Synthèse
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 repose sur un scénario macroéconomique quasiment identique à celui du programme de stabilité 2022-2027, alors même que le Haut Conseil avait estimé nécessaire, dans son avis n° 2022-3 du 26 juillet 2022, d'en corriger plusieurs éléments. Le Haut Conseil avait notamment appelé à revoir les hypothèses d'écart de production et de croissance potentielle sur des bases plus prudentes.
En conséquence, le Haut Conseil réitère son appréciation selon laquelle d'une part l'hypothèse d'écart de production en 2022 (-1,1 point de PIB potentiel), d'autre part celle de croissance potentielle (1,35 % par an de 2022 à 2027) sont optimistes, notamment parce que cette dernière suppose des effets importants et immédiats de réformes (du revenu de solidarité active, des retraites, de l'assurance-chômage, de l'apprentissage…) dont ni les modalités, ni les impacts, ni le calendrier ne sont documentés.
Comme il l'a déjà souligné dans l'avis qu'il a rendu sur le programme de stabilité, le Haut Conseil relève que le scénario macroéconomique détaillé permettant de rejoindre en 2027 le niveau attendu de PIB potentiel s'appuie sur des hypothèses très avantageuses de recul continu du taux d'épargne des ménages venant soutenir la consommation, de maintien à un niveau élevé du taux d'investissement des entreprises et de contribution positive du commerce extérieur sur toute la période.
Les prévisions d'inflation du Gouvernement postulent son retour à un niveau compatible avec la cible de la BCE à partir de 2026, avec une remontée modérée des taux d'intérêt, alors même que des incertitudes fortes entourent la remontée de taux nécessaire pour maîtriser l'inflation.
Le HCFP estime que la trajectoire de finances publiques présentée par le Gouvernement est peu ambitieuse, notamment au regard des engagements européens de la France. Le projet de loi de programmation n'inscrit pas de retour rapide vers l'objectif d'équilibre des finances publiques à moyen terme, auquel la France s'est engagée, et l'inflexion visée de la trajectoire de dette est limitée et tardive, alors même que les hypothèses de croissance sont optimistes. En outre, l'effort de maîtrise de la dépense et la hausse prévue de certaines recettes (suppression de niches, lutte contre la fraude) inscrits dans la loi de programmation ne sont que partiellement documentés.
Pour assurer la soutenabilité de ses finances publiques, la France, qui figure dans le groupe des pays les plus endettés de la zone euro et présente un taux de prélèvements obligatoires élevé, a pourtant besoin d'un programme de maîtrise de la dépense solide.
Observations liminaires
1. Sur le périmètre du présent avis
1. En application du III de l'article 61 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, le Haut Conseil rend un avis sur les prévisions macroéconomiques et sur l'estimation du produit intérieur brut potentiel sur lesquelles repose le projet de loi de programmation des finances publiques ainsi que sur la cohérence de la programmation envisagée au regard de l'objectif à moyen terme retenu et des engagements européens de la France.
2. Sur les informations transmises et les délais
2. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, le 15 septembre 2022, des prévisions macroéconomiques, de l'estimation du produit intérieur brut potentiel et d'éléments nécessaires à l'appréciation de la cohérence de la programmation envisagée au regard de l'objectif à moyen terme retenu et des engagements européens de la France, en vue de rendre un avis le 21 septembre 2022. Le Gouvernement a par ailleurs transmis, le 16 septembre, les éléments du projet de loi de programmation et de son rapport annexé qui manquaient dans la saisine initiale. Le Haut Conseil relève que le délai d'une semaine, pourtant déjà court, prévu par la loi organique pour qu'il rende cet avis n'a pas été respecté.
3. Sur la méthode utilisée par le Haut Conseil
3. Afin d'apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité, le Haut Conseil s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles ainsi que sur les informations communiquées par le Gouvernement.
4. Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les dernières prévisions produites par un ensemble d'organismes comprenant des institutions internationales et nationales : la Commission européenne, le Fonds monétaire international (FMI), l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), la Banque centrale européenne (BCE), l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), la Banque de France et des instituts de conjoncture tels que Rexecode et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).
5. Le Haut Conseil a procédé à l'audition des représentants de la direction générale du Trésor, de la direction du budget et de la direction de la sécurité sociale. Le Haut Conseil a aussi auditionné des organismes extérieurs à l'administration des finances (Insee, Banque de France, Rexecode et OFCE) sur les perspectives de l'économie française.
Le rôle des LPFP dans la gouvernance des finances publiques
Introduites dans l'ordre juridique national par la révision constitutionnelle de 2008, les lois de programmation des finances publiques (LPFP) ont pour fonction de définir les orientations pluriannuelles des finances publiques, dans un objectif d'équilibre des comptes publics.
Leur rôle dans la gouvernance des finances publiques françaises a été progressivement renforcé et formalisé. Ainsi la loi organique du 17 décembre 2012, qui transpose en droit national le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), prévoit qu'une LPFP fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques prévu par ce traité et détermine une trajectoire pluriannuelle de solde public en vue de la réalisation de cet objectif. Elle crée également le Haut Conseil des finances publiques auquel elle confie le soin d'apprécier la cohérence des projets de lois de finances et de financement de la Sécurité sociale avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans les LPFP. Le HCFP doit de plus identifier s'il apparaît des « écarts importants » entre l'exécution de l'année écoulée et ces orientations pluriannuelles. Dans ce cas, le Gouvernement doit présenter des mesures de correction permettant de revenir sur la trajectoire de retour à l'équilibre structurel des comptes publics. Les LPFP couvrent une période de trois ans au minimum. Elles peuvent comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ainsi qu'à l'information du Parlement et au contrôle qu'il exerce. Ces règles peuvent avoir pour objet d'encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l'endettement public.
Les lois de programmation des finances publiques ont vu leur cadre précisé et complété par la loi organique du 28 décembre 2021 qui, par ailleurs, intègre les dispositions organiques régissant les LPFP dans la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Si la création des LPFP a marqué un progrès incontestable de la gouvernance des finances publiques en inscrivant la gestion de celles-ci dans un cadre pluriannuel, et si leur rôle n'a cessé de se renforcer en droit, elles ne suffisent pas, à elles seules, à assurer la maîtrise des finances publiques. Depuis leur introduction dans le cadre de gouvernance des finances publiques, cinq lois de programmation ont été adoptées (2009-2012, 2011-2014, 2012-2017, 2014-2019 et 2018-2022). Non contraignants, reposant sur des hypothèses généralement optimistes et rapidement obsolètes, leurs objectifs n'ont que rarement été atteints. Depuis 2008, la situation des finances publiques françaises s'est ainsi nettement détériorée, contrairement aux objectifs affichés avec constance par les lois de programmation.
6. Le Haut Conseil expose tout d'abord ses observations sur l'estimation du PIB potentiel (I), puis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (II) avant de se prononcer sur la cohérence de la programmation des finances publiques au regard de l'objectif de moyen terme retenu par le projet et des engagements européens de la France (III).
I. - Observations relatives à l'estimation du PIB potentiel
7. Le Haut Conseil doit se prononcer sur l'estimation du PIB potentiel retenue par le Gouvernement dans le projet de loi de programmation. Cette estimation joue un rôle fondamental dans la construction du scénario macroéconomique.
8. En effet, le PIB potentiel est défini comme la production qui serait obtenue une fois éliminés les chocs temporaires qui affectent l'économie, en mobilisant à leur niveau d'équilibre (c'est-à-dire sans entraîner de tensions inflationnistes ou déflationnistes) les facteurs de production disponibles : dans l'ignorance des chocs qui vont affecter l'économie à l'avenir, c'est donc le niveau vers lequel on peut prévoir que le PIB effectif va converger à l'horizon de la loi de programmation. La croissance effective sur la période considérée dépend donc de la croissance potentielle, qui résulte elle-même de la croissance attendue des facteurs de production (capital et emploi) et de celle de leur productivité, d'une part, et de la résorption de l'écart initial entre le PIB observé et le PIB potentiel, appelé écart de production, d'autre part : quand cet écart est négatif, la croissance prévue doit être plus forte que la croissance potentielle, et, inversement, quand il est positif, moins forte que celle-ci.
1. Le scénario du Gouvernement
9. Selon la saisine du Gouvernement, « à partir de 2022, la croissance potentielle s'établirait à 1,35 %, un niveau identique à celui prévu à cet horizon dans la LPFP 2018-2022, la capacité productive de l'économie étant soutenue par les réformes du Gouvernement. Ces dernières contribueraient notamment à accroître l'offre de travail et parvenir au plein emploi à l'horizon 2027. »
10. « L'écart de production ainsi calculé est de +0,9 pt en 2019, −1,1 pt en 2022 et −1,4 pt en 2023. La croissance effective sur la période 2024-2027 serait supérieure à son rythme potentiel de 1,35 % et l'écart de production ainsi refermé en 2027. La croissance s'établirait à 1,7 % en moyenne sur 2024-2027, avec un rythme un peu plus important en fin (1,8 % en 2027) qu'au début de période (1,6 % en 2024), reflétant la dissipation progressive des contraintes liées à la crise sanitaire et au conflit en Ukraine. »
2. Appréciation du Haut Conseil
11. Le Gouvernement a repris le scénario de PIB potentiel présenté dans le cadre du programme de stabilité 2022-2027. La perte de PIB potentiel liée à la crise sanitaire est ainsi estimée à ¾ point contre 1 ¾ point dans le Rapport économique, social et financier (RESF) pour 2022, et la croissance potentielle évaluée à 1,35 % sur la période 2023-2027.
12. Le seul changement, à la marge, par rapport au programme de stabilité 2022-2027 provient d'une réestimation du niveau du PIB potentiel sur le passé. Celui-ci est désormais calculé de manière à obtenir un écart de production nul en moyenne sur la période 1993-2019, qui inclut deux cycles économiques complets. L'écart de production qui en résulte est de +0,9 point en 2019 (contre +0,7 point dans le programme de stabilité). L'écart de production serait de -1,1 point en 2022, se creuserait à -1,4 point en 2023, puis se refermerait progressivement jusqu'à devenir nul en 2027.
13. Le Gouvernement évalue à -1,1 point l'écart de production en 2022. Cette estimation se situe dans le bas de la fourchette des organisations internationales (-0,4 % pour la Commission européenne, -0,7 % pour le FMI et -1,6 % pour l'OCDE). La sous-utilisation importante des capacités de production que ce chiffre implique semble peu compatible avec les réponses des entreprises aux enquêtes de conjoncture (cf. graphique 1), ainsi qu'avec l'ampleur des difficultés de recrutement.
Graphique 1 : indicateur synthétique des capacités de production
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du 

JOnº 0224 du 27/09/2022, texte nº 77

Source : enquêtes de la Commission européenne et comptes nationaux, calculs du secrétariat permanent du HCFP
Note : l'indicateur synthétique d'utilisation des capacités de production est calculé à partir des données d'enquêtes de conjoncture de la Commission européenne auprès des entreprises (taux d'utilisation des capacités de l'industrie et climat des affaires dans l'industrie, les services et la construction). La méthodologie est celle de l'indicateur de capacity utilisation business survey (CUBS) que la Commission européenne utilise pour estimer le PIB potentiel et l'écart de production (1). L'indicateur synthétise les enquêtes en tenant compte de la volatilité respective des secteurs et de leur poids relatif dans la valeur ajoutée de l'économie. Sa moyenne est nulle sur la période 1993 - 2019.