AVERTISSEMENT
Le présent document est un document non confidentiel.
Les données et informations protégées par la loi sont présentées de la manière suivante : [SDA].
L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ci-après « l'ARCEP » ou « l'Autorité »),
Vu le code des postes et des communications électroniques (ci-après « CPCE »), notamment ses articles L. 1, L. 2, L. 5-2 et R. 1-1-10 ;
Vu la décision n° 2006-0576 de l'Autorité en date du 1er juin 2006 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2008-1286 de l'Autorité en date du 18 novembre 2008 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2011-1451 de l'Autorité en date du 20 décembre 2011 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2012-1353 de l'Autorité en date du 6 novembre 2012 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2014-0841 de l'Autorité en date du 22 juillet 2014 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2017-1101 de l'Autorité en date du 19 septembre 2017 modifiant la décision n° 2014-0841 du 22 juillet 2014 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2017-1252 de l'Autorité en date du 26 octobre 2017 relative aux caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu l'avis n° 2022-1457 de l'Autorité en date du 12 juillet 2022 sur le dossier tarifaire de La Poste reçu le 24 juin 2022 relatif aux offres d'envoi de courrier et de colis métropole, outre-mer et internationales relevant du service universel postal ;
Vu la consultation publique sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal sur la période 2024-2025, menée du 27 avril 2023 au 25 mai 2023 ;
Vu les réponses à cette consultation publique ;
Vu le courrier de La Poste en date du 31 mai 2022, et la réponse de l'Autorité en date du 2 juin 2022 ;
Les représentants de La Poste ayant été entendus par l'ARCEP le 13 avril 2023 ;
Vu les réponses de La Poste aux questionnaires qui lui ont été adressés par l'ARCEP le 10 février, le 16 mars et le 28 mars 2023 ;
Vu la proposition de La Poste concernant l'encadrement pluriannuel des tarifs du service universel postal en date du 6 juin 2023 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Après en avoir délibéré le 15 juin 2023,
1. Cadre juridique
Aux termes du 3° de l'article L. 5-2 du CPCE, l'ARCEP « [d]écide, après examen de la proposition de La Poste ou, à défaut de proposition, d'office après l'en avoir informée, des caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel pouvant, le cas échéant, distinguer les envois en nombre des envois égrenés, et veille à leur respect. Elle est informée par La Poste, avant leur entrée en vigueur, des tarifs des prestations du service universel. Dans un délai d'un mois à compter de la transmission de ces tarifs, elle émet un avis public. Elle tient compte, dans ses décisions ou avis, de la situation concurrentielle des marchés, en particulier pour l'examen des tarifs des envois en nombre, et veille dans ce cadre à assurer la pérennité du service universel tout en veillant à l'exercice d'une concurrence loyale. Elle modifie ou suspend les projets de tarifs de toute prestation relevant du service universel si les principes tarifaires s'appliquant au service universel ne sont manifestement pas respectés ».
Le 7° de l'article précité dispose que l'ARCEP « [p]rend en considération, dans tous ses avis et décisions motivés, l'équilibre financier des obligations de service universel, en explicitant ses analyses, notamment économiques ».
Enfin, l'article L. 2 du CPCE dispose notamment que « La Poste est le prestataire du service universel postal pour une durée de quinze ans à compter du 1er janvier 2011 ».
2. Contexte
La présente décision constitue le sixième encadrement, après ceux couvrant les périodes 2006-2008 (décision n° 2006-0576), 2009-2012 (décisions n° 2008-1286 et n° 2011-1451), 2013-2015 (décision n° 2012-1353), 2015-2018 (décision n° 2014-0841, modifiée par la décision n° 2017-1101) et 2019-2022 (décision n° 2017-1252). Elle fixe un nouvel encadrement pluriannuel sur la période 2024-2025, La Poste étant désignée comme prestataire du service universel postal jusqu'au 31 décembre 2025.
Dans le cadre de la fixation de l'encadrement des tarifs pour les années 2024 et 2025, l'Autorité a examiné, à l'occasion de travaux préliminaires, l'évolution de l'économie postale en portant une attention particulière à la décroissance des volumes de courrier, l'évolution de l'appareil industriel de La Poste, les conséquences de la mise en œuvre de la nouvelle gamme courrier, et l'effet de l'inflation sur les charges de La Poste. L'Autorité a mis en consultation publique entre le 27 avril et le 25 mai 2023 le résultat de ses analyses et un projet de dispositif d'encadrement tarifaire pour la période 2024-2025. Ce projet d'encadrement s'inscrit dans la continuité des précédents encadrements.
2.1. Le dispositif élaboré en 2017 pour la période 2019-2022
Le dispositif d'encadrement fixé par la décision n° 2017-1252 pour la période 2019-2022 prévoyait une augmentation annuelle moyenne des tarifs du service universel de 5 % en termes nominaux, compte tenu d'une baisse annuelle des volumes économiques (1) de - [SDA] et des volumes physiques de - 8,9 %. L'ARCEP avait également indiqué dans sa décision que « [l]a contrainte tarifaire s'appréci[ait] en moyenne sur la période soumise à encadrement, ce qui en théorie n'interdi[rait] pas à La Poste de réaliser la hausse totale consentie par le dispositif de la présente décision en une seule année ». L'ARCEP « considér[ait] [toutefois] préférable que l'évolution des tarifs des prestations du service universel suive un rythme constant dont le niveau ne [devait] donc dépasser 5 % par an en termes nominaux ».
La décision n° 2017-1252 prévoyait également une clause de révision du dispositif à mi-parcours compte tenu « [d']une forte incertitude sur l'évolution des volumes de courriers ». Cette clause pouvait être activée à l'initiative de l'ARCEP ou de La Poste « si les circonstances de droit ou de fait prises en compte pour la fixation du price cap applicable pour la période 2019-2022 venaient à être modifiées de manière significative au point de remettre en cause l'équilibre financier du service universel postal ».
2.2. La baisse structurelle des volumes et le déficit du compte du service universel
Depuis plusieurs années, La Poste est confrontée à une baisse structurelle des volumes postaux, principalement imputable à la dématérialisation de certains échanges. Ainsi, sur la période 2019-2022, les volumes physiques ont baissé de - 8,9 % par an en moyenne au périmètre de l'encadrement tarifaire. Malgré les hausses tarifaires annuelles pratiquées par La Poste et les efforts de réduction des coûts, le compte du service universel est devenu déficitaire en 2018 (- 365 M€ [2]) et ce déficit s'est significativement accentué en 2020 (- 790 M€ [2]).
Dans ce contexte, le Gouvernement a annoncé en 2021 son soutien à la préparation par La Poste pour 2023 d'une nouvelle gamme courrier du service universel centrée sur le J + 3 et incluant des solutions pour une distribution en J + 1. Le Gouvernement a également annoncé en 2021 le principe d'une compensation par l'Etat de la mission de service universel de La Poste, modulée entre 500 et 520 M€ par an en fonction des résultats de qualité de service. Cette mission de service public a été compensée à hauteur de 520 M€ par l'Etat en 2021, mais le compte du service universel est déficitaire de - 617 M€ (2) en 2021 soit - 97 M€ après compensation. Il devrait rester déficitaire en 2022.
2.3. Le caractère atypique de l'année 2023
L'année 2023 a été marquée par un changement significatif de la gamme d'offres relevant du service universel. La « nouvelle gamme courrier » proposée par La Poste à compter du 1er janvier 2023 correspond notamment à un recentrage de plusieurs offres sur un délai d'acheminement à trois jours, contre deux jours auparavant et à la suppression de la Lettre prioritaire acheminée en J + 1 (3).
Selon La Poste, cette nouvelle gamme devrait lui permettre de lever des contraintes industrielles et de réaliser des économies liées au transport et au traitement de courrier, incluant notamment la simplification du traitement dans les Plates-formes Industrielles Courrier (PIC) et la suppression des liaisons aériennes nationales et routières rapides pour le transport urgent du J + 1. La suppression de la Lettre prioritaire papier en J + 1 et le recentrage sur le délai d'acheminement J + 3 devrait aussi, d'après La Poste, avoir pour effet un plus grand nombre d'objets distribués par tournée, ce qui devrait se traduire par une stabilisation des coûts unitaires de distribution.
En raison des modifications du catalogue du service universel postal introduites en 2023 et liées à la mise en place de la nouvelle gamme courrier, La Poste a indiqué en 2022 à l'Autorité qu'elle n'était pas en capacité de lui proposer un dispositif d'encadrement pluriannuel des tarifs incluant l'année 2023, et a proposé d'engager des travaux menant à la fixation de l'encadrement des tarifs pour les années 2024 et 2025. L'Autorité a indiqué partager ce constat et a accueilli favorablement la proposition de La Poste d'engager les travaux menant à la fixation de l'encadrement des tarifs pour les années 2024 et 2025.
En l'absence d'encadrement tarifaire pour l'année 2023, l'avis de l'ARCEP sur les tarifs pour l'année 2023 du service universel postal (4) a été rendu au regard des principes d'abordabilité et d'orientation sur les coûts prévus à l'article L. 1 du CPCE. Au regard des éléments dont elle disposait, l'Autorité avait notamment conclu que « les tarifs de la nouvelle gamme de service universel sur laquelle l'ARCEP a rendu un avis transmis au ministre chargé des postes et notifié à La Poste, répondent au principe d'abordabilité et ne semblent pas excéder les coûts que La Poste supporterait ».
2.4. Les travaux menés au 1er semestre 2023
Au cours du premier semestre 2023, l'ARCEP a mené un ensemble de travaux préparatoires, notamment :
- l'analyse de projections de volumes sur la base de données transmises par La Poste pour les années 2024 et 2025, et des données de volumes constatées sur le premier trimestre 2023, faisant ressortir une baisse s'inscrivant dans la continuité des baisses observées sur la période 2019-2022 ;
- l'analyse de l'évolution des charges prévisionnelles de La Poste au périmètre du service universel, en tenant compte de l'adaptation des charges aux volumes (5), des efforts de productivité prévus par La Poste et de l'effet significatif de l'inflation sur ses charges sur la période 2023-2025.
Le 13 avril 2023, les dirigeants de La Poste ont été auditionnés par l'Autorité. Ils ont présenté les orientations stratégiques que se fixe La Poste ainsi que les enjeux économiques liés au service universel à l'horizon 2025. Dans ce cadre, ils ont présenté des éléments sur la hausse des charges liée à l'inflation et ont également confirmé les efforts de réduction des charges à la suite de la mise en œuvre de la nouvelle gamme courrier, tout en rappelant l'engagement de La Poste sur la qualité de service de ses prestations relevant du service universel. Ils ont également présenté une estimation des déficits prévisionnels du compte du service universel pour les années 2024 et 2025 ainsi que les résultats de la diversification et de l'internationalisation des activités du groupe La Poste.
A l'issue de ces échanges, l'Autorité et La Poste se sont accordées sur le principe de la définition d'un nouveau dispositif d'encadrement tarifaire portant sur les années 2024 et 2025.
Parallèlement, l'ARCEP a mené une consultation publique entre le 27 avril 2023 et le 25 mai 2023 à l'occasion de laquelle elle a présenté le résultat de ses travaux préparatoires et un projet de dispositif d'encadrement tarifaire pour la période 2024-2025.
3. La consultation publique
La Poste, qui est la seule à avoir fait une contribution sur le document mis en consultation publique entre le 27 avril 2023 et le 25 mai 2023, rappelle qu'il est indispensable de garantir la soutenabilité économique de la mission publique du service universel postal en tenant compte du contexte économique différent de celui qui prévalait lors de la fixation du précédent encadrement tarifaire. Dans un contexte de baisse des volumes et d'inflation générale des prix, La Poste souligne l'importance de la préservation d'un équilibre entre les efforts de productivité de La Poste, la compensation publique et les efforts des consommateurs à travers les tarifs.
La Poste accueille favorablement les modalités proposées dans la consultation publique.
4. La proposition du groupe La Poste
Le 6 juin 2023, conformément au 3° de l'article L. 5-2 du CPCE, La Poste a transmis à l'Autorité une proposition concernant les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel.
Cette proposition s'appuie notamment sur des projections de charges et de volumes pour la période 2024-2025.
La proposition de La Poste reprend le principe d'un dispositif d'encadrement tarifaire, d'une durée de deux ans, assorti d'une clause permettant de revoir le dispositif au terme de la première année d'exercice. La contrainte globale d'encadrement proposée correspond à une évolution tarifaire annuelle, en termes nominaux, de 17 % sur la période, sans que La Poste puisse dépasser le seuil de 10 % de hausse tarifaire annuelle en moyenne sur le panier des produits du service universel sur l'année 2024 ou 2025.
5. L'analyse de l'ARCEP
5.1. La méthode
S'agissant de la proposition d'encadrement faite par La Poste, l'analyse de l'ARCEP a porté :
- sur le résultat du compte du service universel en coûts complets. Dans un contexte de déficit du compte de la mission de service universel, de baisse des volumes et d'inflation des charges, l'objectif du dispositif de price cap est d'encadrer la trajectoire tarifaire de l'entreprise sur le périmètre du service universel, de manière à ne pas augmenter le déficit (après compensation) par rapport au niveau de l'année 2021 qui a conduit à la mise en place d'une compensation de l'Etat, à condition que La Poste maîtrise l'évolution de ses charges à travers un effort de productivité ;
- sur l'appréciation du partage des efforts à opérer entre La Poste et les utilisateurs de ses services du fait de la baisse des volumes. Dans une industrie marquée par des déséconomies d'échelle et par le poids des missions de service public sur le dimensionnement de l'appareil productif, cette baisse des volumes implique un arbitrage entre, d'une part, les efforts réalisés par l'opérateur, fondés nécessairement sur des réductions substantielles de charges et, d'autre part, les efforts demandés aux utilisateurs en matière tarifaire.
Cette analyse a été principalement menée à l'horizon de la période 2024-2025, correspondant au nouveau dispositif envisagé.
Outre les comptes réglementaires de La Poste, l'ARCEP s'est appuyée sur plusieurs séries d'informations à caractère prospectif établies par La Poste. La Poste a ainsi transmis à l'ARCEP des éléments sur ses projections de volumes, de chiffres d'affaires et de charges, au cours du premier semestre 2023. La Poste a communiqué, à différents périmètres (maison-mère, service universel, encadrement tarifaire [6]), les trajectoires des charges ainsi que les volumes et les chiffres d'affaires anticipés de courrier et de colis.
S'agissant de l'année 2023, l'effet définitif de la nouvelle gamme courrier sur les volumes n'est pas encore connu, faute de données constatées représentatives depuis sa mise en œuvre au 1er janvier 2023. Pour autant, dans le cadre des retours d'expérience périodiques demandés par l'ARCEP dans son avis n° 2022-1457, La Poste a fourni des éléments sur les volumes physiques du premier trimestre 2023. Les premières données fournies par La Poste ne font pas apparaître une accélération de l'attrition des volumes à la suite du lancement de la nouvelle gamme courrier. S'agissant de la période 2024-2025, à savoir après le changement de gamme du courrier intervenu au 1er janvier 2023, l'ARCEP retient une évolution annuelle moyenne de - 9,2 % des volumes physiques de courrier et de colis au périmètre de l'encadrement tarifaire. Cette baisse s'inscrit en effet dans la continuité des baisses observées sur la période 2019-2022 (- 8,9 % par an en moyenne sur cette dernière période). L'évolution des volumes économiques sur la même période serait quant à elle de - [SDA] %.
Pour les besoins de son analyse, l'ARCEP a fait l'hypothèse d'une absence d'évolutions non-tarifaires sur la période 2023-2025 autres que la mise en place de la nouvelle gamme courrier, hypothèse partagée par La Poste dans sa réponse au questionnaire du 16 mars 2023.
Par ailleurs, l'Autorité note que le maintien de charges non compensées liées aux autres missions de service public entraîne un déficit à la charge de La Poste.
5.2. La période 2024-2025 et le niveau de price cap
5.2.1. L'évolution des charges de La Poste
Dans un contexte de décroissance de son activité historique, La Poste prévoit, dans les années à venir, de continuer à adapter ses charges et la mise en place de la nouvelle gamme courrier contribue à cet objectif.
En effet, l'appareil industriel de La Poste, précédemment adapté à une distribution du courrier du jour pour le lendemain (J + 1), ayant atteint ses limites de rationalisation, comme évoqué précédemment, La Poste a décidé d'une transformation plus profonde qui l'a amenée à revoir sa gamme de courrier pour la centrer sur le délai d'acheminement J + 3. La mise en place de la nouvelle gamme courrier devrait permettre à La Poste de faire des économies liées au transport et au traitement de courrier à partir de l'année 2023, incluant notamment :
- la simplification du traitement sur les Plates-formes Industrielles Courrier (PIC) [SDA] ;
- la suppression des liaisons aériennes nationales et routières rapides pour le transport urgent du J + 1 (économie estimée de [SDA] M€ d'ici 2025) ;
- la massification de la distribution sur trois jours, qui devrait permettre de stabiliser le nombre d'objets livrés par adresse et le coût unitaire de distribution malgré une distribution par les facteurs maintenue à six jours sur sept (économie estimée de [SDA]).
La nouvelle gamme courrier devrait donc notamment permettre une stabilisation de ses coûts unitaires de distribution. Ces charges restent toutefois très dépendantes des obligations de service public, et notamment des obligations liées au service universel.
La Poste poursuit également un programme de transformation de ses bureaux de poste en points partenaires publics (agences postales communales) ou privés (relais postes commerçants). Ces transformations concernent l'ensemble de son réseau, qu'il contribue à assurer la mission d'aménagement du territoire ou celle relative à l'accessibilité du service universel postal.
Par ailleurs, en 2022 (7), l'inflation a connu une hausse brutale et cette forte inflation devrait se poursuivre en 2023, avant de reculer en 2024 et 2025. Cette tendance, en rupture nette avec la période précédente, n'est pas sans incidence sur la fixation du dispositif de l'encadrement tarifaire. En particulier, l'inflation est susceptible d'avoir un impact significatif sur les charges supportées par La Poste en 2024 et en 2025.
5.2.2. Le niveau d'encadrement tarifaire
L'ARCEP privilégie un dispositif de régulation tarifaire qui apporte à l'opérateur une visibilité pluriannuelle, essentielle pour poursuivre sa stratégie de transformation afin de palier la décroissance de son activité historique. La caractéristique principale de ce dispositif est de fixer un encadrement tarifaire global des prestations du service universel, laissant La Poste libre d'organiser l'évolution des prix de chacun de ses produits, dès lors que le prix du panier global ne dépasse pas le plafond fixé.
Dans un contexte de déficit du compte de la mission de service universel, de baisse des volumes et d'inflation des charges, le dispositif fixe un plafond tarifaire qui permet, en tenant compte des efforts de productivité prévus par La Poste, de ne pas augmenter le déficit (après compensation) par rapport au niveau de l'année 2021 qui a conduit à la mise en place d'une compensation de l'Etat. Autrement dit, le dispositif d'encadrement acte un partage des efforts entre l'entreprise (baisse des charges) et le consommateur (hausse des prix) tout en tenant compte des efforts consentis par l'Etat (compensation).
Pour l'encadrement applicable au cours de la période 2024-2025, l'ARCEP a pris en compte les coûts correspondant aux activités de service universel (y compris le coût relatif à l'obligation d'accessibilité de La Poste), ainsi qu'une contribution aux coûts généraux et de structure. La non augmentation du déficit (après compensation) par rapport à celui de l'année 2021 implique, compte tenu d'une baisse des volumes économiques de - [SDA] %, des efforts de productivité de La Poste, et de l'adaptation des charges aux volumes observée au cours des années précédentes ainsi que leur adaptation prévue à la suite de la mise en place de la nouvelle gamme courrier, une évolution globale tarifaire moyenne de 17 % en termes nominaux.
Compte tenu des hypothèses de baisse des volumes retenues, des déficits prévisionnels du compte du service universel pour les années 2024 et 2025, des efforts de réduction des coûts à venir et déjà entrepris par La Poste et de la dépendance des charges de La Poste à ses missions de service public, ce niveau constitue une répartition équitable des efforts entre La Poste et ses utilisateurs en services postaux.
5.2.3. Les autres dispositions
a) Le rythme de consommation :
La contrainte tarifaire s'apprécie en moyenne sur la période soumise à encadrement, ce qui en théorie n'interdit pas à La Poste de réaliser la hausse totale consentie par le dispositif de la présente décision en une seule année. Toutefois, l'ARCEP considère souhaitable que les hausses ne dépassent pas le seuil de 10 % de hausse tarifaire annuelle en moyenne sur le panier des produits du service universel sur l'année 2024 ou 2025.
b) La révision du dispositif :
Compte tenu de l'instabilité du contexte économique, l'ARCEP fait figurer, dans le dispositif d'encadrement des tarifs, une clause, qui pourrait être activée à l'initiative de l'ARCEP ou de La Poste au terme de la première année d'exercice du présent dispositif, permettant de revoir le dispositif si les circonstances de droit ou de fait prises en compte pour la fixation de l'encadrement tarifaire applicable pour la période 2024-2025 venaient à être modifiées de manière significative.
Décide :