Les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires
La notion de prélèvements obligatoires est définie en annexe de ce rapport. Les mesures nouvelles au sens du compteur de la présente loi de programmation sont les mesures prises par voie législative ou réglementaire depuis le début du quinquennat ayant un impact sur la période de programmation. Le tableau distingue également l'impact des contentieux, compte tenu des décaissements importants prévus à ce titre sur la période. Les autres mesures nouvelles regroupent aussi bien les mesures nouvelles votées dans des lois de finances et de financement de la sécurité sociale antérieures au 1er juillet 2012 que des mesures décidées par les autres administrations publiques.
Mesures nouvelles (MN) en prélèvements obligatoires
(En milliards d'euros)
2014
2015
2016
2017
Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires
3
0
- 4
- 3
 Dont mesures nouvelles au sens de l'article 18 de la présente loi de programmation (hors compétitivité) (*)
0
4
2
- 1
 Dont compétitivité (**)
0
- 7
- 8
- 6
 Dont contentieux
0
- 1
0
2
 Dont autres
3
4
3
2
Elasticité des prélèvements obligatoires (hors UE)
0,7
0,9
1,0
1,0
(*) En sommant la ligne Mesures nouvelles au sens de l'article 18 hors Compétitivité et la ligne Compétitivité, on obtient le total de mesures nouvelles au sens de l'article 18 de la présente loi de programmation.
(**) Par compétitivité, on entend le volet responsabilité du Pacte de responsabilité et de solidarité.
Les mesures nouvelles au sens de la présente loi de programmation
Comme le prévoit l'article 18 de la présente loi de programmation, l'incidence des mesures afférentes aux prélèvements obligatoires, adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1er juillet 2012, ne peut être inférieure aux montants suivants, exprimés en milliards d'euros :
(En milliards d'euros)
2014
2015
2016
2017
0
- 2
- 6
- 8
Sur la période 2014-2017, le compteur est constitué des mesures votées dans les lois de finances ultérieures à la LFR II 2012, présentées en PLF 2015 et PLFSS 2015. Il prend également en compte les mesures du pacte de responsabilité et de solidarité dont certaines ont déjà été votées en LFR 2014 et LFRSS 2014.
III. - La trajectoire des finances publiques : analyse par sous-secteur et règles de gouvernance
Sur la période de programmation, les soldes effectifs et structurels des administrations publiques se décomposent de la manière suivante :
Décomposition par sous-secteur des soldes effectif et structurel des administrations publiques
(En points de PIB potentiel, sauf mention contraire)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
APU
Solde effectif (points de PIB)
- 4,1
- 4,4
- 4,1
- 3,6
- 2,7
- 1,7
- 0,7
Solde structurel
- 2,5
- 2,4
- 2,1
- 1,8
- 1,3
- 0,8
- 0,2
APUC
Solde effectif (points de PIB)
- 3,2
- 3,6
- 3,6
- 3,3
- 2,7
- 
- 
Solde structurel
- 2,5
- 2,7
- 2,7
- 2,5
- 2,1
-
-
ASSO
Solde effectif (points de PIB)
- 0,5
- 0,5
- 0,3
0,0
0,3
-
-
Solde structurel
0,2
0,4
0,6
0,8
0,9
-
-
APUL
Solde effectif (points de PIB)
- 0,4
- 0,3
- 0,2
- 0,3
- 0,3
-
-
Solde structurel
- 0,2
- 0,1
0,0
- 0,1
- 0,1
-
-
A. - La trajectoire de l'Etat
Sur la période de la programmation, le solde budgétaire connaîtrait l'évolution suivante :
Dépenses/Recettes/Solde budgétaire/Solde effectif
2013
2014
2015
2016
2017
Solde en comptabilité nationale (en Md€)
- 69,2
- 75,9
- 77,0
- 73,9
- 61,6
Solde en comptabilité nationale (en points de PIB)
- 3,3
- 3,6
- 3,5
- 3,3
- 2,6
Dépenses (en points de PIB)
21,5
21,7
21,4
20,9
20,3
Recettes (en points de PIB)
18,2
18,2
17,9
17,6
17,6
Solde budgétaire (en Md€)
- 74,9
- 88,1
- 74,5
- 70,0
- 59,9
Après avoir été fortement positive en 2013 et en 2014 (5,7 Md€ et 12,2 Md€), la clé de passage entre le solde budgétaire de l'Etat et le solde de l'Etat en comptabilité nationale deviendrait négative sur la période 2015-2017 (- 2,5 Md€ en 2015 et - 3,9 Md€ en 2016, avant de se redresser à - 1,7 Md€ en 2017).
En 2013 et en 2014, plusieurs opérations réalisées dans le cadre de l'aide aux pays de la zone euro (dotations au mécanisme européen de stabilité [MES] en particulier : 6,5 Md€ en 2013 et 3,3 Md€ en 2014) contribuent positivement à la clé. En effet, ces opérations correspondent à des dépenses en comptabilité budgétaire, mais sont considérées comme des opérations financières neutres sur le solde public en compatibilité nationale car elles ne conduisent pas à un appauvrissement financier de l'Etat. Il en est de même pour des dotations non consomptibles (en capital) effectuées par l'Etat en faveur de certains opérateurs dans le cadre du second volet du programme d'investissement d'avenir (PIA) en 2014 (4,7 Md€).
Sur la période de programmation, la montée en charge du CICE expliquerait une contribution négative à la clé. Avec les nouvelles conventions comptables du SEC 2010, les crédits d'impôt restituables sont désormais considérés comme de la dépense, et sont comptabilisés dans le solde public pour le montant de la créance (« droits constatés ») et non de leur coût budgétaire. Du fait de sa montée en charge, et des règles de remboursement, le coût budgétaire pour les administrations publiques du CICE est inférieur à la valeur de la créance au début de la période, ce qui explique une contribution négative à la clé. Cet effet s'estompe progressivement, une fois le régime permanent atteint.
En dehors de cette contribution des crédits d'impôt à la clé, le niveau de celle-ci reflète essentiellement les corrections en droits constatés sur la charge de la dette (primes et décotes à l'émission et intérêts courus non échus), qui améliorent le solde public en comptabilité nationale sur l'ensemble de la période. L'émission de titres sur des souches anciennes conduit à l'apparition d'un écart entre la valeur d'émission et la valeur de remboursement des titres. Comme les taux d'intérêt sont actuellement bas, les taux d'intérêt sur les souches anciennes sont plus élevés que les taux de marché, ce qui conduit à un écart positif entre les valeurs d'émission et de remboursement. Il en découle un gain de trésorerie, non comptabilisé en recettes budgétaires, qui est étalé en comptabilité nationale sur la durée de l'emprunt. Avec la remontée progressive des taux et l'épuisement du stock d'obligations concernées, cet effet serait moindre en fin de période mais demeurerait positif.
Les partenariats public-privé (PPP) sont enregistrés en comptabilité nationale au moment de leur livraison et non au fur et à mesure du paiement des loyers associés. Ces derniers contribueraient en moyenne, à partir de 2016, à hauteur d'un peu moins de - 0,5 Md€ par an. Les dépenses militaires, qui sont également enregistrées au moment de leur livraison en comptabilité nationale, contribueraient également à la clé, à partir de 2016, à hauteur de - 0,5 Md€ par an en moyenne.
Enfin, une fraction des dépenses du PIA est attachée directement à l'Etat en comptabilité nationale (en particulier celles réalisées par des Fonds de la Caisse des dépôts et consignations [CDC] avec un effet négatif sur la période de la programmation. Par ailleurs, depuis la mise en œuvre du SEC 2010, le Fonds national d'aide au logement (FNAL), le Fonds national des solidarités actives (FNSA) et le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) sont rattachés à l'Etat en comptabilité nationale, leur solde est donc intégré à la clé, pour un montant quasi nul.
Clé de passage de l'Etat
(En milliards d'euros)
2013
2014
2015
2016
2017
Solde en comptabilité nationale
- 69,2
- 75,9
- 77,0
- 73,9
- 61,6
Solde budgétaire
- 74,9
- 88,1
- 74,5
- 70,0
- 59,9
Clé associée
5,7
12,2
- 2,6
- 3,9
- 1,7
dont clé crédits d'impôt
- 1,6
- 4,5
- 7,0
- 7,2
- 4,8
Clé, hors crédits d'impôt
7,3
16,7
4,4
3,3
3,1
Les engagements financiers significatifs de l'Etat n'ayant pas d'implication immédiate sur le solde structurel
Les engagements financiers significatifs de l'Etat ayant un impact potentiel sur sa situation financière sont, en application de la norme 13 du recueil des normes comptables de l'Etat, présentés en annexe au compte général de l'Etat et font donc à ce titre partie du périmètre de certification de la Cour des comptes. Ils représentent soit des obligations potentielles de l'Etat à l'égard de tiers, soit des obligations certaines n'entraînant pas nécessairement une sortie de ressource. Les principaux engagements de l'Etat sont, à la date de clôture des comptes 2013, les suivants :
- les engagements de retraite de l'Etat envers les fonctionnaires civils et militaires, qui sont évalués à 1 302 Md€ au 31 décembre 2013 (avec un taux d'actualisation de 1,08 %), principalement au titre d'agents déjà à la retraite (67 %). Le financement annuel de ces engagements s'élève à environ 50 Md€ par an pour les années à venir ;
- la garantie, pour 416 Md€, du montant total des dépôts de l'épargne réglementée : livrets A, bleus et de développement durable (367 Md€) et livret d'épargne populaire (48 Md€) ;
- les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l'Etat, pour un montant total de 363 Md€. Au sein de cet ensemble, qui recouvre les obligations potentielles de l'Etat correspondant à des transferts pour lesquels l'ensemble des conditions nécessaires à la constitution du droit du bénéficiaire n'est pas réalisé à la date de clôture ou doit être maintenu sur des périodes postérieures. Il s'agit principalement du besoin de financement estimé des régimes spéciaux de retraites subventionnés (SNCF, RATP, ENIM [9], SEITA [10] et CANSSM [11]) pour 200 Md€ et des engagements au titre des aides au logement (106 Md€) ;
- la dette garantie par l'Etat dans les conditions fixées par l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, pour un montant total de 203 Md€ dont 99 % est concentré sur huit bénéficiaires, le principal étant le fonds européen de stabilité financière (70,4 Md€) ;
- les garanties de passifs (179 Md€), constituées principalement du capital restant appelable du MES pour la France (126 Md€, à comparer aux 16,3 Md€ appelés et versés sur 2012-2014) et de capitaux appelables par différentes banques multilatérales et institutions de l'UE, dont la BEI (35 Md€). Ces engagements couvrent les défaillances éventuelles bénéficiaires des prêts accordés par ces institutions ;
- les mécanismes d'assurance dans le cadre du soutien à l'exportation (102 Md€). L'Etat est notamment engagé à hauteur de 81 Md€ pour l'assurance-crédit de la COFACE, qui consiste à couvrir les exportateurs contre le risque d'interruption de leur contrat, et les banques contre le risque de non remboursement des crédits à l'exportation octroyés à un acheteur public ou privé.

        (9) Etablissement national des invalides de la marine.
        (10) Régime de retraite de la Société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes.
        (11) Caisse autonome nationale de sécurité sociale des mines.