Le Conseil d'Etat (section du contentieux, 2e et 7e chambres réunies),
Sur le rapport de la 2e chambre de la section du contentieux ;
Vu la procédure suivante :
Par une décision n° 1913165 du 10 novembre 2022, enregistrée le 15 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le tribunal administratif de Nantes, avant de statuer sur la demande de Mme B… tendant à l'annulation de la décision du 27 mars 2019 par laquelle le préfet de Seine-Saint-Denis a ajourné à deux ans sa demande de naturalisation, ainsi que de la décision du 8 octobre 2019 par laquelle le ministre chargé des naturalisations a confirmé cet ajournement et à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur de réexaminer sa demande, dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard, a décidé, en application des dispositions de l'article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette demande au Conseil d'Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes :
1° Les dispositions des articles 230-8 et R. 40-29 du code de procédure pénale doivent-elles être interprétées comme faisant obstacle, à l'occasion de l'enquête administrative menée pour l'instruction d'une demande d'acquisition de la nationalité française, à toute consultation des données à caractère personnel relatives à la personne mise en cause lorsque la procédure a fait l'objet d'une décision de non-lieu ou de classement sans suite, hypothèse dans laquelle ces données doivent, en principe, faire l'objet d'une mention, ou l'article R. 40-29 peut-il être lu comme permettant néanmoins à l'administration de consulter ces données pourvu qu'elle obtienne préalablement l'autorisation du ministère public ?
2° Si une telle consultation devait être regardée comme impossible en cas de décision de non-lieu ou de classement sans suite, le ministre chargé des naturalisations peut-il néanmoins, sans entacher sa décision d'erreur de droit, se fonder sur des faits dont il aurait eu connaissance après avoir consulté le fichier « TAJ » ? Dans l'affirmative, la procédure à l'issue de laquelle il est statué sur la demande de naturalisation du postulant doit-elle être regardée comme entachée d'irrégularité ? Subsidiairement, un tel vice serait-il de nature à entacher d'illégalité la décision prise comme étant susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de cette décision ou privé l'intéressé d'une garantie ?
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code civil ;
- le code de procédure pénale ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 ;
- le décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 ;
- le code de justice administrative, notamment son article L. 113-1.
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Sophie-Caroline de Margerie, conseillère d'Etat ;
- les conclusions de M. Philippe Ranquet, rapporteur public ;
Rend l'avis suivant :
Sur le cadre juridique général :
1. L'article 36 du décret du 30 décembre 1993 relatif aux déclarations de nationalité, aux décisions de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française dispose que : « Toute demande de naturalisation ou de réintégration fait l'objet d'une enquête. (…) Cette enquête, qui porte sur la conduite et le loyalisme du demandeur, est effectuée par les services de police ou de gendarmerie territorialement compétents. Elle peut être complétée par une consultation des organismes consulaires et sociaux. / A l'étranger, il est procédé à des vérifications et à des entretiens par les autorités diplomatiques ou consulaires (…) ». Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 234-1 du code de la sécurité intérieure et 17-1 de la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité que cette enquête inclut la consultation des traitements automatisés de données à caractère personnel mentionnés à l'article 230-6 du code de procédure pénale.
2. L'autorité administrative dispose, en matière de naturalisation, d'un large pouvoir d'appréciation. Elle tient notamment compte, dans l'exercice de ce pouvoir, de la conduite du demandeur telle qu'elle ressort en particulier de l'enquête administrative, dont l'objet n'est pas limité à la recherche d'éventuelles condamnations pénales.
Sur la prise en compte des résultats de la consultation du fichier du traitement des antécédents judiciaires dans la procédure de naturalisation :
3. L'article R. 40-23 du code de procédure pénale dispose que : « Le ministre de l'intérieur (direction générale de la police nationale et direction générale de la gendarmerie nationale) est autorisé à mettre en œuvre un traitement automatisé de données à caractère personnel, dénommé ‘‘traitement d'antécédents judiciaires”, dont les finalités sont celles mentionnées à l'article 230-6. ». Aux termes de l'article 230-6, ce traitement a pour finalité de « faciliter la constatation des infractions à la loi pénale, le rassemblement de preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs ».
4. L'article 230-8 du code de procédure pénale dispose que : « Le traitement des données à caractère personnel est opéré sous le contrôle du procureur de la République territorialement compétent, qui, d'office ou à la demande de la personne concernée, ordonne qu'elles soient effacées, complétées ou rectifiées, notamment en cas de requalification judiciaire, ou qu'elles fassent l'objet d'une mention. (…) En cas de décision de relaxe ou d'acquittement devenue définitive, les données à caractère personnel concernant les personnes mises en cause sont effacées, sauf si le procureur de la République en prescrit le maintien, auquel cas elles font l'objet d'une mention. Lorsque le procureur de la République prescrit le maintien des données à caractère personnel relatives à une personne ayant bénéficié d'une décision de relaxe ou d'acquittement devenue définitive, il en avise la personne concernée. En cas de décision de non-lieu ou de classement sans suite, les données à caractère personnel concernant les personnes mises en cause font l'objet d'une mention, sauf si le procureur de la République ordonne l'effacement des données à caractère personnel. Lorsque les données à caractère personnel relatives à la personne concernée font l'objet d'une mention, elles ne peuvent faire l'objet d'une consultation dans le cadre des enquêtes administratives prévues aux articles L. 114-1 et L. 234-1 à L. 234-3 du code de la sécurité intérieure et à l'article 17-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité. (…) ».
5. Aux termes de l'article R. 40-29 du code de procédure pénale : « I. - Dans le cadre des enquêtes prévues à l'article 17-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995, (…) les données à caractère personnel figurant dans le traitement qui se rapportent à des procédures judiciaires en cours ou closes, à l'exception des cas où sont intervenues des mesures ou décisions de classement sans suite, de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenues définitives, ainsi que des données relatives aux victimes, peuvent être consultées, sans autorisation du ministère public, par : 1° Les personnels de la police et de la gendarmerie habilités selon les modalités prévues au 1° et au 2° du I de l'article R. 40-28 ; / (…) / 5° Les personnels investis de missions de police administrative individuellement désignés et spécialement habilités par le représentant de l'Etat. L'habilitation précise limitativement les motifs qui peuvent justifier pour chaque personne les consultations autorisées. Lorsque la consultation révèle que l'identité de la personne concernée a été enregistrée dans le traitement en tant que mise en cause, l'enquête administrative ne peut aboutir à un avis ou une décision défavorables sans la saisine préalable, pour complément d'information, des services de la police nationale ou des unités de la gendarmerie nationale compétents et, aux fins de demandes d'information sur les suites judiciaires, du ou des procureurs de la République compétents. Le procureur de la République adresse aux autorités gestionnaires du traitement un relevé des suites judiciaires devant figurer dans le traitement d'antécédents judiciaires et relatif à la personne concernée. Il indique à l'autorité de police administrative à l'origine de la demande si ces données sont accessibles en application de l'article 230-8 du présent code. (…) ».
6. Il résulte des dispositions du code de procédure pénale précitées que, dans le cadre d'une enquête administrative menée pour l'instruction d'une demande d'acquisition de la nationalité française, les données à caractère personnel concernant une personne mise en cause qui figurent le cas échéant dans le traitement des antécédents judiciaires ne peuvent être consultées lorsqu'elles ont fait l'objet d'une mention, notamment à la suite d'une décision de non-lieu ou de classement sans suite. Aucun texte ne permet de déroger à cette interdiction. Lorsque les données à caractère personnel ne sont pas assorties d'une telle mention les personnels mentionnés au point 5 peuvent les consulter.
7. L'autorité compétente ne peut légalement fonder le rejet ou l'ajournement de la demande de naturalisation sur des informations qui seraient uniquement issues d'une consultation des données personnelles figurant dans le traitement des antécédents judiciaires à laquelle elle aurait procédé en méconnaissance de l'interdiction mentionnée au point 6.
8. Le présent avis sera notifié au tribunal administratif de Nantes, à Mme B… et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Il sera publié au Journal officiel de la République française.
Délibéré à l'issue de la séance du 22 mars 2023 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Nicolas Boulouis, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; M. Olivier Rousselle, M. Benoît Bohnert, Mme Anne Courrèges, M. Gilles Pellissier, conseillers d'Etat, Mme Amélie Fort-Besnard, maître des requêtes et Mme Sophie-Caroline de Margerie, conseillère d'Etat-rapporteure.