A N N E X E  I
    RAPPORT SUR LES ORIENTATIONS
    DE LA POLITIQUE DE SECURITE
      Les orientations qui sont présentées ci-après constituent la politique de     sécurité des personnes et des biens que le Gouvernement se propose, avec le     concours du Parlement, de mettre en oeuvre dans les prochaines années.
      Elles s'articulent autour de trois objectifs principaux qui sont:
      - de clarifier et d'harmoniser les responsabilités en matière de sécurité;
      - de mettre en place les moyens juridiques qui permettent une meilleure     efficacité des fonctionnaires et des militaires chargés de missions de     police;
      - de poser les fondements d'une nouvelle organisation de la police nationale     et de nouvelles conditions de travail pour les policiers.
    I. - Clarifier et harmoniser les responsabilités
    en matière de sécurité
      L'Etat a, dans le domaine de la sécurité des personnes et des biens contre     les menaces de toute nature, la responsabilité principale. Sa responsabilité,     cependant, s'exerce de diverses façons, tant dans le cadre des accords     internationaux que la France a souscrits que dans le cadre de notre     législation nationale.
      S'il lui revient d'utiliser au mieux les moyens dont il dispose en propre,
     il lui appartient aussi de veiller à ce que les autres acteurs de la sécurité     que sont les maires et leurs services, d'une part, et, d'autre part, les     professions de sécurité exercent leurs fonctions ou leurs activités dans un     cadre clair qui organise les complémentarités. Il lui incombe également de     veiller à ce que les différentes réglementations en vigueur non seulement     n'aient pas pour effet de détourner les services de police de leurs missions     prioritaires de sécurité mais aussi incluent la dimension relative à la     sécurité qui en est souvent absente lorsqu'elles portent sur un autre objet     que la sécurité elle-même.
    1. Les moyens de l'Etat
      L'engagement des moyens qui dépendent directement de l'Etat doit être total.     Il doit pour ce faire être mieux coordonné grâce à une définition précise des     missions de chacun, une organisation de la coopération entre eux et une     direction plus unitaire.
      Ces moyens dont dispose l'Etat pour exercer ses fonctions de sécurité sont à     titre principal la police nationale et la gendarmerie nationale.
      Y concourent également, pour les tâches qui leur sont spécialement confiées     par les lois et les règlements en vigueur, les armées, la douane et     l'ensemble des services où sont affectés des fonctionnaires chargés de     certaines missions de police judiciaire visés aux articles 22 à 29 du code de     procédure pénale.
      La police nationale et la gendarmerie nationale sont investies dans la     limite des attributions qui sont confiées à chacune d'elles par les lois et     règlements qui les régissent des trois missions suivantes:
      - la mission de sécurité et de paix publiques;
      - la mission de police judiciaire;
      - la mission de renseignement et d'information.
      La mission de sécurité et de paix publiques a pour objet de veiller à     l'exécution des lois, d'assurer la protection des personnes et des biens, de     prévenir les troubles à l'ordre public et à la tranquillité publique ainsi     que la délinquance.
      La mission de police judiciaire a pour objet, sous la direction, le contrôle     et la surveillance de l'autorité judiciaire, de rechercher et de constater     les infractions pénales, d'en rassembler les preuves, d'en rechercher les     auteurs et leurs complices, de les arrêter et de les déférer aux autorités     judiciaires compétentes.
      La mission de renseignement et d'information a pour objet d'assurer     l'information des autorités gouvernementales, de déceler et de prévenir toute     menace susceptible de porter atteinte à l'ordre public, aux institutions, aux     intérêts fondamentaux de la Nation ou à la souveraineté nationale.
      La police nationale et la gendarmerie nationale doivent renforcer les modes     de fonctionnement et d'intervention visant à les rendre plus proches de la     population et à donner toute sa place à la lutte contre la petite et moyenne     délinquance.
      Police nationale et gendarmerie nationale ont compétence sur l'ensemble du     territoire national. Leur efficacité repose sur leur nécessaire coopération     sur les plans opérationnel et logistique.
      Un décret en Conseil d'Etat fixera en conséquence les principes de la     répartition des attributions entre elles, notamment dans les communes qui     sont placées sous le régime de la police d'Etat. Il organisera la coopération     des deux services en matière d'équipement, de police technique et     scientifique, de création et d'utilisation de fichiers, et d'échange de     l'information.
      En matière de sécurité publique, le principe doit être que la police     nationale a compétence dans les communes chefs-lieux de département et dans     les entités urbaines remplissant les conditions de densité et de continuité     de l'urbanisation, et que la gendarmerie nationale a compétence dans les     autres communes.
      La douane, pour sa part, concourt à la sécurité générale par l'action     qu'elle mène dans la lutte contre les trafics de tous ordres et, notamment,
     les trafics de stupéfiants et de contrefaçons, l'immigration et le travail     clandestins. Sans préjudice du code des douanes, ses fonctionnaires informent     sans délai le procureur de la République des crimes et délits dont ils ont     connaissance dans le cadre de l'exercice de leurs attributions.
      Les services et les forces qui interviennent dans le domaine de la sécurité     doivent agir de façon étroitement coordonnée.
      A cette fin, il est proposé au législateur de compléter l'article 34 de la     loi du 2 mars 1982 en vue de renforcer les pouvoirs du représentant de     l'Etat, et, à Paris, du préfet de police, en leur donnant une compétence     générale d'animation et de coordination en matière de prévention de la     délinquance ainsi que la possibilité de fixer leurs missions dans le domaine     de la sécurité à l'ensemble des services déconcentrés et forces dépendant de     l'Etat et chargés de l'assurer. S'agissant de la douane, il s'assure de son     concours à la sécurité générale dans la mesure compatible avec les modalités     d'exercice de l'ensemble des missions de cette administration.
      Dans le même esprit, il est proposé que le préfet de police de Paris     coordonne l'action des préfets des départements de la région Ile-de-France     pour prévenir les événements troublant l'ordre public ou y faire face     lorsqu'ils intéressent Paris et d'autres départements de la région.
      Au surplus, un décret en Conseil d'Etat prévoira qu'en cas de crise menaçant     gravement l'ordre public, nécessitant la mise en oeuvre de moyens     exceptionnels et affectant plusieurs départements, le ministre de l'intérieur     désigne le préfet chargé de coordonner les actions définies à l'alinéa     précédent pour les départements concernés. Ce sera en règle générale le     préfet de zone de défense.
    2. Les maires
      Par les compétences nombreuses qu'il exerce dans le domaine de la vie     sociale, mais aussi en matière de police administrative, le maire est un     acteur privilégié de la sécurité.
      Afin de consacrer cette réalité et de faire en sorte qu'elle produise ses     pleins effets, des dispositions sont soumises à l'approbation du Parlement     pour:
      - l'associer aux actions de prévention de la délinquance et de lutte contre     l'insécurité dans sa commune;
      - définir les attributions des agents de police municipale.
      Un projet de loi particulier relatif aux polices municipales sera     prochainement déposé.
      Par ailleurs, les textes réglementaires et les instructions appropriées vont     être mis au point afin de faire en sorte que les maires et les services     communaux assurent effectivement la charge du dépôt des objets trouvés et     celle du recueil des déclarations de pertes de documents.
    3. Les activités privées de sécurité
      Les entreprises de gardiennage, de surveillance et de transports de fonds,
     d'une part, les agences privées de recherche, d'autre part, exercent des     activités de sécurité de nature privée. Elles concourent ainsi à la sécurité     générale. Etant donné le domaine dans lequel elles interviennent, une     réglementation de leurs activités s'impose. Des textes particuliers     définissent les conditions de création des entreprises en cause, les     conditions d'agrément de leurs dirigeants et de leur personnel ainsi que les     modalités d'exercice de leurs activités.
      Le Gouvernement se propose de déposer prochainement un projet de loi     complétant les textes existants.
    4. Les réglementations susceptibles
    de concourir à la sécurité
      Un certain nombre de réglementations imposent aux services de police et de     gendarmerie des sujétions et des contraintes qui n'ont que peu de rapports     avec leurs missions prioritaires de sécurité, et ainsi les en détournent.
      Ces réglementations feront l'objet d'un réexamen systématique. Dans cette     perspective et dans l'immédiat:
      - un décret sera adopté, qui disposera que les procurations de vote sont     dressées devant le juge du tribunal d'instance, qui seul peut désigner les     délégués à cette fin;
      - il est proposé au Parlement de modifier les articles L. 364-5 et L. 364-6     du code des communes pour décharger les commissaires de police de     l'obligation d'assister personnellement aux opérations d'exhumation, de     réinhumation et de translation des corps;
      - il lui est également soumis un cadre juridique pour l'usage de la     vidéosurveillance, qui constitue un moyen de renforcer la sécurité de la voie     publique et des lieux ouverts au public;
      - des modalités d'organisation nouvelles seront mises au point afin de     soulager les services de police des tâches qui pèsent sur eux au titre de la     gestion des fourrières de véhicules.
      Le Gouvernement a, par ailleurs, mis à l'étude la possibilité de transférer     à l'administration pénitentiaire la charge des prévenus et des détenus dès     qu'ils sont remis à la justice, et de lui laisser ainsi le soin d'assurer les     transfèrements, extractions et comparutions, qui sont aujourd'hui à la charge     de la police nationale et de la gendarmerie nationale.
      On peut aussi observer que, de façon générale, les réglementations qui     interviennent dans les domaines les plus divers de l'activité sociale ne     prennent pas en compte, ou les prennent de façon insuffisante, les problèmes     relatifs à la sécurité des personnes et des biens, et, faute d'intégrer cette     dimension, laissent se développer des pratiques qui ont pour effet de porter     atteinte à la sécurité ou facilitent, de fait, certaines formes de     délinquance.
      Le Gouvernement se fixe en conséquence pour objectif de faire en sorte que     les lois et règlements portant sur quelque objet que ce soit prennent en     compte les aspects de sécurité, et, le cas échéant, déterminent les     procédures et les obligations qui sont susceptibles de concourir à la     sécurité.
      Des dispositions sont immédiatement proposées au Parlement afin que:
      - les programmes d'aménagement et de construction qui, par leur importance,     leur localisation ou leurs caractéristiques, peuvent avoir des incidences sur     la protection des personnes et des biens contre les menaces et les agressions     comportent une analyse d'impact permettant d'en apprécier les conséquences;
      - des obligations de gardiennage puissent être imposées pour les ensembles     collectifs d'habitation, de bureaux et d'activités en fonction de leur     importance et de leur localisation;
      - des obligations puissent être fixées aux exploitants de réseaux routiers     pour intégrer aux infrastructures et aux équipements routiers les moyens de     contrôler et d'assurer le respect du code de la route;
      - des dispositifs techniques de sécurité ou de marquage puissent être rendus     obligatoires en vue de prévenir les infractions contre les véhicules et leurs     équipements;
      - les personnes physiques ou morales, pour le compte desquelles sont mis en     place, par des forces de police et de gendarmerie, des services d'ordre qui     ne peuvent être rattachés aux obligations normales incombant à la puissance     publique en matière de maintien de l'ordre, soient tenues de rembourser à     l'Etat les dépenses qu'il a supportées dans leur intérêt et qu'elles puissent     être tenues, le cas échéant, d'assurer le service d'ordre.
    II. - Moyens juridiques susceptibles d'améliorer
    l'efficacité des services de police
    1. La sécurité des forces de l'ordre
      Les forces de police et de gendarmerie chargées lors de manifestations de     maintenir l'ordre dans le respect du droit et des personnes, en conformité     avec leurs traditions, font parfois l'objet d'agressions d'une extrême     violence, qui s'accompagnent de l'utilisation d'armes par destination.
      Afin de mieux les protéger dans l'exercice de leur mission de maintien de la     paix publique, il est proposé au Parlement un ensemble de dispositions:
      - permettant à l'autorité investie du pouvoir de police, lorsque les     circonstances font craindre des troubles graves à l'ordre public, d'interdire     pour le temps qui précède une manifestation et pendant son déroulement le     port et le transport d'objets pouvant être utilisés comme projectiles ou     constituer des armes par destination ainsi que de prescrire, dans des     conditions bien précises, la fouille des véhicules et la saisie de ces     objets;
      - renforçant les sanctions à l'égard des personnes qui contreviennent aux     textes interdisant le port et le transport sans motif légitime d'artifices     non détonants;
      - prévoyant, dans certaines conditions ne portant pas atteinte au droit     général de manifester, une peine complémentaire d'interdiction de participer     à une manifestation aux personnes s'étant rendues coupables de violences lors     de manifestations précédentes, ainsi qu'une peine d'interdiction du     territoire à l'égard de personnes étrangères coupables de violences à l'égard     d'agents de l'autorité.
    2. Dispositions de nature à faciliter l'exercice des activités