ANNEXE
CHARTE DE DÉONTOLOGIE DU CONTRÔLE GÉNÉRAL ÉCONOMIQUE ET FINANCIER
Préambule
Le contrôle général économique et financier s'est doté d'une charte de déontologie dès juin 2015, afin d'affirmer les valeurs et principes auxquels ses agents se conforment dans l'exercice de leurs fonctions, de prévenir les risques encourus par le service et par ses agents et d'aider à la résolution des difficultés rencontrées. Cette charte a été révisée en novembre 2017 puis en novembre 2021 afin d'intégrer l'apport des lois n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires et n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.
Cette charte, élaborée suivant une démarche participative, affirme les principes déontologiques qui s'articulent avec les obligations issues tant de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (texte modifié et codifié par le code général de la fonction publique) que de la jurisprudence, et constituent un corpus de règles adaptées au contexte particulier des différents métiers exercés au sein du contrôle général économique et financier (CGefi). Cette charte est complémentaire des dispositions de la charte de déontologie des ministères économiques et financiers. Elle ne préjuge par ailleurs pas du strict respect des dispositions du code pénal.
Le décret n° 2022-1600 du 21 décembre 2022 relatif au contrôle général économique et financier précise que le chef du contrôle général économique et financier veille au respect de la charte de déontologie.
Champ d'application
La charte de déontologie concerne tous les agents soumis à l'autorité hiérarchique du chef du contrôle général économique et financier, quel que soit leur statut et quelles que soient leurs fonctions.
Ses principes constituent une référence pour les agents qui quittent temporairement ou définitivement le service.
Les principes fondamentaux
Comme tous les fonctionnaires et agents publics, les agents du contrôle général économique et financier se conforment aux obligations et devoirs définis par le statut général des fonctionnaires et la jurisprudence, tels qu'ils ressortent notamment des dispositions du titre I du code général de la fonction publique. Les valeurs du service public inspirent l'exécution des missions confiées au contrôle général économique et financier. Les principes fondamentaux suivants sont ainsi observés par les agents du CGefi.
Impartialité et indépendance
Les agents du CGefi exercent leurs fonctions et conduisent leurs travaux en toute impartialité et dans le respect de leur indépendance de jugement.
Dignité, intégrité, probité
Les agents du CGefi exercent leurs fonctions avec honnêteté et droiture. L'intégrité des agents du service est garante de sa réputation et de la confiance que ses interlocuteurs lui témoignent.
Ils s'abstiennent d'utiliser à des fins personnelles des informations dont ils ont connaissance, quelles que soient les circonstances.
Confidentialité
L'obligation de discrétion professionnelle (article L. 121-7 du code général de la fonction publique) s'impose aux agents du CGefi. Ils veillent notamment à la sécurité des informations et documents dont ils ont connaissance lors de leur activité professionnelle.
Neutralité
Les agents du CGefi jouissent en tant que citoyens de la liberté d'expression mais ils respectent le principe de neutralité, selon lequel il ne leur appartient pas de manifester dans l'exercice de leurs fonctions leurs préférences politiques, religieuses ou philosophiques. Par ailleurs, ils observent l'obligation de réserve qui lie tout fonctionnaire et agent public et l'oblige à observer une retenue dans l'expression de ses opinions. Cette obligation est sanctionnée par les tribunaux qui prennent notamment en compte le niveau hiérarchique et la visibilité de l'agent.
L'expression sur les réseaux sociaux, notamment sur Internet, est soumise aux mêmes règles et doit faire l'objet d'une particulière vigilance, l'usage d'une identité tierce (pseudonyme, alias) ou de l'anonymat, jamais réellement garantis, ne pouvant en aucun cas être un motif de violation des obligations.
Les agents du CGefi se conforment, notamment en matière de relations avec la presse, à la charte de déontologie des ministères économiques et financiers.
Ils s'abstiennent de dénigrer publiquement la position d'un autre représentant de l'Etat. Ils veillent, en toute circonstance, à ne pas se substituer aux dirigeants de l'organisme concerné.
Laïcité
Les agents du CGefi s'abstiennent de manifester leurs opinions religieuses ou d'arborer tout signe extérieur d'appartenance religieuse dans l'exercice de leurs fonctions.
Ils peuvent demander conseil au référent laïcité du service pour toute question relative à l'application du principe de laïcité.
Exigence de qualité et de collégialité
Les agents du service respectent les normes d'intervention retenues par le CGefi, entretiennent leurs compétences par des actions de formation adaptées et font preuve d'un esprit de collaboration active avec les autres agents du service et avec les membres d'autres corps de contrôle ou d'inspection.
Obligation de se consacrer à ses fonctions
Les agents du CGefi consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées (article L. 121-3 du code général de la fonction publique). Le cumul d'activités fait l'objet d'une autorisation par le chef du CGefi. L'exercice à titre accessoire d'une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé n'est envisageable qu'à la condition qu'elle soit compatible avec les fonctions confiées à l'agent et n'affecte pas leur exercice.
Exercice de mandats politiques
Les agents du CGefi qui exercent des mandats politiques, non frappés d'incompatibilité, en informent le chef du CGefi.
S'agissant des élections politiques, ils informent celui-ci dès le dépôt de leurs candidatures. Pendant la campagne électorale, comme durant l'exercice de leur mandat, ils veillent à éviter toute confusion entre les fonctions de contrôleur et celle de candidat ou d'élu.
Pouvant bénéficier à leur demande d'autorisations d'absence et des crédits d'heures accordés par la réglementation aux élus locaux, ils s'efforcent de réduire au maximum l'impact de leur mandat sur l'exercice de leurs fonctions.
Exercice de mandats syndicaux
Les agents du CGefi qui exercent des mandats syndicaux en informent le chef du CGefi. Ils bénéficient des facilités prévues pour les activités syndicales.
Prévention des conflits d'intérêts
Constitue un conflit d'intérêts, aux termes de l'article L. 121-5 du code général de la fonction publique, « toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ».
Le principe posé par la loi est de prévenir les conflits d'intérêts ou de les faire cesser (article L. 121-4).
Conformément au décret n° 2016-1967 du 28 décembre 2016 (article 5, 1°), une déclaration d'intérêts (DI) préalable à la nomination est exigée pour les personnes occupant les emplois correspondant à l'exercice de fonctions d'inspection générale ou de contrôle général.
En conséquence toute affectation d'un agent cadre supérieur au sein du CGefi donne lieu à établissement d'une DI de sa part, qu'il s'agisse d'une nomination en qualité de contrôleur général économique et financier ou d'une affectation d'un agent ou fonctionnaire d'un autre corps, occupant ou susceptible d'occuper ces fonctions.
Toute modification substantielle des intérêts d'un agent donne lieu de sa part à une nouvelle déclaration dans les mêmes formes. La modification substantielle peut être liée au changement de fonction de l'agent, à un changement portant sur l'organisme contrôlé ou elle peut être liée à un événement personnel, extérieur au service.
L'établissement de la DI dans le cadre des obligations s'imposant aux fonctionnaires et agents publics ne fait pas obstacle à ce que le contrôleur apprécie, le cas échéant, qu'une autre déclaration puisse être établie dans le cadre du dispositif de maîtrise des risques mis en place par l'organisme contrôlé.
Les agents du CGefi veillent à préserver l'objectivité de leurs travaux ainsi que leur indépendance de jugement, en écartant tout risque d'interférence entre l'activité professionnelle et des intérêts extraprofessionnels, qu'ils soient privés ou publics.
Ainsi ils s'interdisent de se placer en situation de conflits d'intérêts à l'occasion des missions qui leur sont confiées. Ils doivent en particulier s'abstenir de contrôler un organisme ou de prendre part à un travail concernant un organisme dans lequel ils détiennent, directement ou par un intérêt indirect au sens de la loi, des intérêts de nature à compromettre leur indépendance de jugement.
Ils ne doivent pas contrôler ou auditer un organisme ou un service dans lequel ils ont exercé des responsabilités au cours des trois dernières années, sans préjudice des dispositions législatives et réglementaires en vigueur.
Ils jugent de la nécessité de se déporter dès lors que des éléments personnels sont susceptibles de porter atteinte ou de paraître porter atteinte à leur impartialité.
Lorsque le déport est nécessaire, les règles de procédure arrêtées par le chef du service sont appliquées.
A l'occasion du début d'une mission ponctuelle à laquelle ils participent, ils souscrivent une déclaration d'absence de conflit d'intérêt.
En tout état de cause, lorsqu'il leur apparait qu'une situation reste susceptible de soulever un conflit d'intérêts, il appartient aux agents du CGefi d'en informer leur hiérarchie. En cas de doute sur une situation de conflit d'intérêts effectif ou potentiel, ils peuvent également en référer directement au référent déontologue.
Activités extérieures et cumul d'activités
L'obligation de se consacrer intégralement à ses fonctions prohibe pour les fonctionnaires l'exercice à titre professionnel d'une activité privée lucrative, sauf exceptions limitativement fixées par la loi.
La loi (article L. 123-1 du code général de la fonction publique) interdit ainsi expressément aux fonctionnaires de créer ou de reprendre une entreprise, de participer aux organes de direction de sociétés ou d'associations à but lucratif, de donner des consultations, de procéder à des expertises et de plaider en justice dans des litiges intéressant des personnes publiques relevant du secteur concurrentiel, de prendre des intérêts dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration dont relève le fonctionnaire, et enfin de cumuler un emploi permanent à temps complet avec un ou plusieurs autres emplois permanents à temps complet.
Les exceptions à ce principe d'interdiction sont strictement encadrées par le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 (1) qui rappelle les interdictions strictes et fixe les activités accessoires susceptibles d'être autorisées.
Aux termes de ce dispositif, le régime d'autorisation s'impose dans tous les cas d'activité accessoire rémunérée. Le décret n° 2020-69 énumère les activités accessoires susceptibles d'être autorisées (expertises et consultations, enseignement et formation, activités à caractère sportif et culturel, activité agricole, conjoint collaborateur, aide à domicile, activité d'intérêt général auprès d'organismes à but non lucratif, mission de coopération internationale, notamment).
Tout projet d'exercice d'une telle activité accessoire devra faire l'objet d'une autorisation dont la demande sera présentée au chef du CGefi. La décision d'autorisation peut comporter des réserves et recommandations visant à assurer le respect des obligations déontologiques, ainsi que le fonctionnement normal du service. Outre son caractère réglementaire, cette démarche est source de transparence. Elle constitue un levier de lutte contre les conflits d'intérêts qui surviennent souvent d'une méconnaissance des règles.
Exercice d'une activité privée rémunérée après départ du CGefi
Un agent cessant d'exercer définitivement ou temporairement ses fonctions ou les ayant cessé depuis moins de 3 ans, et qui souhaite exercer une activité privée lucrative saisit à titre préalable l'autorité hiérarchique (i.e. le chef du CGefi) dont il relève ou dont il relevait. Cette obligation concerne les activités salariées comme non salariées, dans une entreprise privée ou dans un organisme ou une entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles du droit privé, ainsi que les activités libérales.
Cette obligation a pour objet de permettre le contrôle de compatibilité entre les fonctions exercées dans la période de trois ans précédant le début de l'activité privée envisagée, en vérifiant si celle-ci risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service et de méconnaitre les principes mentionnés par la loi du 13 juillet 1983, rappelés dans cette charte. Lorsque la demande est présentée par un agent du CGefi soumis à l'obligation de déposer une déclaration d'intérêts, dans les conditions rappelées par la présente charte, ce contrôle est réalisé par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique à qui la demande est transmise.
Lorsque l'avis de la HATVP est de « non-conformité », il est impératif pour l'autorité hiérarchique et pour l'agent (refus). De même, l'avis peut être de « conformité » mais comporter des réserves qui sont alors contraignantes. Dans ce cas de figure comme dans le cas où l'avis de la HATVP est de simple conformité (sans réserve) le chef du CGefi prend la décision, qui peut être d'autoriser ou non l'activité, et dans l'affirmative, peut l'assortir de réserves additionnelles à celles éventuellement mentionnées par la HATVP.
Pour les autres agents, le chef du service, apprécie la compatibilité entre les fonctions précédemment exercées et les activités envisagées, et en cas de doute sérieux sur cette compatibilité, saisit préalablement le référent déontologue, puis, si le doute persiste, la HATVP. La procédure à suivre est décrite dans un document spécifique rédigé par le service et en ligne sur son site extranet.
Moyens mis à disposition et avantages divers
Les membres du service veillent à ce que les moyens en personnel, ainsi que les biens, installations, services et ressources financières qui leur sont attribués soient utilisés de façon appropriée, et dans le souci du meilleur usage des deniers publics.
L'utilisation ponctuelle du téléphone et de la messagerie électronique à des fins personnelles n'est possible qu'à condition de rester marginale et que les expressions personnelles, orales ou écrites, ne créent pas la moindre ambiguïté sur le caractère non professionnel du message.
Le point I sur les sollicitations par des tiers dans la charte de déontologie des ministères économiques et financiers pose les grands principes qui régissent les conditions d'acceptation de moyens et avantages, et invite à les adapter en fonction des particularités des directions.
L'exercice du contrôle économique et financier est singulier en ce que l'article 12 du décret n° 55-733 du 26 mai 1955 indique que « les entreprises et organismes contrôlés mettent à la disposition des missions de contrôle les moyens nécessaires à l'exercice de leurs fonctions », dispositif étendu en 2017 à titre facultatif à certains organismes passés en contrôle budgétaire.
Les organismes peuvent ainsi être conduits à prendre en charge les dépenses du contrôleur liées à sa participation aux organes délibérants, notamment à l'occasion des déplacements, dans les mêmes conditions que les autres membres de ces instances.
Les autres moyens mis à disposition, notamment dans le cadre du contrôle résidentiel, ne peuvent aller au-delà de ce qui est nécessaire à l'accomplissement des missions. Dans un souci de transparence, il importe d'en informer périodiquement le service.
Le souci de préserver l'indépendance du contrôleur doit le conduire à limiter les avantages dont il peut bénéficier du fait de son activité de contrôle, à ceux qui sont indispensables à l'exercice de cette activité. La transparence est essentielle.
Les invitations à assister à une manifestation professionnelle organisée par un établissement contrôlé sont acceptables dès lors qu'elles sont en rapport étroit avec son activité et s'inscrivent dans un cadre collectif. Sont tolérées les invitations à des manifestations ou à des repas organisés par les établissements, quand elles ont un caractère professionnel, exceptionnel et demeurent modiques. Elles permettent d'approfondir les connaissances et les contacts utiles et de recueillir des renseignements.
Le discernement du contrôleur doit s'exercer dans l'acceptation de cadeaux faits par l'organisme à son environnement, qu'il ne peut accepter qu'à condition qu'ils soient de faible valeur et qu'ils ne soient pas récurrents. De même, l'usage de cartes de circulation, de parking ou d'abonnement est possible en cas de stricte nécessité de service. Le contrôleur ne peut en revanche bénéficier de tarifs spéciaux analogues à ceux consentis aux salariés des organismes contrôlés, à l'exception de ceux qui sont pratiqués pour la restauration collective sur le lieu de travail. En cas de doute, le contrôleur est invité à consulter le guide pratique sur les risques d'atteinte à la probité concernant les cadeaux et invitations publié par l'Agence française anticorruption et à consulter le référent déontologue du service.
Mise en œuvre de la charte
Les agents du CGefi sont au premier chef responsables de la mise en pratique des principes contenus dans cette charte. Elle est notifiée à tous les agents et elle est communiquée à tous les arrivants. Elle est publiée sur l'extranet du service (https://cgefi.monportail.alize/accueil/espace-direction/gouvernance/deontologie.html).
L'autorité hiérarchique est chargée du contrôle du respect des règles déontologiques.
Le référent déontologue éclaire le chef du contrôle général et les agents du CGefi sur l'application des principes et des modalités indiqués dans la présente charte. Il fournit un conseil, à leur demande, aux agents du service pour toute question relative à l'application de la présente charte. Il alerte les agents concernés par un risque déontologique qui lui parait avéré. Il veille à la bonne diffusion de la présente charte et des règles déontologiques ministérielles. Il est membre du réseau de déontologues des ministères économiques et financiers.
Le référent déontologue est garant de la confidentialité des informations individuelles qu'il est amené à connaître, dans les conditions et limites énoncées par la charte de déontologie des ministères économiques et financiers.
Une instance collégiale, dénommée « comité de déontologie », est composée de trois personnes désignées par le chef du CGefi : une personne qualifiée, extérieure au service, et deux membres du service, dont l'un est le référent déontologue. Il est saisi par le chef du contrôle général ou par le référent déontologue sur toute question d'ordre déontologique concernant une situation particulière ainsi que sur toute question de caractère général. Ce comité de déontologie peut être aussi saisi par tout membre du service sur toute question d'ordre déontologique le concernant personnellement.
Le comité de déontologie poursuit la réflexion sur les questions de déontologie à partir des situations concrètes qu'il a rencontrées. Il présente au chef du contrôle général un rapport de ses activités et propose les adaptations de la charte qu'il estime souhaitables.
(1) Décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique.