Les dépenses de fonctionnement seront réduites dans l'ensemble des ministères et les agences contribueront pleinement à l'effort de rétablissement des comptes publics.
La réduction des dépenses de fonctionnement passe d'abord par l'amélioration de la productivité des administrations : dématérialisation des échanges avec les citoyens, par exemple en matière de fiscalité, simplification des règles administratives, modernisation des achats publics et optimisation des dépenses immobilières. Elle s'appuie également sur la rationalisation, par exemple s'agissant des implantations territoriales de l'Etat en France et à l'étranger, tout en veillant à l'accès et à la qualité du service public. Ces dépenses seront ainsi maîtrisées, tout en préservant les moyens nécessaires pour assurer la mise en œuvre des priorités du Gouvernement.
Ainsi, le ministère des finances et des comptes publics contribuera de manière exemplaire à cette évolution, avec une diminution nette de ses dépenses (hors dépenses de personnel), de près de 160 M€ en 2015 (et 314 M€, par rapport à 2014, d'ici à 2017). Cette évolution s'appuiera notamment sur la priorité donnée au numérique, notamment dans les relations avec l'usager, avec la généralisation progressive de la dématérialisation des échanges et des paiements, et sur une adaptation des réseaux territoriaux, tout en maintenant des modalités d'accueil adaptées aux publics les plus fragiles.
La simplification des démarches sera recherchée avec le déploiement des téléprocédures et des actions spécifiques en matière de simplification des procédures pour les entreprises : poursuite de la mise en place du guichet unique national de dédouanement, suppression de redondances avec la démarche du « test PME » et le programme « Dites-le nous une fois », ou encore développement des échanges dématérialisés entre les notaires et les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP).
Le ministère de la justice, qui voit son budget augmenter de près de 100 M€ entre la LFI 2014 et le PLF 2015 pour assurer la mise en œuvre des réformes engagés par le Gouvernement, prend néanmoins toute sa part dans l'effort d'économie en poursuivant sa modernisation. A titre illustratif, une gestion plus efficace des frais de justice permettra de dégager une économie de 40 M€ dès 2015 (plate-forme nationale d'interception judiciaire).
La maîtrise des dépenses des agences, dont les dépenses ont progressé beaucoup plus rapidement que celles de l'Etat sur les dernières années, constitue un axe structurant de la programmation, en particulier par une meilleure maîtrise des recettes qui leur sont affectées. Le niveau des ressources sera ainsi mis en meilleure adéquation avec les besoins liés à leurs activités, quelle que soit la nature du financement dont elles bénéficient (taxes affectées ou subventions pour charges de service public) : le recours à ces ressources fera ainsi l'objet d'un encadrement plus strict par les règles prévues par la présente loi de programmation. Dès 2015, plusieurs taxes affectées aux opérateurs de l'urbanisme et du logement seront ainsi intégrées dans le champ du plafonnement, dont la généralisation est prévue en 2016.
Surtout, des efforts massifs sont engagés avec une réduction de 1,1 Md€ des ressources fiscales affectées aux agences dès 2015. Le réseau consulaire et les agences de l'eau, qui ont connu une très forte progression de leurs moyens sur les dix dernières années, seront ainsi fortement associés à l'effort de redressement des finances publiques. Les plafonds de près de 20 taxes affectées différentes seront réduits.
Enfin, les subventions versées par l'Etat aux opérateurs seront maîtrisées grâce à la mise en œuvre de mesures de modernisation et de mutualisation suivant les mêmes principes et les mêmes méthodes que celles mises en œuvre par les administrations de l'Etat.
Au-delà, d'autres réformes structurelles ciblées sont mises en œuvre sur chaque secteur, notamment pour les dispositifs d'intervention.
L'ensemble des politiques publiques seront ainsi concernés par des réformes en profondeur de leurs dispositifs d'intervention : aides à l'agriculture et à l'outre-mer, interventions économiques, financement de l'audiovisuel, accès au droit, etc.
Ces mesures, qui passent souvent par une meilleure coordination de l'action des différents acteurs du secteur, ont été présentées en détail dans le cadre des projets de loi de finances pour 2015 et 2016.
3. Un budget triennal qui décline l'effort de l'Etat et de ses agences mais marque également les priorités du Gouvernement
La programmation d'ensemble des finances publiques couvre cinq années (2014-2019). Au cours de cette période, l'Etat fait l'objet d'une programmation plus précise, qui détaille, dans le cadre d'un budget triennal, les crédits alloués à chaque mission entre 2015 et 2017.
Les plafonds de crédits par mission, hors contributions de l'Etat au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », arbitrés dans le cadre du budget triennal, sont les suivants :
Evolution des plafonds de crédits de paiement par mission
(En CP et en milliards d'euros)
LFI 2014
LFI 2014
      

    Format 2015
2015
2016
2017
Action extérieure de l'Etat
2,80
2,84
2,81
2,96
2,74
Administration générale et territoriale de l'Etat
2,20
2,17
2,29
1,92
2,30
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
2,93
2,93
2,66
2,52
2,49
Aide publique au développement
2,87
2,87
2,77
2,67
2,60
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation
2,89
2,89
2,74
2,63
2,51
Conseil et contrôle de l'Etat
0,49
0,49
0,50
0,50
0,51
Culture
2,39
2,39
2,39
2,38
2,39
Défense
29,60
29,60
29,00
29,52
30,05
Direction de l'action du Gouvernement
1,13
1,14
1,17
1,16
1,17
Ecologie, développement et mobilité durables
7,14
7,06
6,61
6,55
6,52
Economie
1,68
1,63
1,54
1,51
1,48
Egalité des territoires et logement
7,40
13,11
13,18
13,31
13,15
Engagements financiers de l'Etat
1,00
1,00
0,88
0,84
0,68
Enseignement scolaire
46,31
46,30
47,47
47,87
48,19
Gestion des finances publiques et des ressources humaines
8,70
8,70
8,51
8,32
8,14
Immigration, asile et intégration
0,66
0,65
0,65
0,65
0,66
Justice
6,27
6,28
6,33
6,27
6,31
Médias, livre et industries culturelles
0,81
0,81
0,71
0,63
0,55
Outre-mer
2,01
2,01
2,01
2,06
2,10
Politique des territoires
0,81
0,81
0,74
0,70
0,66
Pouvoirs publics
0,99
0,99
0,99
0,99
0,99
Recherche et enseignement supérieur
25,73
25,73
25,61
25,66
25,72
Régimes sociaux et de retraite
6,51
6,51
6,41
6,40
6,40
Santé
1,30
1,17
1,20
1,22
1,23
Sécurités
12,12
12,15
12,15
12,18
12,18
Solidarité, insertion et égalité des chances
13,65
15,38
15,53
15,79
15,98
Sport, jeunesse et vie associative
0,45
0,45
0,45
0,50
0,54
Travail et emploi
10,78
11,41
11,18
10,62
9,84
 Pour mémoire
Crédits non répartis (*)
0,04
0,04
0,01
0,02
0,02
Relations avec les collectivités territoriales (*)
2,614
2,69
2,73
2,73
2,73
(*) Montant hors réserve parlementaire.
Le respect de ce budget triennal est garanti par deux mécanismes fondamentaux :
- un principe d'auto-assurance, au sein de chaque mission budgétaire, tant infra-annuelle que pluriannuelle. Les dépassements sur un programme devront ainsi être gagés par des économies sur la mission de rattachement au cours de l'année concernée et ne justifient pas, sauf circonstances exceptionnelles, de modification des plafonds présentés ici ;
- la constitution, en début d'année, d'une réserve de précaution. Elle permettra de faire face aux aléas en cours de gestion, tant en dépenses qu'en recettes (par l'annulation de crédits de la réserve correspondant aux baisses de recettes anticipées). Cette mesure de prudence, prévue par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, est réaffirmée et quantifiée à l'article 12 de la présente loi de programmation : sur 2015-2017, le taux de réserve sera d'au moins 0,5 % sur les crédits de personnel et d'au moins 6 % sur les autres crédits.
Si l'ensemble des ministères contribuent aux 19,3 Md€ d'économies qui seront réalisés à horizon 2017 par l'Etat et ses opérateurs, des efforts supplémentaires ont été programmés pour dégager les moyens financiers nécessaires pour la mise en œuvre des priorités du Gouvernement. Les principales mesures financées par le budget de l'Etat sont détaillées ci-dessous : cependant, pour d'autres chantiers comme la transition énergétique ou le plan de relance du logement, une part importante des efforts financiers peut passer par d'autres vecteurs notamment fiscaux.
i) La jeunesse constitue l'un des axes principaux de l'action du Gouvernement. Elle se traduit par des mesures importantes en matière :
- d'enseignement scolaire :
Le recrutement de 30 000 emplois supplémentaires au bénéfice de l'enseignement scolaire en trois ans, dont 9 561 nouveaux postes dès 2015, principalement dans l'enseignement primaire, permettra, conformément à l'engagement du Président de la République, de couvrir les besoins liés à l'augmentation des effectifs d'élèves, de poursuivre l'amélioration de la formation initiale et continue des enseignants, et de mettre en œuvre la réforme de l'éducation prioritaire. Cette priorité donnée par le Gouvernement à l'enseignement scolaire se traduit par une hausse de 1,9 Md€ des moyens à horizon 2017 par rapport à 2014 ;
- d'autonomie et d'emploi des jeunes :
Le service civique constitue un outil privilégié d'engagement et de prise d'autonomie. Il permet à des jeunes entre 16 et 25 ans d'effectuer une mission d'intérêt général dans une association ou une collectivité publique. Sa montée en charge se poursuivra avec l'accueil de 45 000 volontaires dès 2015, soit un effort budgétaire de près de 150 M€.
La Garantie Jeunes, expérimentée en 2014 dans dix départements, se développera en 2015 pour proposer un accompagnement renforcé vers l'emploi à près de 50 000 jeunes de 18 à 25 ans en situation de précarité, en leur versant une allocation d'un montant équivalent au revenu de solidarité active (RSA), représentant un effort financier de 100 M€ par rapport à 2014. Ce dispositif comporte aussi et surtout un accompagnement renforcé vers la formation et l'emploi qui pourra concerner à horizon 2017 près de 100 000 jeunes.
Les emplois d'avenir et le contrat de génération, dont le lancement a fait partie des projets structurants du début du quinquennat, sont également pérennisés et consolidés.
- d'enseignement supérieur :
Dans la continuité des deux précédentes rentrées, 1 000 emplois seront créés en 2015 dans les universités pour contribuer à la réussite des étudiants, soit un effort de 58 M€ en année pleine. Cet effort contribuera à tenir l'engagement présidentiel de créer 5 000 postes sur le quinquennat.
L'élargissement des bourses sur critères sociaux dans le cadre de la fusion de l'échelon 0 et 0 bis des bourses sur critères sociaux (+ 77,5 M€ en 2015) permettra aux boursiers concernés de recevoir une aide de 1 000 € par an, au-delà de la dispense des droits d'inscriptions à l'université.
ii) La protection des plus démunis passe notamment par la préservation des minima sociaux et la mise en œuvre du plan de lutte contre la pauvreté.
La programmation triennale tient ainsi compte de la revalorisation exceptionnelle du RSA de 2 % par an au-delà de l'inflation.
Le plan de lutte contre la pauvreté prévoyait également la création ou la pérennisation de 5 000 places d'urgence : ces objectifs ont été dépassés et le financement de la totalité de ces places est intégré dans la programmation triennale.
L'allocation dont bénéficient les adultes handicapés est strictement préservée.
iii) La garantie de la sécurité des Français
Les créations d'emploi au ministère de la justice seront poursuivies entre 2015 et 2017 (+ 1 834 équivalents temps plein), notamment pour contribuer à la création de postes de conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP). La sécurité bénéficiera, en outre, de la création de 1 405 emplois en trois ans dans la police et la gendarmerie nationales.
Enfin, la loi de programmation militaire (LPM) adoptée en 2013 sera appliquée, permettant de doter nos forces des moyens nécessaires à l'accomplissement de leurs missions. Les budgets 2015-2017 concrétiseront ainsi la transition vers le nouveau modèle d'armée, plus efficace car mieux adapté aux formes nouvelles des crises. Les crédits de paiements de la mission « Défense », retracés à l'article 13 de la présente loi de programmation, seront complétés de recettes exceptionnelles permettant de respecter strictement les annuités de la loi de programmation militaire, soit 31,4 Md€ en 2015 et en 2016 et 31,6 Md€ en 2017. Conformément à l'article 3 de la LPM, dans l'hypothèse où le montant de ces recettes exceptionnelles ou le calendrier selon lequel les crédits correspondant sont affectés au budget de la défense ne permettraient pas de respecter la trajectoire financière de la LPM, ces ressources seront intégralement compensées par d'autres recettes exceptionnelles ou par des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel. L'actualisation de la programmation militaire qui interviendra avant la fin de l'année 2015 permettra de vérifier avec la représentation nationale les perspectives de recettes exceptionnelles dans leur nature, leur montant et leur calendrier afin de réduire le cas échéant la part de ces ressources au sein de la trajectoire financière prévue par la LPM.
B. - La trajectoire des organismes divers d'administration centrale
En 2013 et en 2014, les organismes divers d'administration centrale (ODAC) enregistrent des excédents liés, en 2013, à la reprise de la dette de l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) par l'Etat (4,5 Md€), et, en 2014, à la dotation de l'Etat au titre du nouveau programme d'investissements d'avenir (4,6 Md€). Ces éléments exceptionnels passés, le solde agrégé des ODAC serait en déficit et ce dernier se résorberait progressivement avant la fin de la période de programmation.
Sur cette période en effet, les deux volets du PIA dégraderaient le solde des ODAC opérateurs de ce programme à mesure que les décaissements auraient lieu, sauf l'année de dotation par l'Etat (2014). A l'inverse, la contribution au service public de l'électricité (CSPE) (13) verrait ses recettes augmenter chaque année jusqu'à apurement de sa dette et afficherait un solde positif ensuite. Contraints par l'interdiction de s'endetter auprès d'un établissement de crédit pour une période allant au-delà d'une année (cf. infra), les autres ODAC seraient globalement à l'équilibre.
Dépenses, recettes et solde des ODAC
(En points de PIB, sauf mention contraire)
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses
3,8
4,1
3,9
3,9
3,8
Recettes
3,9
4,1
3,9
3,9
3,8
Solde
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
Solde (en Md€)
1,3
- 0,1
- 0,9
- 0,4
- 0,2

        (13) Les recettes d'EDF au titre de cette contribution, ainsi que les dépenses afférentes, sont intégrées dans le champ des ODAC.