ANNEXES
ANNEXE A
RAPPORT RETRAÇANT LA SITUATION PATRIMONIALE, AU 31 DÉCEMBRE 2020, DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DES ORGANISMES CONCOURANT À LEUR FINANCEMENT, À L'AMORTISSEMENT DE LEUR DETTE OU À LA MISE EN RÉSERVE DE RECETTES À LEUR PROFIT ET DÉCRIVANT LES MESURES PRÉVUES POUR L'AFFECTATION DES EXCÉDENTS ET LA COUVERTURE DES DÉFICITS CONSTATÉS POUR L'EXERCICE 2020
I. - Situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2020 :
(En milliards d'euros.)
Actif
2020 (net)
2019 (net)
Passif
2020
2019
Immobilisations
7,3
7,4
Fonds propres
- 86,7
- 61,4
Immobilisations non financières
5,2
5,2
Dotations
19,0
20,7
Régime général
0,2
0,2
Prêts, dépôts de garantie
1,3
1,4
Autres régimes
7,3
7,0
Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)
0,2
0,2
Avances / prêts accordés à des organismes de la sphère sociale
0,9
0,9
Fonds de réserve pour les retraites (FRR)
11,3
13,4
Réserves
22,9
22,2
Régime général
3,8
3,8
Autres régimes
7,2
7,3
FRR
11,9
11,1
Report à nouveau
- 108,1
- 122,6
Régime général
5,1
- 4,6
Autres régimes
- 0,2
- 4,1
Fonds de solidarité vieillesse (FSV)
- 3,7
- 8,4
CADES
- 109,3
- 105,5
Résultat de l'exercice
- 22,9
15,4
Régime général
- 36,2
- 0,3
Autres régimes
- 1,0
+ 0,1
FSV
- 2,5
- 1,6
CADES
16,1
16,3
FRR
0,7
0,8
Écart d'estimation (réévaluation des actifs du FRR en valeur de marché)
2,4
2,9
Provisions pour risques et charges
20,9
17,2
Actif financier
68,1
57,9
Passif financier
178,8
132,5
Valeurs mobilières et titres de placement
39,2
45,1
Dettes représentées par un titre (obligations, billets de trésorerie, europapiers commerciaux)
165,5
118,6
Régime général
0,0
0,0
Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)
62,5
26,5
Autres régimes
13,8
12,9
CADES
103,0
92,0
CADES
0,0
0,0
Dettes à l'égard d'établissements de crédits
7,3
6,4
FRR
25,3
32,3
Régime général (ordres de paiement en attente)
6,0
5,1
Encours bancaire
26,9
12,1
Autres régimes
0,4
0,3
Régime général
10,6
1,5
CADES
1,0
1,0
Autres régimes
5,6
6,4
FSV
0,0
0,0
Dépôts reçus
0,4
0,4
CADES
9,9
3,1
ACOSS
0,4
0,4
FRR
0,7
1,1
Créances nettes au titre des instruments financiers
2,0
0,6
Dettes nettes au titre des instruments financiers
0,0
0,2
CADES
1,7
0,3
ACOSS
0
0,2
FRR
0,3
0,3
Autres
5,4
6,8
Autres régimes
5,3
5,7
CADES
0,1
1,1
Actif circulant
101,6
83,4
Passif circulant
64,1
60,4
Créances de prestations
12,1
9,2
Dettes et charges à payer à l'égard des bénéficiaires
29,0
30,5
Créances de cotisations, contributions sociales et d'impôts de sécurité sociale
16,9
8,5
Dettes et charges à payer à l'égard des cotisants
4,4
2,1
Produits à recevoir de cotisations, contributions sociales et autres impositions
52,1
47,8
Créances sur entités publiques et organismes de sécurité sociale
13,1
10,9
Dettes et charges à payer à l'égard d'entités publiques et organismes de sécurité sociale
16,4
11,4
Produits à recevoir de l'État
1,9
0,6
Autres actifs
5,5
6,3
Autres passifs
14,2
16,5
Total de l'actif
177,0
148,7
Total du passif
177,0
148,7
Sur le champ des régimes de base, du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), le passif net (ou « dette ») de la sécurité sociale, mesuré par ses fonds propres négatifs, et qui recouvre pour l'essentiel le cumul des déficits passés restant à financer, s'élevait à 86,7 milliards d'euros au 31 décembre 2020. L'encours de dette sur les produits techniques à fin 2020 était de l'ordre de 17 %, soit environ deux mois de recettes.
Alors qu'il atteignait un niveau très élevé à la fin de la précédente décennie, en partie imputable à la crise économique, le passif net a été un recul constant entre 2014 et 2019 (baisse de 7,9 milliards d'euros entre 2015 et 2016, de 12,8 milliards d'euros entre 2016 et 2017, de 11,6 milliards d'euros entre 2017 et 2018, et de 15,6 milliards d'euros entre 2018 et 2019). Tout au long de la période, la réduction des déficits des régimes de base et du FSV et les bons résultats de la CADES et du FRR ont conduit à dégager un résultat consolidé positif sur le périmètre d'ensemble de la sécurité sociale.
Cependant, dans le contexte de crise sanitaire et économique, le passif net connaît une inversion de tendance marquée en 2020, il s'accroît de 25,3 milliards d'euros par rapport à 2019. Cette dégradation reflète le niveau exceptionnellement élevé des déficits des régimes de base et du FSV en 2020 (déficit de 39,7 milliards d'euros sur ce champ), dont l'effet n'est que partiellement compensé par les résultats de la CADES (16,1 milliards d'euros en 2020 reflétant l'amortissement de la dette portée par la caisse) et du portefeuille du FRR. Le résultat consolidé sur le périmètre d'ensemble de la sécurité sociale, retracé dans le tableau ci-dessus, est ainsi fortement déficitaire (déficit de 22,9 milliards d'euros en 2020, contre un résultat consolidé positif de 15,4 milliards d'euros en 2019).
Le financement du passif net de la sécurité sociale est assuré à titre principal par un recours à l'emprunt, essentiellement porté par la CADES et l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). L'endettement financier net de la sécurité sociale, qui correspond à la différence entre les dettes financières et les actifs financiers placés ou détenus en trésorerie, suit donc en premier lieu les mêmes tendances que le passif net auquel il est fait référence ci-dessus, en subissant secondairement les effets de la variation du besoin en fonds de roulement lié au financement des actifs et passifs circulants (créances et dettes) et des acquisitions d'actifs immobilisés, qui ont également un impact sur la trésorerie. Après l'infléchissement observé entre 2015 et 2019, l'endettement financier s'est fortement accru en 2020 (110,6 milliards d'euros contre 74,6 milliards d'euros fin 2019), en cohérence avec l'évolution du passif net et l'augmentation marquée du besoin en fonds de roulement.
Evolution du passif net, de l'endettement financier net et des résultats comptables consolidés de la sécurité sociale depuis 2009
(En milliards d'euros.)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Passif net au 31/12 (capitaux propres négatifs)
- 66,3
- 87,1
- 100,6
- 107,2
- 110,9
- 110,7
- 109,5
- 101,4
- 88,5
- 77,0
- 61,4
- 86,7
Endettement financier net au 31/12
- 76,3
- 96,0
- 111,2
- 116,2
- 118,0
- 121,3
- 120,8
- 118,0
- 102,9
- 86,8
- 74,6
- 110,6
Résultat comptable consolidé de l'exercice (régimes de base, FSV, CADES et FRR)
- 19,6
- 23,9
- 10,7
- 5,9
- 1,6
+ 1,4
+ 4,7
+ 8,1
+ 12,6
+ 14,9
+ 15,4
- 22,9
II. - Couverture des déficits et affectation des excédents constatés sur l'exercice 2020 :
Dans le cadre fixé par la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a organisé le transfert à la CADES, dès l'année 2011, des déficits de l'année 2011 des branches Maladie et Famille du régime général. Elle a également prévu la reprise progressive, à compter de 2012, des déficits des années 2011 à 2018 de la branche Vieillesse du régime général et du FSV, dans la double limite de 10 milliards d'euros chaque année et de 62 milliards d'euros au total. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 a étendu cette reprise progressive aux déficits des années 2012 à 2017 des branches Maladie et Famille.
L'article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a modifié ce schéma et supprimé le plafond annuel de 10 milliards d'euros afin de tenir compte de conditions de financement à moyen et long termes particulièrement favorables. Il a ainsi ouvert la possibilité d'une saturation du plafond de 62 milliards d'euros dès 2016 et a conduit à reprendre un montant total de 23,6 milliards d'euros en 2016, correspondant au transfert de la totalité des déficits de la branche Famille et de la branche Maladie au titre de 2013 et 2014 et de ceux de de la branche Vieillesse et du FSV au titre de 2015, ainsi que d'une partie du déficit de la branche Maladie au titre de 2015.
Le plafond de reprise ayant été saturé après les transferts intervenus en 2016, fin 2019, l'ACOSS portait en dette à court terme les déficits des derniers exercices. Son endettement financier brut atteignait 26,9 milliards d'euros au 31 décembre 2019.
Dans le contexte d'accroissement de la dette des régimes de base de sécurité sociale et du besoin de financement de l'ACOSS, l'article 1er de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie a prévu un transfert à la CADES d'un montant global de 136 milliards d'euros, organisé en plusieurs étapes.
Dans un premier temps, des versements effectués avant le 30 juin 2021 financent, dans la limite de 31 milliards d'euros, les déficits cumulés non repris constatés au 31 décembre 2019 de la branche Maladie du régime général, du FSV, de la branche Vieillesse du régime des non-salariés agricoles et de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Sur ce fondement, le décret n° 2020-1074 du 19 août 2020 et le décret n° 2021-40 du 19 janvier 2021 ont organisé des transferts de la CADES à hauteur de 20 milliards d'euros en 2020 et de 11 milliards d'euros en 2021. Dans un second temps, des versements à compter de 2021 ont vocation à financer, dans la limite de 92 milliards d'euros, les déficits cumulés des exercices 2020 à 2023 des branches Maladie, Vieillesse et Famille du régime général, du FSV et de la branche Vieillesse du régime des non-salariés agricoles.
Concernant la situation des branches et régimes en 2020, dans le contexte de la pandémie sanitaire, le déficit du régime général atteint 36,2 milliards d'euros et celui du FSV, 2,5 milliards d'euros. Les déficits des branches Maladie et Vieillesse se sont élevés respectivement à 30,4 et 3,7 milliards d'euros. Les branches Famille et Accidents du travail et maladies professionnelles, alors qu'elles étaient en excédent en 2019, ont enregistré des déficits respectifs de 1,8 et 0,2 milliard d'euros.
Concernant les régimes de base autres que le régime général et qui présentent une situation déficitaire en 2020, le résultat de la CNRACL ressort en déficit à - 1,5 milliard d'euros en 2020. La CADES a repris les déficits des exercices 2018 et 2019 de la caisse lors du transfert intervenu en janvier 2021. Le régime de base de la caisse nationale des barreaux français affiche également un déficit en 2020, à hauteur de 0,02 milliard d'euros, contre un excédent de 0,06 milliard d'euros en 2019.
Concernant les autres régimes de base, la branche Retraite du régime des exploitants agricoles a de nouveau présenté un bénéfice en 2020, à hauteur de 0,01 milliard d'euros en 2020. Les transferts de la CADES en 2020 et 2021, d'un montant total de 3,6 milliards d'euros, ont permis de couvrir l'ensemble de ses déficits cumulés depuis 2011 (les déficits des années 2009 et 2010 avaient été repris par la CADES en 2011).
Les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,1 milliard d'euros en 2020) et de la branche Vieillesse du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (0,1 milliard d'euros en 2020) diminuent respectivement de 0,3 milliard d'euros et 0,1 milliard d'euros en 2020. Ces excédents sont affectés aux réserves des régimes concernés.
Les autres régimes présentent par construction des résultats annuels équilibrés ou très proches de l'équilibre. Il en est ainsi des branches et régimes intégrés financièrement au régime général (ensemble des branches Maladie des différents régimes de base depuis la mise en œuvre, en 2016, de la protection universelle maladie, branches Vieillesse de base du régime des salariés agricoles depuis 1963 et du régime social des indépendants jusqu'en 2017), des régimes de retraite équilibrés par des subventions de l'État (SNCF, RATP, régimes des mines et des marins) et des régimes d'employeurs (fonction publique de l'État, industries électriques et gazières), équilibrés par ces derniers. Concernant le régime des mines, les déficits passés cumulés de la branche Maladie ont par ailleurs été transférés à la Caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM) à hauteur de 0,7 milliard d'euros, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.
ANNEXE B
RAPPORT DÉCRIVANT LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET LES OBJECTIFS DE DÉPENSES PAR BRANCHE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DU RÉGIME GÉNÉRAL, LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DE CES RÉGIMES AINSI QUE L'OBJECTIF NATIONAL DE DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE POUR LES QUATRE ANNÉES À VENIR
La présente annexe décrit l'évolution des agrégats de dépenses, de recettes et de soldes du régime général, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse pour la période 2022-2025.
La crise sanitaire et économique sans précédent a conduit à dégrader fortement les comptes sociaux en 2020 et 2021. Cette dégradation relève en premier lieu de l'effondrement de l'activité économique en 2020 et du surcroît de dépenses occasionné par la crise sanitaire, mais aussi de mesures pérennes visant à rénover le système de soins, dans le cadre du Ségur de la santé, et à renforcer les politiques de soutien à l'autonomie.
La reprise de l'activité économique, marquée à compter de 2021, est venue soutenir les recettes des régimes de sécurité sociale et améliorer leur situation financière par rapport à 2020. L'économie ayant mieux résisté que prévu à la crise sanitaire et économique, les prévisions financières sont améliorées à moyen terme par rapport à celles de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 (I). Les comptes de la sécurité sociale demeureraient toutefois fortement dégradés à moyen terme, sous l'effet de recettes durablement affectées par la crise et d'une hausse des dépenses de la branche d'assurance maladie, que celles-ci soient ponctuelles, pour faire face à la crise sanitaire, ou structurelles (II). Au total, les branches d'assurance vieillesse et surtout d'assurance maladie seraient dans une situation de déficits élevés durant les années à venir, alors que la branche Famille et la branche Accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) dégageront des excédents croissants dès 2021 à la faveur de la reprise économique. Enfin, la nouvelle branche Autonomie présenterait une trajectoire excédentaire à moyen terme, reflétant le surcroît de recettes de contribution sociale généralisée (CSG) apporté en 2024. Ses dépenses seraient dynamiques sur toute la période, sous l'effet de la mise en œuvre des mesures relatives à l'autonomie prévues par la présente loi de financement de la sécurité sociale (III).
I. - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 repose sur un scénario de net rebond de l'économie dès 2021, qui se poursuivrait en 2022
Dans un contexte épidémique qui tend à s'améliorer et au vu de l'orientation positive des indicateurs de conjoncture économique, le Gouvernement a révisé à la hausse les hypothèses de rebond du produit intérieur brut (PIB) en volume en 2021 d'un quart de point, le portant à 6,25 % en cours d'examen des textes financiers au Parlement, contre 6,0 % dans le projet initial. Cette révision a été intégrée au second projet de loi de finances rectificative pour 2021 déposé le 3 novembre. La prévision de croissance pour 2022 s'établit à + 4,0 %, puis les perspectives pluriannuelles anticipent un retour progressif de la croissance vers son niveau potentiel. Celle-ci atteindrait 1,6 % en 2023 avant de revenir durablement à 1,4 %.
Le tableau ci-dessous détaille les principaux éléments retenus pour l'élaboration des prévisions de recettes et objectifs de dépenses décrits dans la présente annexe :
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
PIB en volume
1,4 %
- 7,9 %
6,25 %
4,0 %
1,6 %
1,4 %
1,4 %
Masse salariale privée (*)
3,1 %
- 5,7 %
7,2 %
5,9 %
4,0 %
3,6 %
3,5 %
Inflation hors tabac
0,9 %
0,2 %
1,4 %
1,5 %
1,5 %
1,6 %
1,75 %
ONDAM
2,6 %
9,4 %
8,2 %
- 1,0 %
2,4 %
2,3 %
2,3 %
ONDAM hors covid
2,6 %
3,3 %
6,8 %
3,8 %
2,4 %
2,3 %
2,3 %
La masse salariale du secteur privé soumise à cotisations (hors prime exceptionnelle de pouvoir d'achat versée en 2021) progresserait de 6,4 % en 2022.