ANNEXE B
RAPPORT DÉCRIVANT LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET LES OBJECTIFS DE DÉPENSES PAR BRANCHE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DU RÉGIME GÉNÉRAL, LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DE CES RÉGIMES AINSI QUE L'OBJECTIF NATIONAL DES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE POUR LES QUATRE ANNÉES À VENIR
La présente annexe décrit l'évolution des agrégats de dépenses, de recettes et de soldes du régime général, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse pour la période 2019-2022. Cette période sera marquée dès 2019 par le retour à l'équilibre de l'ensemble constitué par les régimes obligatoires de base et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), permettant d'amplifier le désendettement de la sécurité sociale (I). Le financement de la sécurité sociale sur cette période évoluera substantiellement sous l'effet des nouvelles mesures de baisse pérenne des cotisations sociales qui en feront évoluer la structure (II). S'agissant de la branche maladie du régime général, la limitation de la progression de l'ONDAM permettra sur la période de continuer de dégager des économies tout en finançant les priorités du Gouvernement telles que l'accès aux soins et au droit à un remboursement intégral (III). L'équilibre financier des autres branches prestataires sera conforté sur la période quadriennale en vue de permettre le désendettement et le financement des priorités du Gouvernement (IV).
I. - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 consolide le retour à l'équilibre des comptes sociaux et permet de garantir le désendettement de la sécurité sociale malgré des hypothèses macroéconomiques revues à la baisse
Pour 2019, le Gouvernement retient des hypothèses de croissance du PIB et de la masse salariale privée identiques à la prévision pour 2018 (respectivement 1,7 % et 3,5 %) et une hypothèse d'inflation en léger repli (1,3 %).
Pour les années 2020 à 2022, les hypothèses du Gouvernement sont basées sur une consolidation de la croissance (avec un PIB qui progresse en volume chaque année de 1,7 %) et une accélération progressive de l'inflation (+ 1,8 % à partir de 2021), qui aurait à son tour un effet à la hausse sur les salaires se traduisant par une accélération de la masse salariale (+ 3,7 % en 2022).
Le Haut Conseil des finances publiques a rendu un avis sur ces prévisions macroéconomiques lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2019 au Conseil des ministres, et considère que ce scénario macroéconomique est crédible pour 2018 et plausible pour 2019.
Le tableau ci-dessous détaille les principaux éléments retenus pour l'élaboration des prévisions de recettes et objectifs de dépenses décrits dans la présente annexe.
PRINCIPALES HYPOTHÈSES RETENUES
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
PIB volume
1,2 %
2,2 %
1,7 %
1,7 %
1,7 %
1,7 %
1,7 %
Masse salariale privée
2,4 %
3,5 %
3,5 %
3,5 %
3,7 %
3,8 %
3,7 %
ONDAM
1,8 %
2,1 %
2,3 %
2,5 %
2,3 %
2,3 %
2,3 %
Inflation
0,2 %
1,0 %
1,6 %
1,3 %
1,4 %
1,8 %
1,8 %
Cette reprise favorise le redressement financier des régimes de sécurité sociale.
L'amélioration de la conjoncture économique et la maîtrise des dépenses entraînent une réduction significative des déficits sociaux, et permettent d'envisager un retour à l'équilibre de la sécurité sociale dès 2019, après dix-huit années de déficit. Le régime général devrait ainsi être en excédent dès 2018 et l'ensemble constitué par le régime général et le FSV dès l'année suivante. Ces bons résultats tiennent à la fois à la réalisation des économies prévues et au choix fait de compenser à la sécurité sociale les pertes de recettes qu'elle a supportées du fait de la politique de baisse du coût du travail, dans un contexte où l'Etat continuera de présenter des déficits conséquents.
Ce contexte de redressement doit être mis à profit afin de préparer l'avenir en consolidant la situation des finances sociales et des finances publiques de manière plus générale.
La trajectoire financière offre tout d'abord la possibilité d'achever le remboursement de la dette sociale dans le respect du terme fixé à 2024 et sans aucune hausse des prélèvements. Il s'agit d'un engagement fort du Gouvernement pour la préservation et la pérennisation de notre système de protection sociale, afin de ne pas faire peser l'effort sur les générations futures. Le remboursement de l'ensemble de la dette transférée à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), jusqu'en 2016 (soit 260 milliards d'euros) est en effet financé et garanti jusqu'à cette date. Il reste toutefois à prévoir le remboursement de la dette non reprise accumulée à l'ACOSS, dont la dette de trésorerie s'élève à près de 27 milliards d'euros.
Or cette dette peut être remboursée sans reporter l'échéance de 2024 ni augmenter les prélèvements obligatoires. Pour ce faire, il est proposé de transférer à compter de 2020, et jusqu'en 2022, 15 milliards d'euros de la dette restant accumulée à l'ACOSS à la CADES, ainsi que les ressources de contribution sociale généralisée (CSG) permettant cet apurement d'ici 2024, soit 1,5 milliard d'euros de CSG supplémentaire à compter de 2020, 2 milliards d'euros supplémentaires l'année suivante, augmentés enfin de 1,5 milliard à compter de 2022 soit au total une affectation de 5 milliards d'euros sur trois ans. Ce transfert des ressources rendues disponibles par les prévisions d'excédents sera réalisé sans aucun impact pour les contribuables.
Ce transfert autorise le maintien à l'équilibre durable de la sécurité sociale tout en permettant de faire évoluer les modalités d'application du principe de compensation intégrale des pertes de recettes de la sécurité sociale, comme le Gouvernement l'a proposé dans le rapport remis au Parlement en application de l'article 27 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022. Ce rapport recommande que, pour l'avenir, les baisses de prélèvements obligatoires seront supportées par l'Etat ou la sécurité sociale, en fonction de l'affectation de ces derniers, sans qu'il soit nécessaire ensuite de procéder à des transferts de compensation dans un sens ou dans l'autre.
Le projet de loi fait application de ce principe, qui conduit à faire une exception à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale pour les pertes de recettes consécutives à l'exonération de cotisations salariales au titre des heures supplémentaires, à l'exonération de forfait social au titre de l'intéressement dans les petites et moyennes entreprises et des mesures en faveur de la participation prévue par la loi relative au plan d'action pour la croissance et la transformation des entreprises (dite loi « PACTE »), à la suppression de la taxe sur les farines et à l'application des réductions de cotisations d'allocations familiales et d'assurance maladie dans les régimes spéciaux.
Les ressources correspondant à ces deux mouvements de désendettement et de partage du coût des exonérations avec le budget de l'Etat sont réparties entre les branches en fonction de leur capacité contributive.
La trajectoire d'excédents présentée dans le cadre du présent projet de loi tient compte de ces mouvements tout en garantissant l'équilibre durable de la sécurité sociale.
II. - Les mesures du PLFSS 2019 en faveur de la compétitivité se traduisent par des modifications importantes des modalités de financement de la sécurité sociale
1. Le remplacement du CICE et du CITS par une réduction uniforme des cotisations d'assurance maladie et des allègements généraux renforcés
Conformément aux dispositions votées en PLFSS et PLF pour 2018, le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et le crédit d'impôt de taxe sur les salaires (CITS) seront remplacés dès le 1er janvier 2019 par une exonération renforcée des cotisations sociales comprenant deux volets. Il s'agit, d'une part, d'un allègement uniforme de 6 points des cotisations sociales d'assurance maladie pour l'ensemble des salariés relevant du régime général de sécurité sociale et du régime des salariés agricoles, applicable sur les salaires dans la limite de 2,5 fois le SMIC. A la différence du CICE et du CITS, cet allègement bénéficiera à tous les employeurs dans des conditions identiques, qu'ils soient ou non assujettis à l'impôt sur les sociétés ou à la taxe sur les salaires.
D'autre part, à compter du 1er octobre 2019, ces allégements généraux de cotisations sociales seront renforcés au niveau du SMIC afin d'encourager la création d'emploi. Ces allègements généraux porteront également sur les contributions d'assurance chômage et de retraite complémentaire. Ainsi, au niveau du SMIC, plus aucune cotisation ou contribution sociale, payée habituellement par toutes les entreprises, ne sera due, à la seule exception de la cotisation au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles pour la part correspondant à la sinistralité des entreprises.
2. La rationalisation des dispositifs d'exonération spécifiques
Ce renforcement très significatif pour la grande majorité des entreprises appelle par ailleurs un réexamen des dispositifs d'exonérations ciblées et spécifiques en vue d'une révision ou d'une extinction de ces dispositifs.
Ainsi, les contrats de formation en alternance (hors contrats dans le secteur public), les structures d'insertion par l'activité économique (associations intermédiaires et ateliers et chantiers d'insertion) ainsi que les contrats uniques d'insertion (à l'exception des contrats au sein des employeurs publics) bénéficient désormais des allégements généraux, plus favorables que les dispositifs existants.
Le dispositif spécifique applicable à l'outre-mer est quant à lui recentré et simplifié, conformément aux recommandations fixées par le livre bleu des outre-mer, en renforçant le niveau des exonérations pour les plus bas salaires et en réduisant le nombre de barèmes d'exonération de 6 à 4.
L'exonération applicable aux aides à domicile auprès d'une personne fragile employées par un organisme prestataire, actuellement indépendante du niveau de rémunération, sera rationalisée, avec la mise en place d'un barème dégressif permettant de renforcer les effets incitatifs en faveur de l'emploi et une exonération totale jusqu'à 1,1 fois le SMIC.
III. - La LFSS pour 2019 reflète un engagement du Gouvernement en faveur de la transformation de notre système de santé
En 2018, la croissance des dépenses d'assurance maladie serait de 2,3 % à champ constant. Les recettes seraient en forte hausse (+ 4,3 %), soutenues notamment par la masse salariale (+ 3,5 %). La branche se rapprocherait ainsi de l'équilibre, son déficit se réduisant à - 0,9 milliard d'euros. Ainsi que le précise le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2018, l'ONDAM 2018, dont la progression est limitée à 2,3 %, devrait être respecté pour la neuvième année consécutive.
La progression de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) en 2019 est fixée à 2,5 %. Ce taux est relevé de 0,2 point par rapport à l'ONDAM 2018 afin de renforcer l'effort d'investissement dans la santé dans le cadre du plan « Ma santé 2022 » présenté le 18 septembre par le Président de la République. Le niveau de progression des dépenses sera ensuite limité à 2,3 % sur la période 2020-2022.
Le tendanciel de dépenses restant à un niveau élevé (4,5 %), le respect de l'objectif fixé pour 2019 nécessitera un effort d'économie de 3,8 milliards d'euros. Cet effort sera partagé par l'ensemble des acteurs de l'offre de soins et accompagné dans le cadre du plan ONDAM pluriannuel 2018-2022 qui s'organise autour des thématiques suivantes : structuration de l'offre de soins ; pertinence et efficience des produits de santé ; pertinence et qualité des actes ; pertinence et efficience des prescriptions d'arrêt de travail et de transports ; contrôle et lutte contre la fraude.
Les recettes de la branche Maladie de la sécurité sociale évoluent significativement dans leur composition. A la suppression de la cotisation salariale d'assurance maladie de 0,75 % en 2018 s'ajoute en effet à compter de 2019 l'effet de la réduction de 6 points des cotisations sociales patronales sous 2,5 SMIC pour un montant de 22,6 milliards d'euros. La branche bénéficiera en contrepartie de l'attribution, d'une part, de l'effet de la hausse de la CSG, d'une part, et de l'affectation d'une fraction de TVA à hauteur de près de 36 milliards d'euros, d'autre part.
La progression de l'ONDAM représente 4,9 milliards d'euros de dépenses nouvelles prises en charge en 2019 par la collectivité sur le champ de la maladie. Ces ressources permettront la mise en œuvre des priorités du Gouvernement pour la transformation du système de santé. L'effort en direction de la prévention sera poursuivi avec le renforcement des moyens de lutte contre les addictions, le développement des actions de prévention à destination des enfants et des jeunes et l'extension de la couverture vaccinale. L'amélioration de l'accès aux soins dans les domaines de l'optique, de l'audiologie et du dentaire se concrétisera, en vue de la mise en œuvre d'une offre sans reste à charge en 2020 et 2021.
En outre, à compter du 1er novembre, la complémentaire universelle contributive (CMU-c) et l'aide au paiement d'une complémentaire santé (ACS) seront fusionnés en un seul dispositif dans un objectif de facilitation de l'accès aux droits. L'accès aux soins sera également soutenu dans le secteur du médicament pour les produits les plus innovants et bénéfiques pour les patients.
Le PLFSS met en œuvre les engagements pris par le Gouvernement dans le cadre de la feuille de route grand âge et autonomie pour mieux répondre aux besoins des personnes âgées en EHPAD, et dans le cadre de la stratégie pour l'autisme pour notamment améliorer le parcours de soins des enfants dès le plus jeune âge.
Plusieurs mesures contribueront également à la réforme de l'organisation des soins (extension du champ des expérimentations prévues par l'article 51 de la LFSS pour 2018) et de la tarification (développement des financements au forfait et à la qualité). Enfin, le congé maternité des travailleuses indépendantes et des exploitantes agricoles sera renforcé, dans un objectif de préservation de la santé de la mère et de l'enfant, tout en restant adapté aux spécificités de leurs activités.
IV. - La revalorisation maîtrisée des prestations sociales contribuera à l'équilibre des branches Famille et Vieillesse sur la période
La revalorisation différenciée des prestations limitera la progression des dépenses des branches prestataires, et conduira en 2019 à réduire de 1,5 milliard d'euros la progression des dépenses de pensions de retraite à la charge de la branche Vieillesse du régime général.
Afin de compenser à cette branche le coût de l'exonération des cotisations salariales au titre des heures supplémentaires et complémentaires et de préserver ses recettes, l'assurance vieillesse bénéficiera en contrepartie de l'affectation de ressources aujourd'hui affectées à la branche Famille. Les recettes de la branche Vieillesse seront toutefois affectées par la réduction du forfait social sur l'intéressement et la participation.
La revalorisation de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) sera supportée par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Cette mesure forte de solidarité représente un effort estimé à 525 millions d'euros sur trois ans.
La branche Vieillesse du régime général sera excédentaire, après prise en compte des transferts à l'Etat et liés au désendettement, sur l'ensemble de la période.
La branche Famille bénéficiera également en 2019 de l'effet de la revalorisation différenciée des prestations, permettant une économie de 260 millions d'euros. L'évolution du solde en 2019 sera affectée négativement par le transfert d'une partie des recettes de taxe sur les salaires à la branche Vieillesse. Le solde de la branche restera équilibré, après prise en compte des transferts à l'Etat et liés au désendettement, jusqu'en 2022.
Recettes, dépenses et soldes du régime général
(En milliards d'euros)
2018
2019
2020
2021
2022
Maladie
Recettes
210,4
215,7
221,0
225,7
230,6
Dépenses
211,3
216,4
221,0
225,7
230,6
Solde
- 0,9
- 0,7
0,0
0,0
0,0
Accidents du travail et maladies professionnelles
Recettes
12,8
13,3
13,0
13,2
13,4
Dépenses
12,0
12,2
12,2
12,4
12,5
Solde
0,8
1,1
0,8
0,9
0,8
Famille
Recettes
50,5
51,4
50,5
51,0
51,9
Dépenses
50,1
50,3
50,5
51,0
52,0
Solde
0,4
1,1
0,0
0,0
0,0
Vieillesse
Recettes
134,5
137,5
140,8
145,2
150,1
Dépenses
133,7
136,9
140,2
144,9
150,3
Solde
0,8
0,6
0,7
0,3
- 0,1
Régime général consolidé
Recettes
395,2
404,8
412,1
421,6
432,1
Dépenses
394,1
402,7
410,6
420,5
431,5
Solde
1,1
2,1
1,5
1,1
0,7
Recettes, dépenses et soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base
(En milliards d'euros)
2018
2019
2020
2021
2022
Maladie
Recettes
211,9
217,3
222,6
227,3
232,2
Dépenses
212,8
218,0
222,6
227,3
232,2
Solde
- 0,9
- 0,7
0,0
0,0
0,0
Accidents du travail et maladies professionnelles
Recettes
14,2
14,7
14,4
14,7
14,8
Dépenses
13,3
13,5
13,6
13,8
14,0
Solde
0,9
1,2
0,9
0,9
0,9
Famille
Recettes
50,5
51,4
50,5
51,0
51,9
Dépenses
50,1
50,3
50,5
51,0
52,0
Solde
0,4
1,1
0,0
0,0
0,0
Vieillesse
Recettes
236,9
241,4
246,2
252,5
259,5
Dépenses
236,6
241,2
245,7
252,8
260,9
Solde
0,4
0,2
0,5
- 0,3
- 1,4
Régimes obligatoires de base consolidés
Recettes
499,9
510,9
519,7
531,2
543,9
Dépenses
499,2
509,2
518,3
530,7
544,5
Solde
0,7
1,8
1,3
0,5
- 0,6
Recettes, dépenses et soldes du Fonds de solidarité vieillesse
(En milliards d'euros)
2018
2019
2020
2021
2022
Recettes
16,8
16,5
16,9
17,5
18,1
Dépenses
18,9
18,4
17,8
18,0
18,2
Solde
- 2,1
- 2,0
- 0,9
- 0,5
0,0
Recettes, dépenses et soldes du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse
(En milliards d'euros)
2018
2019
2020
2021
2022
Recettes
394,6
404,4
412,6
422,6
433,6
Dépenses
395,7
404,2
412,1
421,9
433,0
Solde
- 1,0
0,1
0,6
0,6
0,6
Recettes, dépenses et soldes des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse
(En milliards d'euros)
2018
2019
2020
2021
2022
Recettes
498,2
509,4
519,2
531,2
544,3
Dépenses
499,6
509,6
518,8
531,1
544,9
Solde
- 1,4
- 0,2
0,4
0,0
- 0,6