77. Les hypothèses de dépense publique pour 2023 restent affectées par les incertitudes fortes relatives au coût des boucliers tarifaires sur l'électricité et le gaz et qui peuvent jouer à la hausse comme à la baisse. Des risques de dépassement affectent par ailleurs certaines dépenses. En particulier, les dépenses sur le champ de l'Ondam comprennent une provision de seulement 1 Md€ au titre des dépenses de Covid 19 sur les achats de vaccins et la campagne de tests. Cette provision, qui suppose notamment une chute massive des dépenses de tests (division par 20 par rapport à 2021), risque de se révéler très insuffisante. Par ailleurs, le maintien d'une inflation élevée en 2023, pour la deuxième année consécutive, pourrait entraîner une hausse plus forte que prévu de certaines dépenses de fonctionnement difficilement compressibles ou d'investissement, tandis que la prévision suppose l'absence de revalorisation du point fonction publique.
78. Le Haut Conseil note que la prévision de dépenses pour 2022 dont il a été saisi par le Gouvernement est raisonnable au vu des éléments qui lui ont été transmis. Pour 2023, en revanche, il observe que la croissance de la dépense publique prévue par le Gouvernement affiche une baisse en volume (-1,5 % rapportée aux prix à la consommation hors tabac). Toutefois, une fois neutralisé l'impact de la baisse des dépenses exceptionnelles engagées en réponse aux crises sanitaire et énergétique et rapportée au prix du PIB, plus pertinent pour juger de l'impact des dépenses sur la situation les finances publiques, la dépense publique est en hausse (+0,7% en volume). Cela tient notamment à l'augmentation de 24 Md€ de crédits supplémentaires au profit des ministères (emploi, intérieur, justice, défense en particulier) et à une croissance de l'Ondam toujours supérieure à celle d'avant la crise sanitaire.
79. Au-delà des incertitudes qui entourent cette prévision du fait notamment de la dépendance du coût des boucliers tarifaires sur l'électricité et le gaz aux prix de marché de l'énergie, le Haut Conseil considère que certaines dépenses pourraient être sous-estimées.
c) Le solde public :
80. Le scénario du Gouvernement prévoit un solde public effectif de -5,0 points de PIB en 2022 et 2023 (après -6,5 points de PIB en 2021). En 2022, la prévision de recettes paraît un peu basse compte tenu des rentrées fiscales observées et de l'évolution prévue de la masse salariale et la prévision de solde public à -5,0 points de PIB est donc quelque peu prudente.
81. Pour 2023, les prévisions de finances publiques sont très incertaines, comme l'est la prévision du cadre macroéconomique. Les recettes 2023 pourraient pâtir de l'impact négatif d'une croissance plus faible que prévu mais bénéficier d'un effet de base des recettes sur 2022 favorable. Le niveau de dépenses publiques paraît très incertain, les risques étant plus orientés à la hausse tant au regard de l'évolution de la crise énergétique que de la situation sanitaire. Compte tenu de l'ensemble de ces risques, la prévision de déficit pour 2023, marquée par une grande incertitude, semble un peu sous-estimée.
82. En tout état de cause, le déficit public reste particulièrement dégradé en 2022, en dépit d'une croissance en volume qui demeure solide (2,7 % dans le scénario de Gouvernement). Pour 2023, le déficit public est également très dégradé et ne présente pas d'amélioration, dans un contexte de ralentissement de l'activité et marqué par une forte inflation conduisant à des soutiens aux entreprises et aux ménages. Au total, pour ces deux années, le solde public est supérieur de 2 points à la limite de 3 points de PIB prévue par les règles budgétaires européennes.
83. Le solde structurel serait un peu moins dégradé, à -4,0 points de PIB en 2023. Il resterait toutefois très éloigné de l'objectif de moyen terme que s'est donné la France (-0,4 point de PIB) et qui est de nouveau retenu par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027. Il repose par ailleurs sur une estimation favorable de l'écart de production (-1,1 point en 2022 et -1,4 point en 2023), ainsi que le relève le Haut Conseil dans son avis sur le projet de loi de programmation (publié parallèlement au présent avis).
Tableau 6 : décomposition du solde public présenté par le Gouvernement
En points de PIB
PLF pour 2023
      

     (sept. 2022)
2021
2022
2023
Solde public
-6,5
-5,0
-5,0
Composante conjoncturelle
-1,4
-0,6
-0,8
Mesures ponctuelles et temporaires
-0,1
-0,1
-0,2
Solde structurel
-5,1
-4,2
-4,0
Source : Projet de loi de finances pour 2023.