Synthèse
Le Haut Conseil considère que les prévisions du Gouvernement de croissance (+ 2,7 %), d'inflation (+ 5,3 %) et de croissance de la masse salariale (+ 8,6 % dans les branches marchandes) pour 2022, inchangées par rapport à celles du projet de loi de finances pour 2023, sont crédibles au vu des informations dont il dispose au moment de la rédaction du présent avis.
Le Haut Conseil regrette cependant que, contrairement à la pratique des années précédentes, le calendrier de saisine le conduise à rendre son avis la veille de la publication, par l'INSEE, des comptes nationaux pour le troisième trimestre alors que ceux-ci auraient constitué un élément d'information important pour apprécier les prévisions gouvernementales, conformément au mandat confié au Haut Conseil par le législateur organique.
La prévision du Gouvernement d'un solde public pour 2022 de - 4,9 points de PIB, en amélioration d'un dixième de point de PIB par rapport à la prévision du projet de loi de finances pour 2023, est plausible. Elle est toutefois affectée d'incertitudes importantes, tant en dépenses qu'en recettes (notamment sur le coût du bouclier tarifaire, les charges de service public de l'énergie et les recettes d'impôt sur les sociétés).
Le solde structurel s'établirait à - 3,6 points de PIB en retenant le niveau du PIB potentiel de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, aujourd'hui obsolète, et à - 4,2 points de PIB en retenant les nouvelles estimations de PIB potentiel présentées dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027. L'écart pour 2022 avec le solde structurel prévu par la LPFP 2018-2022 (- 0,8 point de PIB), comme avec l'objectif de moyen terme que s'est donné la France (- 0,4 point de PIB), serait ainsi élevé. Cet écart ne traduit pas seulement l'impact de la crise sanitaire sur le PIB potentiel et sur les dépenses d'urgence puis de relance, mais aussi une hausse de certaines dépenses non directement liées à cette crise.
Le ratio de la dette publique au PIB serait en baisse de 1,3 point en 2022, grâce à la croissance économique encore forte de 2022 qui influe sur le dénominateur et à une mobilisation accrue de la trésorerie de l'Etat qui réduit le besoin d'émission de nouvelle dette. La France figurera pourtant toujours en 2022 parmi les pays les plus endettés de la zone euro. Le Haut Conseil rappelle que le retour à des niveaux de dette garantissant à la France de disposer de marges de manœuvre suffisantes est nécessaire pour être en mesure de faire face à des chocs macroéconomiques ou financiers et aux besoins d'investissement public. Il suppose un effort collectif reposant sur la maîtrise de la dépense couplée à la recherche d'une plus grande efficacité de celle-ci.
1. En application de l'article 15 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement le 21 octobre 2022 pour rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques associées au 2e projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2022 et sur la cohérence de ce projet de loi avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel.
2. Afin d'apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques associées au projet de loi de finances rectificative, le Haut Conseil s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles et sur les informations communiquées par le Gouvernement, dans sa saisine et dans les réponses aux questionnaires que lui a adressés le Haut Conseil.
3. Le Haut Conseil regrette cependant que le Gouvernement lui ait demandé de remettre son avis la veille de la publication des comptes nationaux du troisième trimestre par l'INSEE. La prise en compte de ces résultats lui aurait permis de mieux apprécier le réalisme des prévisions économiques du Gouvernement.
4. Le Haut Conseil a procédé, comme le permet l'article 18 de la loi organique de 2012, aux auditions des représentants des administrations compétentes (direction générale du Trésor et direction du budget) à la suite de la saisine.
5. Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les travaux de l'INSEE, de la Banque de France, de Rexecode et de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).
1. Les prévisions macroéconomiques pour 2022
1. Le scénario du Gouvernement
6. Selon la saisine du Gouvernement, « Le scénario macroéconomique sous-jacent au 2e PLFR pour 2022 n'est pas modifié par rapport à celui sous-jacent au projet de loi de finances 2023, qui retenait une croissance du PIB de 2,7 % pour l'année 2022. Les informations nouvelles disponibles depuis la finalisation du PLF 2023 sont en effet cohérentes avec le scénario macroéconomique pour 2022.
7. L'inflation s'est établie à + 5,6 % en glissement annuel en septembre, le recul par rapport à août (− 0,3 pt) reflétant un net ralentissement des prix de l'énergie, dans un contexte de reflux des prix du pétrole et de renforcement de la remise carburant au 1er septembre. Le chiffre de septembre est cohérent avec le scénario sous-jacent du PLF, qui tablait sur une inflation proche des 6 % jusqu'à la fin de l'année 2022, pour une progression en moyenne annuelle de + 5,3 %. »
2. Appréciation du Haut Conseil
8. Pour 2022, le Gouvernement continue de prévoir une progression du PIB en volume de 2,7 %. Dans son avis sur le projet de lois de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2023, le Haut Conseil a estimé que cette prévision était plausible au regard notamment de l'acquis de croissance sur les deux premiers trimestres ainsi qu'au vu des dernières prévisions de l'INSEE, de la Banque de France, des institutions financières internationales et du consensus des économistes.
Tableau 1. - Les prévisions de croissance du PIB de la France en 2022
Date de publication
2022
Banque de France
15 septembre
2,6
Rexecode
19 septembre
2,6
OCDE
26 septembre
2,6
Insee
6 octobre
2,6
Consensus Forecasts
10 octobre
2,5
FMI
11 octobre
2,5
OFCE
12 octobre
2,6
Gouvernement
21 octobre
2,7
Source : Projet de loi de finances rectificative pour 2022, Perspectives économiques de l'OCDE de septembre 2022, Policy brief de l'OFCE d'octobre 2022, Projections macroéconomiques de la Banque de France de septembre 2022, Perspectives de Rexecode de septembre 2022, Note de conjoncture de l'INSEE d'octobre 2022, Consensus Forecasts d'octobre 2022, Perspectives de l'économie mondiale du FMI d'octobre 2022.