2. Le cadre juridique applicable au processus d'attribution des capacités sur le réseau
1. En application de l'article L. 2122-9 du code des transports, les entreprises ferroviaires disposent d'un droit d'accès à l'ensemble du réseau ferroviaire dans des conditions équitables, transparentes et non discriminatoires. Du fait de leur qualité de candidat au sens de l'article L. 2122-11 du code des transports (2), elles présentent au gestionnaire d'infrastructure, responsable de la répartition des capacités de l'infrastructure3, des demandes de capacités pour une période donnée qui ne peut excéder la durée de l'horaire de service afin de pouvoir exploiter des services de transport d'un point à un autre du réseau. Dès lors qu'une capacité à circuler unitaire est rattachée à des horaires et un parcours définis, elle est qualifiée de « sillon ».
2. Les règles définies au titre IV du décret n° 2003-194 susvisé imposent au gestionnaire d'infrastructure d'attribuer les capacités d'infrastructure de manière équitable, non discriminatoire et transparente en s'efforçant, dans la mesure du possible, de satisfaire toutes les demandes et en veillant à assurer la meilleure utilisation des infrastructures et le développement équilibré de l'ensemble des services ferroviaires.
3. Le déroulement de la procédure de répartition des capacités est précisé dans le chapitre 4 du document de référence du réseau (ci-après « le DRR ») établi par SNCF Réseau, qui prévoit que le processus d'élaboration de l'horaire de service comprend quatre étapes :
- la structuration de la capacité du graphique de A-5 (A désignant l'année de référence) à fin avril A-2 : menée par SNCF Réseau, cette étape permet de définir, en concertation avec l'ensemble des parties prenantes, les principes d'organisation récurrente des sillons et de réserver les capacités nécessaires pour réaliser les travaux de maintenance et de développement du réseau. Elle permet d'établir des plans d'exploitation à 5 ans, déclinés ensuite jusqu'en A-2 au fur et à mesure des précisions de besoins apportées par les opérateurs et le mainteneur ;
- la préconstruction du graphique de mai A-2 à décembre A-2 : cette étape vise à optimiser l'utilisation du réseau un jour type de l'horaire de service à partir des informations fournies par les différents demandeurs, et débouche sur le « graphique 24 heures », contenant l'ensemble des sillons des services de transport quotidiens ou quasi-quotidiens ;
- la construction de l'horaire de service de décembre A-2 à septembre A-1, au cours de laquelle le gestionnaire d'infrastructure apporte une réponse formelle à chaque demande de sillon et met en œuvre la procédure de programmation et de coordination des demandes décrite à l'article 21 du décret n° 2003-194 susvisé pour l'établissement de l'horaire de service définitif, qui est ensuite rendu public ;
- la phase d'adaptation de l'horaire de service de septembre A-1 à décembre A au cours de laquelle SNCF Réseau alloue des sillons supplémentaires sur la base de la capacité résiduelle pour répondre à des besoins nouveaux ou modifie des sillons précédemment alloués.
4. Le DRR prévoit que les demandes de sillons (4) à peuvent être formulées en continu durant la période d'ouverture des commandes. Elles sont dénommées :
- demandes au service ou « DS » lorsqu'elles sont formulées entre mi-décembre A-2 et mi-avril A-1 ;
- demandes tardives au service ou « DTS », lorsqu'elles sont formulées entre mi-avril et mi-septembre A-1 ; et
- pour la période courant entre mi-septembre A-1 et la fin de l'horaire de service en décembre A :
- demandes de sillons en adaptation ou « DSA » lorsqu'elles sont formulées jusqu'à J-8 inclus ;
- demandes de sillons de dernière minute ou « DSDM », lorsqu'elles sont formulées entre J-7 et J inclus, J étant le jour de circulation.
Les demandes présentées après mi-avril A-1, à savoir les DTS, DSA et DSDM, sont traitées dans la capacité résiduelle disponible à l'issue du traitement des DS.
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5. Les candidats peuvent donc effectuer des demandes après l'élaboration et la publication de l'horaire de service qui a lieu en septembre A-1, en conformité avec les dispositions de l'annexe VII de la directive 2012/34/UE dans sa version telle que modifiée par la décision déléguée (UE) 2017/2075 susvisée.
6. Une fois que des sillons ont été accordés par SNCF Réseau, celui-ci a la faculté de les modifier ou de les supprimer dans certaines circonstances limitativement énumérées (5). Il lui appartient d'apprécier le caractère d'urgence et de nécessité absolue rendant nécessaire une modification ou une suppression de sillon à la suite d'une défaillance de l'infrastructure. De même, il lui revient d'apprécier, de manière discrétionnaire, la nécessité de réaliser des travaux non programmés.
7. Depuis l'horaire de service 2010, SNCF Réseau a instauré la procédure dite de placement des sillons « à l'étude ». En cas de conflit entre une demande de sillon et des travaux au terme de la phase de construction de l'horaire de service (soit à la publication de l'horaire de service, en septembre A-1), un refus d'attribution est opposé uniquement lorsque le conflit semble avoir une cause ne permettant pas d'identifier une marge de résolution ultérieure. A l'inverse, le sillon-jour demandé est placé « à l'étude » lorsque, malgré l'impossibilité de traiter immédiatement ce conflit, compte tenu des ressources en horairistes mobilisables durant la phase de construction de l'horaire de service, SNCF Réseau identifie qu'il lui serait possible de le régler ultérieurement, en produisant une proposition alternative de sillon proche de la demande initiale, encore appelée « variante », permettant de répondre au besoin du plan de transport du demandeur (6). SNCF Réseau s'engage, dans ce cas, à transmettre une réponse définitive au demandeur au plus tard trois mois (90 jours) avant la date de circulation. Ainsi, au terme de la procédure de construction de l'horaire de service, les sillons-jours demandés peuvent être soit attribués au candidat, soit placés à l'étude, soit non attribués.
8. L'Autorité a défini, dans sa décision n° 2018-094 susvisée, un dispositif incitant les candidats et SNCF Réseau à une meilleure utilisation des capacités commerciales et non commerciales sur le réseau ferré national (ci-après le « dispositif incitatif réciproque » ou le « dispositif IR »). Cette décision a fait l'objet d'une homologation ministérielle pour les horaires de service 2020, 2021, 2022 et 2023, par décisions respectives des 28 février 2019, 24 novembre 2020 et 24 novembre 2021, susvisées.
9. Ce dispositif poursuit deux objectifs principaux :
- s'agissant des sillons-jours attribués, objet de la décision n° 2022-089, le dispositif issu de la décision n° 2018-094 vise à inciter les demandeurs de capacités et le gestionnaire d'infrastructure au maintien des sillons-jours attribués par ce dernier et à l'amélioration de la qualité du service pour l'ensemble des clients, par l'incitation à la commande au plus juste des capacités d'infrastructure et à leur restitution au plus tôt en cas de caducité ;
- s'agissant des sillons-jours à l'étude, objet de la présente décision, le dispositif issu de la décision n° 2018-094 a pour objectif d'inciter le gestionnaire d'infrastructure à procéder à leur affermissement (7) dans les meilleurs délais (2.1.). Il vise également, par la définition d'un taux minimal d'attribution, à maîtriser le nombre de sillons-jours refusés ou placés à l'étude à la publication de l'horaire de service pour les candidats fret afin de leur assurer une qualité de service minimale (2.2.).
3.1. Le dispositif incitatif issu de la décision n° 2018-094 prévoit des pénalités encourageant l'affermissement au plus tôt des sillons-jours à l'étude par le gestionnaire d'infrastructure
10. L'article 5 de la décision n° 2018-094 impose au gestionnaire d'infrastructure d'apporter une réponse définitive, pour chaque sillon-jour à l'étude, au plus tard trois mois avant la date de circulation concernée.
11. Le dispositif incitatif défini à l'article 7 de la décision n° 2018-094 s'applique à l'ensemble des sillons-jours placés à l'étude par le gestionnaire d'infrastructure entre la certification de l'horaire de service et la veille du jour de circulation (J-1 17 heures).
12. Les évènements qui donnent lieu à une pénalisation sont, d'une part, l'affermissement (par une attribution ou un refus) de sillons-jours à l'étude à l'initiative du gestionnaire d'infrastructure, d'autre part, les suppressions et les modifications effectuées de sillons-jours à l'étude à la demande des candidats. Tous ces évènements sont qualifiés de « vibrations ».
13. Des exonérations, portant notamment sur les cas relevant d'une cause extérieure aux candidats, peuvent être mises en œuvre. Les règles applicables sont définies en concertation et retranscrites dans des règles de gestion publiées dans une annexe du DRR. L'Autorité a identifié, dans la décision n° 2018-094, des demandes qui doivent faire l'objet d'exonérations de pénalités. Elles incluent les demandes dont la responsabilité ne peut être entièrement imputée au demandeur ou bien qui n'ont pas d'impact sur le sillon tracé, notamment celles :
- effectuées en raison d'une décision prise par un autre gestionnaire d'infrastructure ;
- intervenant à la suite d'une vibration pénalisée à l'initiative du gestionnaire d'infrastructure d'un sillon-jour lié (8), de quelque façon que ce soit ;
- n'entraînant pas de modification horaire par le gestionnaire d'infrastructure ;
- prolongeant le jalonnement à l'origine ou à destination, sans modifier en substance le jalonnement déjà établi.
14. Le barème des pénalités présente plusieurs caractéristiques, analogues à celles du barème applicable aux sillons-jours attribués :
- les pénalités sont croissantes, continues et progressives jusqu'à la veille de la circulation, afin d'inciter le gestionnaire d'infrastructure à affermir au plus tôt les sillons-jours placés à l'étude et les candidats à anticiper une éventuelle vibration de leur part ;
- les pénalités sont proportionnelles à la longueur du sillon-jour à l'étude concerné ;
- s'agissant du gestionnaire d'infrastructure :
- les pénalités sont différenciées en fonction de la réponse définitive apportée lors de l'affermissement (attribution ou refus). Il s'agit de pénaliser plus fortement les refus, qui sont particulièrement préjudiciables pour les demandeurs de capacité ;
- dans le cas particulier des modifications importantes et des suppressions opérées sur les sillons de l'activité de transport francilien de voyageurs, et compte tenu du processus de commande de sillons spécifique9 de cette activité, un barème d'exception est appliqué. Ainsi, sur ce périmètre, tout traitement, par le gestionnaire d'infrastructure, d'un sillon-jour à l'étude est pénalisé comme le passage du statut « à l'étude » au statut « attribué » ;
- s'agissant des candidats, les pénalités sont différenciées en fonction du type de demandeur (fret ou voyageurs). Il s'agit de tenir compte des différences de capacités contributive entre les candidats. Par ailleurs, elles font l'objet d'un abattement d'un tiers (33 %) par rapport au barème applicable aux sillons-jours attribués en vertu de la décision n° 2018-094.
15. L'Autorité a retenu une formule de calcul des pénalités applicables aux candidats et au gestionnaire d'infrastructure (i) continue, de sorte à éliminer les effets de seuil, et (ii) croissante et progressive, de sorte que l'ajournement d'une vibration soit d'autant plus fortement pénalisé que le jour de circulation est proche.
16. Cette formule unique pour les candidats et le gestionnaire d'infrastructure est une fonction exponentielle de base 2, calculable en fonction de l'anticipation « n » en jours entre les dates de vibration et de circulation J, et paramétrée par le montant de la pénalité à la fin de la période d'application du dispositif « pénalité (J-1) » et la période de doublement de la pénalité « N ». La figure ci-dessous illustre comment les pénalités évoluent en fonction de la date d'anticipation de l'affermissement d'un sillon-jour à l'étude par le gestionnaire d'infrastructure pour une pénalité à J-1 égale à 12 €/km et une période de doublement égale à 30 jours.
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17. Concrètement, l'application de la formule présentée au présent point conduit à un doublement de la pénalité applicable tous les N jours, jusqu'à atteindre le montant maximal (Pénalité J-1) la veille de la circulation prévue. Par exemple, la non-attribution d'un sillon-jour à l'étude par SNCF Réseau 31 jours avant la date de circulation prévue sera pénalisée de 6€/s-j-km.
18. Pour chaque vibration de sillon-jour, la pénalité applicable à la partie qui en est à l'initiative (le gestionnaire d'infrastructure ou le candidat) au profit de l'autre partie est calculée comme suit :
Pénalité (J - n) = Pénalité (J - 1) × 2 (1-n)/N
Où n est l'anticipation de la vibration considérée, calculée en jours par rapport au jour J de circulation du sillon-jour considéré, en retenant :
- soit la date de la formulation de la demande de suppression ou de modification enregistrée par le candidat ;
- soit la date de traitement effectif du sillon-jour à l'étude,
et où :
Pénalités applicables au gestionnaire
d'infrastructure
Type
Sillons-jours à l'étude
Passage de « à l'étude »
à « attribué »
Passage de « à l'étude » 
      

    à « non-attribué »
Métrique
€/sillon-jour.km applicable au linéaire total du sillon-jour visé
Pénalité à J-1
3 €/s-j.km
12 €/s-j.km
Période de doublement N
30 jours
Pénalités applicables au candidat
Trafic
Voyageurs
Marchandises
Métrique
€/sillon-jour.km applicable au linéaire total
du sillon-jour visé
Pénalité à J-1
2 €/s-j.km
0,60 €/s-j.km
Période de doublement N
30 jours
(6) Le placement d'un sillon-jour demandé à l'étude est, quant à lui, opéré par SNCF Réseau en cas d'identification d'un conflit seulement potentiel ou ponctuel entre des sillons-jours et des travaux, c'est-à-dire avec des marges de résolution ultérieure identifiables ou lorsque le positionnement horaire demandé se situe dans des capacités-travaux non-récurrentes (fenêtres dites « déformées » et capacités « hors fenêtres »).
(7) C'est-à-dire à l'attribution ou au refus définitif du sillon-jour demandé.
(8) Un sillon-jour est dit « lié » s'il correspond à l'aller ou au retour (origine-destination inverse) d'un sillon initial avec lequel l'écart temporel n'excède pas 24 heures (entre l'arrivée de l'un et le départ de l'autre).
(9) En effet, du fait des spécificités liées aux contraintes du mass transit sur un réseau faisant l'objet de travaux importants, le gestionnaire d'infrastructure et le candidat ont adopté une organisation particulière pour la gestion des adaptations horaires. Il apparaît ainsi que les suppressions enregistrées par le système d'information ne correspondent pas à une réalité observée sur le terrain mais sont la résultante des modalités techniques d'inscription dans les bases horaires du plan de transport adapté. En outre, les éventuelles suppressions de desserte sont traitées par la mise en œuvre de substitutions routières, à la charge financière du gestionnaire d'infrastructure.