Synthèse
Le Haut Conseil juge que les prévisions du Gouvernement de croissance (+ 2,7 %), d'inflation (+ 5,3 %) et de croissance de la masse salariale (+8,6 % dans les branches marchandes) pour 2022 sont crédibles. Il considère que celle de solde public ( 5,0 points de PIB) est prudente, au vu du dynamisme des rentrées fiscales jusqu'en juillet.
Pour 2023, le Haut Conseil estime que la prévision de croissance du Gouvernement (+1,0 %), supérieure à celle de la majorité des prévisionnistes, est, du fait de plusieurs hypothèses fragiles, un peu élevée. Les prévisions d'inflation (+4,2 %) et de masse salariale dans les branches marchandes (+5,0 %) sont quant à elles plausibles.
Le Haut Conseil estime que le solde public pour 2023, tout en étant affecté par la grande incertitude qui entoure les évolutions macroéconomiques et notamment les prix de l'énergie, pourrait être plus dégradé que prévu du fait de la sous-estimation de certaines dépenses.
Le Haut Conseil relève que le déficit public prévu pour 2023 ne se réduirait pas par rapport à 2022 et que l'ajustement structurel serait limité à 0,2 point de PIB potentiel. Une fois neutralisé l'impact de la baisse des dépenses exceptionnelles engagées en réponse aux crises sanitaire et énergétique, et rapportée au prix du PIB, la dépense publique est en effet prévue en hausse en volume (+0,7 %). Cela tient notamment à l'augmentation de 24 Md€ des crédits des ministères (emploi, intérieur, justice, défense en particulier) et à une croissance des dépenses d'assurance maladie (Ondam) - hors dépenses liées à la crise sanitaire - toujours supérieure à celle d'avant la crise sanitaire.
Au total, bien que s'appuyant sur des hypothèses optimistes, le Gouvernement prévoit pour 2023 une simple stabilité du déficit public effectif, une amélioration au mieux limitée du solde structurel et une quasi stabilité du ratio de dette. Le redressement des finances publiques s'annonce ainsi lent et très incertain en 2023.
La soutenabilité à moyen terme des finances publiques continue donc à appeler à la plus grande vigilance. Le Haut Conseil rappelle que le retour à des niveaux de dette garantissant à la France de disposer de marges de manœuvre suffisantes est nécessaire pour être en mesure de faire face à des chocs macroéconomiques ou financiers et aux besoins d'investissement public. Il suppose un effort collectif reposant sur la maîtrise de la dépense couplée à la recherche d'une plus grande efficacité de celle-ci.
Observations liminaires
1. Sur le périmètre du présent avis
1. En application du IV de l'article 61 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances dans sa rédaction résultant de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis sur :
- les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de loi de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ;
- la cohérence de l'article liminaire des PLF et PLFSS, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel et de dépenses des administrations publiques définies dans la loi de programmation des finances publiques ;
- le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses des PLF et PLFSS.
2. Sur les informations transmises
2. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, le 15 septembre 2022, des prévisions macroéconomiques, de la cohérence de l'article liminaire du PLF et du PLFSS pour 2023, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel et de dépenses des administrations publiques, ainsi que du réalisme des prévisions de recettes et de dépenses contenues dans ces deux projets. Cette saisine a été accompagnée par des réponses aux questionnaires adressés par le Haut Conseil aux administrations compétentes. Le Haut Conseil n'a toutefois eu communication que d'une partie des informations qu'il avait demandées, si bien que son appréciation sur le réalisme des prévisions de dépenses ne peut pas être aussi précise qu'il serait nécessaire pour pleinement remplir le mandat qu'il tient du législateur organique.
3. Sur la méthode utilisée
3. Afin d'apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques associées aux PLF et PLFSS pour 2023, le Haut Conseil a examiné les hypothèses retenues ainsi que les enchaînements économiques attendus. Il s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles et sur les informations qui lui ont été communiquées par les administrations compétentes, concernant notamment les mesures de politique économique décidées par le Gouvernement.
4. Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les dernières prévisions produites par un ensemble d'organismes comprenant des institutions nationales et internationales, dont notamment la Banque centrale européenne (BCE), la Banque de France, la Commission européenne, le Fonds monétaire international (FMI), l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) et des instituts de conjoncture tels que l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et Rexecode.
5. Le Haut Conseil a auditionné les représentants de la direction générale du Trésor, de la direction du budget et de la direction de la sécurité sociale. Il a également procédé aux auditions des représentants de l'Insee, de la Banque de France, de l'OFCE et de Rexecode.
Le nouveau mandat du HCFP
Institué par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 dans le prolongement du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) signé en mars 2012, le Haut Conseil des finances publiques est chargé d'éclairer, par ses avis publics, le législateur et plus généralement le débat public sur le réalisme des hypothèses macroéconomiques et le respect de la trajectoire de finances publiques. Il est en outre chargé de déclencher le mécanisme de correction en cas d'écart important du solde structurel à la trajectoire fixée dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Le Conseil constitutionnel a jugé que son avis est pris en compte pour apprécier la sincérité des lois de programmation, de finances ou de financement de la sécurité sociale (décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012).
Les missions dévolues au Haut Conseil ont été élargies par la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, dont les dispositions sont mises en œuvre à compter des lois de finances afférentes à l'année 2023, et donc à partir du PLF pour 2023 sur lequel porte le présent avis.
Le mandat du Haut Conseil a été renforcé sur les lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale : il se prononce désormais non seulement sur la cohérence de l'article liminaire avec les orientations pluriannuelles de solde structurel mais aussi sur le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale de l'année. Il examine également la cohérence de l'article liminaire avec l'objectif de dépenses des administrations publiques fixé en LPFP.
Le Parlement a aussi étendu le mandat du HCFP à l'examen de la compatibilité des lois de programmation sectorielle ayant une incidence sur les finances publiques avec les objectifs de dépenses prévus en loi de programmation en vigueur. Cette extension doit permettre une plus grande cohérence entre les lois de programmation sectorielles et la LPFP.
Malgré l'extension des missions du Haut Conseil, la loi organique n'a pas fait évoluer les délais de saisine du HCFP.
6. Après une présentation de l'environnement économique mondial et européen (I), le Haut Conseil formule son appréciation sur les prévisions macroéconomiques associées aux PLF et PLFSS pour 2023 (II), puis sur le scénario de finances publiques (III).
I. - Un environnement économique international qui s'assombrit
1. Une activité mondiale pénalisée par des tensions inflationnistes et le durcissement des politiques monétaires
7. L'économie mondiale continue de subir les conséquences de la guerre en Ukraine, et notamment de fortes tensions sur les marchés de matières premières. Alors que les prix de certaines d'entre elles reculent à mesure que les craintes de récession augmentent (c'est notamment le cas du baril de Brent, qui a retrouvé début septembre son prix de février, proche de 90 dollars), ceux du gaz et de l'électricité se sont envolés, du fait du risque de rupture d'approvisionnement en gaz russe.
Graphique 1 : prix du pétrole (baril de Brent)
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du 

JOnº 0224 du 27/09/2022, texte nº 76

Source : Insee.