Participaient à la séance : Emmanuelle WARGON, présidente, Anthony CELLIER, Catherine EDWIGE et Valérie PLAGNOL, commissaires.
En application des dispositions du règlement (UE) n° 347/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2013 concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes (1), la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et la Commission for Regulation of Utilities (CRU) ont adopté une décision conjointe relative à la répartition transfrontalière des coûts du projet d'interconnexion électrique reliant la France et l'Irlande, dit « projet Celtic » (2).
Cette décision prévoit qu'en cas de dépassement des coûts du projet supérieur à 20 % de l'évaluation initiale, la CRU et la CRE conviennent de réexaminer l'opportunité d'investir dans le projet et/ou la décision de répartition transfrontalière en ce qui concerne les surcoûts.
EirGrid et RTE, les gestionnaires de réseaux à l'initiative du projet Celtic, ont informé leurs régulateurs nationaux respectifs, la CRU et la CRE, d'une réévaluation à la hausse des coûts du projet par rapport à l'estimation initiale des coûts réalisée en 2019 (930 M€ hors provisions pour risques). Les gestionnaires de réseaux de transport (GRTs) expliquent cette hausse significative des coûts principalement par des tensions sur les marchés de fournitures (câbles et stations) et ce qui porte désormais le coût total prévisionnel du projet à 1 623 M€, dont 141 M€ de provisions pour risque. La présente délibération a pour objet d'adopter la décision convenue conjointement avec la CRU de réexamen de la décision conjointe de répartition transfrontalière des coûts du projet Celtic.
1. Rappel des délibérations n° 2019-089 et n° 2019-222
Le 25 avril 2019, la CRE a adopté la décision conjointe de la CRE et de l'autorité de régulation irlandaise, la CRU, relative à la répartition transfrontalière des coûts du projet d'interconnexion électrique reliant la France et l'Irlande, dit « projet Celtic » (3).
Par cette décision, la CRE et la CRU ont convenu que le montant des coûts d'investissement estimé du projet Celtic (i.e. 930 M€2018) serait supporté à 65 % par EirGrid, le gestionnaire du réseau irlandais, et à 35 % par RTE.
La CRE et la CRU ont également convenu que si le montant des principaux contrats de fourniture venait à dépasser les coûts estimés (au-delà de 20 % de l'évaluation initiale) ou si les coûts totaux du projet devaient être revus sensiblement à la hausse (au-delà de 20 % de l'évaluation initiale), la CRU et la CRE consulteraient les parties au projet et réviseraient la décision conjointe afin de réexaminer l'opportunité d'investir dans le projet et/ou la décision de répartition transfrontalière en ce qui concerne les surcoûts.
Les régulateurs ont soutenu la candidature d'EirGrid et RTE à une aide financière européenne au titre du Mécanisme pour l'Interconnexion en Europe (MIE) et considéraient que celle-ci devait s'élever à au moins 60 % des coûts d'investissement estimés du projet, partagés de la même manière que les CAPEX, soit à 65 % pour EirGrid et à 35 % pour RTE, afin de tenir compte des externalités positives pour l'ensemble de l'Union européenne. La CRE et la CRU avaient décidé que si l'aide financière de l'UE n'atteignait pas 60 % des coûts d'investissement estimés du projet, dont 35 % attribués à la France (soit 195 M€), elles conviendraient de revoir la décision relative à la répartition des coûts du projet.
Le 10 octobre 2019, à la suite de l'obtention de cette subvention, la CRE a adopté la décision de réexamen de la décision conjointe de la CRE et de la CRU relative à la répartition transfrontalière des coûts du « projet Celtic » (4). Par cette décision, la CRE et la CRU ont convenu que l'octroi d'une subvention d'un montant de 530,7 M€, très proche du seuil de 60 % des coûts estimés du projet Celtic, ne justifiait pas de remettre en cause la répartition des coûts décidée par la CRE et la CRU dans la décision adoptée par la CRE le 25 avril 2019, qui a été par conséquent maintenue.
2. Réaffirmation de l'opportunite d'investir et confirmation de la répartition transfrontalière des coûts du projet
Par un courrier en date du 30 septembre 2022, RTE et le gestionnaire de réseau de transport irlandais EirGrid ont informé conjointement la CRE et la CRU des dernières prévisions de budget relatives au projet d'interconnexion Celtic à l'issue du processus d'appels d'offres relatifs à la fourniture des câbles et des stations. Celles-ci font état d'un budget prévisionnel de 1 482 M€ (et d'une provision pour risque à 141 M€), soit une augmentation importante compte tenu du budget initial retenu par les régulateurs aux termes de leur décision conjointe portant sur la demande de répartition transfrontalière des coûts du projet (930 M€).
Cette décision prévoyait en particulier que si les coûts totaux du projet venaient à augmenter de plus de 20 % par rapport au budget initial, la CRU et la CRE réexamineraient l'opportunité d'investir dans le projet ainsi que, le cas échéant, la répartition transfrontalière des coûts.
Dans ces conditions, RTE et EirGrid ont sollicité la CRE et la CRU afin de pouvoir poursuivre le projet et lancer les commandes principales.
En application de la décision conjointe susmentionnée, la CRE et la CRU ont réexaminé l'opportunité d'investir dans le projet, ainsi que la répartition du partage des coûts, notamment en mettant à jour les analyses coût bénéfices sur la base du TYNDP 2020 (Ten-Year Network Development Plan).
2.1. Intérêt économique du projet
Ces analyses confirment que le projet présente des bénéfices liés aux économies de coûts de production relatifs, d'une part, à la réduction des volumes de production d'électricité d'origine renouvelable fatale écrêtés et, d'autre part, à la substitution du gaz Irlandais. Le projet contribuera également à l'intégration des énergies renouvelables et à la réduction des émissions de CO2.
La mise en regard des dépenses d'investissements, des coûts d'exploitation et de maintenance, du coût des pertes électriques, des économies de coûts de combustibles pour la production d'électricité et des gains prévus en termes d'amélioration de la sécurité d'approvisionnement indique que le projet Celtic est porteur de bénéfices importants à l'échelle de l'Union Européenne. Eu égard à ces importants bénéfices, le projet a obtenu un important soutien financier de l'Union Européenne.
Le projet présente donc un intérêt économique et environnemental fort, en dépit de la hausse importante des coûts. En outre, ces bénéfices, et notamment les externalités positives non monétisées, dépassent largement la France et l'Irlande. Le projet présente également un intérêt stratégique important, à savoir l'établissement d'un lien physique direct entre le réseau électrique irlandais et celui du reste de l'UE, dans un contexte de sortie du Royaume-Uni de l'UE et de solidarité entre les Etats membres de l'Union.
A l'issue de ce réexamen, la CRU et la CRE réaffirment l'opportunité d'investir dans le projet au regard des bénéfices attendus et des externalités vis-à-vis des objectifs européens, notamment en termes de solidarité et de sécurité d'approvisionnement.
2.2. Répartition transfrontalière des coûts du projet
Concernant la répartition des coûts du projet, la CRE et la CRU confirment la répartition initiale prévue par la décision conjointe de 2019, à savoir 65 % pour EirGrid et 35 % pour RTE, jusqu'à un coût estimé initial, puis un partage à 50/50. Pour permettre la comparaison avec le dernier budget communiqué par les GRT à l'échéance de mise en service (2027), la CRE et la CRU ont convenu de modifier le montant initialement estimé des coûts d'investissement du projet en y appliquant des hypothèses d'inflation des coûts (le chiffre de 930 M€ était exprimé en valeur de 2018). Le nouveau coût estimé initial du projet, tenant compte des prévisions d'inflation des coûts entre 2018 et la date estimée de mise en service de l'interconnexion, est ainsi fixé à 1 178 M€.
L'aide financière européenne obtenue au titre du Mécanisme pour l'Interconnexion en Europe est partagée entre les GRT de la même manière que les coûts d'investissement, soit 65 % pour EirGrid et 35 % pour RTE.
Au regard de l'état d'avancement du projet, la CRE et la CRU décident de ne pas reconduire la disposition de leur décision conjointe prévoyant qu'en cas de dépassement des coûts du projet supérieur à 20 % de l'évaluation initiale, la CRU et la CRE réexaminent l'opportunité d'investir dans le projet et/ou la décision de répartition transfrontalière en ce qui concerne les surcoûts. Une révision de la décision conjointe une fois les travaux engagés ne serait pas pertinente.
Tous les autres éléments de la décision de partage transfrontalier sont confirmés.
Décision de la CRE
La Commission de régulation de l'énergie (CRE) adopte la décision de réexamen de la décision conjointe de répartition transfrontalière des coûts du projet Celtic (5), convenue conjointement avec la Commission for Regulation of Utilities (CRU) et annexée à la présente délibération. La CRE et la CRU réaffirment en particulier l'opportunité d'investir dans le projet Celtic et confirment que :
- le montant des coûts d'investissement estimé initial mis à jour du projet Celtic (1 178 M€) sera supporté à 65 % par EirGrid, et à 35 % par RTE ;
- les surcoûts du projet, au-dessus de 1 178 M€, seront supportés à parts égales entre EirGrid et RTE.
Cette décision de répartition transfrontalière des coûts est également fondée sur un partage à parts égales des coûts d'exploitation et de maintenance du projet ainsi que des revenus d'interconnexions issus de la rente de congestion du projet entre EirGrid et RTE.
Au regard de l'état d'avancement du projet, la CRE et la CRU décident de ne pas reconduire la disposition de leur décision conjointe prévoyant qu'en cas de dépassement des coûts du projet supérieur à 20 % de l'évaluation initiale, la CRU et la CRE conviennent de réexaminer l'opportunité d'investir dans le projet et/ou la décision de répartition transfrontalière en ce qui concerne les surcoûts.
Tous les autres éléments de la décision conjointe demeurent inchangés.
La présente délibération sera publiée au Journal officiel de la République française et sur le site internet de la CRE. Elle sera notifiée à RTE et à l'ACER et transmise à la CRU ainsi qu'à la ministre de la transition énergétique.