Tableau 1. - Facteurs explicatifs de l'amélioration du solde structurel en 2020
Source : secrétariat permanent du Haut Conseil.
2020
Md€
Points de PIB potentiel
Variation du solde structurel estimé par le Gouvernement (1)
31
1,2
Impact de facteurs transitoires sur la variation du solde structurel (2)
29,2
1,1
- substitution des dépenses d'activité partielle à des dépenses d'indemnisation du chômage
8,6
0,3
- moindres dépenses de fonctionnement de l'État
4,3
0,2
- moindres dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales
3
0,1
- moindre investissement des collectivités territoriales
7
0,3
- baisse du volume de l'activité publique
16,2
0,6
- recettes hors prélèvements obligatoires
-9,9
-0,4
Hausse du taux de prélèvements obligatoires corrigé du cycle (3)
13,4
0,5
Autres facteurs expliquant l'évolution du solde structurel (4)=(1)-(2)-(3)
-11,5
-0,4
2. En 2021, la dégradation du solde structurel, de 84,6 Md€, traduit la disparition quasi totale des facteurs transitoires ayant affecté 2020, la prise en compte des mesures de soutien et de relance en partie compensées par une nouvelle augmentation du taux de prélèvements obligatoires
Comme pour 2020, il est possible d'identifier un certain nombre de facteurs largement transitoires qui ont affecté la variation du solde structurel présenté par le Gouvernement (cf. tableau 2).
Tout d'abord, alors que le Gouvernement considère que les mesures de soutien aux ménages et aux entreprises constituaient des mesures exceptionnelles et temporaires en 2020, il considère que ce n'est plus le cas en 2021, si bien que leur montant en 2021 (61,7 Md€) dégrade d'autant le solde structurel.
Par ailleurs, les facteurs qui ont amélioré transitoirement le solde 2020 reviennent à la normale ou proche de la normale en 2021, et cessent donc de l'améliorer : par rapport à 2020, ils contribuent ainsi à dégrader le solde structurel. C'est le cas des dépenses d'investissement des administrations publiques locales, dont le retour à la normale permis par celui de l'activité des entreprises du BTP dégrade le solde structurel de 7 Md€. C'est aussi le cas des dépenses de consommations intermédiaires des administrations publiques locales, en hausse de 1,4 Md€ par rapport à 2019.
C'est enfin le cas des dépenses de l'Etat, dont la Cour des comptes estime qu'elles ne sont plus réduites que de 1,6 Md€ par la crise sanitaire (11).
Les dépenses d'activité partielle continuent de nouveau à minorer le solde structurel en 2021, mais dans une moindre mesure qu'en 2020 (3,3 Md€ au lieu de 8,6 Md€), soit une dégradation de 5,3 Md€ par rapport à 2020.
De même le retour à la normale de l'activité des administrations publiques contribue à hauteur de -16,2 Md€ à la variation du solde structurel.
Enfin le rebond des recettes hors PO (12) (+10,4 Md€) contribue positivement à la variation du solde structurel.
Par ailleurs, comme en 2020, l'évolution spontanée des prélèvements obligatoires, meilleure que celle de l'activité, contribue à améliorer le solde structurel (+ 10,5 Md€). Sur les deux années 2020 et 2021, la croissance spontanée des prélèvements obligatoires s'est révélée deux fois supérieure à celle du PIB en valeur, sous l'effet de la bonne tenue des prélèvements sur les revenus d'activité, notamment de la masse salariale et du dynamisme des impôts sur le foncier et sur le capital, ainsi que de la TVA. L'amélioration du solde structurel qui en résulte peut être considérée comme durable. En effet, on ne constate pas, historiquement, que les surprises, bonnes ou mauvaises, sur les PO aient tendance à se corriger.
Les facteurs autres que ceux ainsi identifiés contribuent alors à dégrader le solde structurel de 9,6 Md€ en 2021, un chiffre approximatif compte tenu des hypothèses fortes qui y ont conduit. Parmi ces facteurs on peut citer le plan de relance, net de son financement par l'Union européenne, (18,5 Md€) et l'impact (5,7 Md€) des mesures de baisses de prélèvements obligatoires, hors baisses des impôts à la production intégrées au plan de relance, alors qu'à l'inverse la remontée des prix en dehors des administrations publiques fait baisser le volume des dépenses fixées en nominal.
(11) Rapport sur le budget de l'Etat en 2021, Op. cit.
(12) Et hors financement du plan de relance par l'Union européenne.