Monsieur le Président de la République,
Le service public pénitentiaire participe à la préparation et à l'exécution des décisions judiciaires, ainsi qu'à la sauvegarde de l'ordre public. En son sein, plus de 43 300 agents de l'administration pénitentiaire, dont près de 30 000 personnels de surveillance et 5 600 personnels d'insertion et de probation, contribuent à la sécurité publique et à la réinsertion de 235 000 personnes, parmi lesquels près de 70 000 personnes détenues. La direction de l'administration pénitentiaire, sous l'autorité du garde des sceaux, ministre de la justice, pilote les missions quotidiennes et sensibles de 187 établissements pénitentiaires, de 104 services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) et de 10 directions interrégionales, en coordination avec l'agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP) et l'école nationale d'administration pénitentiaire (ENAP).
Dans un rapport consacré à la simplification et à la clarification du droit des peines remis à la ministre de la justice en décembre 2015, au terme de dix-huit mois de travaux, la commission présidée par M. Bruno Cotte, président honoraire de la chambre criminelle de la Cour de cassation, a préconisé la création d'un code pénitentiaire.
Le 6° du I de l'article 109 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du xxie siècle a autorisé le Gouvernement à adopter par voie d'ordonnances la partie législative du code pénitentiaire, à droit constant, mais cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel comme étant un cavalier législatif.
Dans leur rapport sur le sens et l'efficacité des peines, M. Bruno Cotte et Mme Julia Minkowski réaffirment l'intérêt de la création d'un code pénitentiaire, qui participe directement de l'exigence de plus grande accessibilité et de meilleure lisibilité des dispositions relatives aux peines.
Ce projet s'inscrit naturellement dans la continuité de l'adoption de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice du 23 mars 2019 et de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire, lesquelles ont fait évoluer en profondeur la norme pénale et pénitentiaire.
Cette proposition résulte d'une réflexion pluridisciplinaire et articulée aux attentes des praticiens qui font le constat d'un éparpillement des dispositions législatives et règlementaires formant le droit pénitentiaire, notamment au sein d'un code de procédure pénale présentant un volume excessif et un contenu qui devrait être recentré sur les règles encadrant la recherche, la poursuite, le jugement ou l'aménagement de la peine des auteurs d'infractions. Source d'incertitudes et même d'insécurité pour les magistrats chargés de l'application des peines et les fonctionnaires de l'administration pénitentiaire, cet éparpillement du droit pénitentiaire présente ainsi le risque d'une méconnaissance d'exigences constitutionnelles (objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; principe de clarté de la loi).
En outre, la création d'un code pénitentiaire doit permettre de mieux faire connaître l'importance, la diversité et la spécificité des missions du service public pénitentiaire, tout en affirmant les droits des personnes qui lui sont confiées dans un document aisément accessible.
Ainsi, sur proposition du garde des sceaux, ministre de la justice, le Gouvernement a obtenu du Parlement l'habilitation de créer la partie législative d'un code pénitentiaire, par la voie d'une ordonnance et dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution. L'habilitation parlementaire, fixée par les termes de l'article 24 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire, prévoit que le code pénitentiaire doit être constitué du rassemblement des dispositions relatives au service public pénitentiaire, à son contrôle et à la prise en charge ainsi qu'aux droits et obligations des personnes qui lui sont confiées.
La partie législative du code pénitentiaire annexée à l'ordonnance qui vous est présentée a été conçue à droit constant, conformément aux termes de l'habilitation parlementaire. Cette même habilitation, en cohérence avec les principes énoncés à l'article 3 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, a également autorisé les modifications nécessaires au respect de la hiérarchie des normes, à la cohérence rédactionnelle des textes, à l'harmonisation de l'état du droit, à la correction d'éventuelles erreurs et à l'abrogation de dispositions devenues sans objet.
La codification porte, pour l'essentiel, sur les dispositions de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire et sur celles du code de procédure pénale qui sont plus particulièrement relatives à l'organisation des établissements et des services pénitentiaires, aux droits et obligations des personnes confiées au service public pénitentiaire, au régime de la détention ou encore au travail des personnes détenues. Si les dispositions régissant l'organisation et le fonctionnement de la détention présentent, par nature, un volume relativement plus important, il importe de souligner que le code pénitentiaire valorise dans son plan et intègre pleinement dans son périmètre et son contenu les missions assurées par les services pénitentiaires d'insertion et de probation pour la prise en charge en milieu ouvert des personnes placées sous-main de justice.
Tout en mettant en valeur l'ampleur et la diversité des missions des personnels de l'administration pénitentiaire, le périmètre de la codification ne retient pas les dispositions relatives aux ressources humaines ou aux statuts, dans la mesure où cette matière relève davantage du droit de la fonction publique et que certaines de ces dispositions viennent d'être reprises par le code général de la fonction publique publié en novembre 2021. Il en va de même pour ce qui concerne les dispositions du droit pénitentiaire qui concernent plus particulièrement les mineurs et qui ont vocation à demeurer codifiées au sein du code de la justice pénale des mineurs publié en septembre 2019.
Afin d'appréhender juridiquement la teneur de certaines missions de l'administration pénitentiaire, la très forte articulation fonctionnelle entre le prononcé de la peine par l'autorité judiciaire et son exécution par l'administration implique de prévoir au code pénitentiaire de nombreuses dispositions de renvoi vers le code de procédure pénale ou, dans une moindre mesure, le code pénal.
En outre, cette même articulation conduit à désigner le support de codification le plus approprié pour certaines subdivisions du code de procédure pénale régissant les interventions étroitement combinées des autorités administratives et judiciaires et mettant en jeu simultanément les droits des personnes en tant que justiciables d'une part et en tant qu'usager de l'administration pénitentiaire d'autre part.
Le choix entre un maintien au code de procédure pénale de certains groupes d'articles et leur transfert au code pénitentiaire a été opéré au regard de plusieurs critères : nature du sujet principalement traité, prérogatives et responsabilités majoritairement en cause, respect de la cohérence globale et de la vocation principale de chacun des deux codes, confort d'utilisation du lecteur. Dans certains cas très résiduels, une approche par groupes d'articles s'est révélée moins satisfaisante et a conduit à retenir une distribution ciselée des dispositions en cause entre les deux codes, alors qu'elles relevaient originellement d'un même ensemble.
Enfin, un soin particulier a été accordé à l'insertion de dispositions de renvois assurant une lecture fluide entre le code de procédure pénale, le code pénitentiaire et le code de la justice pénale des mineurs. Cette même préoccupation et le caractère interministériel de la politique pénitentiaire ont conduit à prévoir des liaisons avec d'autres codes, notamment le code de la santé publique et le code de la sécurité publique.
L'ordonnance qui vous est présentée comporte une annexe qui constitue la partie législative du code pénitentiaire. L'architecture du code repose sur un plan organisé en sept livres, traitant en premier lieu des principes et de l'organisation du service public pénitentiaire, puis détaillant la diversité des interventions de ce service auprès de différentes catégories de publics.
Ainsi, le code pénitentiaire s'ouvre sur un titre préliminaire rassemblant les dispositions générales et sommitales fixant les missions, catégories de publics et principes d'action du service public pénitentiaire. En particulier, la prohibition de la détention arbitraire et les exigences de la sauvegarde de la dignité de la personne humaine sont affirmées avec force. Par ailleurs, une disposition rappelle, dès l'introduction du code pénitentiaire, que les modalités spécifiques de la prise en charge des personnes mineures par l'administration pénitentiaire sont énoncées au code de la justice pénale des mineurs.
Le livre Ier du code pénitentiaire est consacré à la présentation du service public pénitentiaire. Le titre Ier présente les acteurs du service public pénitentiaire, notamment à travers une description de l'organisation de l'administration pénitentiaire et des missions de ses personnels. Le titre II est consacré à la déontologie du service public pénitentiaire, dont le champ d'application n'est pas circonscrit aux seuls agents de cette administration mais s'étend également aux intervenants concourant au service public pénitentiaire. Enfin le titre III rassemble les dispositions relatives au contrôle et à l'évaluation des établissements et services pénitentiaires, qui régissent notamment les prérogatives en la matière des parlementaires, des autorités administratives et judiciaires, et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Les livres II à V traitent des interventions de l'administration pénitentiaire en direction des personnes détenues.
Dans cet ensemble, le livre II est consacré à la détention en établissement pénitentiaire. Le titre Ier détaille les différentes phases de la prise en charge des personnes détenues, en traitant notamment de la mise sous écrou, des règles d'affectation et d'encellulement ou encore des transfèrements et extractions. Le titre II de ce livre rassemble ensuite les dispositions régissant le maintien de la sécurité dans les établissements, notamment celles qui concernent les moyens de contrôle, la prise en charge de personnes détenues dans des quartiers spécifiques, les fouilles, ainsi que l'usage de la force et des armes. Enfin, avant d'exposer dans un titre IV les règles d'un traitement de données à caractère personnel relatif à la gestion nationale des personnes détenues, un titre III rassemble la totalité des règles formant le régime disciplinaire.
Le livre III est consacré aux droits et obligations des personnes détenues et permet de consolider l'ensemble des dispositions en la matière, réparties selon huit thématiques correspondant à autant de titres couvrant de nombreux domaines (accès au droit, santé et protection sociale, gestion des biens, relations avec l'extérieur au moyens des visites et des correspondances écrites ou téléphoniques, exercice du culte, citoyenneté, accès aux publications écrites et audiovisuelles etc.).
Le livre IV rassemble l'ensemble des dispositions régissant les dispositifs mis en œuvre pour la réinsertion des personnes détenues et qui correspondent, en premier lieu, aux activités en détention (titre Ier), dont le travail pénitentiaire, l'enseignement et la formation professionnelle. En second lieu, le titre II de ce livre IV est consacré à la préparation de la sortie de détention et décrit les interventions assurées par l'administration pénitentiaire pour, d'une part, la préparation des mesures d'aménagement de peine et, d'autre part, la mise en œuvre de dispositifs concourant à la réinsertion des personnes détenues sous la forme de mesures de semi-liberté, de placement à l'extérieur, de permission de sortir ou de détention à domicile sous surveillance électronique.
Le livre V est consacré à la libération des personnes détenues. La gestion administrative de la libération est traitée au titre Ier, tandis que le titre II est relatif aux aides matérielles susceptibles d'être accordées à la sortie de détention. Les dispositifs particuliers relatifs à la mise en œuvre de la libération conditionnelle et de mesures de surveillance sont respectivement traités dans les titres III et IV. Dans ce dernier titre, sont détaillées les interventions de l'administration pénitentiaire dans le cadre des mesures de rétention de sureté, d'injonction de soins, de surveillances judiciaire, de surveillance de sûreté et de surveillance électronique mobile, ainsi que dans le cadre des mesures judiciaires de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion.
Le livre VI traite de l'intervention de l'administration pénitentiaire auprès des personnes non détenues. Au sein du titre Ier, sont rassemblées les dispositions relatives à préparation de décisions judiciaires préalables à d'éventuelles mises en détention ou condamnation, sous la forme d'enquêtes sociales ou techniques. Le titre II est consacré aux interventions auprès des personnes condamnées dans le cadre des mesures de sursis probatoire, de détention à domicile sous surveillance électronique prononcée à titre de peine, de peine de travail d'intérêt général, de peine de stage, de bracelet anti-rapprochement imposé à une personne condamnée et de suivi socio-judiciaire. Le titre III rassemble les dispositions relatives à l'exécution des mesures judiciaires qui concernent des personnes ni détenues ni condamnées, tandis que le titre IV est relatif au concours apporté par l'administration pénitentiaire à la mise en œuvre de mesures administratives de surveillance.
Enfin, le livre VII rassemble les dispositions particulières relatives aux outre-mer et applicables, d'une part, dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, La Réunion, au titre Ier du livre VII) et, d'autre part, dans les autres territoires (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, îles Wallis et Futuna, Polynésie française, Nouvelle-Calédonie). Les dispositions spécifiques applicables à chacun de ces derniers sont exposées par référence aux six livres précédents, chaque territoire faisant l'objet d'un titre dédié (titres II à VII).
Outre l'annexe constituant la partie législative du code pénitentiaire et introduite par son article 1er, l'ordonnance qui vous est présentée comporte, dans ses articles 2 et 3, les dispositions d'usage prescrivant notamment la mise à jour des références d'autres codes ou d'autres lois auxquelles renvoie le code pénitentiaire, pour le cas où ces dispositions seraient modifiées, ainsi que le remplacement des références aux dispositions abrogées par l'ordonnance par les références correspondantes du nouveau code.
L'article 4 modifie les dispositions du code de la justice pénale des mineurs pour y introduire une liaison avec le code pénitentiaire.
L'article 5 modifie les dispositions du code de procédure pénale afin d'y introduire des liaisons avec le code pénitentiaire, d'y abroger des dispositions reprises par le nouveau code ou d'en actualiser les subdivisions en conséquence.
L'article 6 ajuste la rédaction d'un article du code pénal en conséquence de la codification de la plupart des dispositions de la loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
L'article 7 abroge la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, ainsi que la quasi-totalité des dispositions de la loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire qui sont transférées dans le nouveau code ou qui ont épuisé leurs effets.
L'article 8 assure le maintien en vigueur, des dispositions temporaires de l'article 100 de la loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire qui ne sont pas codifiées et prévoyant, d'une part, l'expiration au 31 décembre 2022 de la dérogation au principe du placement en cellule individuelle dans les maisons d'arrêt et, d'autre part, la remise au Parlement, au troisième trimestre de l'année 2022, d'un rapport sur l'encellulement individuel.
L'article 9 étend l'applicabilité de l'ordonnance et du code pénitentiaire en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.
L'article 10 prévoit une entrée en vigueur du code au 1er mai 2022, de sorte que la codification du droit pénitentiaire coïncide avec l'entrée en vigueur à la même date de la réforme du travail pénitentiaire prévue par les articles 19 à 21 de la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire. Simultanément, la partie réglementaire du code pénitentiaire entrera également en vigueur le 1er mai 2022.
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.