones où la configuration géographique et la capacité d'accueil des réseaux existants sont moins favorables.
Dans ces zones, comme dans les zones où le ratio I/V est inférieur au seuil d'éligibilité, la CRE a retenu, dans sa délibération n° 2020-261 du 22 octobre 2020 (6), un principe de validation ex ante des investissements de renforcement de distribution associés au développement du biométhane.
Par ailleurs, en applications des dispositions de l'article L. 134-3 du code de l'énergie et de l'article L. 431-6 du code de l'énergie, les gestionnaires de réseaux de transport (GRT) de gaz doivent transmettre leurs programmes annuels d'investissements à la CRE pour approbation.
Ainsi, les dispositions combinées des articles et des délibérations susmentionnés prévoient que dans les zones où les conditions technico-économiques de raccordement sont les moins favorables, un financement par un ou plusieurs tiers est une condition pour que la CRE valide un programme d'investissement pour un projet de renforcement.
La délibération de la CRE n° 2021-02 du 7 janvier 2021 a défini les modalités de la prise en compte de participation de tiers dans le financement de programmes d'investissement de renforcement pour l'insertion du biométhane dans les réseaux de gaz naturel.
3. Nouvelles modalités de prise en compte des participation de tiers dans le financement de programmes d'investissements de renforcement
Selon la délibération n° 2021-02 du 7 janvier 2021, les gestionnaires de réseau, pour un zonage avec un ratio I/V supérieur à 4 700 €/Nm3/h, déterminent la participation de tiers en vigueur pour la zone, valable au maximum 2 ans. Durant cette période, préalablement à la validation d'un investissement de renforcement, les gestionnaires de réseau recalculent le ratio I/V et la participation de tiers correspondante.
Conformément à la délibération susvisée, lorsque l'investissement considéré est un ouvrage de rebours, le montant de la participation de tiers recalculé pour la zone devient valable pour l'ensemble de la séquence d'investissements menant à la réalisation du rebours (demande d'étude puis sa réalisation) et aucun recalcul n'intervient durant cette séquence. Il est prévu qu'un montant forfaitaire de 200 000 € est demandé pour le lancement de l'étude rebours (avec la possibilité d'un remboursement partiel ultérieur dans les cas où la participation de tiers requise est inférieure à 200 000 €) et que le reste de la participation de tiers requise soit demandé ultérieurement pour valider la réalisation de l'ouvrage.
Dans la consultation menée du 24 février 2022 au 24 mars de la même année, la CRE a proposé de faire évoluer les modalités définies dans la délibération n° 2021-02 du 7 janvier 2021 afin de retenir le principe d'un recalcul du ratio I/V et de la participation de tiers induite à chaque nouvelle validation d'investissement dans une zonage de raccordement, en considérant l'étude d'un rebours et sa réalisation comme deux investissements distincts. Par ailleurs, cette évolution ne permettrait plus de prévoir la possibilité d'un remboursement partiel du montant forfaitaire de 200 000 €, dans la mesure où les modalités proposées ne permettaient plus de déterminer les montants à retraiter du fait des recalculs successifs.
Les acteurs se sont montrés très largement favorables à la proposition d'évolution du dispositif qui tient compte des dynamiques locales et de la volonté des parties prenantes, notamment les collectivités locales, à développer le biométhane dans des zones non favorables économiquement.
Un certain nombre d'acteurs exprime cependant des réserves sur la fin de la possibilité d'un remboursement partiel du montant forfaitaire de 200 000 € correspondant à l'étude de rebours dans le cas où la participation de tiers requise au moment de l'étude est inférieure à ce montant.
La CRE considère que dans la mesure où la participation de tiers associée au rebours n'est plus figée, il n'est ni simple ni souhaitable d'établir un montant à rembourser sur la base d'un critère I/V qui peut évoluer par la suite, à la hausse comme à la baisse, pour des raisons diverses et non nécessairement associées à l'ouvrage de rebours. En outre, il est nécessaire de maintenir le principe de participation forfaitaire qui prévient le risque de coûts échoués en cas de non-réalisation du rebours. La CRE maintient en conséquence sa position énoncée dans la consultation publique.
Des acteurs sont par ailleurs revenus sur certaines modalités du dispositif de participation de tiers que la CRE ne proposait pas de modifier dans sa consultation publique.
En effet, certains acteurs expriment des réserves sur le fait que la participation de tiers soit déterminée au moment du dépôt du dossier ICPE (jalon D4 de la procédure de gestion du registre de capacités), où de potentiels recours sont encore possibles, ce qui peut dissuader des porteurs de projets de participer au financement de la participation de tiers. Toutefois, la validation de l'investissement doit intervenir, conformément aux dispositions de l'article D. 453-23 du code de l'énergie, au plus tôt lorsque l'autorisation ou l'enregistrement mentionnés aux articles L. 512-1 et L. 512-7 du code de l'environnement a été demandé ou lorsque la déclaration mentionnée à l'article L. 512-8 du même code a été effectuée. Le cas échéant, la participation de tiers est un prérequis de cette validation. En conséquence, la CRE ne modifie pas l'échéance à laquelle la participation de tiers est déterminée.
Par ailleurs, certains acteurs demandent que la contribution des tiers financeurs soit collectée une fois le financement par les gestionnaires de réseaux épuisé, afin que ces derniers engagent en premier les dépenses dans la limite du seuil réglementaire de 4 700 € Nm3/h et que les tiers ne versent une participation que lorsque les investissements engagés conduisent effectivement au dépassement de la limite de prise en charge par les gestionnaires de réseau. La CRE considère qu'une collecte différée de la participation de tiers augmenterait les risques de coûts échoués de manière importante en particulier dans le cas où elle ne serait pas récoltée alors que le programme d'investissements est avancé. La CRE ne modifie donc pas ce point du dispositif.
Enfin, quelques acteurs, notamment particuliers, se sont exprimés en défaveur du dispositif de participation de tiers et plus largement du soutien public à la production de biométhane. Si la CRE note ces critiques, elle n'estime pas que la modification du dispositif de participation de tiers soit le vecteur adéquat pour traiter de ces questions.
En conséquence, la CRE adapte le dispositif de participation de tiers défini dans la délibération de la CRE n° 2021-02 du 7 janvier 2021 de la manière suivante :
Communication de la participation de tiers requise
La participation de tiers nécessaire pour décider du lancement des investissements de renforcement est calculée à l'échelle d'un zonage et est collective à l'ensemble des tiers financeurs de cette même zone. Son montant est déterminé en fonction des conditions technico-économiques du zonage en vigueur.
La CRE demande aux gestionnaires de réseaux de mettre à jour cette participation de tiers dans le cadre de la révision périodique des conditions technico-économiques de chacun des zonages, soit tous les deux ans a minima et après une consultation des acteurs locaux. Pour chaque zonage, le montant de participation de tiers nécessaire est rendu public sur le site des gestionnaires de réseaux et communiqué aux porteurs de projet lors de la remise de leur étude détaillée.
Par ailleurs, entre chaque révision de zonage, cette participation peut être mise à jour, uniquement à la baisse, au moment de la validation de chaque investissement de renforcement sur la zone : les gestionnaires de réseaux, au moment de la validation de chaque investissement, recalculent le I/V en fonction des dernières informations connues. Si ce ratio est plus favorable qu'anticipé initialement, la participation de tiers est alors revue à la baisse. Dans le cas contraire, afin de ne pas remettre en cause les données transmises aux porteurs de projets lors du jalon D2 et de leur apporter une visibilité suffisante, la participation de tiers nécessaire est maintenue au niveau calculé lors de la définition du zonage.
Montant des participations de tiers
La participation de tiers vient réduire le coût de l'ensemble des investissements prévus dans le zonage de raccordement. Elle est calculée de manière à réduire le ratio technico-économique afin qu'il soit compatible avec la limite de 4 700 €/Nm3/h prévue par le décret du 28 juin 2019.
Pour permettre la validation par la CRE du premier investissement de renforcement, tout ou partie de la participation de tiers est dû. Pour chaque investissement, le montant demandé correspond au minimum entre la participation de tiers requise et le coût total de l'investissement considéré, à l'exception des études de rebours, pour lesquelles le montant demandé correspond au montant forfaitaire de 200 000 €, sans possibilité d'un remboursement partiel ultérieur.
Pour permettre la validation par la CRE d'un investissement de renforcement ultérieur, une participation de tiers complémentaire peut être nécessaire si les participations antérieurement versées n'atteignent pas la participation de tiers en vigueur pour la zone au moment de cet investissement. Les règles sont identiques au premier investissement de renforcement mais les participations déjà versées sont déduites des montants pris en compte.
Echéancier de paiement des participations de tiers
Concernant le rythme de collecte des participations de tiers, le dispositif est le suivant :
- pour les tiers privés : fourniture de lettres d'engagement en amont de la validation de l'ouvrage par la CRE, puis versement d'un acompte d'au moins 50 % avant la réalisation de l'investissement, versement du solde une fois l'investissement réalisé ;
- pour les tiers publics : selon le même séquencement que les tiers privés sauf si des contraintes législatives ou réglementaires empêchent le versement de l'acompte : dans ce cas, l'intégralité du montant est versé une fois l'investissement réalisé.
Exemple de déroulé
- à la validation d'un zonage avec un ratio I/V supérieur à 4 700 €/Nm3/h, les gestionnaires de réseau déterminent la participation de tiers en vigueur pour la zone, valable jusqu'à la mise à jour suivante et au maximum 2 ans ;
- pendant cette période, préalablement à la validation d'un nouvel investissement de renforcement :
- les gestionnaires de réseau recalculent le ratio I/V et la participation de tiers correspondante selon les modalités décrites ci-dessus. La participation de tiers demandée peut alors uniquement être ajustée à la baisse ;
- les gestionnaires de réseaux collectent les lettres d'engagement auprès des tiers à hauteur du montant tel que décrit ci-avant ;
- après réception des acomptes par l'opérateur concerné, lancement de l'investissement (ou de l'étude) ;
- après réalisation de l'investissement, versement par les tiers du solde de la participation.
Exemple d'application des nouvelles modalités pour le dispositif de participation de tiers :
Un zonage est validé par la CRE avec les caractéristiques suivantes :
- le volume probabilisé (V) sur la zone est estimé à 400 Nm3/h ;
- le programme d'investissements de renforcement (I) sur la zone s'élève à 3,5 M€, correspondant à un rebours de 2,75 M€ et un maillage de 750 k€ ;
- le I/V décret correspondant sur la zone est égal à 8750 €/Nm3/h, et est donc supérieur au seuil de 4700 €/Nm3/h fixé par l'arrêté du 28 juin 2019 ;
- le montant excédant à faire financer par des tiers financeurs est estimé à ce stade à 1 620 000 €.
Les gestionnaires de réseaux remettent aux porteurs de projets des études détaillées permettant le raccordement, sous réserve d'un financement maximal par les porteurs de projet ou par des tiers d'un montant total de 1 620 000 €.
Le premier investissement faisant l'objet d'une demande d'approbation par la CRE est l'étude de rebours.
A cette occasion, la CRE recalcule le ratio I/V de la zone et la participation de tiers induite, en intégrant l'émergence éventuelle de nouveaux projets et l'avancée des projets existants.
Si la valeur de la participation de tiers recalculée est supérieure à zéro, la CRE n'approuve le lancement de l'étude rebours qu'à condition d'un engagement de financement par des tiers à hauteur de 200 000 €, correspondant au montant forfaitaire de l'étude.
Dans le scénario retenu pour cet exemple, le volume probabilisé n'a pas évolué et le niveau de la participation de tiers recalculée est donc resté constant, à 1 620 000 €.
Le deuxième investissement faisant l'objet d'une demande d'approbation par la CRE est la réalisation du maillage.
A cette occasion, la CRE recalcule le ratio I/V de la zone et la participation de tiers induite, en intégrant l'émergence éventuelle de nouveaux projets et l'avancée des projets existants.
Dans cet exemple, les volumes probabilisés ont alors évolué à la hausse, pour s'établir à 450 Nm3/h. Le ratio I/V de la zone devient donc égal à 7778 €/Nm3/h, soit une participation tiers recalculée de 1 385 000 €. La prise en compte des 200 000 € déjà engagés pour les études rebours abaissent ce niveau à 1 185 000 €.
Le coût total de réalisation du maillage étant inférieur au montant de participation de tiers recalculé, la CRE n'approuve le lancement de la réalisation du maillage qu'à condition d'un engagement de financement par des tiers à hauteur du coût de réalisation du maillage, soit 750 000 €.
Le dernier investissement faisant l'objet d'une demande d'approbation par la CRE est la réalisation du rebours.
A cette occasion, la CRE recalcule le ratio I/V de la zone et la participation de tiers induite, en intégrant l'émergence éventuelle de nouveaux projets et l'avancée des projets existants.
Dans cet exemple, la dynamique de la zone a de nouveau poussé les volumes probabilisés à la hausse, pour s'établir à 490 Nm3/h. Le ratio I/V de la zone devient donc égal à 7143 €/Nm3/h, soit une participation tiers recalculée de 1 197 000 €. La prise en compte des 950 000 € déjà engagés pour les études rebours et la réalisation du maillage abaisse ce niveau à 247 000 €.
La CRE n'approuve le lancement de la réalisation du rebours qu'à condition d'un engagement de financement par des tiers à hauteur de 247 000 €.
Décision de la CRE
En application des articles D. 453-23 et D. 453-24 du code de l'énergie, les gestionnaires de réseaux établissent un programme d'investissements de renforcement du réseau en vue de permettre l'augmentation des capacités d'accueil de biométhane qu'ils soumettent à la validation de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).
Par ailleurs, l'article L. 134-2 du code de l'énergie prévoit que la CRE est compétente pour préciser, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires, par décision publiée au Journal officiel, (i) les règles relatives aux missions des gestionnaires de réseaux en matière d'exploitation et de développement de ces réseaux et (ii) les règles concernant les conditions de raccordement aux réseaux de transport et de distribution de gaz naturel.
La présente délibération complète le dispositif décrit dans la Délibération Biométhane (7) qui précise les mécanismes de définition des zonages de raccordement, détermine le chiffrage des investissements de renforcement et de raccordement nécessaires en précisant leurs modalités de couverture et conditions de validation.
La présente délibération précise ainsi les modalités selon lesquelles des tiers, notamment des collectivités locales et porteurs de projet, peuvent apporter des participations financières et ainsi contribuer au développement du biométhane dans les zones présentant des configurations moins favorables. Les modalités détaillées relatives à la prise en compte de ces participations de tiers dans le financement de programmes d'investissements de renforcement pour l'insertion du biométhane dans les réseaux de gaz naturel, de distribution et de transport, telles que prévues par le D. 453-24 du code de l'énergie, sont décrites à la partie 3 de la présente délibération.
La présente délibération abroge et remplace la délibération n° 2021-02 du 7 janvier 2021 portant décision sur les modalités de prise en compte de participations de tiers dans le financement de programmes d'investissements de renforcement pour l'insertion du biométhane dans les réseaux de gaz naturel.
La présente délibération sera publiée au Journal officiel de la République française et sur le site de la CRE. Elle sera transmise à la ministre de la transition écologique, au ministre de l'économie, des finances et de la relance ainsi qu'au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.