30. Le Gouvernement prévoit une contribution du commerce extérieur à la croissance positive chaque année de 2024 à 2027. Cette prévision suppose une bonne tenue du commerce mondial sur l'ensemble de la période, en dépit d'une incertitude élevée liée à l'accumulation des risques géopolitiques, financiers et sanitaires et de la nécessité pour les banques centrales de freiner la demande afin de maîtriser l'inflation. Elle suppose en outre des gains importants de parts de marché à l'exportation de l'économie française, une évolution possible, notamment en raison des gains de compétivité apportés par la baisse de l'euro face au dollar et la moindre inflation enregistrée par la France grâce aux mesures de « bouclier énergétique », mais qui marquerait une rupture forte avec la tendance observée depuis le début des années 2000.
31. Au total, la prévision de croissance du PIB retenue par le Gouvernement de 2024 à 2027 semble entourée d'aléas essentiellement baissiers, même en l'absence de chocs imprévisibles comme l'ont été la crise sanitaire ou la guerre en Ukraine, qui ont conduit à des résultats macroéconomiques et de finances publiques nettement moins favorables que prévu par la précédente loi de programmation (cf. encadré). De surcroît, la quasi-stabilité en volume de la dépense publique sur la période 2023-2027 marquerait un infléchissement significatif par rapport aux tendances passées et devrait peser sur l'activité à court terme, alors même qu'elle est insuffisante à assurer une réduction du déficit public nettement en-dessous de 3 points de PIB.
32. Le Gouvernement prévoit un reflux de l'inflation, à 3,0 % en moyenne annuelle en 2024 (révision à la hausse de 1,1 point par rapport à la prévision inscrite dans le programme de stabilité), 2,1 % en 2025, 1,75 % en 2026 et 2027. La dissipation des tensions d'approvisionnement et la fin de la transmission des hausses passées de prix de matières premières pourraient effectivement freiner la hausse des prix à moyen terme. À l'inverse, le reflux anticipé de l'inflation peut sembler rapide, surtout avec le scénario retenu de croissance soutenue, supérieure à la croissance potentielle et dans un contexte où l'inflation a constamment surpris à la hausse les prévisionnistes depuis deux ans.
33. Comme il l'a déjà souligné dans son avis sur le programme de stabilité 2022-2027, le Haut Conseil relève que la fermeture de l'écart de production au cours des années 2024 à 2027 s'appuie sur des hypothèses très avantageuses de recul continu du taux d'épargne des ménages venant soutenir la consommation, de maintien à un niveau élevé du taux d'investissement des entreprises et de contribution positive du commerce extérieur sur toute la période. Le scénario de croissance qui en résulte est ainsi optimiste.
34. Les prévisions d'inflation du Gouvernement postulent son retour à un niveau compatible avec la cible de la BCE à partir de 2026, avec une remontée modérée des taux d'intérêt, alors même que des incertitudes fortes entourent la remontée de taux nécessaire pour maîtriser l'inflation.
Retour sur la LPFP 2018-2022 et leçons pour les lois de programmation
La comparaison des résultats macroéconomiques et de finances publiques par rapport à la trajectoire retenue dans la précédente loi de programmation permet d'éclairer le scénario retenu pour le présent projet de loi de programmation :
Des résultats macroéconomiques moins favorables que prévu dans la LPFP, sous l'effet de chocs majeurs (crise sanitaire, puis guerre en Ukraine)
Le PIB en volume a suivi de près la trajectoire prévue par la LPFP jusqu'en 2019, dans un contexte conjoncturel favorable, puis s'en est écarté nettement à partir de 2020 (jusque -9 points cette année-là) sous l'effet de la crise sanitaire, puis de la guerre en Ukraine.
La crise sanitaire a profondément affecté le fonctionnement de l'économie à partir de février 2020 du fait des comportements de prudence qu'elle a suscités et des mesures de restriction des activités prises par les pouvoirs publics, tant en France que chez nos partenaires commerciaux. En 2022, la crise sanitaire se poursuit avec des effets moins marqués sur l'activité, mais cette dernière est pénalisée par les perturbations des chaînes mondiales d'approvisionnement et par la hausse des prix des matières premières, notamment énergétiques, en particulier depuis la guerre en Ukraine.
En 2022 le déficit de PIB par rapport à la LPFP devrait ainsi rester conséquent, à près de 4 points.
Les prix à la consommation hors tabac se sont peu écartés de la trajectoire de la LPFP jusqu'en 2021 : de 0,5 point au-dessus en moyenne en 2018 et de 2019 dans un contexte conjoncturel favorable, et 0,8 point en dessous en moyenne en 2020 et 2021, durant la crise sanitaire. En 2022 toutefois, les prix à la consommation hors tabac ont franchement accéléré, portant l'écart à la trajectoire LPFP aux alentours de 2,6 points, dans un contexte de tensions sur l'offre productive et de hausse inattendue des prix de matières premières à l'échelle mondiale.
Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page
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III. - Observations sur la programmation des finances publiques
1. Le scénario du Gouvernement
35. La loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances dans sa rédaction résultant de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques prévoit que « le Haut Conseil [apprécie] la cohérence de la programmation envisagée au regard de l'objectif à moyen terme (OMT) retenu et des engagements européens de la France ».
Les règles européennes
Les règles européennes régissant les finances publiques sont fixées par les traités communautaires, par le Pacte de stabilité et de croissance qui rassemble plusieurs règlements et directives et par les règles issues du Traité intergouvernemental sur la stabilité, la coordination et la gouvernance signé par la France en 2012.
En mars 2020, la Commission a déclenché la clause dérogatoire du Pacte de stabilité et de croissance, qui permet aux Etats membres de s'écarter des exigences normalement applicables en raison des circonstances exceptionnelles résultant de la crise sanitaire, « à condition de ne pas mettre en péril la viabilité budgétaire à moyen terme ».
La Commission a lancé une revue de la gouvernance économique européenne en vue de proposer des aménagements de ces règles budgétaires, considérées dès avant la crise sanitaire comme trop complexes, parfois procycliques, et ne prenant pas suffisamment en compte la situation particulière de chacun des pays auxquels elles s'appliquent. La Commission devrait formuler prochainement ses propositions.
Les règles européennes devraient ainsi s'appliquer de nouveau pleinement à compter de 2024, mais probablement avec des aménagements, qui pourraient donner davantage de poids à une règle de croissance de la dépense publique. Les règles prévues par les Traités notamment en termes de solde effectif ne seront toutefois probablement pas modifiées.
En l'état actuel des textes, les principales dispositions applicables à la France sont les suivantes : le solde public effectif doit être supérieur à -3 points de PIB et la dette publique doit se rapprocher du seuil des 60 points de PIB à un rythme suffisamment rapide.
Les Etats membres doivent se doter d'un objectif de moyen terme (solde structurel) qui est au minimum de -0,5 point de PIB. La convergence vers cet objectif doit être « rapide ». Pour les Etats membres comme la France dont le ratio d'endettement au PIB est supérieur à 60 points, cette convergence doit reposer sur un ajustement structurel supérieur à 0,5 point de PIB par an.
Par ailleurs, la France n'ayant pas atteint son objectif de moyen terme, le taux de croissance des dépenses publiques doit être inférieur à un taux de référence inférieur au taux de croissance potentielle de l'économie sauf si le surplus de dépenses est compensé par des mesures de hausse des prélèvements obligatoires.
Les règles européennes s'appliquent cependant avec des marges de flexibilité qui portent notamment sur les conditions économiques défavorables, la prise en compte de certaines dépenses d'investissement public ou encore les réformes structurelles.
36. Le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 prévoit une trajectoire de déficit effectif quasi identique à celle prévue par le Programme de stabilité présenté en juillet 2022. Le solde public effectif prévu à -5,0 points de PIB en 2022 serait stable en 2023 puis ramené progressivement à - 2,9 points de PIB en 2027. La trajectoire de solde structurel est également quasi identique à celle prévue dans le Programme de stabilité de juillet : celui-ci est attendu légèrement en baisse pour 2022, à -4,2 points de PIB potentiel (au lieu de -4,0 points dans le Programme de stabilité) puis en amélioration progressive sur le reste de la période de programmation, pour revenir à -2,8 points en 2027. L'objectif de moyen terme est fixé à -0,4 point de PIB.
37. Le Haut Conseil observe que la trajectoire de finances publiques affichée par le projet de loi de programmation aboutit, après cinq années, à un déficit très éloigné de l'objectif de moyen terme fixé par le même projet de loi.
Tableau 1 : trajectoire du solde effectif, conjoncturel et structurel entre 2022 et 2027
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Solde effectif (en % de PIB)
-5,0
-5,0
-4,5
-4,0
-3,4
-2,9
Solde conjoncturel (en % du PIB)
-0,6
-0,8
-0,7
-0,5
-0,3
0,0
Mesures ponctuelles et temporaires (en % de PIB potentiel)
-0,1
-0,2
-0,1
-0,1
0,0
0,0
Solde structurel (en % de PIB potentiel)
-4,2
-4,0
-3,7
-3,4
-3,1
-2,8
Ajustement structurel
0,9
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
Source : projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027.