ANNEXES
ANNEXE I
CHARTE DE L'AUDIT INTERNE DES MINISTÈRES CHARGÉS DES AFFAIRES SOCIALES
La charte définit les droits et devoirs des auditeurs et des audités, ainsi que l'organisation de la fonction d'audit interne au sein des ministères chargés des affaires sociales afin de permettre un bon fonctionnement de cette activité, de garantir le respect des règles déontologiques, et de l'inscrire dans une démarche d'assurance et d'amélioration qualité. Elle vise aussi à faciliter le déroulement des missions d'audit, en informant les entités auditées des objectifs de l'audit et des méthodes développées.
Elle s'articule avec les dispositions prévues par le statut général de la fonction publique et par les statuts particuliers qui s'imposent aux auditeurs qui en relèvent.
1. Définition
L'audit interne est une activité exercée de manière indépendante et objective qui donne à chaque ministre une assurance sur la maitrise des risques liés à la mise en œuvre des politiques publiques qui lui incombent et lui apporte ses conseils pour l'améliorer.
Il les aide à atteindre leurs objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, les processus de gouvernance, de management des risques, de contrôle et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité.
2. Objectifs
Il s'agit d'évaluer, de manière indépendante et objective, l'efficacité et l'efficience des dispositifs de maîtrise des risques et de faire des recommandations pertinentes en vue de l'amélioration continue de ces dispositifs, d'apporter des conseils aux services opérationnels et d'accompagner les éventuelles mutations à venir de ces dispositifs. Par ses propositions, la démarche d'audit interne doit contribuer à améliorer la sécurité des processus et optimiser les performances globales des ministères chargés des affaires sociales et des organismes concourant aux politiques de ces ministères et recevant, directement ou indirectement, des financements de l'Etat, désignés par la suite sous le terme « organismes ».
L'audit interne a pour objet l'évaluation des systèmes et non des personnes.
3. Méthode
L'activité d'audit interne vise à s'assurer de :
- la réalisation des objectifs gouvernementaux et ministériels ;
- l'identification et la gestion appropriées des risques associés ;
- l'application correcte des lois, décrets, instructions, circulaires et procédures ;
- l'application des règles éthiques et déontologiques ;
- la protection et la sauvegarde du patrimoine des ministères chargés des affaires sociales et de leurs organismes ou mis à leur disposition ;
- l'intégrité, la fiabilité, le caractère exhaustif et la traçabilité des informations opérationnelles et financières produites et émises en temps utile ;
- la gestion adéquate et rationnelle des ressources humaines ;
- l'efficacité et la bonne utilisation des ressources matérielles ;
- l'efficacité et l'efficience du contrôle interne ;
- la lutte contre la fraude.
Des opportunités d'améliorer la gouvernance, l'efficience et l'image des ministères peuvent être identifiées au cours des missions d'audit. Elles seront communiquées au niveau approprié de management.
L'audit interne est mené sous forme de missions ponctuelles et ciblées ; ces missions peuvent s'effectuer dans l'ensemble des services des ministères chargés des affaires sociales, centraux ou territoriaux, ainsi qu'au sein des organismes relevant de ces ministères.
Pour ce faire, les missions pourront être centrées sur quatre types d'audit : de conformité (ou de régularité), d'efficacité (ou de performance), de processus (ou organisationnel), de management (ou de stratégie).
L'audit de conformité (ou de régularité) vérifie la bonne application de la réglementation et des procédures internes en vigueur pour l'ensemble du personnel. Il se fonde sur un référentiel s'il existe et/ou sur le système documentaire regroupant la réglementation officielle en vigueur.
L'audit d'efficience (ou de performance) mesure la performance d'une organisation par rapport aux objectifs qui lui sont fixés et aux ressources qui lui sont allouées.
L'audit de processus (ou organisationnel) évalue la pertinence des processus de travail et l'organisation des services au regard des objectifs et des missions de l'entité auditée.
L'audit de stratégie et de management confronte l'ensemble des politiques et des stratégies de l'unité auditée avec le milieu dans lequel elle se situe afin d'en vérifier la cohérence globale. Il vérifie que la politique définie pour l'unité auditée est connue des personnels de l'unité, bien comprise et appliquée par eux.
Les missions d'audit peuvent être des missions d'assurance ou des missions de conseil. Les missions d'assurance fournissent une garantie raisonnable sur le degré de maîtrise des activités auditées. Les missions de conseil apportent une assistance pour l'amélioration de la performance des activités auditées et la maîtrise des risques associés.
Les missions d'assurance et de conseil contribuent à créer de la valeur ajoutée en augmentant les chances de réaliser les objectifs des ministères chargés des affaires sociales et ceux des organismes relevant de ces ministères.
4. Organisation de la maîtrise des risques et de l'audit interne au sein des ministères chargés des affaires sociales
La gouvernance de la maîtrise des risques et de l'audit interne des ministères chargés des affaires sociales résulte :
- de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 et du décret n° 2011-931 du 1er août 2011 modifié précisant les pouvoirs de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) ;
- du décret n° 2002-53 du 10 janvier 2002 et de l'arrêté du 11 décembre 2008 précisant notamment l'organisation et les missions de l'inspection générale de la jeunesse et des sports (IGJS) ;
- du décret n° 2011-497 du 5 mai 2011 modifié relatif à la maîtrise des risques et à l'audit interne au sein des ministères chargés des affaires sociales.
4.1. Le comité d'audit interne
Présidé par les ministres chargés des affaires sociales, le comité d'audit interne est le garant de l'indépendance et du professionnalisme de l'audit interne. Il s'assure que l'ensemble du dispositif de maîtrise des risques est efficient.
Il valide la charte d'audit interne et le code de déontologie. Il valide également le plan d'audit interne et approuve les rapports annuels d'activité des missions d'audit interne. Il reçoit une information sur l'ensemble des travaux d'audit interne concernant les ministères chargés des affaires sociales, qu'ils résultent ou non du plan d'audit interne. Il s'assure de l'effectivité du suivi de la mise en œuvre des recommandations des missions d'audit. Il veille ainsi à la valeur ajoutée de l'audit interne, notamment par l'amélioration de la maîtrise des risques.
4.2. Le comité stratégique de maîtrise des risques (CSMR)
Présidé par le secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales, le CSMR appuie les ministres dans la définition d'une politique adaptée de maîtrise des risques liés aux activités des ministères chargés des affaires sociales et de leurs organismes.
Sur la base de l'analyse des risques (cartographie des risques, résultats d'audits internes antérieurs, missions d'inspection et de contrôle…), le CSMR définit les mesures de contrôle interne appropriées ou donne des orientations aux directions concernées pour améliorer la couverture des risques représentant les plus forts enjeux pour les ministères chargés des affaires sociales. Les orientations concernant les organismes sont transmises via les systèmes de gouvernance en place (directions de tutelle, conseils d'administration…)
4.3. Les inspections générales
L'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de la jeunesse et des sports définissent les méthodes et outils d'audit ; élaborent le plan d'audit interne ; conduisent les missions ; organisent leur supervision ; veillent à la diffusion des bonnes pratiques et assurent dans leurs champs respectifs de compétence le suivi de l'ensemble des recommandations émises à l'issue des missions.
Elles veillent à la diffusion de bonnes pratiques en matière d'audit interne au sein des organismes. Elles émettent des recommandations à cet égard. Les inspections générales peuvent réaliser seules ou en partenariat ou faire réaliser des missions d'audit interne au sein des organismes de leur champ de compétence.
Les audits internes peuvent être réalisés, le cas échéant, par les inspections générales en partenariat avec d'autres services ayant compétence en matière d'audit au sein de l'Etat ou avec des prestataires externes.
Les inspections générales développent leur activité d'audit interne en s'engageant dans une démarche d'assurance et d'amélioration de la qualité de leurs prestations.
Elles assurent l'indépendance des auditeurs dans la conduite des travaux qui leur sont confiés.
Elles rendent compte régulièrement aux ministres et au comité d'audit interne de leurs travaux, notamment les principaux constats d'audit, les progrès réalisés et les améliorations potentielles.
Un bilan de l'activité d'audit interne conduite au cours de l'année écoulée est transmis une fois par an au comité technique ministériel.
Pour assurer leurs missions en matière d'audit interne, il est créé au sein de chaque inspection générale une mission permanente d'audit interne dont la responsabilité est confiée à un inspecteur général désigné par le chef de l'inspection générale.
4.4. La planification des missions d'audit interne
Les missions permanentes d'audit interne élaborent un plan d'audit interne pluriannuel. Il est actualisé chaque année.
Pour ce faire, elles s'appuient sur un univers d'audit. Celui-ci met en relation les objectifs des ministères chargés des affaires sociales, les risques ministériels associés et les autres risques identifiés, ainsi que les audits réalisés ou prévus. Il permet aux missions permanentes d'audit interne de s'assurer de la couverture de la totalité du périmètre relevant de leur compétence et de la bonne prise en compte de l'ensemble des risques susceptibles de perturber la mise en œuvre des politiques publiques des ministères.
Cet univers d'audit est notamment construit à partir des cartographies des risques à leur disposition, en particulier la cartographie des risques ministériels. Toute autre information pertinente peut être mobilisée, telles que les conclusions de missions réalisées par les inspections générales et les rapports de la Cour des comptes.
Pour élaborer le projet de plan d'audit interne, les missions permanentes d'audit interne organisent des rencontres bilatérales avec les directeurs d'administration centrale.
Le projet de plan d'audit interne est présenté et discuté en CSMR. Il est approuvé par le comité d'audit interne.
Le plan d'audit interne comporte la liste des missions à réaliser et les prévisions de ressources qui y seront affectées.
Les programmes d'activité des services d'inspection et le plan d'audit interne sont construits en cohérence.
Outre les missions prévues dans le plan d'audit, des audits peuvent être réalisés à la demande de l'un des ministres chargés des affaires sociales ou au titre des programmes d'activité de l'IGAS et de l'IGJS. Le secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales, le comité stratégique de maîtrise des risques et le comité d'audit en sont informés au moins une fois par an. Ces missions sont réalisées dans le cadre de la présente charte.
5. Déroulement des missions d'audit interne
5.1. Lancement de la mission
La désignation des auditeurs relève du chef de l'inspection générale après consultation du chef de la mission permanente d'audit interne.
En cas de besoin d'une compétence spécifique, le recours à des agents externes aux inspections peut être sollicité par le chef de service auprès de leur responsable hiérarchique.
Le superviseur est désigné par le chef de l'inspection générale sur proposition du chef de la mission permanente d'audit interne.
La supervision débute avec la désignation des auditeurs et s'achève avec la remise du rapport définitif.
En cas de mission partenariale, les modalités de supervision sont définies conjointement.
Lors d'une phase de cadrage, le cahier des charges de la mission est élaboré. Il précise le périmètre de l'audit et l'analyse des risques associés, le programme de travail et le calendrier prévisionnel.
Une lettre de lancement est adressée aux entités auditées pour les informer de la mission. Elle précise l'objet de la mission, le nom des auditeurs désignés et du ou des superviseurs. La présente charte d'audit interne et le code de déontologie sont joints à cette lettre.
5.2. La phase terrain de la mission
La phase terrain débute après un échange sur le contenu du cahier des charges avec les structures auditées.
Sauf exception validée par le superviseur, le cahier des charges est finalisé lors d'une réunion d'ouverture.
La réunion d'ouverture permet de rappeler la démarche d'audit interne, de présenter les objectifs de la mission et d'en définir ses conditions matérielles ainsi que les grandes étapes en tenant notamment compte de la charge de travail que cela génère auprès des audités. Elle permet également de définir les contacts nécessaires et d'organiser les travaux afin de réduire au mieux les perturbations dans le fonctionnement de l'entité auditée.
La présente charte d'audit et le code de déontologie sont présentés lors de la réunion d'ouverture.
Les auditeurs réalisent leur mission selon une méthode conforme aux normes du cadre de référence de l'audit interne de l'Etat et aux règles déontologiques applicables à l'audit interne des ministères chargés des affaires sociales ; ils appliquent respectivement les procédures qualité de l'IGAS et de l'IGJS.
Les auditeurs mettent en œuvre des outils et des méthodes d'audit qui leur permettent de détecter et d'évaluer les risques, d'en identifier les causes, de corroborer et de justifier factuellement leurs observations.
Les auditeurs centrent leurs travaux sur les risques principaux.
Dans le respect de ces dispositions, les auditeurs restent maîtres et responsables de leurs méthodes de travail et du champ de leurs investigations. Pour chaque mission, ils doivent être en mesure de détailler leurs méthodes de travail. Chaque mission donne lieu à la tenue par les auditeurs d'un dossier d'audit de nature à assurer la traçabilité des preuves.
5.3. La restitution des résultats
Les observations et conclusions les plus importantes sont portées à la connaissance de l'entité auditée et des acteurs directement concernés par les processus ou problématiques sous revue au fur et à mesure du déroulement de la mission. Les réponses de ces acteurs et responsables sont des éléments concourant à la validation des travaux des auditeurs sans attendre la phase contradictoire. Elles sont également susceptibles de corriger l'appréciation de l'auditeur et de le conduire à réorienter ses travaux.
Chaque mission donne lieu à une réunion de fin de travaux sur place, qui a pour objectif d'informer des observations, conclusions et pistes de recommandation principales, les responsables de l'entité auditée, accompagnés de tout acteur qu'ils jugent utiles. Cette réunion concourt à leur validation. Elle vise également à rappeler l'importance de la mise en œuvre des recommandations et l'obligation pour les responsables de l'entité d'élaborer un plan d'action comprenant les mesures correctives appropriées.
La mission se conclut par un rapport d'audit, d'abord provisoire, qui comporte les principales observations, les conclusions et les recommandations. Les recommandations, en nombre limité, sont hiérarchisées et ciblées sur les risques estimés majeurs à l'issue de ces travaux.
Le rapport provisoire est transmis par le chef de l'inspection générale aux responsables de la structure auditée pour leur permettre de se prononcer sur les observations, les conclusions et les recommandations du rapport. Ces derniers disposent d'une durée maximum d'un mois pour transmettre leurs observations éventuelles. Ils disposent d'un mois supplémentaire pour adresser leur projet de plan d'action destiné à mettre en œuvre les recommandations.
5.4. Le plan d'action
Le plan d'action proposé par le responsable de la structure auditée et les acteurs directement concernés par les recommandations de la mission d'audit précise les suites données à chaque recommandation et les actions envisagées pour sa mise en œuvre. Pour chaque action, le plan d'action identifie le service responsable, le livrable qui permettra d'attester de sa bonne mise en œuvre et l'échéance prévisionnelle de sa finalisation.
Le refus ou l'acceptation partielle d'une recommandation doit être motivé.
En cas de projets de plan d'action impliquant plusieurs directions d'administration centrale, leur coordination est assurée par le secrétariat général ou par une direction désignée à cet effet.
Le plan d'action est examiné et validé dans le cadre d'une réunion de clôture présidée par le secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales et le directeur d'administration centrale responsable du domaine audité. Le secrétaire général peut y associer tout acteur qu'il juge utile. Les auditeurs y présentent leur analyse du plan d'action. Le superviseur et le chef de la mission permanente d'audit interne participent à cette réunion.
Pour permettre à cette réunion de jouer pleinement son rôle de validation et, le cas échéant, d'arbitrage, le projet de plan d'action est préalablement présenté aux auditeurs par la structure auditée. Il s'agit de s'assurer d'une bonne compréhension réciproque des recommandations de la mission et des propositions d'actions et de discuter de la bonne adéquation de celles-ci aux recommandations.
Le plan d'action est examiné et validé dans le cadre d'une réunion de clôture présidée par le secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales et le directeur d'administration centrale responsable du domaine audité. Le secrétaire général peut y associer tout acteur qu'il juge utile. Les auditeurs y présentent leur analyse du plan d'action. Le superviseur et le chef de la mission permanente d'audit interne participent à cette réunion.
Pour permettre à cette réunion de jouer pleinement son rôle de validation et, le cas échéant, d'arbitrage, le projet de plan d'action est préalablement présenté aux auditeurs par la structure auditée. Il s'agit de s'assurer d'une bonne compréhension réciproque des recommandations de la mission et des propositions d'actions et de discuter de la bonne adéquation de celles-ci aux recommandations.
5.5. Le rapport définitif
Le rapport définitif est constitué des observations, conclusions et recommandations définitives, présentées dans le rapport provisoire et modifiées le cas échéant, à l'initiative des auditeurs, pour tenir compte des observations transmises par les destinataires du rapport provisoires.
Il comporte également ces observations, la réponse donnée par les auditeurs à ces observations, ainsi que le plan d'action validé.
Le rapport définitif est transmis par le chef de l'inspection générale aux ministres concernés, au secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales, aux responsables de la structure auditée. Lorsque l'audit porte sur un sujet comptable et financier, le rapport définitif est transmis au CBCM ou au contrôleur financier.
La communication des résultats de la mission d'audit au personnel de la structure auditée relève de la décision du responsable de ladite structure.
Les rapports d'audit interne sont transmis aux membres du comité d'audit interne sur leur demande.
Il est recommandé d'adresser à la structure auditée un questionnaire permettant d'apprécier sa perception du déroulement de la mission.
5.6. Le suivi des recommandations des missions d'audit interne
La mission permanente d'audit interne assure un suivi semestriel de la mise en œuvre du plan d'action pendant vingt-quatre mois à compter de la remise du rapport définitif.
Le suivi est initié par la mission permanente d'audit interne. Les structures auditées y répondent en fournissant tout élément de preuve nécessaire.
Les missions permanentes d'audit interne présentent régulièrement le bilan des suivis réalisés au CSMR et au comité d'audit interne. Elles rendent compte au comité d'audit interne des progrès réalisés.
Le chef de la mission permanente d'audit interne concernée peut proposer d'inscrire au plan d'audit interne une mission de suivi de la mise en œuvre du plan d'action.
6. Conditions d'exercice et déontologie
Les auditeurs conduisent les missions sans préjugé, avec objectivité, impartialité et honnêteté. Ils se conforment au code de déontologie de l'audit interne des ministères chargés des affaires sociales, ainsi qu'à l'ensemble des règles et obligations liées à leur statut, notamment le secret professionnel et l'article 40 du code procédure pénale.
Lors de la réalisation des activités d'audit interne, les auditeurs internes bénéficient d'un accès illimité aux documents, informations et données qui ont un lien avec l'objet de leur mission, sous réserve des interdictions légales ou réglementaires. Ils peuvent s'entretenir avec tout membre du personnel, quels que soient son statut, son grade et sa fonction et assister à toutes réunions utiles à leurs travaux. En retour, ils respectent l'obligation de confidentialité à l'égard des informations ainsi obtenues.
Tout membre du personnel des services audités doit collaborer avec les auditeurs internes pendant la conduite de la mission et en faciliter le déroulement. En cas d'obstruction ou de manœuvres dilatoire, le ou les supérieurs hiérarchiques sont prévenus afin de pouvoir prendre toute mesure adaptée.
Au cours des investigations de la mission cela implique notamment :
- la communication spontanée des éléments utiles à la mission ;
- la mise à disposition des moyens matériels nécessaires à la mission ;
- le respect des délais dans la réponse aux interrogations des auditeurs et dans la communication des pièces demandées.
A la suite des investigations, cela implique également :
- des réponses apportées par écrit et de manière circonstanciée au rapport provisoire dans les délais impartis, explicitant les modalités de mise en œuvre des recommandations ;
- la fourniture des informations actualisées sur l'état d'avancement des actions dans le cadre du suivi du plan d'action.
Tout au long des missions, les auditeurs demeurent soucieux du dialogue avec l'entité auditée. Les constats d'audit et les recommandations sont portés à la connaissance préalable des responsables des entités auditées avant d'être communiqués aux instances qui ont mandaté la mission d'audit.
Les auditeurs doivent signaler immédiatement tout soupçon d'irrégularité grave au superviseur. Celui-ci en avise le responsable de la structure auditée et son supérieur hiérarchique. Il le signale également au chef de la MPAI et aux chefs des autres services d'audit participant à la mission.
Les auditeurs internes ne sont pas autorisés à :
- accomplir des tâches opérationnelles pour l'organisation auditée ; ils n'exercent ni autorité, ni responsabilité dans les activités qu'ils auditent ;
- initier ou approuver des transactions comptables dans la structure auditée ;
- diriger les activités de tout salarié ou agent de l'organisation auditée, sauf dans le cas où cette personne a été affectée de manière appropriée à l'équipe d'audit ou a été appelée à l'assister
7. Relations avec les autres services d'audit ou corps d'inspection et avec les auditeurs externes
Les inspections générales doivent articuler leurs travaux d'audit avec les services d'audit des organismes de leur champ de compétence, les services d'audit interne des autres ministères, ainsi qu'avec les auditeurs externes. Elles tiennent compte des travaux menés par ces services.
Cette coordination vise à évaluer de manière efficace les dispositifs de maîtrise des risques des ministères. Elle doit également permettre d'éviter de surcharger les services.
Les rapports des audits internes concernant les champs comptables et financiers peuvent être transmis à la Cour des comptes dans son rôle de certification des comptes de l'Etat.
La présente charte a été approuvée par le comité d'audit interne des ministères chargés des affaires sociales lors de sa séance du (date). Toute révision est soumise à l'approbation du comité d'audit interne.