B. ― Des réformes transversales pour une meilleure
maîtrise de la dépense des opérateurs de l'Etat
 Le sous-secteur des organismes divers d'administration centrale est un sous-secteur des administrations publiques peu homogène, qui regroupe à la fois :
 ― des entités dont l'activité principale consiste à effectuer des opérations de redistribution du revenu et de la richesse nationale ;
 ― des producteurs non marchands dont la majeure partie des ressources provient de subventions, d'impositions affectées ou toutes autres ressources publiques.
 La plupart des opérateurs de l'Etat sont des ODAC et peuvent se rattacher à la seconde catégorie mentionnée ci-dessus.
 Les opérateurs de l'Etat, dont la liste figure dans l'annexe générale « opérateurs de l'Etat » annexée au PLF seront associés à la démarche généralisée de maîtrise de la dépense puisque les règles transversales appliquées à l'Etat dans le budget triennal 2011-2013 en matière de fonctionnement et d'emplois leur sont transposées :
 ― les opérateurs devront consentir un effort collectif, analogue à celui de l'Etat, de baisse de 10 % de leurs dépenses de fonctionnement, en commençant par 5 % dès 2011 ;
 ― la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite applicable à l'Etat est déclinée mais adaptée aux opérateurs : en effet, ils connaissent parfois des départs en retraite moins importants que pour l'Etat (pyramide des âges différente de celle de l'Etat) ; mais dans le même temps, ils ont plus de turn-over non lié aux départs en retraites, ce qui leur donne plus de marges de manœuvre que l'Etat. Ainsi, la traduction de l'objectif du « 1 sur 2 » est de réaliser le même niveau de gains de productivité que l'Etat, soit un effort de réduction des effectifs de 1,5 % par an à compter de 2011, hors opérateurs rattachés au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, qui sont exonérés de l'application de cette règle sur la période de programmation.
 Pour réaliser ces économies, une démarche d'audits des opérateurs à forts enjeux a été lancée en 2009 et se poursuit sur la période de programmation. Ces audits doivent permettre de fournir une assistance adaptée aux opérateurs afin qu'ils mettent en œuvre les nouvelles règles de gouvernance qui leur sont applicables depuis 2009 (généralisation des contrats de performance et des lettres de mission aux dirigeants, meilleur suivi des opérateurs, amélioration de la transparence sur leurs structures et sur leurs activités) et qu'ils atteignent les objectifs financiers qui leur ont été fixés dans le cadre du budget triennal 2011-2013. Ils doivent également permettre de constituer une base opérationnelle de bonnes pratiques de gestion qui puisse être applicable à d'autres opérateurs et leur apporter ainsi des améliorations.
 Avant la fin de l'année 2011, ce sont près de la moitié des effectifs et du périmètre budgétaire des opérateurs (hors universités) qui auront été passés en revue dans le cadre de cette démarche.
C. ― La limitation de l'endettement des ODAC
 L'endettement public, au sens du règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996, est l'endettement total des administrations publiques vis-à-vis de tiers privés.
 Pour en maîtriser la dynamique et en limiter le coût, l'endettement devrait être concentré sur un ensemble limité d'acteurs : l'Etat, les collectivités territoriales et la CADES. Or, de nombreuses autres structures publiques sont endettées auprès d'établissements bancaires pour une durée supérieure à douze mois, c'est-à-dire pour couvrir des besoins autres que de trésorerie.
 Sur le seul champ des opérateurs de l'Etat, soit des organismes bénéficiaires d'une subvention ou d'une taxe affectée par l'Etat et contrôlés par lui, près de cinquante organismes sont endettés auprès d'établissements bancaires.
 Les informations disponibles relatives à l'endettement des établissements publics dotés d'un comptable public permettent de constater que l'endettement auprès des établissements bancaires de ces seuls ODAC, hors endettement de l'Etablissement public de financement et de restructuration, s'élevait à plus de 120 M€ au 31 mars 2008 et à près de 140 M€ au 31 décembre 2009. Les entités concernées relèvent de catégories juridiques différentes (EPA, EPIC, EPSCP, GIP...).
 Cette situation est rendue possible par l'absence de règle générale visant à limiter l'endettement des organismes publics.
 Ainsi, il n'existe à ce jour pas de norme supérieure à la loi visant à limiter l'endettement des organismes publics (excepté pour la CADES, puisque l'article 4 bis de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale a été élevée au rang organique par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-519 DC).
 Il est aujourd'hui nécessaire de définir un principe général d'interdiction d'émettre des titres d'emprunt ou de contracter des emprunts bancaires d'une durée supérieure à douze mois :
 ― en l'absence d'approche globale, on assiste à une dispersion et à une insuffisante maîtrise des sources d'émission d'emprunts au sein des administrations publiques, alors que nos engagements européens au titre du pacte de stabilité et de croissance portent bien sur l'ensemble des administrations publiques, dont les organismes divers d'administration centrale ;
 ― stopper cette dissémination de la dette publique est d'autant plus nécessaire que ces entités se financent la plupart du temps à des coûts supérieurs à ceux observés pour l'Etat, augmentant ainsi la charge d'intérêt supportée par les administrations publiques dans leur ensemble ;
 ― si les entités qui ont recours à l'emprunt n'ont pas une capacité de remboursement propre suffisante, c'est au final l'Etat qui est appelé à financer ces établissements ;
 ― enfin, pour les organismes financés depuis le budget de l'Etat, la faculté de recourir à l'emprunt peut constituer un moyen de contourner la discipline appliquée à la dépense de l'Etat (plafond imposé à la progression des dépenses de l'Etat d'une année sur l'autre).
 L'objectif principal des dispositions prévues à l'article 12 de la présente loi de programmation est d'appliquer sur un champ cohérent en matière de finances publiques, c'est-à-dire un périmètre le plus proche possible de celui de nos engagements européens, l'interdiction de recourir à l'emprunt auprès d'établissements bancaires pour une durée supérieure à douze mois.
 Le dispositif proposé vise à la fois à limiter, pour la période de programmation, l'endettement des organismes existants et à empêcher pour l'avenir que des organismes nouvellement créés puissent recourir à cette faculté, sauf autorisation expresse du Parlement.
V. - Les administrations de sécurité sociale
 Le secteur des administrations de sécurité sociale, dont les dépenses de prestations représentent près de 45 % du total des dépenses publiques, est un indispensable contributeur à la stratégie de redressement des comptes publics.
 En réponse à une crise économique et financière d'une ampleur exceptionnelle, les administrations de sécurité sociale ont, par leur rôle de stabilisateurs automatiques, contribué à soutenir la consommation des ménages et l'activité des entreprises. Grâce notamment à l'augmentation des transferts sociaux et à la baisse des prélèvements dont les effets conjugués ont permis de compenser la stagnation des revenus d'activité, la France a mieux traversé la crise économique que la plupart de ses partenaires européens.
 Grâce à la reprise qui s'est manifestée depuis la fin 2009, les comptes sociaux sortent cependant moins dégradés de la crise que prévu initialement. Le renforcement de la croissance économique contribuera à prolonger la réduction des déficits sur les années suivantes. Pour autant, afin de conforter l'objectif de retour à l'équilibre des comptes sociaux, des réformes structurantes seront nécessaires et seront mises en œuvre pour assurer la pérennité de notre modèle de protection sociale.
 Le défi est important pour redresser les comptes tout en absorbant le choc démographique qui modifie en profondeur la nature de nos besoins collectifs et conduit à une accélération sensible des dépenses de retraite et de prise en charge de la dépendance. En outre, ce défi implique d'agir sur le comportement des acteurs qui conditionne significativement la dynamique des dépenses dans le champ social : pratiques des professionnels de santé, comportements des patients en matière de risque maladie, ou des salariés et des employeurs en matière de départs à la retraite ou d'accidents du travail par exemple.
 Un objectif de réduction progressive mais vigoureuse des comptes sociaux structurera ainsi l'action du Gouvernement sur la période couverte par la loi de programmation.
 Pour conforter l'avenir, qu'il s'agisse de garantir la soutenabilité de notre système de protection sociale, de renforcer la logique de solidarité qui le fonde ou encore d'apporter des réponses adaptées aux évolutions économiques et sociales, l'action du Gouvernement s'articulera autour de deux grands axes :
 ― le renforcement des outils de pilotage afin d'améliorer le suivi infra-annuel des dépenses et des recettes et d'ajuster en cours d'exercice la mise en œuvre de nos politiques en vue d'assurer le respect de la contrainte de soutenabilité. La déclinaison opérationnelle des conclusions du rapport du groupe de travail présidé par M. Briet sur le pilotage des dépenses d'assurance maladie jouera, à ce titre, un rôle déterminant pour une meilleure maîtrise de l'ONDAM voté ;
 ― la détermination d'une stratégie de moyen terme, claire et cohérente, qui seule permettra de donner de la visibilité aux acteurs, laquelle est une condition forte pour la réussite des réformes engagées. Le projet de loi portant réforme des retraites s'inscrit pleinement dans cette perspective, pour prévoir un retour à l'équilibre des comptes tous régimes à l'horizon 2018.
 Les efforts entrepris ces dernières années en ce sens, et qui ont déjà porté leurs fruits, seront poursuivis et approfondis, afin de transmettre aux générations futures un système de protection sociale soutenable et adapté aux enjeux de demain.
A. ― Trajectoire
1. Solde des administrations de sécurité sociale en comptabilité nationale
Solde des ASSO, en comptabilité nationale
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Dépenses en points de PIB
25,9
26,3
26,2
25,9
25,5
25,1
Recettes en points de PIB
24,7
24,6
24,7
24,7
24,6
24,6
Solde en points de PIB
― 1,3
― 1,7
― 1,5
― 1,2
― 0,8
― 0,5
Solde en Md€
― 24,0
― 32,8
― 30,0
― 25,3
― 18,5
― 11,6
 Nota. ― 0,1 point de PIB représente 1,9 Md€ en 2010, 2,0 Md€ en 2011, 2,1 Md€ en 2012, 2,2 Md€ en 2013 et 2,3 Md€ en 2014.