Participaient à la séance : Jean-François CARENCO, président, Christine CHAUVET, Catherine EDWIGE, Ivan FAUCHEUX et Jean-Laurent LASTELLE, commissaires.
Les articles L. 452-2 et L. 452-3 du code de l'énergie donnent compétence à la Commission de régulation de l'énergie (CRE) pour fixer la méthodologie d'établissement des tarifs d'utilisation des installations de gaz naturel liquéfié (GNL). La CRE peut procéder aux modifications de niveau et de structure des tarifs qu'elle estime justifiées au vu notamment de l'analyse des charges des opérateurs et de l'évolution prévisible des charges de fonctionnement et d'investissement.
Le tarif actuel d'utilisation des terminaux méthaniers d'Elengy et de Fosmax LNG, dit tarif ATTM5, est entré en vigueur le 1er avril 2017, en application de la délibération du 18 janvier 2017 (1), pour une durée d'environ quatre ans. Le nouveau tarif d'utilisation des terminaux méthaniers, dit tarif ATTM6, entrera en vigueur le 1er avril 2021.
Principaux enjeux
En 2019 et 2020, dans un contexte de retour du GNL en Europe, Elengy a mené plusieurs appels au marché pour permettre aux acteurs de souscrire les capacités des terminaux sur des horizons longs. A l'issue de ces procédures, les capacités du terminal de Montoir (123 TWh) sont presque intégralement souscrites jusqu'en 2035. L'activité de Fos Tonkin, dont les souscriptions de long terme arrivaient à échéance fin 2020, a pu être pérennisée grâce à des engagements de souscription jusqu'en 2028, pour un volume d'activité du site toutefois réduit par rapport aux années précédentes (18 TWh à partir de 2021, contre 35 TWh auparavant). Par ailleurs, les capacités du terminal de Fos Cavaou (100 TWh) sont souscrites à 87 % jusqu'en 2030.
La tarification des terminaux méthaniers, et plus largement l'ensemble des règles d'accès à ces infrastructures, jouent un rôle important dans le bon fonctionnement du marché de gros du gaz. La France importe la quasi-totalité du gaz qu'elle consomme, les conditions d'accès au marché français et son attractivité sont donc essentielles.
A la différence des réseaux de transport, les terminaux méthaniers européens ne constituent pas des monopoles naturels, et sont en concurrence directe entre eux. Au cours de la dernière décennie, la mise en service de plusieurs grands terminaux en Europe et l'essor des nouveaux usages (soutage, transbordement, chargement de camions) ont renforcé la compétition européenne à laquelle les terminaux méthaniers régulés étaient déjà exposés. Dans ce contexte, la maîtrise des charges, ainsi que la flexibilité des services proposés aux utilisateurs des terminaux, sont des enjeux essentiels pour leur compétitivité.
Garantir la sécurité des personnes et des biens est un enjeu majeur, et Elengy doit maintenir un niveau de sécurité élevé sur ses infrastructures, qu'il s'agisse par exemple de cybersécurité ou de la prise en compte du vieillissement des infrastructures physiques. C'est en particulier le cas du terminal de Montoir qui atteint l'âge de 40 ans en 2020 et qui est fortement sollicité. Le tarif ATTM6 prend en compte l'augmentation des besoins de maintenance à Montoir.
Enfin, la CRE considère que les infrastructures gazières sont maintenant suffisamment dimensionnées. La stagnation de la consommation de gaz depuis 10 ans et sa baisse prévisible à l'horizon 2030 et au-delà, notamment dans le cadre des objectifs de transition énergétique, conduisent pour l'avenir la CRE à être particulièrement vigilante sur les dépenses d'investissements et les risques de coûts échoués.
La CRE considère que la tarification des terminaux méthaniers doit prendre en compte ces enjeux, en plus des objectifs de simplicité, prévisibilité et continuité.
Niveau tarifaire
L'opérateur des terminaux méthaniers régulés Elengy a formulé une demande d'évolution tarifaire exposant ses coûts prévisionnels pour la période 2021-2024, ainsi que ses demandes relatives au cadre de régulation, à la structure tarifaire et à l'offre.
La prise en compte des éléments des dossiers tarifaires adressés à la CRE par Elengy conduirait à des évolutions, au 1er avril 2021, du tarif unitaire moyen de - 11,5 % pour Montoir, de - 23,1 % pour Fos Tonkin et de + 5,9 % pour Fos Cavaou.
Ces évolutions résultent notamment de la baisse du coût moyen pondéré du capital de 100 points de base en application de l'évolution du taux applicable au tarif ATRT et de l'augmentation des souscriptions de capacités à Montoir. S'agissant de Fos Tonkin, la baisse est également liée à l'amortissement complet de l'infrastructure à fin 2020 et à la réduction de son activité à partir de 2021.
S'agissant des charges d'exploitation, la CRE juge les trajectoires de charges d'exploitation demandées par Elengy trop élevées au regard du réalisé des dernières années et de l'évolution prévisionnelle de l'activité : la demande d'Elengy prévoit une hausse des dépenses moyennes entre le réalisé 2019 et la période 2021-2024 de + 20,5 % pour Montoir et de + 12,0 % pour Fos Cavaou. A Fos Tonkin, l'évolution des dépenses moyennes entre le réalisé 2019 et la période ATTM6 demandée par Elengy est de - 35,8 % du fait de la baisse d'activité du terminal.
Dans la trajectoire de charges d'exploitation qu'elle retient pour la période ATTM6, la CRE a retenu les demandes d'Elengy relatives aux effectifs et à la maintenance sur les actifs vieillissants. Elle rappelle l'intérêt croissant de la maintenance préventive permettant d'éviter des réinvestissements coûteux dans les actifs et limitant à terme le risque de coûts échoués. La CRE limite néanmoins la hausse des charges nettes d'exploitation d'Elengy sur d'autres postes, comme les frais généraux, les loyers et redevances ou les charges d'énergie. Enfin, le PLF 2021 prévoit, de manière pérenne, une baisse importante des impôts et taxes de production qui viendront réduire les charges d'Elengy, la CRE prend en compte ces effets.
Par ailleurs, la CRE juge que certaines charges sont incorrectement réparties entre les différents terminaux et elle corrige cette répartition dans la présente délibération.
La CRE rappelle que l'ensemble des investissements, notamment de maintenance et de remplacement, sont pris en compte via le CRCP.
La CRE retient un coût moyen pondéré du capital correspondant au taux applicable au tarif ATRT7, soit 4,25 % réel avant impôts, majoré d'une prime spécifique à l'activité GNL. Elle maintient le niveau de cette prime à 200 points de base, sauf pour l'ensemble des nouveaux actifs du terminal de Montoir. Dans ce terminal, la durée d'amortissement des nouveaux actifs ne pourra désormais pas excéder 20 ans. Compte tenu de la réduction des risques de coûts échoués qui en découle, la prime spécifique applicable à l'ensemble de ces nouveaux actifs est fixée à 150 points de base.
Enfin, le tarif ATTM6 prend en compte, dans les coûts de construction du terminal de Fos Cavaou, les conséquences de la conclusion de la procédure juridique qui opposait Fosmax LNG au constructeur STS.
L'évolution en euros courants entre le revenu autorisé moyen de la période ATTM5 et ATTM6 sera de - 16,5 % pour Montoir, - 62,0 % pour Fos Tonkin (en raison de l'amortissement complet des investissements des périodes précédentes et de la restructuration du terminal dont la capacité évolue de 35 à 18 TWh) et - 1,5 % pour Fos Cavaou.
Compte tenu des prévisions de souscriptions de capacités, le tarif unitaire ATTM6 évoluera au 1er avril 2021 de - 24,7 % pour Montoir, - 24,2 % pour Fos Tonkin et + 0,1 % pour Fos Cavaou.
Cadre applicable à l'activité de soutage de microméthanier
Dans un contexte d'essor des nouvelles activités et de concurrence entre les terminaux européens, l'agilité commerciale des opérateurs est un enjeu majeur. Pour permettre à Elengy d'adapter au mieux son service aux besoins du marché, et de mener les investissements nécessaires au développement de cette activité, la CRE retient la demande d'Elengy de sortir du périmètre régulé l'activité de rechargement des microméthaniers (navires d'une capacité inférieure à 40 000 m3).
Cadre de régulation tarifaire
La CRE décide de plusieurs évolutions concernant le cadre de régulation applicable aux investissements d'Elengy. D'une part, elle considère que les infrastructures gazières sont suffisamment développées et qu'il n'est en conséquence plus nécessaire d'inciter les opérateurs à développer de nouvelles capacités de regazéification. Elle prévoit donc la suppression de la prime incitative qui s'appliquait à ce type de projet. De plus, la CRE considère important d'inciter les opérateurs à la maîtrise des coûts de réalisation de leurs grands projets, et introduit dans le tarif ATTM6 une régulation incitative sur les coûts pour les projets d'un budget supérieur à 10 M€.
Enfin, la CRE introduit dans le tarif ATTM6 un dispositif d'incitation à la qualité de service concernant deux thématiques prioritaires : le respect des programmes de maintenance, et l'environnement (émissions de gaz à effet de serre et de méthane).
Structure tarifaire et offre
La CRE retient une structure tarifaire en continuité avec celle du tarif précédent.
Le tarif ATTM6 reprend les services existants actuellement et qui donnent globalement satisfaction aux utilisateurs des terminaux méthaniers. La CRE introduit en outre dans ce tarif plusieurs évolutions proposées par Elengy avec deux objectifs :
- d'une part, renforcer l'attractivité des services de regazéification, notamment en permettant aux utilisateurs de mieux anticiper leurs réservations de capacités ou en bénéficiant de flexibilités additionnelles : introduction d'une réservation de capacités au sein d'un trimestre donné, commercialisation de stockage dédié et spécifique ;
- et d'autre part, prendre en compte l'essor des nouvelles activités (rechargement de microméthaniers, chargement de camions) : introduction de flexibilités de stockage adaptées à leurs besoins spécifiques.
Le Conseil supérieur de l'énergie, consulté par la CRE sur le projet de décision, a rendu son avis le 17 décembre 2020.
(1) Délibération de la CRE du 18 janvier 2017 portant décision sur les tarifs d'utilisation des terminaux méthaniers régulés.