L'Autorité de régulation des transports (ci-après, « l'Autorité »),
Vu la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 modifiée établissant un espace ferroviaire unique européen ;
Vu le code des transports, notamment ses articles L. 1263-2 et L. 2122-1 à L. 2122-13 ;
Vu la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ;
Vu le décret n° 97-444 du 5 mai 1997 modifié relatif aux missions de SNCF Réseau ;
Vu le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 modifié relatif à l'utilisation du réseau ferroviaire ;
Vu les décisions n° 2013-016 à 2013-019 du 1er octobre 2013 portant sur les demandes formées respectivement par Euro Cargo Rail, Europorte France, T3M et VFLI, dans le cadre de différends les opposant à Réseau ferré de France relatifs aux conditions d'allocation et de suivi des sillons, de facturation et de remboursement de la redevance de réservation ;
Vu la décision n° 2019-059 du 3 octobre 2019 portant mise en demeure de SNCF Réseau pour méconnaissance de la décision n° 2014-023 du 18 novembre 2014 relative à la réservation et à l'utilisation par SNCF Réseau de capacités pour les travaux ;
Vu la décision n° 2019-060 du 3 octobre 2019 portant mise en demeure de SNCF Réseau pour non-respect des dispositions applicables à la procédure d'attribution des capacités d'infrastructure définie dans le document de référence du réseau pour l'horaire de service 2020 ;
Vu la décision n° 2020-035 du 28 mai 2020 portant mise en demeure de SNCF Réseau pour méconnaissance des décisions n° 2013-016 à 2013-019 du 1er octobre 2013 ;
Vu la décision n° 2014-023 du 18 novembre 2014 relative à la réservation et l'utilisation par SNCF Réseau de capacités pour les travaux ;
Vu la décision n° 2018-094 du 20 décembre 2018 relative à l'établissement d'un dispositif incitatif encourageant les candidats et SNCF Réseau à une meilleure utilisation des capacités commerciales et non-commerciales sur le réseau ferré national ;
Vu la décision n° 2021-024 du 8 avril 2021 portant adoption du règlement intérieur de l'Autorité de régulation des transports ;
Vu la demande de règlement de différend enregistrée le 22 février 2021 par le service de la procédure de l'Autorité, déclarée complète le 2 mars 2021, présentée par Captrain France, dont le siège est situé 6, rue d'Amsterdam, 75009 Paris, assistée par le cabinet Magenta, société d'avocats, agissant par Me Sylvain Justier, et les observations enregistrées le 28 juin 2021 et le 18 octobre 2021 ;
Vu la demande de règlement de différend enregistrée le 22 février 2021 par le service de la procédure de l'Autorité, déclarée complète le 2 mars 2021, présentée par T3M, dont le siège est situé ZI de la lauze, 11, rue Maryse-Bastié, à Saint-Jean-de-Védas (34430), assistée par le cabinet Magenta, société d'avocats, agissant par Me Sylvain Justier, et les observations enregistrées le 28 juin 2021 et le 18 octobre 2021 ;
Vu la demande de règlement de différend enregistrée le 22 février 2021 par le service de la procédure de l'Autorité, déclarée complète le 2 mars 2021, présentée par la société Europorte France, dont le siège est situé Tour LillEurope, 11, parvis de Rotterdam, 59777 Euralille, assistée par le cabinet Magenta, société d'avocats, agissant par Me Sylvain Justier, et les observations enregistrées le 28 juin 2021 et le 18 octobre 2021 ;
Vu la demande de règlement de différend enregistrée le 22 février 2021 par le service de la procédure de l'Autorité, déclarée complète le 2 mars 2021, présentée par Régiorail France, dont le siège est situé Autoport carrer, camp de la Basse, 66160 Le Boulou, assistée par le cabinet Magenta, société d'avocats, agissant par Me Sylvain Justier, et les observations enregistrées le 28 juin 2021 et le 18 octobre 2021 ;
Vu les observations en réponse de SNCF Réseau, dont le siège est situé 9, rue Jean-Philippe-Rameau, CS 20012, 93212 Saint-Denis Cedex, enregistrées le 24 mai 2021, le 6 septembre 2021 et le 31 janvier 2022 ;
Vu la mesure d'instruction n° 1 adressée à Captrain France, T3M, Europorte France et Régiorail le 7 avril 2021 et les réponses enregistrées le 4 mai 2021 ;
Vu la mesure d'instruction n° 1 adressée à SNCF Réseau le 27 juillet 2021 et la réponse enregistrée le 20 septembre 2021, complétée le 24 septembre 2021 et le 29 octobre 2021 ;
Vu la mesure d'instruction n° 2 adressée à Captrain France, T3M, Europorte France et Régiorail France le 27 juillet 2021 et les réponses enregistrées le 27 septembre 2021 ;
Vu la mesure d'instruction n° 2 adressée à SNCF Réseau le 27 décembre 2021 et la réponse enregistrée le 21 janvier 2022 ;
Vu la mesure d'instruction n° 3 adressée à Captrain France, T3M, Europorte France et Régiorail France le 28 février 2022 et les réponses enregistrées le 17 mars 2022 ;
Vu la mesure d'instruction n° 3 adressée à SNCF Réseau le 28 février 2022 et la réponse enregistrée le 25 mars 2022, complétée le 8 avril 2022 ;
Vu la mesure d'instruction n° 4 adressée à SNCF Réseau le 16 mai 2022 et la réponse enregistrée le 25 mai 2022, complétée le 31 mai 2022 ;
Vu les demandes formulées par Captrain France, T3M, Europorte France et Régiorail le 29 juin 2022 et par SNCF Réseau le 23 juin 2022, sollicitant la communication du sens de la solution que le rapporteur propose d'apporter aux différends et la transmission de celui-ci aux parties par courriel du service de la procédure en date du 8 juillet 2022 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Le président,
B. Roman
(1) Ce résumé a un caractère strictement informatif. Il ne saurait se substituer aux motifs et conclusions de la décision ci-après qui seuls font foi dans le cadre de la présente procédure.
(2) Article 10.
(3) Article 26, « Utilisation efficace des capacités de l'infrastructure ». 
(4) Article 27.
(5) Articles L. 2122-1 à L. 2122-13.
(6) Production n° 1 associée aux mémoires de saisine des saisissantes.
(7) Voir les sections 1.2 des mémoires de saisine des saisissantes et les autres productions associées.
(8) Aux termes de l'article 3, point 28 de la directive 2012/34/UE, on entend par « horaire de service », « les données définissant tous les mouvements programmés des trains et du matériel roulant, sur l'infrastructure concernée, pendant la période de validité de cet horaire ». 
(9) Aux termes de l'article 3, point 24 de la directive 2012/34/UE, on entend par « capacité(s) de l'infrastructure », « la possibilité de programmer des sillons sollicités pour un élément de l'infrastructure pendant une certaine période ». Aux termes de l'article 3, point 27 de cette directive, on entend par « sillon », « la capacité de l'infrastructure requise pour faire circuler un train donné d'un point à un autre au cours d'une période donnée ». Dans le DRR (voir page 13 de la liste des sigles et définitions figurant au début de celui-ci), on entend par « sillon-jour » un sillon correspondant à un jour donné. 
(10) C'est-à-dire, d'une part, les candidats ayant des raisons d'acquérir des capacités de l'infrastructure, aux fins de l'exploitation de services de transport ferroviaire de voyageurs ou de marchandises, et, d'autre part, le gestionnaire d'infrastructure, aux fins de la réalisation des travaux d'entretien, de développement, de renouvellement ou de modernisation de l'infrastructure ferroviaire. Aux termes de l'article 3, point 19 de la directive 2012/34/UE, on entend par « candidat », « toute entreprise ferroviaire, tout regroupement international d'entreprises ferroviaires ou d'autres personnes physiques ou morales ou entités, par exemple les autorités compétentes visées dans le règlement (CE) n° 1370/2007 et les chargeurs, les transitaires et les opérateurs de transports combinés, ayant des raisons commerciales ou de service public d'acquérir des capacités de l'infrastructure ». Conformément à l'article L. 2122-11 du code des transports, « (l)es demandes visant à l'obtention de capacités [de l'infrastructure aux fins de l'exploitation de services de transport ferroviaire] sont introduites par les candidats. Afin d'utiliser ces capacités, les candidats qui ne sont pas des entreprises ferroviaires désignent l'entreprise ferroviaire bénéficiaire qui conclura le contrat mentionné à l'alinéa suivant. L'utilisation de l'infrastructure donne lieu à la passation d'un contrat entre l'entreprise ferroviaire bénéficiaire d'un sillon et le gestionnaire d'infrastructure, sans préjudice du droit des autres candidats à conclure un accord avec le gestionnaire de l'infrastructure portant sur l'attribution de sillons. Les conditions auxquelles sont soumis ces accords sont non discriminatoires et transparentes ». Dans le DRR, les candidats sont désignés sous le terme générique de « demandeurs ».
(11) Chapitre 4, partie 4.2.2, « Les 4 grandes étapes de l'élaboration du graphique ».
(12) Dans le secteur ferroviaire, un graphique horaire, ou graphique espace-temps (GET), est le mode de représentation habituel de l'utilisation des voies de l'infrastructure, consistant à projeter sur un graphique les coordonnées correspondant au linéaire de la voie et à la période de la journée considérée.
(13) Cette phase se termine donc à la fin de l'HDS.
(14) Page 63 du DRR.
(15) La notion de publication désigne la diffusion par SNCF Réseau d'une version figée soit du projet d'HDS à mi-juillet A-1, soit de l'arrêté de l'HDS à mi-septembre A-1.
(16) Certains opérateurs de fret ferroviaire, en particulier, ne connaissent leurs besoins de sillons que très tardivement dans le processus de répartition des capacités (pour certains uniquement au stade de la phase d'adaptation de l'HDS) et ne sont donc pas en mesure de faire part de leurs besoins à SNCF Réseau dès ces phases amont. Par ailleurs, certains services de fret ferroviaire dont les besoins peuvent certes être anticipés dès ces phases n'ont pas en revanche une fréquence leur permettant de remplir les critères de recevabilité fixés par SNCF Réseau.
(17) Graphique horaire rassemblant tous les trains circulant sur une journée type correspondant aux 24h d'un jour ouvré ordinaire.
(18) Voir par exemple mémoire de saisine de la société Captrain France, page 18.
(19) Dans leur réponse à la mesure d'instruction n° 2, les saisissantes ont indiqué qu'« une application stricte et mécanique de critères objectifs » qui seraient prévus dans le DRR répondrait à cette demande car cela supprimerait, selon elles, la subjectivité des arbitrages aujourd'hui opérés par SNCF Réseau entre des expressions de besoins concurrentes. En d'autres termes, elles ont pu préciser que cette demande est assimilable à la première.
(20) Réponse de SNCF Réseau à la question n° 3 de la mesure d'instruction n° 2.
(21) CJUE, 25 novembre 2020, Commission c/ Portugal, Aff. C-49/19, point 38.
(22) Voir page 67, « Statut des sillons offerts au catalogue de sillons ». 
(23) Il est ainsi indiqué dans la partie 4.2.2.2 du DRR, intitulée « La pré-construction du graphique », page 66, que « (l)a trame horaire servant de base à la préconstruction du graphique, la conformité des sillons préconstruits à la trame 2h est une bonne pratique qui favorise l'optimisation de la capacité et l'efficacité du processus d'élaboration de l'horaire.
Il est donc recommandé aux demandeurs de sillons de se référer à la trame 2h pour la formulation de leurs expressions de besoins.
De son côté, SNCF Réseau chercher à utiliser au maximum les sillons de la trame 2h. A ce titre, il se fixe pour objectif, sur des sections et pour des types de trafic couverts par une trame horaire de ne pas utiliser pour son catalogue 24h plus de 20 % de sillons hors trame ».
(24) Les candidats formulent leurs demandes de sillons en précisant des tolérances horaires de départ, de passage, et d'arrivée, voire des tolérances de parcours.
(25) Les demandeurs ne prévoyant pas de tolérances dans leurs demandes ou indiquant des tolérances inférieures peuvent se voir opposer par SNCF Réseau des tolérances minimales.
(26) Dans le DRR (voir la page 13 de la liste des sigles et définitions figurant au début de celui-ci), un sillon inscrit dans l'HDS par « consommation » d'un sillon préconstruit est dénommé un « sillon apparié ». Par opposition, un sillon inscrit dans l'HDS au terme d'une étude de tracé particulière, parce qu'aucun sillon préconstruit ne permet de satisfaire la demande du client, est dénommé « silllon sur mesure ».
(27) L'article 4.4.1 du DRR prévoit que dans le cas où la concertation, une fois menée à son terme, ne permet pas de traiter les conflits entre demandes de sillons de manière consensuelle, SNCF Réseau a recours à des critères permettant de prioriser le positionnement des sillons dans le graphique. Parmi ces critères, le premier donne la priorité aux « demandes revendiquant de façon formelle et strictement conforme des sillons préconstruits fret et voyageurs (…) ».
(28) Réponse de SNCF Réseau du 20 septembre 2021 à la question n° 6 de la mesure d'instruction n° 1. 
(29) L'Autorité observe en outre que préalablement à l'ouverture à la concurrence du marché domestique du transport ferroviaire de voyageurs, SNCF Mobilités (devenue SNCF Voyageurs) opérait seule ces services, lesquels sont majoritairement impliqués, du fait de leur prévisibilité et de leur fréquence, dans les phases préparatoires de la construction de l'HDS, et continue majoritairement à les exploiter aujourd'hui. Toutefois, avec l'arrivée de nouveaux entrants, il ne peut être exclu que les critères d'appréciation appliqués par SNCF Réseau en cas d'expressions de besoins incompatibles entre elles aboutissent in fine à n'inscrire dans les catalogues de sillons préconstruits qu'un seul sillon (par exemple en cas d'arbitrage sur le réseau de lignes à grande vitesse proche de la saturation en heure de pointe sur les tronçons au départ de la région parisienne).
(30) La section « Recevabilité des expressions de besoins pour la trame » de la partie 4.2.2.1 du DRR prévoit qu'(a)fin d'établir l'offre en réponse aux besoins structurants, SNCF Réseau s'appuiera sur :
1. Les expressions de besoins des parties prenantes qui répondent aux caractéristiques suivantes :
- fréquence minimale de 4 sillons par sens et par jour sur une même origine/destination ;
- parcours et politique d'arrêts homogènes ;
- performance homogène des convois.
2. Les besoins potentiels du marché évalués par SNCF Réseau à l'horizon concerné ; cette évaluation intègre sous format consolidé, les informations échangées avec les parties prenantes quant à leurs propres évaluations des potentiels du marché.
3. Le retour d'expérience d'utilisation de la trame constaté dans les phases aval.
SNCF Réseau pourra étudier la mise en trame de besoins qui ne rentreraient pas strictement dans ces critères notamment pour le fret (dont la répétitivité des services au cours d'une journée est moindre), sur la base d'éléments justifiant cette étude ».
(31) Observations de SNCF Réseau reçues le 24 mai 2021, page 5.
(32) Cette ambiguïté est entretenue par d'autres dispositions du DRR. En effet, dans la partie 4.2.2.2 relative à la phase de pré construction, dans laquelle il est également fixé un seuil minimum de circulations par semaine et par an, il est indiqué qu'« (a)fin d'instruire et de prendre en compte les besoins récurrents des clients (exprimés par eux ou évalués par SNCF Réseau) structurant le graphique sur un jour type, un sillon préconstruit doit répondre aux caractéristiques suivantes : (…) » (surlignements ajoutés). Il ressort de ces dispositions que ce seuil de fréquence minimum s'applique bien, en pré construction, non seulement aux besoins exprimés par les clients, mais également à ceux évalués par SNCF Réseau elle-même, ce qui peut laisser à penser que tel est le cas également lors de la phase de structuration. Or, les dispositions de la partie 4.2.2.1 du DRR sont ambigües de ce point de vue puisque le seuil de fréquence minimale qui y est fixé concerne les seules expressions de besoins émises par les clients et rien n'est précisé s'agissant des besoins potentiels du marché évalués par SNCF Réseau. Cet exemple illustre le manque de précision et de clarté de la rédaction du DRR. 
(33) L'Autorité observe que l'utilisation, au dernier paragraphe de ces dispositions, du terme « critère », comme se rapportant aux éléments cités aux points 1 à 3 qui le précèdent, est impropre, puisque seul le premier point fixe un critère objectif de recevabilité des expressions de besoins émises par les clients (seuil de fréquence minimum). Les points 2 et 3 ont quant à eux plutôt pour objet, si l'on comprend bien la logique de l'exercice mené par SNCF Réseau et décrit dans le DRR, pour le premier, d'étendre le champ des besoins prévisibles pris en compte par SNCF Réseau, non seulement à ceux exprimés par les clients dans le cadre de ce processus, mais également à ceux qui, sans être exprimés par ces derniers, pourraient être identifiés par SNCF Réseau, et, pour le second, d'apprécier plus finement la réalité des besoins exprimés par les clients en tenant compte de la manière dont ils ont utilisé la trame lors des horaires de service précédents. De ce point de vue, le titre même de cette section est impropre puisqu'il fait référence à la « recevabilité des expressions de besoins » des clients. On peut également constater que la partie 4.2.2.2 du DRR n'est d'ailleurs pas rédigée selon la même logique puisque la section de cette partie intitulée « recevabilité des expressions de besoins en pré construction » se limite bien, quant à elle, à fixer un seuil minimum de circulation pour ces expressions de besoins, tandis que dans la présentation des « objectifs généraux » de cette phase, il est indiqué que SNCF Réseau évalue les besoins en prenant en compte à la fois ceux exprimés par les clients et des études de marché. Ces exemples démontrent encore le caractère perfectible de la rédaction du DRR. Cumulés les uns aux autres, ils participent à rendre le DRR peu transparent sur ces aspects.
(34) Réponse de SNCF Réseau à la question n° 1 de la mesure d'instruction n° 1.
(35) Réponse de SNCF Réseau à la mesure d'instruction n° 1.
(36) La section « Recevabilité des expressions de besoins pour la pré construction » de la partie 4.2.2.2 du DRR prévoit qu'« (a)fin d'instruire et de prendre en compte les besoins récurrents des clients (exprimés par eux ou évalués par SNCF Réseau) structurant le graphique sur un jour type, un sillon préconstruit doit répondre aux caractéristiques suivantes :
- pour l'activité voyageurs, circulations envisagées pour un minimum de 4 jours/semaine et un minimum de 25 semaines/an ;
- pour l'activité fret, circulations envisagées pour un minimum de 3 jours/semaine et un minimum de 20 semaines/an.
Les critères en nombre de jours et semaines sont cumulatifs. La recevabilité est déterminée sur la somme des régimes ; pour des expressions de besoins avec soit le terminus soit l'origine qui différaient selon le régime tout en étant demandées dans les mêmes horaires, l'expression de besoins retenue correspondra à la plus grande portion de parcours commune avec soit le terminus soit l'origine identique, demandée pour un régime répondant au critère de recevabilité (ou à défaut la plus grande portion commune de plus fort régime). Pour des expressions de besoins sur une même OD avec des horaires ou dessertes légèrement variables selon les régimes, la recevabilité de chaque expression de besoin est évaluée indépendamment. SNCF Réseau peut néanmoins les prendre en compte en y apportant une réponse commune sur l'ensemble des jours considérés. La trame horaire servant de base à la pré-construction du graphique, la conformité des sillons préconstruits à la trame 2H est une bonne pratique qui favorise l'optimisation de la capacité et l'efficacité du processus d'élaboration de l'horaire. Il est donc recommandé aux demandeurs de sillons de se référer à la trame 2H pour la formulation de leurs expressions de besoins. De son côté, SNCF Réseau cherche à utiliser au maximum les sillons de la trame 2H. A ce titre, il se fixe pour objectif, sur des sections et pour des types de trafic couverts par une trame horaire de ne pas utiliser pour son catalogue 24H plus de 20 % de sillons hors trame. Les expressions de besoins des clients doivent être saisies dans le SI GESICO au plus tard le 15 juin A-2. NOTA : SNCF Réseau se réserve la possibilité de déclarer irrecevables certaines expressions de besoins présentées en fonction des éléments recueillis auprès des parties prenantes sur la réalité des évolutions d'offres envisagées et de l'évaluation du potentiel des marchés considérés ». Par ailleurs, il est indiqué dans la section « Objectifs généraux » de cette partie que « (l)es besoins de sillons [pris en compte pour élaborer le graphique 24h] sont estimés à partir des expressions de besoins des clients et partenaires, de l'historique de l'utilisation des sillons des services précédents et des études de marché conduites par SNCF Réseau ».
(37) Cf. Points 52 et 53 supra.
(38) Cf. Point 56 supra.
(39) Selon les saisissantes, les modalités de traitement des sillons en pré construction mises en œuvre par SNCF Réseau divergeraient en fonction du nombre de « régions SNCF » parcourues par l'itinéraire concerné. Ainsi, (i) les demandes relatives à de courts parcours, c'est-à-dire traversant au maximum une à deux « régions SNCF », seraient transmises à des Bureaux Horaires Régionaux, lesquels ne traiteraient pas les demandes de sillons en pré construction (hors cas exceptionnels) ; alors que (ii) les demandes relatives à des parcours traversant plus de deux « régions SNCF » arriveraient directement au Bureau Horaire National, qui traiterait quant à lui les demandes de sillons en pré construction.
(40) Dans sa réponse du 21 janvier 2022 à la mesure d'instruction n° 2, SNCF Réseau a indiqué que « [l]a notion de longueur du parcours n'intervient pas dans [les] conditions de recevabilité ». Elle a également produit trois exemples de sillons figurant dans le catalogue préconstruit 2023 et dont les temps de parcours sont inférieurs à une heure.
(41) Cette partie prévoit que : « (d)ès lors que les besoins retenus pour établir les offres, en phase de structuration comme de pré construction, nécessitent une mise en cohérence au graphique (en ligne ou en gare), SNCF Réseau a recours aux critères d'appréciation suivants, appliqués sans pondération figée entre eux : 
- contraintes techniques dans l'utilisation de la capacité d'infrastructure et effets d'ensemble du montage horaire : existence de voie unique sur le parcours, traversée de nœuds de correspondance, insertions en zone dense, distance parcourue par le sillon, sillon avec conditions de tracé particulières (MD, nucléaire...), accroche internationale contrainte... ;
- niveau d'utilisation du sillon : En trame, volume d'activations en pré-construction, constaté dans les expressions des horaires de services précédents et projeté pour l'horaire de service considéré ; En pré-construction, volume de jours de régime en construction et en adaptation, constaté dans les commandes des horaires de services précédents et projeté pour l'horaire de service considéré ;
- identification « base ou renfort » du sillon considéré ;
- enjeu commercial relatif du ou des sillons considérés :
Sillon correspondant à un accord-cadre, vocation principale de l'OD souhaitée (par exemple, international ou nationale), disponibilité d'autres sillons dans l'offre du demandeur sur l'OD, effets de seuil de temps de parcours, horaires limites de rendez-vous logistique... ;
- enjeu financier pour le gestionnaire d'infrastructure ;
- besoin répondant à des trafics sur les corridors de fret européen ; 
- robustesse du graphique en ligne et en gare : temps de crochets robustes, respect de la détection de conflits entre sillons et les normes définies notamment dans les recueils d'exploitation en gare, fragilité éventuelle de certaines successions, réutilisation de sillon trame en pré-construction... ».
(42) Ces critères sont précisément intitulés : « contraintes techniques dans l'utilisation de la capacité d'infrastructure et effets d'ensemble du montage horaire : existence de voie unique sur le parcours, traversée de nœuds de correspondance, insertions en zone dense, distance parcourue par le sillon, sillon avec conditions de tracé particulières (MD, nucléaire…), accroche internationale contrainte… » et « robustesse du graphique en ligne et en gare : temps de crochets robustes, respect de la détection de conflits entre sillons et les normes définies notamment dans les recueils d'exploitation en gare, fragilité éventuelle de certaines successions, réutilisation de sillon trame en pré-construction ».
(43) Si cet ensemble de contraintes techniques est trop important pour être listé exhaustivement dans le cadre de cet article du DRR, SNCF Réseau pourrait néanmoins le clarifier en renvoyant à tout le moins aux « Normes de tracé » et aux « Règles de mise en compatibilité des sillons en conception horaire » (qui constituent des documents techniques cités dans le DRR), ce qui permettrait de clarifier le sens à donner à ces critères techniques.
(44) S'agissant du critère « enjeu commercial pour le ou les sillons considérés », les dispositions du DRR ne permettent pas aux demandeurs de capacité de comprendre la portée exacte de ce critère, et, en premier lieu, de saisir si celui-ci a pour objet de prendre en compte l'enjeu commercial soulevé par le besoin de sillon du point de vue du gestionnaire de l'infrastructure ou des demandeurs de capacité. S'agissant du critère « enjeu financier pour le gestionnaire d'infrastructure », les dispositions du DRR ne permettent pas aux demandeurs de comprendre comment ce critère est apprécié par le gestionnaire de l'infrastructure.
(45) Il s'agit notamment des services de fret ferroviaire conventionnel point à point, n'entrant pas dans le cadre d'un réseau de desserte mutualisée multi-clients préconstruit, voire, au-dessus d'un volume critique, cadencé entre certains triages.
(46) Dans son Étude sur l'ouverture à la concurrence des services de transport de voyageurs de 2022, l'Autorité avait indiqué que « (l)e processus actuel de structuration des capacités, fondé sur les expressions de besoin des opérateurs ferroviaires, est adapté à une entreprise ferroviaire de transport de voyageurs en monopole mais peut s'avérer moins adapté à la présence de plusieurs entreprises ferroviaires de transport de voyageurs, dans la mesure où la structuration de la capacité risque d'être trop orientée par les expressions de besoin de l'opérateur historique ».
(47) Aux termes du second paragraphe de l'article 48 de la directive 2012/34/UE, « (l)e gestionnaire de l'infrastructure procède, le cas échéant, à une évaluation de la nécessité de maintenir une réserve de capacités dans le cadre de l'horaire de service définitif afin de lui permettre de répondre rapidement aux demandes ad hoc prévisibles de capacités ».
(48) Le jalon de mi-décembre A-2 correspond à celui de la publication du DRR un an au plus tard avant le début de l'HDS, prévu par les textes.
(49) Ce projet d'HDS est transmis aux candidats connus et potentiels, lesquels peuvent formuler des commentaires sur l'incidence qu'il pourrait avoir sur leur aptitude à fournir des services ferroviaires durant sa période de validité. Ceux-ci disposent d'un délai d'un mois pour présenter leurs observations. Le gestionnaire d'infrastructure adopte les mesures appropriées afin de prendre en compte les préoccupations exprimées.
(50) Le DRR parle, s'agissant de ce jalon, de « certification » de l'HDS.
(51) Aux termes du point 4.1.3 du DRR, les candidats doivent en principe vérifier, en amont de leur demande de capacités, la disponibilité de l'infrastructure notamment relativement aux travaux.
(52) Ce document décrit l'ensemble des fenêtres et capacités travaux programmées par SNCF Réseau. La version courante du PGF est accessible via l'outil informatique TCAP.
(53) Voir notamment la réponse des saisissantes à la question n° 11 de la mesure d'instruction n°2.
(54) Les saisissantes ont expliqué lors de l'instruction (voir note précédente) qu'un demandeur qui ferait l'effort de consulter les fenêtres-travaux programmées sur un axe ferroviaire aurait à le faire pour chaque jour de circulation envisagé, afin d'identifier, outre les fenêtres-travaux « génériques » (NDR : récurrentes), celles qui sont plus ponctuellement « déformées » (NDR : élargies), ainsi que les capacités-travaux hors fenêtres (NDR : qui ne se prêtent pas à une insertion dans le système des fenêtres), ce qui reviendrait à consulter un document de 3064 pages pour formuler sa demande. L'Autorité constate que le PGF est, en l'état, effectivement extrêmement complexe à consulter.
(55) Plus la distance couverte par les sillons est longue (ce qui peut notamment être le cas pour certaines activités de fret), plus ils sont susceptibles d'entrer en conflit avec des travaux programmés sur une ligne ferroviaire.
(56) Le terme technique de « variantage » désigne l'exercice auquel se livrent les équipes de SNCF Réseau travaillant à la production de l'HDS (les « horairistes ») afin de différencier les caractéristiques, essentiellement horaires, d'un sillon ou des capacités réservées pour les travaux, par période, par type de jour, voire pour chaque jour de l'HDS.
(57) Dans ce cas, le sillon était anciennement qualifié par SNCF Réseau de « précaire ».
(58) Le délai entre l'arrêté de l'HDS définitif (mi-septembre A-1) et le début de l'HDS (mi-décembre A-1) étant de 90 jours, en théorie, aucun sillon-jour ne devrait donc être placé à l'étude sur les premiers jours de l'HDS.
(59) La partie 4.2.4.1 du DRR indique qu'« une réponse (sillons-jours attribués ou non attribués) est transmise au demandeur au plus tard trois mois (90 jours) avant la date de circulation. / SNCF Réseau s'efforce de proposer au demandeur une possibilité de circulation. La réponse peut se traduire par des modifications d'horaires, d'itinéraires ou, (…) par une non-attribution de sillon-jour. ». Ce délai a été fixé par la décision de l'Autorité n° 2018-094 du 20 décembre 2018 établissant un dispositif incitatif encourageant les candidats et SNCF Réseau à une meilleure utilisation des capacités commerciales et non-commerciales sur le réseau ferré national. Les experts techniques se réfèrent à ce délai en utilisant les termes « délai d'affermissement des sillons » ou « délai de levée de précarité ».
(60) La part des sillons-jours mis à l'étude par rapport au nombre de sillons-jours sollicités dans le cadre de DS s'est élevée à 10,5 % pour l'HDS 2019 et 3,8 % pour l'HDS 2020 (source : « Rapports annuels sur l'efficacité du processus d'allocation des capacités sur le réseau ferré national » établis par SNCF Réseau).
(61) SNCF Réseau publie déjà un indicateur sur le taux de sillons-jours alloués fermes dans le « Rapport annuel sur l'efficacité du processus d'allocation des capacités sur le réseau ferré national ».
(62) Décision n° 2018-094 du 20 décembre 2018 relative à l'établissement d'un dispositif incitatif encourageant les candidats et SNCF Réseau à une meilleure utilisation des capacités commerciales et non-commerciales sur le réseau ferré national.
(63) Sous-entendu, c'est comme cela que l'Autorité comprend cet argument, si les candidats consultaient le PGF et le prenaient en compte lors de la formulation de leurs demandes, celles-ci n'entreraient pas - ou en tout cas dans une moindre mesure - en conflit avec des travaux programmés et il n'y aurait donc pas - ou moins - de conflits devant être traités par les horairistes les conduisant, faute de temps et/ou de ressources afin d'identifier des solutions alternatives, à placer les sillons-jours demandés à l'étude. 
(64) Par exemple, le taux de conflits « nets », c'est-à-dire restant au moment de l'arrêté de l'HDS 2020, était d'environ 4,5 % par rapport au nombre total de sillons-jours demandés dans le cadre de DS (ce taux étant calculé en prenant en compte les sillons-jours placés à l'étude ou ayant fait l'objet d'un refus immédiat de la part de SNCF Réseau, soit environ 250 000 sillons-jours). Ce taux est un minorant du taux de conflits « bruts », c'est-à-dire qui étaient à traiter par SNCF Réseau en réponse à des DS, car SNCF Réseau admet résoudre chaque année un peu plus de la moitié des conflits pour l'arrêté de l'HDS. Ainsi, le taux de conflits "bruts" avoisine environ les 10 %.
(65) Bien que le comportement de commande des candidats puisse avoir un impact sur la capacité de SNCF Réseau à traiter leurs demandes, SNCF Réseau a expliqué lors de l'instruction que même si le PGF devenait plus lisible pour les candidats, le gestionnaire d'infrastructure resterait contraint de passer par le placement de sillons à l'étude en raison du très grand nombre de chantiers programmés et du délai dont elle dispose pour produire l'HDS (Réponse de SNCF Réseau à la question n° 13 de la mesure d'instruction n° 1).
(66) Ce principe est posé au point 4.1.3 du DRR. Cela revient en pratique à demander aux demandeurs de capacité de consulter le PGF avant de formuler une demande de capacité.
(67) Cf. Note de bas de page n° 54.
(68) Précisément, un refus d'attribution du sillon pour le jour considéré est décidé en pratique par SNCF Réseau (i) en cas de conflit entre plusieurs sillons conduisant à l'éviction d'un candidat en cas de saturation (rarissime), (ii) en cas de conflit entre des sillons-jours et des travaux, sans marge de résolution ultérieure, ou (iii) lorsque le positionnement horaire demandé se situe dans des fenêtres travaux récurrentes. Dans ce dernier cas, les fenêtres génériques, correctives ou de surveillance sont en effet trop récurrentes pour que la variante de base d'un sillon puisse être laissée en conflit avec l'une d'elles. 
(69) Le placement d'un sillon-jour demandé à l'étude est, quant à lui, opéré par SNCF Réseau en cas d'identification d'un conflit seulement potentiel ou ponctuel entre des sillons-jours et des travaux, c'est à dire avec des marges de résolution ultérieure identifiables ou lorsque le positionnement horaire demandé se situe dans des capacités-travaux non-récurrentes (fenêtres dites « déformées » et capacités « hors fenêtres »).
(70) Le procédé du placement de sillons-jours à l'étude présente l'intérêt, pour les demandeurs de capacité, de ne pas leur faire perdre la capacité d'infrastructure s'agissant des portions du sillon demandé (i.e. des portions de l'itinéraire concerné) n'entrant pas en conflit avec des travaux. A l'inverse, dans le cas d'un refus d'attribution, le demandeur aurait perdu la capacité demandée sur ces portions. Il devrait alors reformuler ultérieurement une nouvelle demande dans la capacité résiduelle, donc avec de moindres chances, pour tenter à nouveau d'obtenir un sillon pour les jours de circulation impactés.
(71) Dans ce cas, les demandeurs de capacité restent libres de renoncer - sans être pénalisés -, avant mi-novembre A-1, à ces sillons-jours à l'étude si cette incertitude n'est pas compatible avec leurs contraintes. Ils se retrouvent alors dans la situation qui aurait été la leur si SNCF Réseau leur avait opposé un refus d'attribution, plutôt qu'un placement à l'étude.
(72) Cf. Infra partie 3.2 relative aux demandes d'évolution en lien avec la planification et l'utilisation des capacités réservées pour les travaux.
(73) L'article 4 de la décision IR prévoit que « le gestionnaire d'infrastructure respecte […] une valeur plancher de 85 % pour le taux d'attribution de sillons-jours fret à la publication de l'horaire de service ».
(74) Les saisissantes précisent que l'objectif de cette demande est « de tendre à l'attribution, à terme, d'un nombre plus élevé de demandes de sillons effectuées, pour une utilisation optimale du RFN » (réponse à la question n° 10 de la mesure d'instruction n° 2).
(75) Réponse des saisissantes à la question n° 10 de la mesure d'instruction n°2.
(76) Cela supposerait de pouvoir identifier le pourcentage incompressible de sillons-jours pour lesquels SNCF Réseau serait autorisée à prononcer un refus d'attribution. Ce taux est forcément variable en fonction des configurations de l'ensemble du trafic fret donnant lieu à des DS à chaque HDS. 
(77) Pour le fret, les taux de sillons alloués de manière ferme en réponse au DS formulées lors de la phase de construction ont été de 79,6 % pour l'HDS 2019, de 84,8 % pour l'HDS 2020 et de 79,2 % pour l'HDS 2021 (cf. le RAC relatif à l'HDS 2021), tandis que ce taux, tous types de circulations confondues (fret et voyageurs) a été de de 91,8 % pour l'HDS 2018 et de 95,5 % pour l'HDS 2019 (Observations n° 2 de SNCR Réseau, Pièce n° 6, p. 17). 
(78) Ancienne dénomination des réponses aux demandes « régimées » contenant au moins un jour placé à l'étude.
(79) Le point 4.2.4.1 du DRR reprend cette règle.
(80) DRR 2023, p. 70, point 4.2.3.1. Pour l'HDS 2023, les DTS peuvent ainsi être formulées entre le 12 avril 2022 et le 5 septembre 2022.
(81) DRR 2023, p. 83, point 4.3.2. Pour l'HDS 2023, les DTS sont ainsi traitées entre le 23 août 2022 et le 7 novembre 2022. Le DRR ne prévoit donc pas l'application d'un délai calendaire fixe pour le traitement des DTS, courant à compter de leur date d'émission.
(82) Les DTS de suppression ou de retrait de certains jours du régime de circulation sont traitées sans délai par SNCF Réseau pour libérer la capacité au plus vite.
(83) Conformément aux articles 4.3.2, 4.2.3.2 et 4.2.2.4 du DRR, SNCF Réseau traite les DTS selon les critères d'ordonnancement suivants : « 1. le nombre de jours de circulation demandé au premier semestre ; 2. le type de DTS : suppression et retrait de jours, puis création et ajout de jours, puis les modifications ; 3. le régime de la demande. ». SNCF Réseau a indiqué lors de l'instruction qu'à compter de l'HDS 2023, ces critères seraient les suivants : « 1. les suppressions et retraits de jours ; 2. puis les créations et ajouts de jours ; 3. puis les autres modifications. L'ordonnancement au sein des catégories 2 et 3 s'appuie également sur le nombre de jours de circulation demandé au premier semestre et la densité du régime commandé. ». Ces dispositions ont effectivement été intégrées dans le DRR portant sur l'HDS 2023, actuellement en vigueur.
(84) Cette modification a été effectuée par SNCF Réseau à la suite de l'injonction prononcée par l'Autorité dans sa décision de mise en demeure n° 2019-060 du 3 octobre 2019, tendant à ce que l'ensemble des DTS soient traitées avant mi-novembre A-1.
(85) DRR 2023, p. 71, point 4.2.3.2. Pour l'HDS 2023, les DSA peuvent ainsi être formulées à partir du 6 septembre 2022.
(86) DRR 2023, p. 83, point 4.3.2. Pour l'HDS 2023, les DSA sont ainsi traitées « dans les meilleurs délais et suivant les délais indiqués au point 4.2.3.2. Pour les DSA reçues avant la date de certification du service, les délais s'évaluent à partir de cette date. » Il s'agit du 7 novembre 2022 pour l'HDS 2023.
(87) Les DSA de suppression ou de retrait de certains jours du régime de circulation sont traitées sans délai par SNCF Réseau pour libérer la capacité au plus vite.
(88) Aux termes du DRR (point 4.2.3.2), les délais maximums de traitement des DSA sont :
- 30 jours calendaires après le dépôt de la demande pour les demandes de création de sillons portant sur plusieurs jours de circulation ; 
- 5 jours ouvrables pour les demandes de création d'un unique sillon-jour ; 
- 30 jours calendaires après le dépôt de la demande pour les demandes de modification de sillons-jours (qu'elles portent sur un ou plusieurs jours de circulation).
(89) DRR 2023, p. 74, point 4.2.3.2.
(90) Le considérant 53 de la directive précise qu'« il importe de laisser aux gestionnaires de l'infrastructure autant de souplesse que possible pour la répartition des capacités de l'infrastructure, mais il convient que cette souplesse reste compatible avec la satisfaction des besoins raisonnables des candidats » (surlignements ajoutés).
(91) D'autant plus que le nombre de DTS connaît une augmentation continue depuis plusieurs années, passant de 875 131 en 2016 à 1 437 383 en 2020 (+ 64 %). 
(92) Seuls deux cas ont ainsi été relevés par Régiorail (réponse à la mesure d'instruction n° 1, production n° 21).
(93) Cf. Le tableau du point 4.3.2 du DRR 2023, dans lequel il est indiqué, s'agissant du « délai pour l'attribution de sillon » et pour les DSA, « Dans les meilleurs délais et suivant les délais indiqués au point 4.2.3.2. Pour les DSA reçues avant la date de certification du service, les délais s'évaluent à partir de cette date ».
(94 Ou avant dans l'hypothèse où toutes les DTS sont traitées.
(95) Cf. Par exemple les observations en duplique de Captrain, p. 80.
(96) DRR 2023, p. 72.
(97) DRR 2023, pp. 73-74.
(98) Par ailleurs, il peut être relevé qu'aux termes de l'article 3, point 27) de la directive 2012/34/UE, on entend par « sillon » « la capacité de l'infrastructure requise pour faire circuler un train donné d'un point à un autre au cours d'une période donnée ». Compte tenu de cette définition, une demande de modification d'un sillon individuel aboutissant à un changement du point d'origine et/ou de destination d'un train, ou encore de l'horaire de départ et/ou d'arrivée de celui-ci, revient à demander la création d'un nouveau « sillon ».
(99) Décision n° 2018-074 du 18 octobre 2018, pts 13 et 14 ; Avis n° 2021-005, pts 102-107.
(100) Création, modification, suppression ; régimée ou portant sur un jour unique de circulation.
(101) DS, DTS, DSA, DSDM.
(102) Attribution, en conflit, refus d'attribution.
(103) Les saisissantes proposent d'en fixer le niveau à hauteur de 3 % du montant de la redevance de circulation associée à chaque sillon-jour faisant l'objet de la demande ou des demandes par jour calendaire de retard, et ce dans la limite de 50 %. Cette pénalité est due que les sillons faisant l'objet de la demande soient alloués ou non.
(104) « Manuel du demandeur de capacité commerciale », « Guide du dialogue industriel », « Capacité de dernière minute ».
(105) SNCF Réseau indique qu'en 2019, pour l'ensemble des DSA concernant l'activité Fret (hors DSA de suppression), le taux de réponse dans un délai de 30 jours est de 93,2 %. Par ailleurs, 99,3 % des DSDM transmises à SNCF Réseau sont traitées en moins de 5 jours. Enfin, le taux de traitement des DTS dans les délais est passé de 72,6 % à 84,8 % entre 2019 et 2020, ce qui correspond à une amélioration d'environ 12 points.
(106) SNCF Réseau étaye son propos avec des données tirées du rapport sur l'efficacité du processus d'allocation des capacités de 2019 (page 23) mettant en évidence une augmentation du nombre de DTS passées d'environ 870 000 en 2016 à plus de 1 400 000 sillons-jours demandés pour l'HDS 2020, essentiellement portée par les services de transport de voyageurs.
(107) Décision n° 2019-060 du 3 octobre 2019 portant mise en demeure de SNCF Réseau pour non-respect des dispositions applicables à la procédure d'attribution des capacités d'infrastructure définie dans le document de référence du réseau pour l'horaire de service 2020.
(108) Tableaux relatifs aux taux de traitement des DTS dans le délai d'un mois au plus tard avant le début de l'HDS et au moment de la certification de l'HDS (dont la date, telle que prévue dans le DRR, est en léger décalage de quelques jours par rapport au jalon prévu au point 6° de l'annexe VII de la directive 2012/34/UE), figurant respectivement aux points 51 et 52 de la décision n° 2019-060 du 3 octobre 2019, et portant sur les HDS 2017, 2018 et 2019.
(109) L'article 4.6 du « Manuel du demandeur de capacités » prévoit qu'en « principe, toute demande reçoit une réponse ».
(110) Dans ce cas, la réponse du gestionnaire d'infrastructure mentionne une « irrecevabilité » pour cause de « capacité de production insuffisante » (CPI).
(111) Définition donnée dans le glossaire du DRR 2014. Les « fenêtres-travaux » correspondent aux intervalles de voie et de temps pendant lesquels l'infrastructure est préservée de toute demande et attribution de sillons commerciaux afin de permettre la réalisation des travaux. Concrètement, elles prennent généralement la forme, dans le graphique horaire (ou graphique espace- temps), de parallélépipèdes dont les côtés correspondent (i) aux extrémités de la portion de voie où elles s'appliquent et (ii) aux sillons encadrants potentiels (dernier sillon avant travaux et premier sillon après travaux). Le DRR se réfère à plusieurs types de fenêtres-travaux :
- des fenêtres dites 111 « génériques », utilisées pour des travaux pouvant être programmés sur des intervalles de temps standards (par ex. 4 heures la nuit) ;
- des fenêtres dites « déformées », utilisées pour des travaux nécessitant des intervalles de temps plus longs (par ex. 8 heures la nuit) ;
- des fenêtres dites « de surveillance », utilisées pour des tournées de surveillance de l'état de l'infrastructure (par ex. 1 heure le jour) ;
- des fenêtres dites « correctives », utilisées pour des travaux de réparation (par ex. 3 heures la nuit le dimanche et le lundi).
(112) Partie 4.5 du DRR, intitulée « Détermination des capacités pour l'entretien et les travaux d'investissement sur le RFN ».
(113) Ces écarts peuvent être liés soit à des modifications des capacités-travaux programmées dans le PGF auxquelles le gestionnaire d'infrastructure souhaite procéder (par ex. dates, durée, positionnement horaire), soit à des travaux d'entretien non prévus initialement mais dont la nécessité apparaît postérieurement à la publication du PGF. 
(114) Les planches-travaux peuvent être comprises comme l'équivalent des sillons pour les travaux.
(115) Synthèses des annexes de chaque dossier « RP0 » recensant les sillons impactés par les chantiers à l'ordre du jour d'une réunion donnée.
(116) Pour « Horaires Utiles A Tous ». Ce système constitue le recueil d'horaires centralisé de SNCF Réseau.
(117) Pour « Planification Agile de la Concertation Travaux ». Ce projet vise à différencier les modalités d'organisation et le degré d'approfondissement de la concertation amont selon une segmentation des chantiers en 5 grandes catégories (voir note de bas de page n° 123).
(118) L'article 7 ter, paragraphe 1, prévoit que « les fonctions de gestion du trafic et de planification de l'entretien [sont] exercées de manière transparente et non discriminatoire ». Le paragraphe 3 du même article prévoit en outre qu'« (e)n ce qui concerne la planification à long terme des grands travaux d'entretien et/ou de renouvellement de l'infrastructure ferroviaire, le gestionnaire de l'infrastructure consulte les candidats et, dans toute la mesure possible, tient compte des préoccupations exprimées.
La programmation des travaux d'entretien est effectuée par le gestionnaire de l'infrastructure de manière non discriminatoire. »
(119) L'article L. 2122-4-3-1 du code des transports prévoit que « (l)es fonctions de gestion opérationnelle des circulations et de planification de l'entretien sont exercées de manière transparente et non discriminatoire. (…).
En ce qui concerne la planification à long terme des grands travaux d'entretien ou de renouvellement de l'infrastructure ferroviaire, le gestionnaire d'infrastructure consulte les candidats et, dans toute la mesure possible, tient compte des préoccupations exprimées.
La programmation des travaux d'entretien est effectuée par le gestionnaire d'infrastructure de manière non discriminatoire. »
(120) L'article 10, paragraphe 1er, de la directive 2012/34/UE prévoit que « (l)es entreprises ferroviaires se voient accorder un droit d'accès, à des conditions équitables, non discriminatoires et transparentes, à l'infrastructure ferroviaire de tous les Etats membres aux fins de l'exploitation de tout type de services de fret ferroviaire. »
(121) L'article 18 du décret n° 2003-194 prévoit que « (l)e gestionnaire d'infrastructure répartit les capacités de manière équitable, non discriminatoire et transparente et dans le respect du droit de l'Union. »
(122) Avis de l'Autorité n° 2018-036 du 23 mai 2018 relatif au document de référence du réseau ferré national pour l'horaire de service 2019, § 27 : « Devant les difficultés exprimées par les nouveaux entrants, et a fortiori pour ceux dont les trafics sont les moindres, à pouvoir effectivement participer aux procédures de concertation sur les travaux figurant au point 4.5 du DRR, l'Autorité estime qu'une réflexion de fond pourrait être menée par SNCF Réseau s'agissant des modalités actuelles de concertation. Il apparaît, en effet, que ces dernières conduisent à multiplier les réunions alors que les marges de manœuvres apparaissent limitées concernant la programmation des travaux importants qui, de plus, peuvent être amenés à évoluer dans le temps. Dans ces conditions, le processus de concertation en amont sur les travaux, qui était adapté à une période durant laquelle le volume des travaux était moindre, arrive sans doute à ses limites et paraît devoir être amélioré afin de lui redonner l'effet utile attendu. »
(123) Dans le cadre du projet PACT, 5 « paquets » de chantiers sont distingués : les chantiers relevant du paquet 1 sont les chantiers indispensables devant être réalisés en tout état de cause ; les chantiers relevant du paquet 2 sont les chantiers s'inscrivant dans une fenêtre capacitaire négociée sur une période pluriannuelle ; les chantiers relevant du paquet 3 sont les chantiers dont les conséquences sont maîtrisées au niveau local ; les chantiers du paquet 4 sont les chantiers s'inscrivant dans une logique de zone ou d'axe ; et les chantiers du paquet 5 sont les chantiers complexes dont les conséquences impliquent la négociation de solutions capacitaires individualisées.
(124) En réponse à la question n° 11 de la mesure d'instruction n° 2, SNCF Réseau a indiqué que le projet PACT vise à réduire le nombre de RP0, et reporte les échanges avec les entreprises ferroviaires sur « d'autres formats ou points d'échanges existants en fonction des enjeux pour les travaux et les trafics » pour les chantiers relevant des paquets 1 et 2. En revanche, les chantiers relevant des paquets 3 à 5 continueront de s'appuyer sur le processus RP0 mais en changeant « le centre de gravité de la décision ou migrant vers une meilleure digitalisation de l'information. »
(125) Décision n° 2011-016 du 8 juillet 2011 portant sur la demande formée par la société Novatrans dans le cadre d'un différend l'opposant à RFF et à la société Combiwest relatif aux modalités de modification d'un sillon, confirmée par Cour d'appel de Paris, 6 décembre 2012, Novatrans.
(126) L'article 25 du décret n° 2003-194 prévoit que : « I. - Le gestionnaire d'infrastructure peut supprimer des sillons attribués :
1° Sans préavis, en cas d'urgence et de nécessité absolue, motivée par une défaillance rendant l'infrastructure momentanément inutilisable, pendant le temps nécessaire à la remise en état des installations ;
(…)
II. - Il peut également modifier ou supprimer des sillons attribués :
1° Pour permettre l'exécution sur l'infrastructure ferroviaire de travaux d'entretien non programmés lors de l'élaboration de l'horaire de service mentionné à l'article 21 ;
III. - La décision mentionnée au 2° du I et aux 1° et 2° du II est communiquée dès que possible par le gestionnaire d'infrastructure aux entreprises ferroviaires intéressées avec un préavis minimum de quinze jours.
Cette décision mentionne la durée de la modification ou de la suppression, cette dernière pouvant être temporaire ou définitive dans le cas prévu au 2° du I. (…) »
(127) Pour « Anticipation du Pré-Opérationnel » : programme piloté par SNCF Réseau visant à se conformer à l'article 4 de la décision de l'Autorité n° 2014-023 du 18 novembre 2014, lequel prévoit que « (s)auf cas d'urgence et de nécessité absolue, SNCF Réseau confirme au plus tard six semaines avant la date d'intervention prévue les capacités travaux nécessaires à la réalisation des travaux. L'information relative aux éventuelles capacités d'infrastructure restituées à cette occasion est portée à la connaissance des demandeurs de sillons au plus tard un mois avant la date d'intervention ».
(128) Réponse de SNCF Réseau à la question n° 37 de la mesure d'instruction n° 1. SNCF Réseau a ajouté que ce délai était en moyenne de 10,7 jours en 2019 et 12 jours en 2020 pour Captrain, de 25,3 jours en 2019 et 28,9 jours en 2020 pour T3M, de 10,9 jours en 2019 et 12,7 jours en 2020 pour Europorte et de 11,6 jours en 2019 et 10,4 jours en 2020 pour Régiorail (observations en réponse SNCF Réseau c/ Captrain, page 15 ; observations en réponse SNCF Réseau c/ T3M, page 14 ; observations en réponse SNCF Réseau c/ Europorte, page 15 ; observations en réponse SNCF Réseau c/ Régiorail, page 14).
(129) SNCF Réseau indique en page 15 de ses observations en réponse que le programme « APO », « qui prévoit la formalisation de la confirmation des capacités travaux dans les outils de production, se poursuit » et doit permettre le respect du délai de S-6 avec la remontée de l'avis hebdomadaire travaux (AHT) à S-5. Dans la réponse à la question n° 8 de la mesure d'instruction n° 2, SNCF Réseau indique également que dans l'attente de la mise en œuvre du projet APO en 2022, la production horaire n'a aucun bénéfice à confirmer les capacités-travaux avant S-5 car cela reste sans effet sur la possibilité de tracer de nouveaux sillons dans la capacité résiduelle avant S-2. 
(130) « TimeTabling Redesign », pour révision du processus capacitaire.
(131) Il s'agit de l'une des mesures phares du projet TTR. A M-1, toutes les capacités réservées (à savoir celles correspondant au Rolling Planning et, en France, les fenêtres-travaux) et non confirmées devraient être simultanément levées. Il ne subsisterait alors plus dans le graphique horaire que la capacité résiduelle non attribuée et donc susceptible d'être utilisée pour répondre favorablement à des demandes de sillons intervenant après cette échéance.
(132) Si la levée des fenêtres-travaux à M-1 ne semble pas avoir été harmonisée dans le cadre du processus TTR, il paraît préférable de prévoir de lever de conserve les deux compartiments « Capacités-Travaux » et « Rolling Planning », de sorte de maximiser la capacité rendue disponible alors simultanément, pour les demandes de sillons présentées après M-1.
(133) Ce comité de concertation se réunit hebdomadairement afin d'instruire les demandes d'écarts formulées par SNCF Réseau par rapport aux capacités-travaux telles que programmées dans le PGF. Ses réunions permettent de mettre en regard les besoins d'ajustement d'un demandeur de capacité (SNCF Réseau en tant que mainteneur et, dans quelques cas, un candidat) et de les confronter aux contraintes des autres attributaires de capacités (mainteneur et candidats). 
(134) Les saisissantes fournissent des exemples (réponse à la mesure d'instruction n° 1, annexe 1 Captrain, production n° 63 et annexe 3 Europorte, production n° 58) dont il ressort que ces fichiers recensent les restitutions de capacités-travaux par le code de DETC, le code du chantier principal, et en termes de localisation : la région, la portion d'axe et la section concernées par la DETC de restitution. En revanche, pour bénéficier des informations géographiques de lignes précises, de points kilométriques de début et de fin, il est nécessaire d'aller consulter TCAP.
(135) L'article 26 de la directive 2012/34/UE prévoit que « (l)es Etats membres veillent à ce que les systèmes de tarification et de répartition des capacités de l'infrastructure ferroviaire respectent les principes énoncés dans la présente directive et permettent ainsi au gestionnaire de l'infrastructure de commercialiser les capacités de l'infrastructure disponibles et d'en faire une utilisation effective et optimale. »
(136) L'article L. 2111-9 du code des transport prévoit que « (…) SNCF Réseau est le gestionnaire du réseau ferré national. Sa gestion vise à une utilisation optimale du réseau ferré national, dans des objectifs de sécurité, de qualité de service et de maîtrise des coûts et dans les conditions fixées à l'article L. 2122-4-3. (…) ».
(137) Cf. Les développements relatifs à l'indicateur « CapaciT » figurant au paragraphe 247 à 254.
(138) Il est distingué ici une information « passive », pour l'obtention de laquelle le demandeur de capacité doit mettre en œuvre une démarche proactive (par exemple la lecture du graphique horaire), d'une information « active », transmise par SNCF Réseau aux demandeurs de capacités dans un format directement exploitable.
(139) SNCF Réseau a indiqué en page 15 de ses observations en réponse que « le projet relatif à l'anticipation du pré-opérationnel (APO) qui prévoit la formalisation de la confirmation des capacités travaux dans les outils de production, se poursuit [et qu'il] devra permettre de garantir le respect de cette échéance de S-6 avec la remontée de l'avis hebdomadaire travaux (AHT) à S-5 ».
(140) En réponse à la question n° 8 de la mesure d'instruction n° 2, SNCF Réseau a indiqué que « l'anticipation de la confirmation des capacités travaux sous la forme de planches dans les outils de production est conditionnée par la mise en œuvre du projet relatif à l'anticipation du pré-opérationnel (« APO ») prévue en 2022.
En 2021, dans l'attente de cette évolution, l'anticipation par les établissements en charge de la planification des travaux de l'enregistrement des demandes dans l'outil CORTE et de la validation des planches dans l'outil PORTCROS reste sans effet sur la possibilité de tracer de nouveaux sillons dans la capacité résiduelle, la visualisation des capacités travaux sous forme de planches dans les outils actuels de production horaire restant à S-2.
Ainsi, comme cela a été exposé aux services de l'Autorité, l'absence de bénéfices pour la production horaire comme pour les clients à saisir dès 2021 les demandes avant S-5 dans les outils de production, explique pourquoi l'anticipation de l'enregistrement dans CORTE et PORTCROS des planches travaux avant S-5 n'est pas totale. »
(141) Réponse de SNCF Réseau à la mesure d'instruction n° 4.
(142) Techniquement, du fait du traitement des semaines par blocs, sans glissement, le délai de M-1 est mis en œuvre par SNCF Réseau le lundi de S-4, soit une anticipation de 28 jours pour le lundi et 32 jours pour le vendredi de la semaine S.
(143) Hors cas d'urgence et de nécessité absolue visés également à l'article 4 de la décision n° 2024-023, libellés par SNCF Réseau dans les termes d « urgences incontournables ».
(144) L'indicateur « CapaciT », évoqué dans les parties d. et e. ci-après de la présente section, a pour objet de mesurer, pour les fenêtres-travaux génériques et déformées encore en place à la fin de M-2, avant leur libération automatique, l'usage réel qui en est fait le jour J, lequel nécessite impérativement le dépôt préalable de planches-travaux. Ainsi, cet indicateur permet d'objectiver les cas de fenêtres-travaux non-utilisées car :
- contenant des planches-travaux réservées puis non utilisées le jour prévu ;
- contenant des planches-travaux réservées ;
- ne contenant pas de planches-travaux.
(145) Comité des opérateurs du réseau. En application de l'article 6 du règlement intérieur du COOPERE annexé à l'arrêté du 26 novembre 2019 portant approbation de ce règlement intérieur, l'instance plénière du COOPERE se compose de 9 représentants des gestionnaires d'infrastructure, 12 entreprises ferroviaires, 3 autres candidats, 9 AOT, et de 5 associations représentatives des entreprises ferroviaires et des autres candidats. L'ART et la DGITM sont invités à participer en tant qu'observateurs. 
(146) En l'occurrence la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM).
(147) Réunion de suivi de la réalisation du service annuel : réunions opérationnelles rassemblant tous les opérateurs, en dehors du cadre du COOPERE.
(148) La granularité plus fine des planches ne permet généralement pas de libérer la capacité de traverser une fenêtre entière lorsque d'autres planches subsistent dans cette dernière. CapaciT doit ainsi permettre de déterminer l'impact effectif de la non-utilisation des planches-travaux sur les capacités commerciales traversantes, là où RéaliT ne permet que de déterminer la performance de SNCF Réseau à confirmer au plus juste ses travaux.
(149) Pour tous les trafics, la non-perception des redevances de circulation recouvrant les coûts directement imputables aux circulations est en effet financièrement neutre pour SNCF Réseau en cas de non-circulation, et les trafics de voyageurs, assujettis à une redevance de marché, sont majoritairement préservés par la programmation des capacités-travaux.
(150) Avis n° 2013-002 du 30 janvier 2013 relatif au document de référence du réseau ferré national pour l'horaire de service 2014, point II.11 : « L'organisation actuelle de la gestion opérationnelle des travaux ne permet ainsi pas de répondre aux exigences d'anticipation et de fiabilité requises pour permettre une véritable compétitivité des activités de transports, notamment pour le fret. L'Autorité demande en conséquence à RFF d'intégrer dans la convention d'entretien du réseau des indicateurs d'utilisation des fenêtres et plages-travaux et des incitations adaptées, ainsi que le permet l'article 11-2 du décret n° 97-444. Ces incitations pourraient à la fois pénaliser la SNCF-Infra en cas de non-utilisation de plages-travaux réservées et l'intéresser financièrement à la libération anticipée des capacités-travaux devenues inutiles. » Avis n° 2014-001 du 28 janvier 2014 relatif au document de référence du réseau ferré national pour l'horaire de service 2015, point II.10 : « La mise en place d'incitations dans le domaine des travaux est nécessaire pour responsabiliser le gestionnaire de l'infrastructure. Le DRR, en son article 4.6, précise par exemple les conséquences d'une non-utilisation des sillons attribués et prévoit les mesures que le gestionnaire de l'infrastructure peut mettre en œuvre pour y remédier. En revanche aucune mesure symétrique concernant la non-utilisation des plages travaux réservées n'est prévue, alors même que l'impact sur l'efficacité du système ferroviaire est tout aussi important. »
(151) L'indicateur RealiT, publié dans le RAC de l'exercice 2020, ne dépasse pas 50 % d'utilisation effective le jour J des planches-travaux encore confirmées à J-1.
(152) Les horairistes peuvent également formuler pour le compte des candidats des « DECT » (« Demande d'Écart Commercial sur Travaux »), mais celles-ci sont plus rares. 
(153) L'article 3 de la décision n° 2014-023 du 18 novembre 2014 relative à la réservation et à l'utilisation par SNCF Réseau de capacités pour les travaux prévoit que « (s)auf cas d'urgence et de nécessité absolue, lorsque SNCF-Réseau envisage de supprimer ou de modifier un sillon attribué pour permettre l'exécution de travaux autres que ceux programmés dans le programme général des capacités travaux, il sollicite l'avis de l'entreprise ferroviaire intéressée dès que possible ou, au plus tard, un mois avant le jour de circulation prévu. »
(154) Le « dialogue industriel » consiste à favoriser l'échange des contraintes industrielles de chacune des parties prenantes au processus capacitaire.
(155) Jusqu'en avril 2018, la gestion des écarts était effectuée par la Plateforme de Concertation et d'Arbitrage Sillons-Travaux (PCAST). Elle est désormais effectuée par les services de répartition de la capacité sillons/travaux (RSCT).
(156) Réponse de SNCF Réseau à la question n° 18 de la mesure d'instruction n° 3.
(157) Les Infrapôles sont les établissements de SNCF Réseau en charge de la maintenance du réseau.
(158) A titre d'exemple, les colonnes AS, AT et AX, relatives aux impacts des DETC envisagées sur les sillons attribués, figurant au relevé de décision, donc a fortiori à l'ordre du jour du CODEC du 28/04/2021 (production n°63 par Captrain France), sont intégralement vides.
(159) Réponse de SNCF Réseau à la question n° 4 de la mesure d'instruction n °4.
(160) Réponse de SNCF Réseau à la question n° 5 de la mesure d'instruction n° 4.
(161) Notamment la section « Impact sillons » des fiches DETC et de l'onglet « Impact sillons » des écarts-travaux qui s'y rattachent, tout en s'assurant de leur répercussion dans les colonnes idoines de la liste des DETC instruites en CODEC dans la section « Gestion des comités » de TCAP.
(162) L'article 5 de la décision n° 2014-023 du 18 novembre 2014 prévoit que « SNCF Réseau précise dans le document de référence du réseau les mesures incitant au respect des obligations figurant aux articles 2 à 4. »
(163) L'article 4 de la décision n° 2013-059 du 3 octobre 2019 prévoit que « SNCF Réseau est mis en demeure de préciser dans le DRR, dès le début de l'horaire de service 2020, les mesures l'incitant au respect de l'article 4 de la décision n° 2014-023, conformément à l'article 5 de ladite décision »
(164) Réponse de SNCF Réseau à la question n° 50 de la mesure d'instruction n° 1.
(165) Par exemple au moyen d'un diagramme à « moustaches », à l'instar des délais de traitement des DSA dans le RAC.
(166) En application du 2° de l'article L. 2111-9 du code des transports, « (l)a société SNCF Réseau a pour mission d'assurer (…) 2° La gestion opérationnelle des circulations sur le réseau ferré national (…) ». Afin de résoudre une perturbation sur le réseau ferré national liée à un train en panne, entraînant l'impossibilité pour les autres trains de circuler, SNCF Réseau « est fondé[e] à imposer aux EF la mise à disposition des moyens nécessaires au dégagement du RFN » (page 156 du DRR, point 6.5.2). Aux termes de l'article 13.4 de l'annexe 3.1 du DRR, une entreprise ferroviaire peut ainsi être tenue d'apporter son concours, notamment par la mise à disposition de SNCF Réseau de son matériel et/ou personnel de conduite, pour le secours d'un train en détresse. Dans l'hypothèse où le train secouru est le train d'une autre entreprise ferroviaire, SNCF Réseau prend à sa charge, sur justificatifs, les dépenses occasionnées pour l'entreprise portant secours et les préjudices d'exploitation qu'elle subit. L'entreprise ferroviaire peut donc solliciter le remboursement de ces sommes auprès de SNCF Réseau conformément à la procédure décrite à l'annexe 3.5 du DRR. Par la suite, SNCF Réseau procède à la refacturation des coûts de secours à l'entreprise ferroviaire secourue (dernière page de l'annexe 3.5.3).
(167) S'agissant des réclamations « factures », ce délai est fixé à un an après la date d'échéance pour le paiement de toutes factures émises par le gestionnaire d'infrastructure (Annexe 3.5.1 du DRR, partie 2.a). S'agissant des réclamations « sillons », ce délai est fixé à un an à compter de la fin du mois pour lequel le(s) sillon(s)-jour(s) concerné(s) aurai(en)t dû être utilisé(s) (article 20.4 de l'annexe 3.1 du DRR). S'agissant des réclamations « secours », ce délai est fixé à un an à compter de la date de secours du train en détresse (article 13.4 de l'annexe 3.1 du DRR).
(168) Il s'agit par exemple de perturbations de l'exploitation, d'accidents, d'influences de l'environnement, d'intempéries ou d'opérations d'entretien imprévues motivées par des impératifs de sécurité. 
(169) Dans leurs mémoires de saisine, les saisissantes ont formulé deux demandes d'injonctions distinctes visant, d'une part, à étendre la définition des sillons-liés pouvant donner lieu à une indemnisation en cas de suppression afin de tenir compte des réalités opérationnelles et, d'autre part, à prévoir que l'indemnisation puisse porter sur la totalité du trajet même si seulement une partie est affectée par la suppression du sillon. Dans le dernier état de leurs écritures, elles ont toutefois estimé que ces deux demandes « ont effectivement le même objectif et peuvent se confondre » (page 48 de la réponse à la mesure d'instruction n° 2 ; point 191). L'Autorité analysera donc ci-après ces demandes de manière conjointe.
(170) Décision n° 2015-049 du 16 décembre 2015 portant règlement du différend entre la société ECR et SNCF Réseau relatif à l'indemnisation de la suppression et de la modification de sillons par le gestionnaire d'infrastructure. Au point 17 de cette décision, l'Autorité a considéré que « le litige relatif à l'indemnisation du préjudice subi par une entreprise ferroviaire du fait des modifications et suppressions de sillons précédemment attribués, qui conduit, d'une part, à rechercher la responsabilité de SNCF Réseau dans ces agissements, et d'autre part, à apprécier le caractère direct et certain du préjudice allégué, s'analyse en un litige entre un usager d'un service public industriel et commerciale et ce service public. Un tel litige indemnitaire relève d'une compétence juridictionnelle, et ne saurait être tranché dans le cadre du pouvoir de règlement de différent que l'Autorité tient de l'article L. 2134-2 du code des transports ». 
(171) A cet égard, dans sa réponse à la question n° 54 de la mesure d'instruction n° 1, par laquelle l'Autorité lui demandait de quelle manière cette disposition avait été mise en œuvre dans le DRR, SNCF Réseau a indiqué que « (s)'agissant des modifications, même si les conditions visées ci-avant ne sont pas reprises dans le DRR, elles découlent d'une décision réglementaire de l'ART, connue des candidats, qui s'applique ». Cette explication est inopérante car, dès lors que l'article 20.1 des CG CUI prévoit que seules les conséquences dommageables d'une suppression de sillon effectuée dans les conditions de l'article 14.1.1 ouvrent droit à une indemnisation, les candidats peuvent légitimement en déduire que SNCF Réseau n'est pas prête à indemniser les conséquences d'une modification de sillon effectuée dans les mêmes conditions et, au mieux, la rédaction du DRR est de nature à créer une grande confusion de ce point de vue. 
(172) L'article 9 de cette décision prévoit que « (l)a mise en place de ce dispositif : - ne se substitue pas aux modalités d'indemnisation des conséquences dommageables de la modification ou de la suppression d'un sillon-jour attribué mentionnées par l'article 25 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 modifié ».
(173) A l'article 7 de cette décision, la notion de « modification importante » a été définie comme correspondant : 
- soit à un changement horaire à l'origine ou à la destination de plus de trente minutes pour les services de fret, le service restant assuré de bout en bout ;
- soit à un allongement du temps de trajet de plus de trente minutes pour les services de fret, le service restant assuré de bout en bout ;
- soit à un allongement de l'itinéraire emprunté de plus de cinquante kilomètres pour les services de fret, le service restant assuré de bout en bout.
(174) Le a. du 3 de l'annexe 3.5.1 est par ailleurs relatif aux réclamations portant sur la redevance de marché. Toutefois, le 2.3 de l'annexe 5.1.1 du DRR sur les principes de la tarification des prestations minimales (page 14) indique que la redevance marché n'est applicable que pour les trains de voyageurs. Elle ne concerne donc pas les trains de marchandises. Par conséquent, les réclamations portant sur la redevance de marché ne concernent pas les candidats réalisant du transport de fret.
(175) « En effet, plusieurs personnes interviennent pour constituer un dossier de réclamation :
- En phase opérationnel, le gestionnaire [de circulation de l'entreprise ferroviaire] en poste essaie de récupérer, dans la mesure du possible, un maximum d'éléments auprès des agents de circulation [de SNCF Réseau] ;
- Puis, les équipes [de l'entreprise ferroviaire] interrogent les outils de SNCF Réseau pour prouver leur défaillance. A cet égard, la Saisissante constate que les remontées d'informations ne sont pas toutes retranscrites dans les outils, ce qui complique la documentation de la réclamation » (surlignements ajoutés) (point 146 de la page 35 du mémoire de saisine de la société Europorte France).
(176) Réponse de SNCF Réseau à la question n° 55 de la mesure d'instruction 1, page 45.
(177) Ces délais cibles concernaient trois hypothèses : l'examen du bien-fondé d'une demande d'indemnisation en cas de suppression d'un sillon-jour (délai de 120 jours - annexe 3.5.2), la vérification de la complétude/incomplétude de la réclamation en cas de demande de prise en charge des coûts supportés par une entreprise ferroviaire portant secours (délai de 30 jours - annexe 3.5.3) et le paiement effectif dans le cas d'une réponse favorable à une demande (délai de 30 jours - annexes 3.5.2 et 3.5.3).
(178) Point 231.
(179) Avis n° 2017-005 du 1179 février 2017 relatif aux documents de référence du réseau ferré national pour les horaires de service 2017 et 2018 (point 70) par exemple.
(180) En ce sens, SNCF Réseau a répondu à la question n° 65 de la mesure d'instruction n° 1 que « (c)oncrètement, lorsque le service réclamation reçoit un dossier de demande d'indemnisation de ce type, les candidats doivent réclamer et justifier la totalité du préjudice qui se compose de celui de l'EF, et de celui du candidat autorisé. Cela suppose donc que l'EF communique les éléments financiers au candidat autorisé pour transmission à SNCF Réseau mais il est également accepté que l'EF envoie ces justificatifs à SNCF Réseau de façon séparée avec la référence du n° de dossier enregistré chez SNCF Réseau pour le compte du Candidat autorisé.
Dans le cas où l'indemnisation des préjudices est recevable et justifiée :
SNCF Réseau pourra distinguer, le montant venant en réparation des préjudices qui ont été directement subis par l'entreprise concernée s'ils sont justifiés et facilement identifiables (…). (…). A charge pour le candidat autorisé, une fois le versement reçu de la part de SNCF Réseau, de reverser à l'EF la part de l'indemnité lui revenant tel que mentionné dans le courrier de réponse accordant le montant d'indemnisation ».