36. Cet ajustement des prévisions de dépense publique s'explique par celui des dépenses de l'Etat. En effet, le surcroît de dépenses liées au plan de relance (+ 2,1 Md€) serait plus que compensé par la révision à la baisse des crédits dans le cadre du schéma de fin de gestion (- 1,8 Md€), en raison notamment du moindre coût de la sinistralité des prêts garantis par l'Etat (- 0,7 Md€), par de moindres versements à l'Union européenne (- 0,7 Md€) et par le coût plus faible qu'anticipé de la constitution du stock de sécurité de gaz (- 0,7 Md€). L'économie sur les versements à l'Union européenne pourrait toutefois se révéler moins forte que prévu si de nouvelles aides de l'Union européenne à l'Ukraine, en cours de discussion, venaient à être décidées et effectuées avant la fin de l'année. Par ailleurs, l'évolution des prix du gaz fait toujours peser des risques, à la hausse comme à la baisse, sur les dépenses.
37. La prévision de dépenses des collectivités territoriales et des administrations de sécurité sociale, inchangée depuis le PLF pour 2023, est cohérente avec les informations disponibles. Comme mentionné dans l'avis du 14 octobre du comité d'alerte de l'Ondam, une forte reprise du nombre de contaminations au Covid, risque non avéré à ce stade, pourrait toutefois entraîner un dépassement de l'Ondam supérieur à celui envisagé dans la prévision du Gouvernement.
38. Le Haut Conseil estime que la nouvelle prévision de dépenses publiques pour 2022 est raisonnable. Des incertitudes continuent d'affecter la prévision de dépenses au titre du bouclier tarifaire sur le gaz et celle de dépenses de santé ainsi que, comme à l'accoutumée en cette période de l'année, celles de dépenses locales, en particulier l'investissement dont une part importante des enregistrements comptable n'a pas encore été effectuée.
c) Le solde public
39. Selon le Gouvernement, le solde public s'établirait à - 4,9 points de PIB, en légère amélioration par rapport à la prévision du PLF pour 2023 (- 5,0 points de PIB). Compte tenu des éléments d'appréciation ci-dessus en recettes et en dépenses, la prévision de solde du Gouvernement est plausible.
40. L'amélioration du solde public entre 2021 (- 6,5 points de PIB) et 2022 résulte du dynamisme des recettes et non d'un effort de maîtrise des dépenses publiques. L'extinction des mesures d'urgence liées à la crise sanitaire est ainsi plus que compensée par des dépenses nouvelles pour lutter contre l'inflation et la hausse des prix de l'énergie.
41. La prévision du Gouvernement d'un solde public pour 2022 de - 4,9 points de PIB est plausible.
3. La cohérence avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel
1. Le scénario du Gouvernement
42. Selon la saisine du Gouvernement, « En suivant le cadre potentiel et la méthodologie de calcul du solde structurel prévus dans la loi de programmation de finances publiques 2018-2022 du 22 janvier 2018, le solde structurel s'établirait à - 3,6 % du PIB potentiel en 2022. En utilisant le cadre potentiel et la méthodologie de calcul du solde structurel prévus dans le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 déposé au Parlement le 26 septembre 2022, le solde structurel s'établirait à - 4,2 % du PIB potentiel en 2022, comme au PLF pour 2023. »
2. Appréciation du Haut Conseil
43. Selon le Gouvernement, le solde structurel (3) s'établirait à - 3,6 points de PIB en 2022, après - 4,5 points en 2021. Ce niveau de solde structurel en 2022 est très éloigné de ceux prévus par la LPFP pour 2018-2022, mais la trajectoire de référence de la LPFP est devenue obsolète suite à la crise sanitaire. En 2022, le déficit structurel estimé serait ainsi supérieur de 2,8 points à celui prévu dans la LPFP 2018-2022, soit un écart « important » au sens de la loi organique de décembre 2012.
44. Toutefois, le Haut Conseil a constaté, en mars 2020, que les « conditions (…) pour la définition des circonstances exceptionnelles » étaient réunies, conformément à l'article 23 de la loi organique de 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. De même, la Commission européenne a déclenché en mars 2020 la clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité et de croissance, qui permet aux Etats membres de s'écarter, temporairement, de la trajectoire d'ajustement vers l'objectif de moyen terme, et à condition de ne pas mettre en péril la viabilité budgétaire à moyen terme.
45. La clause des circonstances exceptionnelles (comme la clause dérogatoire générale) est toujours en vigueur. En application de l'article 23 de la loi organique, le Haut Conseil devra en tenir compte dans son avis sur la loi de règlement de 2022.
Tableau n° 3. - Décomposition du solde public présenté par le Gouvernement (cadre potentiel de la LPFP 2018-2022)
En points de PIB
PLFR n° 2
pour 2022 (octobre 2022)
LPFP (janvier 2018)
Écart
2021
2022
2021
2022
2021
2022
Solde public
-6,5
-4,9
-0,9
-0,3
-5,6
-4,6
Composante conjoncturelle
-2,0
-1,2
0,3
0,6
-2,3
-1,7
Mesures ponctuelles et temporaires
-0,1
-0,1
0,0
0,0
-0,1
-0,1
Solde structurel
-4,5
-3,6
-1,2
-0,8
-3,3
-2,8
Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : Projet de loi de finances rectificative n° 2 pour 2022, loi de programmation de janvier 2018.