C. - La trajectoire des administrations de sécurité sociale
Le tableau ci-dessous présente la trajectoire des administrations de sécurité sociale pour les années 2013-2017 :
Dépenses/Recettes/Solde effectif
(En points de PIB, sauf indication contraire)
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses
26,6
26,9
26,6
26,4
26,1
Recettes
26,2
26,4
26,3
26,4
26,3
Solde
-0,5
- 0,5
- 0,3
0,0
0,3
Solde (Md€)
- 10,1
- 10,6
- 6,6
- 0,5
6,4
Solde hors CADES-FRR
- 1,0
- 1,0
- 0,8
- 0,6
- 0,3
Solde hors CADES-FRR (Md€)
- 20,6
- 21,5
- 18,1
- 12,5
- 6,1
Les comptes présentés dans la loi de financement de la sécurité sociale et dans la loi de programmation des finances publiques relèvent de périmètres et de conventions comptables distinctes. Le champ des administrations de sécurité sociale (ASSO) couvert par la LPFP est plus étendu que celui couvert par la LFSS car il inclut notamment le régime d'indemnisation du chômage, les régimes complémentaires de retraite des salariés et les organismes dépendant des assurances sociales (hôpitaux notamment). Par ailleurs, les conventions comptables utilisées par la comptabilité nationale diffèrent du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale. Elles excluent en particulier les dotations nettes des reprises sur provisions, les dotations aux amortissements et les plus-values sur cessions d'immobilisations financières ou opérations de change.
1. Maîtriser les dépenses d'assurance maladie en garantissant la qualité des soins
Les réformes en matière de gouvernance et de pilotage de l'ONDAM ont permis de respecter voire, dans les dernières années, de sous-exécuter l'objectif initial voté chaque année en LFSS. Ainsi, il était d'ores et déjà acquis en juin 2014, que les dépenses d'assurance maladie 2013 relevant de l'ONDAM seraient inférieures de 1,4 Md€ au niveau prévu par la LFSS pour l'année 2013. Cette sous-exécution a été intégralement prise en compte dans la construction de l'ONDAM 2014, d'abord en LFSS initiale puis dans le cadre de la LFSS rectificative, afin d'abaisser durablement l'évolution des dépenses de santé en ajustant strictement l'objectif aux résultats. Les estimations présentées dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de septembre 2014 font finalement état d'une sous-consommation de l'ONDAM 2013 de 1,7 Md€, après prise en compte du dénouement des provisions.
A côté des réformes structurelles mises en œuvre, la mise en réserve d'une partie des moyens de l'ONDAM, en début d'année, à hauteur de 0,3 % au minimum de l'objectif voté, a contribué à ce résultat et a fait la preuve de son efficacité en matière de pilotage de dépenses d'assurance maladie. Cette disposition, introduite dans les lois de programmation des finances publiques précédentes, s'est avérée efficace et correctement calibrée ; il est donc proposé de la reconduire dans la présente loi de programmation.
Ainsi, les gels infra-annuels réalisés sur l'ONDAM 2014, à hauteur de 0,5 Md€, contribueront à sécuriser l'exécution de l'objectif prévu en LFSS rectificative, malgré l'augmentation attendue sur les soins de ville liée à l'introduction sur le marché du nouveau traitement destiné aux patients atteints du virus de l'hépatite C (VHC).
Dans le cadre de la stratégie globale de finances publiques, l'ONDAM verra par ailleurs son taux d'évolution abaissé à 2 % en moyenne sur la période 2015-2017, soit un effort global d'économie de 10 Md€ sur trois ans. En 2015, les dépenses dans le champ de l'ONDAM seront contenues en évolution de 2,1 % par rapport à l'objectif 2014. Le respect de cet objectif nécessitera un effort inédit d'économies, de plus de 3 Md€ dès 2015 afin de compenser une évolution tendancielle des dépenses de 3,9 %.
Cette trajectoire suppose, d'une part, de poursuivre et d'accentuer l'effort d'économies structurelles sur le champ de l'assurance maladie, mais également, d'autre part, de garantir un pilotage renforcé de son exécution, sans diminuer la qualité des soins ou augmenter le reste à charge des assurés, avec l'objectif de préserver l'innovation et l'accès de tous aux soins les plus efficaces.
Le plan d'économies qui structure le déploiement de la SNS s'articulera autour de quatre axes :
Le premier axe vise le renforcement de l'efficacité de la dépense hospitalière. Il passe notamment par des mutualisations qui pourront s'appuyer sur les nouveaux groupements hospitaliers territoriaux et des économies sur les achats hospitaliers, où des marges très importantes demeurent. En cohérence avec ces actions, portées en partie dans la loi de santé, les outils à disposition des agences régionales de santé en matière de supervision financière des établissements de santé en difficulté seront renforcés. 
Le deuxième axe est le virage ambulatoire, qui sera opéré dans les établissements hospitaliers. Une accélération de la diffusion de la chirurgie ambulatoire sera naturellement le pivot de cette transformation d'ensemble qui vise à une meilleure articulation entre soins de ville et hôpital. D'autres actions seront menées : développement de l'hospitalisation à domicile, amélioration de la prise en charge en sortie d'établissement et optimisation du parcours pour certaines pathologies ou populations.
Le troisième axe concerne les produits de santé. Au-delà des mesures de maîtrise des prix, un accent particulier sera placé sur le développement du recours aux médicaments génériques afin de lever les derniers freins à une diffusion plus large, génératrice d'économies importantes.
Le dernier axe vise à améliorer la pertinence du recours à notre système de soins dans toutes ses composantes : réduction des actes inutiles ou redondants, que ce soit en ville ou en établissements de santé, maîtrise de volume de prescription des médicaments et lutte contre la iatrogénie, ou encore optimisation des transports de patients. Ces actions seront déclinées dans le programme national de gestion du risque qui est instauré par la loi de santé.
2. Les dépenses d'assurance vieillesse et d'allocations familiales pour chacun des exercices de la période de la programmation
Le tableau ci-dessous présente les dépenses prévisionnelles d'assurance vieillesse et d'allocations familiales des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour les années 2013-2017 :
Charges nettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
(En Md€)
2013
2014
2015
2016
2017
Branche Vieillesse
215,8
219,9
224,0
229,9
236,5
Branche Famille
58,2
59,1
54,6
55,1
56,2
L'évolution des dépenses d'assurance vieillesse des régimes de base serait de 2,4 % en moyenne sur la période 2013-2017. Cette évolution reflète l'effet des réformes adoptées dans le cadre de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites et de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites qui, en relevant progressivement les bornes d'âge de départ en retraite, conduit à des départs en retraite plus tardifs. Dans un contexte de faible inflation, la stabilité des pensions en 2014 contribue également à la modération des dépenses.
Les dépenses de la branche Famille sont affectées par un changement de périmètre en 2015 correspondant au transfert à la charge de l'Etat de la part de l'aide personnalisée au logement (APL) actuellement financée par la branche Famille. Ce transfert couvre une partie des réductions de cotisations sociales mises en œuvre au 1er janvier 2015 par la loi n° 2014-892 du 8 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 dans le cadre du pacte de responsabilité. Il réduit les dépenses de la branche Famille des régimes obligatoires de sécurité sociale de 4,8 Md€ en 2015.
Les trajectoires de dépenses d'allocations familiales présentées comportent par ailleurs, outre la montée en charge des économies déjà mises en œuvre en 2014, un volet d'économies à venir conformément aux dispositions qui sont proposées au vote du Parlement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015. Ces dispositions apporteront 700 M€ d'économies sur les prestations légales en 2015. Elles permettront d'infléchir significativement le rythme moyen d'évolution des dépenses : il aurait été de 2 % par an en l'absence des mesures prévues en loi de financement et sera ramené à 1,3 % suite aux mesures prises et en neutralisant le transfert du financement de l'APL à l'Etat, qui est neutre sur le solde de l'ensemble des finances publiques.
3. Les dépenses des régimes complémentaires de retraite et de l'assurance chômage pour chacun des exercices de la période de la programmation
Le solde des régimes complémentaires se redresserait de 2,5 Md€ entre 2014 et 2017. Cette amélioration s'explique notamment par les efforts importants entrepris par les régimes AGIRC et ARRCO dans le cadre de l'accord signé en 2013, dont la mise en œuvre freinerait les dépenses en 2014 et 2015 (sous indexation des pensions d'un point) et soutiendrait les recettes (hausse des taux de cotisation). La poursuite de cette démarche de rétablissement des comptes des régimes complémentaires permettrait la réalisation de 2 Md€ d'économies supplémentaires à l'horizon 2017.
Dépenses, recettes et soldes des régimes complémentaires de retraite
(En Md€ en comptabilité nationale)
2013
2014
2015
2016
2017
Solde
- 2,2
- 2,4
- 1,9
- 1,3
0,1
Recettes
77,1
78,7
81,2
84,3
87,9
Dépenses
79,3
81,2
83,1
85,5
87,8
Le solde du régime d'indemnisation du chômage se redresserait de 2,2 Md€ entre 2014 et 2017 sous l'effet de l'amélioration progressive de l'emploi et des mesures prises par les partenaires sociaux (+ 0,5 Md€ à l'horizon 2017 au titre de l'accord de 2014, + 0,1 Md€ en 2015 au titre du gel partiel des indemnisations), qui seraient complétées à partir de 2016 afin d'atteindre un effort total de 2 Md€ à l'horizon 2017.
Dépenses, recettes et soldes de l'assurance chômage
(En Md€ en comptabilité nationale)
2013
2014
2015
2016
2017
Solde
- 3,6
- 4,0
- 3,4
- 2,5
- 1,8
Recettes
33,6
34,3
35,1
36,3
37,8
Dépenses
37,2
38,2
38,5
38,8
39,6
D. - La trajectoire des administrations publiques locales
Le solde des collectivités territoriales serait le reflet de deux mouvements principaux au cours de la période de programmation. D'une part, les dépenses locales seraient sensibles au cycle de l'investissement, marqué par les élections municipales de mars 2014, avec des reculs en 2014 (- 5 %) et en 2015 (- 6 %), puis une reprise progressive en ligne avec le cycle précédent, à compter de 2017, après une relative stabilité en 2016. Il est ainsi anticipé un ralentissement de la dynamique d'investissement dans les années basses du cycle - 2014 et 2015 - d'une ampleur équivalente à celles en moyenne constatées lors des cycles passés. D'autre part, la baisse des concours financiers de l'Etat touchera les ressources des collectivités territoriales (- 10,7 Md€ entre 2015 et 2017, après une réfaction de la dotation globale de fonctionnement de - 1,5 Md€ en 2014), ce qui devrait inviter les collectivités territoriales à une maîtrise accrue de leurs dépenses de fonctionnement. Au total, le solde local serait quasiment stable entre le début et la fin de la programmation.
Si les recettes des administrations publiques locales seront affectées par la baisse des concours financiers de l'Etat sur le prochain triennal, il convient de préciser que les bases des impôts locaux sont spontanément dynamiques et génèrent une augmentation régulière des ressources des collectivités. En outre, cette baisse sera d'autant plus soutenable que les concours financiers de l'Etat ne représentent que près de 28 % des 189 Md€ de recettes de fonctionnement des collectivités, composées à 60 % de recettes fiscales. Ainsi au total, les recettes des collectivités territoriales progresseront de près de 12 Md€ entre 2014 et 2017, soit de l'ordre de + 1,6 % par an en moyenne.
Dépenses, recettes et solde des administrations publiques locales
(En points de PIB, sauf mention contraire)
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses
11,9
11,9
11,8
11,6
11,4
Recettes
11,5
11,6
11,5
11,3
11,1
Solde
- 0,4
- 0,3
- 0,2
- 0,3
- 0,3
Solde en Md€
- 9,2
- 7,3
- 5,3
- 6,4
- 7 ,0
En définitive, la maîtrise accrue de la dépense locale devrait ainsi se traduire par une dépense hors investissement qui évoluerait de manière limitée sur l'ensemble de la période. Les dépenses d'investissement diminueraient spontanément en 2014 et 2015 du fait du cycle électoral puis rebondiraient à partir de 2016. L'investissement local serait, par ailleurs, soutenu par les nouveaux contrats de plan Etat-région pour les années 2015-2020 et par le développement du très haut débit financé par le programme d'investissements d'avenir.
Au total, le ralentissement de la dépense locale, plus marqué en début de période de programmation (+ 1,2 % en 2014 et + 0,5 % en 2015, après + 3,4 % en 2013), serait suivi d'une reprise globalement en ligne avec l'inflation en fin de période (environ + 2 % par an en 2016 et 2017). La présente loi de programmation introduit un objectif de dépense locale qui, à compter de 2016, sera décliné au niveau des catégories de collectivités (bloc communal, départements et régions) après avis du comité des finances locales (cf. infra).
E. - Les règles de gouvernance
La présente loi de programmation des finances publiques est la première loi de programmation adoptée sous l'empire de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui prévoit notamment que des règles puissent « encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques. »
Les nouvelles règles de gouvernance de la présente loi de programmation visent ainsi au rétablissement des comptes publics, soit qu'elles portent des mesures de bonne gestion publique, soit qu'elles améliorent l'information à disposition du Parlement ; en particulier, elle instaure des règles de gouvernance financière pour des administrations publiques qui n'en disposaient pas ou peu jusqu'à présent. Les évaluations préalables des différents articles, publiées en annexe au présent projet de loi, complètent la présentation ci-dessous.
1. Les mesures transversales de pilotage des finances publiques, préventives et correctives
L'instauration d'une revue de dépenses toutes administrations publiques : la LPFP instaure une revue de dépenses qui doit contribuer à assurer le respect de la trajectoire de finances publiques. Ces revues, qui seront conduites chaque année avant la fin du mois de février et dont les thèmes seront discutés avec le Parlement, seront utilisées lors de la construction budgétaire, afin de documenter précisément les économies nécessaires au respect de la trajectoire notamment à partir de 2016.
La mise en place d'une conférence des finances publiques : couvrant l'ensemble du champ des administrations publiques, cette instance de concertation est destinée à associer tous les acteurs des finances publiques au respect de la trajectoire de rétablissement des comptes publics. Cette conférence complète les outils de pilotage des finances publiques ; en se réunissant de manière obligatoire en cas de déclenchement du mécanisme de correction, elle constituera l'une des modalités de mise en œuvre de ce mécanisme et permettra de débattre avec l'ensemble des acteurs des causes de son déclenchement et des mesures de correction envisageables.
Les règles de mise en réserve des crédits sur les dépenses de l'Etat : la LPFP prévoit de durcir les règles de mise en réserve minimale pour les crédits de l'Etat (0,5 % des crédits de personnel, soit un niveau inchangé, et 6 % des autres dépenses de l'Etat, contre 5 % dans la précédente LPFP) afin de permettre le respect des orientations fixées en dépenses par un pilotage infra-annuel.
Le principe d'affectation des surplus de recettes au désendettement : l'article 15 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 est abrogé et est remplacé par l'article 17 de la présente loi de programmation.
L'évaluation socio-économique des projets d'investissements publics : l'article 17 de la même loi est reconduit. Il prévoit que les projets d'investissements civils financés par l'Etat, ses établissements publics, les établissements publics de santé ou les structures de coopération sanitaire font l'objet d'une évaluation socio-économique préalable.
2. Les mesures de gouvernance portant sur les ODAC et sur les agences de l'Etat
L'encadrement du recours aux taxes affectées : tirant les conclusions des travaux du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) (14), la présente loi de programmation prévoit quatre mesures pour mieux encadrer le recours aux taxes affectées. Premièrement, seules les taxes présentant une logique économique de « quasi-redevance », de prélèvement sectoriel ou revêtant le caractère d'une contribution assurantielle, sont susceptibles d'être affectées. Deuxièmement, toute nouvelle affectation doit être gagée et plafonnée. Troisièmement, les taxes affectées seront systématiquement plafonnées à compter du 1er janvier 2016 ou, si elles ne l'étaient pas, rebudgétisées à compter du 1er janvier 2017, toute dérogation à ce principe devant faire l'objet d'une justification dans une annexe au PLF. Enfin, les agences bénéficiant de taxes affectées et recouvrant elles-mêmes ces impositions devront désormais transmettre chaque année à leurs tutelles des informations permettant de mieux apprécier et contrôler l'évolution de ces ressources.
Le principe d'interdiction d'emprunt des ODAC auprès d'un établissement de crédit ou via des émissions obligataires pour une durée supérieure à une année : l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 est mis à jour des nouvelles références comptables européennes, et complété d'une période dérogatoire d'un an pour les organismes nouvellement qualifiés d'ODAC. La rénovation de cet article traduit la poursuite des efforts en faveur de la maîtrise de l'endettement public.
L'amélioration de l'information et du contrôle du Parlement sur les agences de l'Etat : le jaune « Opérateurs » comprendra dorénavant : un bilan des créations ou des suppressions d'opérateurs ou d'organismes publics au cours de l'année précédant chaque projet de loi de finances ; un bilan portant sur trois exercices de l'évolution de la masse salariale des opérateurs, de leurs emplois et de leurs sources de financement (budgétaire ou imposition affectée) ; des informations sur l'évolution de leur parc immobilier. Par ailleurs, les agences devront rendre publiques, chaque année, la somme agrégée des dix rémunérations brutes les plus importantes de la structure.
Une sécurisation du recours aux partenariats public-privé (PPP) des ODAC, des établissements publics de santé et des structures de coopération sanitaire dotées de la personnalité morale publique : la LPFP prévoit de procéder à une sécurisation du recours aux contrats de PPP. La LPFP pose ainsi un principe d'interdiction de la conclusion directe d'un de ces contrats. Si un recours aux PPP dans ces établissements reste possible, il implique que ceux-ci aient recours à l'expertise de leur ministère de tutelle pour l'instruction des dossiers et la signature des contrats, afin de centraliser l'expertise relative à ce type de contrat dans un pôle unique et d'éviter ainsi la dispersion du savoir-faire.

        (14) « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes », Conseil des prélèvements obligatoires, juillet 2013.