Le Conseil d'Etat (section du contentieux, 2e et 7e chambres réunies),
Sur le rapport de la 2e chambre de la section du contentieux,
Vu la procédure suivante :
Par un jugement n° 1610374 du 28 février 2017, enregistré le 14 mars 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le tribunal administratif de Nantes, avant de statuer sur la demande de Mme T… tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 21 novembre 2016 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a refusé de lui délivrer un titre de séjour, lui a fait obligation de quitter le territoire français dans un délai de trente jours, a fixé le pays de destination et lui a interdit le retour sur le territoire français pour une durée de deux ans, a décidé, en application des dispositions de l'article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette requête au Conseil d'Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes :
1°) Lorsqu'une obligation de quitter le territoire français prise sur le fondement du 1°, 2°, 4° ou 6° du I de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est notifiée avec une décision relative au séjour, le juge mentionné au I bis de l'article L. 512-1 du même code peut-il statuer sur les conclusions dirigées contre cette décision ou doit-il les renvoyer à la formation collégiale du tribunal administratif ; le délai de recours prévu au même I bis est-il opposable à ces conclusions ?
2°) Si une même formation de jugement statue sur les conclusions dirigées contre ces obligation et décision notifiées simultanément, l'instruction est-elle close à l'audience, en application de l'article R. 776-26 du code de justice administrative, pour l'ensemble du litige ; l'annulation de la décision qui refuse le séjour, le cas échéant au seul titre de l'asile, entraîne-t-elle par voie de conséquence celle de l'obligation de quitter le territoire français ?
3°) Si la formation collégiale statue sur lesdites conclusions, l'étranger peut-il demander le concours d'un interprète, la communication du dossier et la désignation d'office d'un avocat ; l'audience se déroule-t-elle avec conclusions du rapporteur public ?
Vu :
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code de justice administrative, notamment son article L. 113-1 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Clément Malverti, auditeur ;
- les conclusions de Mme Béatrice Bourgeois-Machureau, rapporteur public.
Rend l'avis suivant :
1. Les dispositions du I de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile énumèrent les cas dans lesquels l'autorité administrative peut prononcer une obligation de quitter le territoire français à l'encontre d'un ressortissant étranger. Aux termes de ces dispositions, dans leur rédaction résultant de la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, l'autorité administrative peut obliger à quitter le territoire français un étranger non ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne, d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse et qui n'est pas membre de la famille d'un tel ressortissant, au sens des 4° et 5° de l'article L. 121 1 du même code, lorsqu'il se trouve dans l'un des cas suivants : « 1° Si l'étranger ne peut justifier être entré régulièrement sur le territoire français, à moins qu'il ne soit titulaire d'un titre de séjour en cours de validité ; / 2° Si l'étranger s'est maintenu sur le territoire français au-delà de la durée de validité de son visa ou, s'il n'est pas soumis à l'obligation du visa, à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de son entrée sur le territoire sans être titulaire d'un premier titre de séjour régulièrement délivré / 3° Si la délivrance ou le renouvellement d'un titre de séjour a été refusé à l'étranger ou si le titre de séjour qui lui avait été délivré lui a été retiré ; / 4° Si l'étranger n'a pas demandé le renouvellement de son titre de séjour temporaire ou pluriannuel et s'est maintenu sur le territoire français à l'expiration de ce titre ; / 5° Si le récépissé de la demande de carte de séjour ou l'autorisation provisoire de séjour qui avait été délivré à l'étranger lui a été retiré ou si le renouvellement de ces documents lui a été refusé ; / 6° Si la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé à l'étranger ou si l'étranger ne bénéficie plus du droit de se maintenir sur le territoire français en application de l'article L. 743-2, à moins qu'il ne soit titulaire d'un titre de séjour en cours de validité ; / 7° Si le comportement de l'étranger qui ne réside pas régulièrement en France depuis plus de trois mois constitue une menace pour l'ordre public ; / 8° Si l'étranger qui ne réside pas régulièrement en France depuis plus de trois mois a méconnu l'article L. 5221-5 du code du travail ».
Aux termes du I bis de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dans sa rédaction issue de la loi du 7 mars 2016 : « L'étranger qui fait l'objet d'une obligation de quitter le territoire français sur le fondement des 1°, 2°, 4° ou 6° du I de l'article L. 511-1 et qui dispose du délai de départ volontaire mentionné au premier alinéa du II du même article L. 511-1 peut, dans un délai de quinze jours à compter de sa notification, demander au président du tribunal administratif l'annulation de cette décision, ainsi que l'annulation de la décision mentionnant le pays de destination et de la décision d'interdiction de retour sur le territoire français qui l'accompagnent le cas échéant (…) / Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou parmi les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l'article L. 222-2-1 du code de justice administrative statue dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. / L'étranger peut demander au président du tribunal administratif ou au magistrat désigné à cette fin le concours d'un interprète et la communication du dossier contenant les pièces sur la base desquelles la décision contestée a été prise. / L'audience est publique. Elle se déroule sans conclusions du rapporteur public, en présence de l'intéressé, sauf si celui-ci, dûment convoqué, ne se présente pas. L'étranger est assisté de son conseil s'il en a un. Il peut demander au président du tribunal administratif ou au magistrat désigné à cette fin qu'il lui en soit désigné un d'office (…) ».
Les dispositions des articles R. 776-1 et suivants du code de justice administrative, modifiées en dernier lieu par le décret du 28 octobre 2016 pris pour l'application du titre II de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France et portant notamment modification du code de justice administrative (partie réglementaire), précisent les règles applicables au contentieux des obligations de quitter le territoire français. Aux termes de l'article R. 776-1 de ce code : « Sont présentées, instruites et jugées selon les dispositions de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et celles du présent code, sous réserve des dispositions du présent chapitre, les requêtes dirigées contre : / 1° Les décisions portant obligation de quitter le territoire français, prévues au I de l'article L. 511-1 et à l'article L. 511-3-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ainsi que les décisions relatives au séjour notifiées avec les décisions portant obligation de quitter le territoire français (…) ». Aux termes de l'article R. 776-13-1 de ce code : « Les dispositions de la présente sous-section sont applicables aux recours formés, en application du I bis ou du II de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, contre les décisions d'obligation de quitter le territoire français prise sur le fondement des 1°, 2°, 4° ou 6° du I de l'article L. 511-1 du même code et les décisions mentionnées à l'article R. 776-1 du présent code notifiées simultanément, lorsque l'étranger n'est pas placé en rétention, assigné à résidence ou en détention ». L'article R. 776-13-2 dispose que : « La présentation, l'instruction et le jugement des recours obéissent, sans préjudice de la section 1, aux règles définies au premier alinéa de l'article R. 776-13, aux articles R. 776-15, R. 776-18, R. 776-20-1, R. 776-22 à R. 776-26, aux deuxième et quatrième alinéas de l'article R. 776-27 et à l'article R. 776-28 ». L'article R. 776-26 prévoit, en particulier, que : « L'instruction est close soit après que les parties ont formulé leurs observations orales, soit, si ces parties sont absentes ou ne sont pas représentées, après appel de leur affaire à l'audience ».
2. Il résulte des dispositions de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile que le prononcé par l'autorité administrative à l'encontre d'un ressortissant étranger d'une obligation de quitter le territoire français sur le fondement des 1°, 2°, 4° ou 6° du I de cet article n'est pas subordonné à l'intervention préalable d'une décision statuant sur le droit au séjour de l'intéressé en France. C'est pourquoi le I bis de l'article L. 512-1 du même code, qui fixe les dispositions législatives définissant le régime contentieux applicable à la contestation de ces obligations de quitter le territoire français, ne fait pas figurer les décisions relatives au séjour parmi les décisions qui, accompagnant ces obligations de quitter le territoire français, sont jugées avec ces obligations et selon les mêmes règles.
Pour autant, lorsqu'une décision relative au séjour est néanmoins intervenue concomitamment et fait l'objet d'une contestation à l'occasion d'un recours dirigé contre une obligation de quitter le territoire français prise sur le fondement des 1°, 2°, 4° ou 6° du I de l'article L. 511-1, cette contestation suit le régime contentieux applicable à l'obligation de quitter le territoire. Dès lors, les dispositions du I bis de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ainsi, notamment, que celles de l'article R. 776-26 du code de justice administrative, sont applicables à l'ensemble des conclusions présentées au juge administratif dans le cadre de ce litige, y compris celles tendant à l'annulation de la décision relative au séjour.
3. Dans la mesure où un refus de titre de séjour n'est pas le fondement d'une obligation de quitter le territoire français, l'éventuelle annulation du refus de titre de séjour ne conduit pas, par elle-même, à l'annulation par voie de conséquence de l'obligation de quitter le territoire français, qui aurait pu être légalement prise en l'absence du refus de titre de séjour et n'est pas intervenue en raison de ce refus.
Il en va ainsi, en principe, pour les obligations de quitter le territoire français prises sur le fondement du 1°, 2°, 4° ou 6° du I de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Toutefois, dans le cas où serait contesté à l'occasion d'un recours dirigé contre une telle obligation un refus de titre de séjour pris concomitamment, si le juge administratif annule le refus de titre de séjour, il lui appartient, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, d'apprécier, eu égard au motif qu'il retient, si l'illégalité du refus de titre de séjour justifie l'annulation de l'obligation de quitter le territoire français. Tel est le cas notamment lorsque le motif de l'annulation implique le droit de l'intéressé à séjourner en France. De plus, et en tout état de cause, lorsque la loi prescrit l'attribution de plein droit d'un titre de séjour, cette circonstance fait obstacle à ce que l'intéressé puisse légalement faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire français.
Le présent avis sera notifié au tribunal administratif de Nantes, à Mme T… et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur. Il sera publié au Journal officiel de la République française.