Participaient à la séance : Emmanuelle WARGON, présidente, Anthony CELLIER, Ivan FAUCHEUX et Valérie PLAGNOL, commissaires.
En application des dispositions du règlement (UE) n° 347/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2013 concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes (1), la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ont adopté en 2017 une décision conjointe relative à la répartition transfrontalière des coûts du projet d'interconnexion reliant la France et l'Espagne dit « projet Golfe de Gascogne » (2).
Cette décision avait été établie sur la base de l'estimation des coûts du projet fournie par Red Eléctrica de España (REE) et RTE, les gestionnaires de réseaux de transport (GRT) à l'initiative du projet Golfe de Gascogne, s'élevant alors à hauteur de 1 750 M€ (3) hors provision pour risque.
REE et RTE ont informé leurs régulateurs nationaux respectifs, la CNMC et la CRE, d'une réévaluation à la hausse des coûts du projet par rapport à l'estimation initiale des coûts réalisée en 2017. Les GRT ont justifié cette hausse significative des coûts principalement par des tensions sur les marchés de fourniture (câbles et stations de conversion), ce qui porte désormais le coût total prévisionnel du projet à 2 850 M€ auxquels s'ajoutent 250 M€ de provisions pour risque.
La présente délibération a pour objet d'adopter la décision convenue conjointement avec la CNMC de modification de la décision conjointe de répartition transfrontalière des coûts du projet Golfe de Gascogne.
1. Rappel de la décision conjointe de répartition transfrontalière des coûts du projet
Le 21 septembre 2017, la CRE a adopté la décision conjointe établie avec l'autorité de régulation espagnole, la CNMC, relative à la répartition transfrontalière des coûts du projet d'interconnexion électrique reliant la France et l'Espagne, dit « projet Golfe de Gascogne » (4). Cette décision tenait compte d'une répartition géographique déséquilibrée des bénéfices socio-économiques estimés du projet, ainsi que de la nécessité d'un financement européen pour assurer sa viabilité financière.
Par cette décision, la CRE et la CNMC sont convenues que RTE et REE supporteraient chacun la moitié des coûts d'investissement estimés du projet de 1 750 M€ (soit 875 M€ chacun), et que 350 M€ issus de la subvention européenne seraient attribués à RTE, quel que soit son montant, afin de compenser les bénéfices insuffisants pour la France. Les porteurs de projet ont par la suite obtenu une subvention européenne au titre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) à hauteur de 578 M€ (5).
Cette décision prévoyait également que REE supporterait les éventuels dépassements de coûts d'investissement du projet jusqu'à ce que sa contribution nette totale (c'est-à-dire nette de l'aide financière versée par l'Union européenne) aux coûts d'investissement atteigne 875 M€. Tout dépassement supplémentaire des coûts au-delà de ce montant serait supporté à 62,5 % par REE et 37,5 % par RTE.
Cette décision prévoyait par ailleurs que les recettes tirées de l'allocation des capacités d'interconnexion seraient partagées à parts égales entre RTE et REE. Cependant, tout accroissement de 1 % du taux d'utilisation de l'interconnexion au-delà du taux prévisionnel de 50 % se traduirait par un paiement de RTE à REE de 0,3 M€. Ce montant prenait en compte le surplus brut prévisionnel (net des pertes électriques) du projet et une clé de répartition prévoyant le transfert de RTE à REE de 25 % du bénéfice additionnel tiré de l'interconnexion par la France.
Enfin, cette décision prévoyait que les coûts d'exploitation seraient partagés de la façon suivante : RTE en supporterait 60 % et REE les 40 % restants. Ainsi, les coûts liés à un dommage sur le câble sous-marin seraient partagés selon cette clé de répartition indépendamment du lieu de l'incident.
2. Réaffirmation de l'opportunité d'investir et modification de la répartition transfrontalière des coûts du projet
Le 1er février 2023, REE et RTE ont informé leurs autorités nationales de régulation respectives, la CNMC et la CRE, des dernières prévisions de budget relatives au projet Golfe de Gascogne à l'issue du processus d'appels d'offres relatifs à la fourniture des principaux composants. Celles-ci ont fait état d'un budget prévisionnel de 2 850 M€ (et d'une provision pour risque à 250 M€), soit une augmentation importante par rapport au budget initial de 1 750 M€ retenu par les régulateurs aux termes de leur décision conjointe portant sur la demande de répartition transfrontalière des coûts du projet.
RTE et REE ont ainsi sollicité la CRE et la CNMC afin de confirmer la poursuite du processus d'investissement et de lancer les commandes principales.
2.1. Intérêt économique du projet
L'interconnexion Golfe de Gascogne est reconnue comme essentielle à l'amélioration de l'intégration de la péninsule ibérique au sein du marché européen de l'électricité. Elle apportera une contribution significative à la sécurité d'approvisionnement et à l'achèvement des objectifs climatiques et énergétiques de l'Union européenne.
En 2017, lors de l'adoption de la décision conjointe de répartition transfrontalière des coûts, l'analyse coût-bénéfice réalisée par les GRT était fondée sur les résultats du TYNDP (Ten-Year Network Development Plan) 2016. Les différents scénarios du TYNDP 2016 mettaient en évidence des bénéfices socio-économiques (SEW) significatifs attendus à l'échelle européenne, s'étalant de 110 M€/an à 221 M€/an en 2030. L'analyse des coûts et des bénéfices du projet de l'époque présentait une valeur actualisée nette (VAN) du projet positive à l'échelle européenne. La mise à jour de cette analyse à partir des résultats du TYNDP 2022 confirme l'intérêt du projet qui présente toujours un intérêt économique et environnemental global suffisant, en dépit de la hausse importante des coûts. Par ailleurs, le projet a reçu une subvention européenne significative.
2.2. Répartition transfrontalière des coûts du projet
Concernant la répartition des coûts du projet, la CRE et la CNMC sont convenues d'adapter cette décision afin de tenir compte du contexte actuel d'inflation, non anticipé à l'époque.
Plus précisément, concernant les coûts du projet, RTE et REE supporteront chacun la moitié des coûts d'investissement estimés initialement pour le projet mais en considérant un montant mis à jour de l'inflation (soit 1 195 M€ pour chaque GRT). Le nouveau coût estimé initial du projet, tenant compte des prévisions d'inflation des coûts entre 2017 et la date estimée de mise en service de l'interconnexion en 2028, est ainsi fixé à 2 390 M€.
Les surcoûts compris entre 2 390 M€ et 2 700 M€, seront supportés à 62,5 % par REE et à 37,5 % par RTE. Tout surcoût au-delà de 2 700 M€ sera supporté à 50 % par REE et à 50 % par RTE. Ainsi, la disposition concernant l'attribution à REE de l'intégralité des surcoûts jusqu'à ce que sa contribution nette totale aux coûts d'investissement atteigne 875 M€ est supprimée.
La répartition de l'aide financière européenne obtenue en 2018 au titre du MIE est maintenue : au minimum 350 M€ issus de cette subvention seront ainsi attribués à RTE. En outre, une disposition concernant la répartition d'une éventuelle subvention européenne additionnelle, accordée après la décision modifiant la décision conjointe de répartition transfrontalière du projet Golfe de Gascogne est ajoutée. Sous réserve qu'un minimum de 350 M€ du financement total soit alloué à RTE, comprenant la subvention déjà accordée par le MIE, la subvention supplémentaire serait allouée en priorité de manière à ce que la part totale des subventions allouées à REE, y compris la subvention déjà accordée par le MIE, atteigne 350 M€. Tout montant accordé au-delà serait réparti à parts égales entre RTE et REE.
Enfin, la disposition concernant la rétrocession de RTE vers REE en cas de taux d'utilisation de l'interconnexion supérieur au taux d'utilisation prévisionnel de 50 % est également supprimée.
Tous les autres éléments de la décision conjointe de partage transfrontalier sont maintenus, notamment :
- les recettes tirées de l'allocation des capacités d'interconnexion seront partagées à parts égales entre RTE et REE ;
- les coûts d'exploitation et de maintenance seront partagés de la façon suivante : RTE en supportera 60 % et REE les 40 % restants. Ainsi, les coûts liés à un dommage sur le câble sous-marin seront partagés selon cette clé de répartition indépendamment du lieu de l'incident.
Décision de la CRE
La Commission de régulation de l'énergie (CRE) adopte la décision de modification de la décision conjointe de répartition transfrontalière des coûts du projet Golfe de Gascogne, convenue conjointement avec la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) et annexée à la présente délibération.
RTE et REE supporteront chacun la moitié des coûts d'investissements estimés initialement pour le projet en considérant un montant mis à jour de l'inflation (soit 1 195 M€ pour chaque GRT). Le nouveau coût estimé initial du projet, tenant compte des prévisions d'inflation des coûts entre 2017 et la date estimée de mise en service de l'interconnexion en 2028, est ainsi fixé à 2 390 M€.
Les surcoûts compris entre 2 390 M€ et 2 700 M€ seront supportés à 62,5 % par REE et à 37,5 % par RTE. Tout surcoût au-delà de 2 700 M€ sera supporté à 50 % par REE et à 50 % par RTE. Par ailleurs, la disposition concernant l'attribution à REE de l'intégralité des surcoûts jusqu'à ce que sa contribution nette totale aux coûts d'investissement atteigne 875 M€ est supprimée. La répartition de l'aide financière européenne obtenue en 2018 au titre du MIE est maintenue : au minimum 350 M€ issus de cette subvention seront ainsi attribués à RTE. En outre, une disposition concernant la répartition d'une éventuelle subvention européenne additionnelle, accordée après la décision modifiant la décision conjointe de répartition transfrontalière du projet Golfe de Gascogne est ajoutée. Sous réserve qu'un minimum de 350 M€ du financement total soit alloué à RTE, comprenant la subvention déjà accordée par le MIE, la subvention supplémentaire serait allouée en priorité de manière que la part totale des subventions allouées à REE, y compris la subvention déjà accordée par le MIE, atteigne 350 M€. Tout montant accordé au-delà serait réparti à parts égales entre RTE et REE.
Enfin, la disposition concernant la rétrocession de RTE vers REE en cas de taux d'utilisation de l'interconnexion supérieur au taux d'utilisation prévisionnel de 50 % est également supprimée.
Tous les autres éléments de la décision conjointe de partage transfrontalier sont maintenus, notamment :
- les recettes tirées de l'allocation des capacités d'interconnexion seront partagées à parts égales entre RTE et REE ;
- les coûts d'exploitation et de maintenance seront partagés selon la clé de répartition suivante : RTE en supportera 60 % et REE les 40 % restants. En conséquence, les coûts liés à un dommage sur le câble sous-marin seront partagés selon cette clé de répartition indépendamment du lieu de l'incident.
La présente délibération sera transmise à la CNMC. Elle sera également notifiée à RTE et à l'ACER.
La présente délibération sera publiée au Journal officiel de la République française et sur le site internet de la CRE. Elle sera transmise à la ministre de la transition énergétique.