44. Même si la prévision de croissance pour 2023 est un peu élevée, le Haut Conseil estime que la prévision de masse salariale et d'emploi pour 2022 et 2023 est plausible.
III. - Observations sur les prévisions de finances publiques pour 2022 et 2023
45. Après avoir présenté le scénario du Gouvernement (1), le Haut Conseil apprécie le réalisme des prévisions des recettes et des dépenses (2) puis la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances avec les orientations pluriannuelles de solde structurel4 et de dépenses des administrations publiques définies dans la loi de programmation des finances publiques (3) et enfin examine les évolutions attendues de la dette publique (4).
1. Le scénario du Gouvernement
46. Selon la saisine du Gouvernement, « En 2023, le déficit public se maintiendra à 5,0 % du PIB, comme en 2022. »
47. « Retraçant ces évolutions, après s'être établi à 44,3 % du PIB en 2021, le taux de prélèvements obligatoires augmenterait à 45,2 % du PIB en 2022, réhaussé également par le traitement comptable en recettes des gains sur les charges historiques de service public de l'énergie, puis reculerait à 44,7 % en 2023. […] L'élasticité 2023 reste encore très infra unitaire (0,6) mais un peu moins éloignée de l'unité que dans le programme de stabilité avec une composition de la croissance plus favorable aux recettes sociales. »
48. « Le ratio de dépense publique reculerait à 57,6 % du PIB en 2022, après 58,4 % en 2021, puis à 56,6 % en 2023. »
49. « La croissance potentielle retenue dans ce projet de loi de finances est cohérente avec celle inscrite dans le projet de loi de programmation des finances publiques ; à partir de 2022, la croissance potentielle s'établirait à 1,35 %, un niveau identique à celui prévu à cet horizon dans la LPFP 2018-2022. »
50. « Au total, le solde conjoncturel est estimé à un niveau proche en 2022 ( 0,6 % du PIB) et 2023 (-0,8 % du PIB), et le solde structurel s'améliorerait légèrement ( 4,0 % du PIB en 2023 après -4,2 % en 2022). »
51. « Les dépenses et les recettes sont revues en hausse dans des proportions similaires depuis le Programme de stabilité. […] La mise à jour des prévisions tient notamment compte de la révision de l'environnement macroéconomique, avec une croissance réelle revue à +2,7 % en 2022 puis +1,0 % en 2023 contre +2,5 % et +1,4 % lors du Programme de stabilité, une révision en hausse de l'inflation ayant des effets importants à la hausse à la fois sur les recettes et sur les dépenses, et la prise en compte des arbitrages du Gouvernement depuis juillet. »
2. Appréciation du réalisme des recettes et des dépenses
52. Le Haut Conseil s'est attaché à apprécier le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses sur la base des informations dont il dispose.
a) Les recettes :
53. En 2022, les prélèvements obligatoires augmenteraient, selon le Gouvernement, de 7,8 % pour atteindre 1194,1 Md€. Cette prévision du PLF pour 2023 rehausse significativement (+19,2 Md€) la prévision du PLFR1 pour 2022 sous l'effet d'une croissance plus forte de l'activité (+18,2 Md€ de PIB en valeur, conduisant à relever les recettes de 9,1 Md€) et de la prise en compte de mesures nouvelles pour 10,1 Md€, principalement le traitement en recettes des gains sur les charges de services public de l'électricité (pour 9,6 Md€) (5).
54. L'évolution des recettes en 2022 par rapport à 2021 résulterait principalement de leur croissance spontanée (+8,2 %), plus élevée que celle du PIB en valeur (+5,6 %), du fait de la vive croissance de plusieurs prélèvements importants (TVA, IS, IR, CSG-CRDS), que laissent attendre les rentrées fiscales jusqu'en juillet.
55. L'analyse des principaux impôts, si elle ne fait pas ressortir de biais majeur pour 2022, indique néanmoins des aléas plutôt orientés à la hausse pour 2022.
56. La prévision de croissance spontanée des recettes de TVA pour 2022 est rehaussée par rapport à la LFR1 (+10,5 % contre +9,8 %), plus fortement que celle des emplois taxables (+9,4 % contre +9 % dans le PLFR1), mais se situe en deçà de la croissance des recettes de TVA nette enregistrée sur les sept premiers mois de l'année (environ +12 % par rapport aux mêmes mois de 2021).
57. La prévision de croissance spontanée des recettes d'impôt sur le revenu en 2022, de +11,4 %, est cohérente avec le scénario de masse salariale, mais inférieure à celle des recettes enregistrées sur les sept premiers mois de l'année (environ +16 % par rapport aux mêmes mois de 2021).
58. La prévision de recettes d'impôt sur les sociétés (IS), en forte hausse en 2022 (+24,6 % en évolution spontanée par rapport à 2021), reflète le dynamisme déjà constaté des versements d'acomptes pour 2022 et de solde pour 2021, soutenus par la très forte croissance du bénéfice fiscal de 2021 (+41 %). Elle suppose néanmoins une baisse, limitée (-3 %), du bénéfice fiscal en 2022, en lien avec la réduction du taux de marge des entreprises, et de moindres versements d'acomptes en fin d'année.
59. La prévision de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en 2022 est en baisse de 3,9 % par rapport à 2021. Elle suppose une baisse très marquée des encaissements sur la fin de l'année par rapport à 2021, après une croissance de 6,5 % sur les sept premiers mois de l'année par rapport aux mêmes mois de 2021. Celle-ci est possible compte tenu des signes de tassement des transactions immobilières, mais son ampleur paraît un peu forte.
60. L'évaluation d'un effet de la hausse des taux de taxes foncières de 0,4 Md€ en 2022, soit environ 1 %, paraît en deçà de la tendance de relèvement des taux par les collectivités.
61. En 2022, les recettes de cotisations sociales croîtraient à législation constante de 6,8 %, soit moins fortement que la masse salariale qui en constitue l'assiette principale (8,4 %). Le Gouvernement explique cet écart par l'évolution dynamique des allégements généraux du fait de la forte augmentation du SMIC (environ +5 % en moyenne annuelle entre 2021 et 2022) : le coût supplémentaire de ces allégements semble néanmoins un peu élevé.
62. En 2022, les prélèvements sociaux sont prévus en hausse de +7,3 %, soit une évolution très proche de celle de la masse salariale totale (+7,6 %).
63. En 2023, la prévision de PO (à 1 234,2 Md€ soit +3,3 % par rapport à 2022) est inférieure à celle de croissance du PIB en valeur (+4,6 %), soit une élasticité inférieure à l'unité due au net ralentissement attendu par le Gouvernement de quelques grands impôts, qui paraît justifiée.
64. C'est notamment le cas de l'impôt sur le revenu en 2023 : la revalorisation de son barème sur l'inflation, sensiblement supérieure aux revenus, notamment salariaux, par tête, doit en effet freiner son évolution.
65. C'est le cas aussi de la prévision d'impôt sur les sociétés (-16,2 % en évolution spontanée) du fait de l'impact de la baisse du bénéfice fiscal prévue en 2022 sur le solde de 2022 versé en 2023 et les acomptes pour 2023. La prévision suppose en outre une hausse du bénéfice fiscal de 8 % en 2023, qui soutiendrait les versements de 5ème acompte pour 2023 et amortirait la baisse de l'IS.
66. De même, la baisse prévue des DMTO (-3,7 %) paraît justifiée par le ralentissement en cours des transactions immobilières et pourrait même être plus forte, en réponse au net durcissement attendu des conditions de financement. Les prévisions de recettes de TVA, cotisations sociales et prélèvements sociaux apparaissent quant à elles cohérentes avec la progression de leurs assiettes respectives, dont l'évolution est proche du PIB en valeur.
67. Le niveau des PO en 2023 (et notamment la TVA et l'IS) risque toutefois de pâtir d'une croissance de l'activité moins forte que prévu par le Gouvernement, même s'il pourrait à l'inverse être soutenu par une base 2022 plus forte qu'attendu.
68. Les mesures nouvelles s'équilibreraient sur les deux années 2022 et 2023 (-4,7 Md€ en 2022, +4,8 Md€ en 2023). Les principales mesures de baisse de prélèvements sur les deux années sont la baisse des taxes sur la consommation d'électricité dans le cadre du bouclier tarifaire ( 7,4 Md€ en 2022 et -2 Md€ en 2023), la baisse du taux d'IS à 25 % (-2,9 Md€ puis - 0,4 Md€), la suppression de la taxe d'habitation (-2,8 Md€ puis -2,8 Md€), la baisse de la CVAE ( 4 Md€ en 2023), la suppression de la redevance audiovisuelle (-3,2 Md€ en 2022), et le passage à un versement contemporain du crédit d'impôt sur les services à la personne ( 0,4 Md€ puis 1,6 Md€).
69. Les principales mesures de hausses de prélèvements sont le traitement des recettes des gains sur charges de SPE (9,6 Md€ en 2022 et 9,6 Md€ en 2023, portant la hausse totale à 19,2 Md€ sur les deux années) et la poursuite des remboursements de CICE (1,7 Md€ en 2022 et 5,6 Md€ en 2023, sans effet sur le solde public (6), ainsi que les retours d'impôt sur certaines baisses de prélèvements.
Graphique 8 : décomposition des évolutions du taux de prélèvements obligatoires
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du 

JOnº 0224 du 27/09/2022, texte nº 76

Source : projet de loi de finances pour 2023.