Assemblée plénière du 26 novembre 2020 (adoption à l'unanimité)
La proposition de loi relative à la sécurité globale a été adoptée le 24 novembre à l'Assemblée nationale et sera prochainement discutée au Sénat. La CNCDH s'inquiète du transfert de compétences de police judiciaire aux agents de police municipale, surtout sur des sujets aussi sensibles que l'usage de stupéfiants. La Commission formule également de vives critiques à l'égard de l'interdiction de diffuser des images permettant d'identifier les agents des forces de l'ordre, en raison notamment des risques engendrés sur le terrain d'atteintes à la liberté d'informer. Enfin, la CNCDH est opposée à l'utilisation généralisée des caméras aéroportées (drones) qui ouvre des perspectives de surveillance sans précédent, particulièrement menaçantes pour l'exercice des droits et libertés fondamentaux.
1. Les députés de la majorité ont déposé une proposition de loi relative à la « sécurité globale ». Ce texte se présente comme une réponse à l'insécurité qui « prend aujourd'hui des formes de plus en plus variées dans le quotidien des Français : depuis les incivilités dans les transports jusqu'aux violences graves sur les personnes en passant par les trafics - notamment de stupéfiants - en bas des immeubles, les violences urbaines ou les rixes entre bandes » (1). Partant de ce diagnostic, la proposition de loi reprend à son compte la conclusion du rapport d'une mission parlementaire de 2018 - « D'un continuum de sécurité vers une sécurité globale » - qui appelait à une synergie des différents acteurs mobilisés dans des missions de sécurité, publique et privée. Initialement cantonnée dans ce registre, lorsqu'elle a été déposée à l'AN en janvier 2020, elle s'est retrouvée augmentée, dans une nouvelle version introduite le 20 octobre, de diverses dispositions destinées en particulier à doter les forces de l'ordre de nouveaux outils technologiques, et à renforcer la protection des agents en intervention.
2. A titre liminaire, la CNCDH déplore le procédé qui consiste pour le Gouvernement à passer par une proposition de loi pour instaurer des mesures aussi sensibles (2). En n'assumant pas directement le choix de ces nouvelles orientations sécuritaires, qu'il aurait dû détailler dans un nouveau projet de loi, le Gouvernement prive le Parlement et la société d'une étude d'impact ainsi que d'une expertise juridique du Conseil d'Etat (3), préalables requis à l'examen parlementaire de tout projet de loi, mais non prévus pour une proposition de loi. La CNCDH regrette également de ne pas avoir été consultée en amont, ni d'ailleurs les autres instances chargées du respect des droits fondamentaux dans leur domaine respectif - le Défenseur des droits et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), alors même que les réformes envisagées par ce texte emportent des changements considérables dans la manière d'assurer la sécurité de nos concitoyens.
3. Cette proposition de loi opère en effet un transfert de compétences régaliennes aux policiers municipaux (à titre expérimental dans certaines villes), et conforte les missions des agents de sécurité privée, dans la droite ligne du rapport parlementaire de 2018. En outre, elle introduit de nouvelles dispositions destinées à mettre les nouvelles technologies au service d'une surveillance accrue des citoyens, y compris lors des manifestations. La CNCDH s'associe aux craintes et aux critiques déjà formulées par le Défenseur des droits dans deux avis du 3 et du 17 novembre (4) ainsi qu'aux observations adressées le 12 novembre au gouvernement français par plusieurs rapporteurs spéciaux des Nations unies (5). Elle souhaiterait, en outre, apporter un avis complémentaire en revenant sur les nouvelles missions dévolues à titre expérimental à la police municipale, placées en tête de la proposition de loi, ainsi que sur certains aspects du texte particulièrement attentatoires aux droits et libertés fondamentaux, principalement : l'interdiction de diffuser des images permettant d'identifier les agents des forces de l'ordre en intervention, dans le but qu'il soit porté atteinte à leur intégrité physique ou psychique, et l'utilisation des caméras aéroportées.
La police municipale et les agents de sécurité privée : une confusion croissante avec la police nationale
4. La CNCDH relève que l'un des objets principaux de cette proposition de loi conduit à étendre de manière significative les compétences des polices municipales sur le fondement de l'article 72 de la Constitution qui autorise, en son alinéa 4, des expérimentations.
5. Elle constate que cette augmentation des compétences des polices municipales s'inscrit dans un processus continu observé depuis plusieurs années qui conduit à transférer, de fait, l'exercice de pouvoirs régaliens au profit d'institutions chargées normalement du respect d'une réglementation particulière. La proposition de loi autorise notamment les agents de police municipale à constater les infractions suivantes : la vente à la sauvette, l'usage de stupéfiants, la détérioration ou la dégradation d'un bien appartenant à autrui, l'introduction ou le maintien dans le domicile d'autrui, etc. (6). Elle va leur permettre en conséquence d'accéder à certains fichiers du ministère de l'intérieur.
6. La CNCDH entend rappeler, en premier lieu, que ce transfert de compétences n'est possible que dans le respect des libertés publiques ou de droits constitutionnellement reconnus. A ce titre l'impossibilité pour les citoyens de connaître les compétences de telle ou telle police municipale conduit à une situation d'insécurité juridique qui intervient dans le domaine des libertés publiques et au préjudice de celles-ci.
7. En deuxième lieu, elle s'interroge sur l'utilité d'un accroissement quasi indéfini des organes de contrôle de la population. Ceci est d'autant plus inquiétant lorsqu'il s'agit d'organes sensibles au contexte politique local, puisque les agents de police municipale agissent sous l'autorité du maire, lequel est destinataire des procédures. Alors que la police nationale agit sous la direction, le contrôle et la surveillance de l'autorité judiciaire, les agents de police municipale exerceront ainsi des compétences de police judiciaire en répondant aux injonctions des élus locaux, éventuellement en contradiction avec les priorités nationales de politique pénale. La CNCDH craint par conséquent une rupture d'égalité des citoyens devant la loi.
8. Ces compétences de police judiciaire octroyées à la police municipale suscitent d'autant plus d'inquiétude que le niveau de diplôme et les modalités de l'examen pour accéder à cette profession, ainsi que la formation initiale, sont moins exigeants que pour les agents de la police nationale ou de la gendarmerie (7).
9. En ce qui concerne les agents de sécurité privée, la CNCDH relève qu'en cas d'agression à leur encontre les peines encourues ont été alignées sur celles prévues lorsque sont visés des membres des forces de l'ordre. Elle s'interroge sur de telles dispositions qui reviennent à regarder les agents de sécurité privés comme un continuum des services de l'état alors que la nature même des missions diffère et ne justifie en rien un tel alignement.
10. La CNCDH s'inquiète également d'un relâchement du contrôle des autorités publiques sur les palpations pratiquées, avec le consentement des personnes, par les agents de sécurité privée en cas de circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour la sécurité publique ou lorsqu'un « périmètre de protection » (8) a été institué, ou encore à l'occasion de manifestations sportives ou culturelles (9). En effet, la proposition de loi supprime l'exigence d'habilitation et d'agrément préfectoraux actuellement requis pour ces agents par le code de sécurité intérieure (10). Or, dans une décision de 2003, le Conseil constitutionnel comptait cette exigence parmi les conditions légales requises pour garantir la conformité de ces dispositions au respect de la liberté individuelle (11).
Une volonté de protection des policiers au-delà du nécessaire : une menace pour la liberté d'information
11. Pour la CNCDH, il va de soi que, comme tout citoyen, et plus particulièrement tout fonctionnaire, les membres des forces de l'ordre doivent être protégés des menaces à leur encontre et à l'encontre de leurs proches.
12. L'article 24 introduit dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse une disposition qui, dans sa version d'origine, punit d'un an d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende le fait de diffuser, par quelque moyen que ce soit et quel qu'en soit le support, l'image du visage ou tout autre élément d'identification d'un agent de la police nationale ou de la gendarmerie nationale (autre que son numéro d'identification individuel) dans le but qu'il soit porté atteinte à son intégrité physique ou psychique. Un amendement introduit tardivement par le Gouvernement précise que cette nouvelle infraction s'applique « sans préjudice du droit d'informer », et que le but de porter atteinte à l'intégrité physique ou psychique doit être « manifeste ». Comme il sera montré, ces modifications ne permettent pas d'écarter les craintes que fait peser cet article sur l'exercice des droits et libertés fondamentaux. En revanche, il étend encore davantage le champ d'application de l'infraction en incluant également les agents de police municipale parmi les personnes protégées.
13. Dans une démocratie, l'usage de la force ne devrait être ni honteux, ni dissimulé, mais transparent et contrôlable. En outre, une telle disposition paraît non seulement contraire au droit à l'information, mais également aux principes fondamentaux de la justice.
14. Il arrive déjà, en pratique, que les forces de l'ordre s'opposent, en pleine action, à ce qu'elles soient filmées ou photographiées alors même que cette interdiction est illégale. La CNCDH tient à rappeler que c'est aux responsables de l'encadrement de faire respecter la loi aux fonctionnaires de police sur le terrain. Cette disposition aurait pour première conséquence de fournir une base juridique possible à une telle obstruction policière. Si, in fine, cette nouvelle incrimination ne vise directement pas les journalistes, en exigeant une intention de nuire à l'intégrité physique ou psychique des agents concernés, elle pourrait toutefois permettre, en amont de tout procès, une intervention policière préventive ou d'investigation sur des faits considérés comme douteux : alors que des agissements policiers contestables sont de plus en plus souvent filmés et diffusés en direct, les forces de l'ordre pourraient, en simple phase d'investigation, en venir à fouiller et saisir des caméras en leur qualité d'instrument possible d'un délit dont la preuve reste encore à établir.
15. De surcroît, l'élément moral ambigu de cette nouvelle infraction est flou et pourrait être, trop rapidement, reproché à des citoyens qui diffusent de telles images accompagnées de vives critiques à l'endroit des forces de l'ordre, critique qui relève pourtant de leur droit fondamental à la liberté d'expression en démocratie.
16. Combiné au nouveau Schéma national de maintien de l'ordre, qui impose aux journalistes et aux observateurs de quitter une manifestation après avoir reçu un ordre de dispersion, cette nouvelle infraction pourrait, par la menace d'intervention et de poursuites qu'elle fait peser, dissuader les journalistes, chercheurs et citoyens d'informer le public sur l'action policière. L'information, les enquêtes et les recherches sur l'usage de la force par l'Etat constituent pourtant une mission démocratique fondamentale, au cœur du contrat social, qui ne saurait être entravée, même au moyen d'un effet dissuasif indirect, par cette nouvelle infraction.
17. Enfin, ce nouveau délit pourrait également constituer une entrave à l'exercice de l'action publique, aux droits des victimes et au droit à la preuve en empêchant la divulgation d'images de comportements policiers répréhensibles permettant d'identifier leurs auteurs. Comme le montre l'actualité récente en France et aux Etats-Unis, les autorités et les victimes sont bien souvent renseignées sur de tels faits par l'intermédiaire d'images filmées en direct, par de simples citoyens, et mises en ligne immédiatement. A l'évidence, cette nouvelle incrimination, par les craintes qu'elle suscitera, devrait avoir pour effet indirect de limiter la circulation de telles images et donc des preuves permettant d'ouvrir des procédures.
18. La loi pénale ne saurait être mise au service du contrôle des images de la police républicaine et, ce faisant, de la protection indirecte de ses déviances. D'autant moins, qu'elle n'est pas nécessaire en l'occurrence, puisque la loi de 1881 relative à la liberté de la presse incrimine déjà les incitations à commettre des actes de violence à l'égard de quiconque, y compris des agents des forces de l'ordre (12).
19. La CNCDH regrette enfin l'exclusion du bénéfice des crédits de réduction de peine pour les auteurs de certaines infractions commises à l'encontre d'une personne investie d'un mandat électif public, d'un gendarme, d'un policier ou d'un sapeur-pompier (13). Ce faisant, la CNCDH estime à l'instar du Défenseur des droits (14) que la proposition de loi porte atteinte aux principes constitutionnels d'égalité devant la loi, de nécessité, de proportionnalité et d'individualisation des peines, restreignant l'indispensable appréciation du juge, au cas par cas, sur les réductions de peine qu'il accorde ou refuse dans le cadre de l'exécution d'une décision de condamnation, et dont l'objectif est la réinsertion du condamné.
La multiplication des dispositifs de vidéosurveillance
20. La proposition de loi définit le cadre juridique d'utilisation des caméras aéroportées. Les drones sont utilisés jusqu'à maintenant en principe uniquement dans la sphère des opérations militaires et de la sécurité civile. La CNCDH rappelle d'ailleurs que le Conseil d'Etat avait interdit, en mai dernier (15), l'utilisation de drones pour surveiller le respect « des règles de sécurité sanitaire applicables à la période de déconfinement », car il relevait une atteinte « grave et manifestement illégale au droit au respect de la vie privée » en l'état actuel du droit positif. Plus récemment, le Conseil d'Etat a mis en garde le Gouvernement contre les effets sur les droits et libertés d'un tel dispositif de collecte de données personnelles, et l'a appelé à réaliser au préalable une « analyse d'impact », destinée à « identifier précisément les risques et dangers de la mise en œuvre du traitement font courir, et apprécier les manières d'y remédier » (16). Souscrivant à ces craintes ainsi qu'à celles exprimées dans le même sens au début du mois de novembre par le Défenseur des droits (17), la CNDCH s'alarme de la faiblesse de l'encadrement prévu par la proposition de loi, et de la multiplicité des motifs susceptibles de justifier le recours aux caméras aéroportées.
21. Les garanties introduites par la proposition de loi pour garantir le respect de la vie privée des personnes sont lacunaires : le texte s'efforce de s'aligner sur les garanties prévues pour la vidéoprotection, par exemple l'information du public. Pourtant, si l'utilité de cette dernière peut se concevoir pour des caméras fixes, en signalant par un panneau les modalités d'exercice d'un droit d'accès aux images, on peine à saisir les modalités de cette information lorsqu'il s'agira d'appareils volants. La CNCDH relève d'ailleurs que l'information de la population, corollaire d'un consentement sinon réel du moins hypothétique, n'est pas une priorité pour la proposition de loi qui prévoit en des termes particulièrement vagues que lorsque « les circonstances l'interdisent ou que cette information entrerait en contradiction avec les objectifs poursuivis », le public n'en est pas informé.
22. Les possibilités de recourir à des drones à des fins de captation et d'enregistrement d'images sont très nombreuses (dix motifs), et de surcroît formulées en des termes parfois très vagues, allant de la « prévention d'actes de terrorisme » au « constat d'infractions », en passant par le « maintien et le rétablissement de l'ordre public » ou la « régulation des flux de transport » (18), ce qui ne manque pas d'inquiéter la CNCDH. La mobilisation de caméras aéroportées, notamment pour l'encadrement des manifestations, est susceptible de dissuader les personnes de manifester, ne sachant ce qu'il adviendra des images collectées par ces caméras volantes. La CNCDH relève également que ces outils de surveillance, peuvent également s'apparenter par eux-mêmes à des outils d'intimidation, en particulier lorsqu'ils sont équipés d'un haut-parleur. En ce sens, la proposition de loi représente une menace pour l'exercice effectif de la liberté de manifester.
23. Plus fondamentalement, les drones ne représentent pas seulement une nouvelle technologie de surveillance, mais induisent un nouveau type de rapport entre police et population, caractérisé par la défiance et la distance. Marquant une nouvelle étape, après la vidéoprotection, vers une « société panoptique », ces caméras aéroportées pourront collecter d'innombrables données personnelles (photos, opinions politiques, etc.). Couplées à des technologies d'intelligence artificielle, la reconnaissance faciale par exemple, ces données pourront être croisées avec des fichiers de police (par exemple le TAJ). Dans le même sens, les caméras « intelligentes » qui pourraient équiper à l'avenir les drones seraient en mesure d'analyser et d'interpréter les images qu'elles capturent, détecter par exemple des comportements considérés comme « suspects ».
24. La CNCDH souligne d'ailleurs que ces craintes valent également pour la transmission en temps réel, au poste de commandement et aux personnels impliqués dans la conduite et l'exécution d'une intervention, des images captées par les caméras piétons qui équipent les forces de l'ordre. Cette nouveauté est d'autant plus préoccupante que les agents pourront désormais avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent, privant donc d'une « garantie essentielle » (19) le cadre légal actuel prévu pour l'accès à ces images. La proposition de loi prévoit également la transmission aux forces de l'ordre d'images captées par des dispositifs installés dans les parties communes d'immeubles d'habitation.
25. La CNCDH s'inquiète de l'accroissement sans précédent de ces dispositifs techniques de captation et de traitement d'images à des fins de poursuites d'infraction et de gestion des foules d'autant que leurs conditions de déploiement ne paraissent pas suffisamment répondre aux exigences imposées par le principe de proportionnalité propre à garantir le respect des droits et libertés fondamentaux des individus ou groupes d'individus dont l'image serait ainsi captée et traitée. De telles préoccupations sont en outre amplifiées dès lors que se multiplient les appels à l'usage dans l'espace public de technologies de reconnaissance faciale fondées sur le traitement de données biométriques (20). A cet égard, la CNCDH rejoint la CNIL (21) et l'Union européenne (22) sur l'importance de mener un débat démocratique et éthique en la matière, compte tenu des risques que comporte le recours à ces technologies s'agissant des atteintes aux libertés et droits fondamentaux « à grande échelle », ou encore des effets que pourrait induire le renforcement de la surveillance permis par cette technologie sur la vie privée et sur l'anonymat dont disposent les citoyens dans l'espace public.
26. La CNCDH déplore qu'une proposition de loi ayant des conséquences aussi graves sur l'exercice des droits et libertés fondamentaux soit adoptée dans l'urgence, alors que rien ne justifie une telle précipitation. Elle s'inquiète plus fondamentalement de la promotion, à travers ce texte, d'un modèle de société axé sur la surveillance des individus, très éloigné des valeurs garanties par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
(1) Proposition de loi relative à la sécurité globale, « Exposé des motifs ».
(2) Voir CNCDH, communiqué de presse du 13 novembre 2020 : « La CNCDH s'alarme du contournement des processus démocratiques ». 
(3) Il convient toutefois de relever que le Conseil d'Etat s'est prononcé en octobre dernier, à la demande du Gouvernement, sur l'usage de dispositifs aéroportés de captation d'images par les autorités publiques. Cet avis a été rendu public le 13 novembre 2020. 
(4) Avis du Défenseur des droits n° 20-05 du 3 novembre 2020, complété par un avis n° 20-06 du 17 novembre 2020. Dans la suite du texte, c'est à ce dernier avis que la CNCDH fait référence.
(5) Lettre d'allégations concernant la proposition de loi relative à la sécurité globale, émanant de la Rapporteuse spéciale sur la promotion et la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste, de la Rapporteuse spéciale sur la promotion et la protection du droit à la liberté d'opinion et d'expression, et du Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d'association, 12 novembre 2020.
(6) Plus précisément, aux termes de cette proposition de loi, les infractions susceptibles d'être constatées par les agents de police municipale : 
1° A l'article 446-1 du code pénal ; 
2° Au premier alinéa du I de l'article L. 221-2 du code de la route ; 
3° A l'article L. 324-2 du même code ;
4° A l'article L. 412-1 du même code ; 
4° Au premier alinéa de l'article L. 126-3 du code de la construction et de l'habitation ; 
5° A l'article L. 3421-1 du code de la santé publique ; 
6° A l'article 226-4 du code pénal, lorsqu'il concerne un local appartenant à la commune ; 
7° A l'article 322-4-1 du code pénal, lorsque le terrain appartient à la commune ; 
8° A l'article 322-1 du code pénal ;
9° Au 3° de l'article L. 317-8 et au 3° de l'article L. 317-9 du code de la sécurité intérieure.
10° A l'article R. 644-3 du code pénal.
Sont également visées les contraventions relatives aux débits de boissons, à la lutte contre l'alcoolisme, à la répression de l'ivresse publique et à la protection des mineurs mentionnées au titre V du livre III de la troisième partie du code de la santé publique et dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat. 
(7) Voir le décret n° 2004-1439 du 23 décembre 2004 portant statut particulier du corps d'encadrement et d'application de la police nationale et le décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale. 
Dans la mesure où il n'existe pas d'école de police municipale, les agents sont formés par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). La formation s'effectue en alternance sur une période de 120 jours se partageant entre enseignements théoriques (76 jours) et stages pratiques (44 jours). Les élèves gardiens de la paix entament une première période de scolarité en école nationale de police de 8 mois suivie d'une seconde période de formation adaptée au premier emploi d'une durée de 16 mois.
(8) Au sens de l'art. 226-1 du CSI.
(9) L'art. L 613-3 du CSI mentionne « l'accès aux enceintes dans lesquelles est organisée une manifestation sportive, récréative ou culturelle rassemblant plus de 300 spectateurs ».
(10) Art. 18 de la proposition de loi.
(11) Conseil constitutionnel, décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003, Loi pour la sécurité intérieure, § 97.
(12) Loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, art. 24.
(13) Art. 23 de la proposition de loi.
(14) Avis du 3 novembre 2020.
(15) CE, Ord., Association « La Quadrature du Net » et la LDH, 18 mai 2020, nos 440442 et 440445.
(16) CE, avis relatif à l'usage de dispositifs aéroportés de captation d'images par les autorités publiques, publié le 13 novembre 2020.
(17) Avis du Défenseur des droits, 17 novembre 2020.
(18) Les motifs d'utilisation des caméras aéroportées visés par la proposition de loi (art. 22) :
1° La prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d'agression, de vol ou de trafic d'armes, d'êtres humains ou de stupéfiants ; 
2° La sécurité des rassemblements de personnes sur la voie publique ou dans les lieux ouverts au public, lorsque les circonstances font craindre des troubles graves à l'ordre public, ainsi que l'appui des personnels au sol en vue de maintenir ou de rétablir l'ordre public ; 
3° La prévention d'actes de terrorisme ; 
4° Le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs par la collecte de preuves ; 
5° La protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords ; 
6° La protection des intérêts de la défense nationale et des établissements, installations et ouvrages d'importance vitale mentionnés aux articles L. 1332-1 et L. 1332-2 du code de la défense ; 
 7° La régulation des flux de transport ; 
 8° La surveillance contre les comportements mentionnés au I de l'article L. 236-1 du code de la route ; 
 9° La surveillance des littoraux et des zones frontalières ; 
 10° Le secours aux personnes.
(19) CNIL, Délibération n° 2016-385 du 8 décembre 2016 portant avis sur un projet de décret en Conseil d'Etat portant application de l'article L. 241-1 du code de la sécurité intérieure. Sur les caméras piétons, voir aussi l'avis du Défenseur des droits du 17 novembre 2020.
(20) Le Livre blanc de la sécurité intérieure, publié le 16 novembre 2020, préconise l'expérimentation de la reconnaissance faciale dans l'espace public.
(21) CNIL, « Reconnaissance faciale. Pour un débat à la hauteur des enjeux », 2019.
(22) Commission européenne, Livre blanc sur l'intelligence artificielle, 2020, p. 25.