Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux de condamner la commune d'Agen à lui verser à titre principal la somme totale de 32 868,82 euros en réparation des préjudices subis à la suite de l'accident de service dont elle a été victime dans la nuit du 27 au 28 septembre 2013, à titre subsidiaire la somme de 4 000 euros, sommes assorties des intérêts et de la capitalisation des intérêts, et de mettre à la charge de la commune la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

       Par un jugement n° 1906176 du 22 septembre 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté la requête de Mme A... comme tardive et a mis à sa charge la somme de 1 400 euros au titre des frais d'expertise.

       Procédure devant la cour :

       Par une requête enregistrée le 19 novembre 2021, Mme A..., représentée par

Me Le Bonnois, demande à la cour :

       1°) d'infirmer le jugement rendu le 22 septembre 2021 par le tribunal administratif de Bordeaux.

       2°) de condamner la commune d'Agen à lui verser, à titre principal sur le fondement de la responsabilité pour faute la somme de 32 868,82 euros en réparation de ses préjudices patrimoniaux et extrapatrimoniaux, subsidiairement sur le fondement de la responsabilité sans faute la somme de 4 000 euros, avec intérêts à compter de la réclamation préalable du

5 mai 2014 et capitalisation à compter de l'arrêt à intervenir.

       3°) de mettre à la charge de la commune d'Agen une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

       Elle soutient que :

       - c'est à tort que le jugement du 22 septembre 2021 a considéré, pour regarder sa requête comme tardive, que l'article R. 421-3 du code de justice administrative, dans sa nouvelle rédaction issue du décret du 2 novembre 2016, était applicable à un litige né antérieurement à l'adoption de ce décret ; les premiers juges ont ainsi porté atteinte au principe de non-rétroactivité de la loi ainsi qu'à l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantissant le droit au recours effectif ;

       - en sa qualité d'employeur, la responsabilité de la commune d'Agen est engagée pour faute à raison d'une carence dans la protection des agents en matière d'hygiène et sécurité au travail ; elle a été victime d'une intoxication au gaz toxique en raison d'une surcharge électrique des batteries au plomb des onduleurs dans le local du centre de surveillance urbaine, en lien d'une part avec un défaut de maintenance, en l'absence de contrat de maintenance en vigueur au jour de l'accident et de remplacement des batteries après 3 ans, et d'autre part avec un défaut de ventilation du local informatique ; 

       - si la faute de la commune d'Agen n'était pas retenue, les préjudices subis pourront être indemnisés sur le fondement de la responsabilité sans faute de la collectivité locale, auquel cas elle pourra prétendre à l'indemnisation de 4 000 euros au titre des souffrances endurées, cotées 2/7 par l'expert désigné amiablement ;

       - en tout état de cause, aucune faute ne saurait être lui reprochée en vue de limiter son droit à indemnisation, notamment pas de n'avoir pas immédiatement envisagé un déplacement des pompiers ou d'avoir ouvert le local incriminé aux pompiers sur leur demande ; si  des fautes étaient retenues à son encontre, il sera constaté que ces fautes ont pu, au plus, aggraver les préjudices résultant de l'accident, alors qu'il est de jurisprudence constante que la victime n'a aucune obligation de minimiser son dommage dans l'intérêt du responsable ;

       - les préjudices subis sont établis, la commune d'Agen devra lui verser les sommes de 21 746,32 euros au titre des préjudices patrimoniaux et 11 122,50 euros au titre des préjudices extrapatrimoniaux.

       Vu le mémoire, enregistré le 30 janvier 2023, présenté pour la commune d'Agen et la société mutuelle d'assurance des collectivités locales (SMACL) qui concluent au rejet de la requête, au remboursement de la provision de 2 000 euros accordée en référé le 2 novembre 2017, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme A... au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative ;

       Elles soutiennent que :

       - c'est à bon droit que le tribunal a fait application de l'avis contentieux du Conseil d'Etat n°420797 pour regarder la demande comme tardive, la décision de rejet née le 9 décembre 2019 étant confirmative de celle née le 6 juillet 2014 ;

       - subsidiairement la commune n'a commis aucune faute susceptible d'engager sa responsabilité : il n'est pas démontré que l'accident trouverait son origine dans une surcharge des batteries ou une imprudence, comme l'a reconnu l'ordonnance de non-lieu du juge judiciaire ; les locaux étaient conformes aux normes applicables ; au demeurant aucun lien de causalité avec les prétendues fautes n'est démontré ;

       - au titre de la responsabilité sans faute, la requérante ne pourrait prétendre qu'à l'indemnisation des souffrances endurées, cotées à 2/7 par l'expert, ce qui ne justifie pas plus de 1 572 euros, et la provision de 2 000 euros déjà accordée par le juge des référés devrait être déduite ;

       - la faute de la victime, qui a refusé l'intervention des pompiers dans un premier temps, et a un ouvert un local électrique alors qu'elle n'y était pas autorisée, s'exposant elle-même aux gaz toxiques, a contribué à l'aggravation du préjudice, et doit être regardée comme exonérant la commune de 50 % de toute responsabilité éventuellement retenue :

       - en cas de retenue de la responsabilité pour faute, les frais de déplacement ne sont pas justifiés par une simple liste de rendez-vous médicaux dont le lien avec l'accident n'est pas avéré, le déficit fonctionnel temporaire pourrait être indemnisé pour 107,50 euros, la perte de gains professionnels pour 187,50 euros, l'indemnisation du déficit fonctionnel permanent ne saurait dépasser 5 900 euros et celle des souffrances 1 572 euros. La perte de gains professionnels futurs n'est pas certaine, dès lors que rien ne permet d'affirmer que l'intéressée aurait continué à percevoir une prime de vidéosurveillance et une prime de mérite pendant les 5 années de son arrêt de travail, et la somme de 15 000 euros demandée au titre de l'incidence professionnelle est disproportionnée au regard du taux de déficit fonctionnel permanent de 4 % retenu par l'expert.

       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales

       - le décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme C..., 

       - les conclusions de Mme Gallier, rapporteure publique,

       - et les observations de Me Dupeyron, représentant la commune d'Agen et la SMACL.

       Considérant ce qui suit :

       1. Mme A..., agente stagiaire de la police municipale d'Agen, a été affectée comme opératrice de vidéosurveillance. Dans la nuit du 27 au 28 septembre 2013, alors qu'elle se trouvait au centre de surveillance urbaine pour visionner les écrans des caméras, elle a senti une odeur de soufre dans les locaux, qui l'a amenée à appeler les pompiers, lesquels ont indiqué ne pas se déplacer en l'absence de malaises des personnes au travail. Après le déclenchement de migraines, elle a ouvert le local électrique voisin pour l'aérer, et a été prise de nausées. Son chef de salle appelé sur les lieux, et également rapidement incommodé, a finalement obtenu l'intervention des pompiers. L'intoxication au monoxyde de carbone et à l'acide sulfurique constatée aux urgences a été reconnue comme accident imputable au service par un arrêté du maire d'Agen du 2 octobre 2013. Après le rejet de sa demande indemnitaire préalable, réceptionnée par la commune d'Agen le 6 mai 2014, Mme A... a sollicité le 8 septembre 2014 du juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux une expertise médicale, qui a été ordonnée le 25 novembre 2014. Sur la base du rapport de l'expert judiciaire du

13 décembre 2015, Mme A... a saisi le juge des référés du tribunal le 20 juin 2017 d'une demande de provision. Par une ordonnance du 2 novembre 2017, le juge des référés lui a accordé la somme provisionnelle de 2 000 euros, au titre des souffrances endurées. Enfin, après l'ordonnance de non-lieu rendue par le tribunal de grande instance d'Agen le 24 décembre 2018 pour l'infraction de blessures involontaires, Mme A... a présenté une nouvelle réclamation préalable, réceptionnée par la commune le 9 octobre 2019 et implicitement rejetée. Elle a alors demandé au tribunal administratif de Bordeaux de condamner la commune d'Agen à réparer les préjudices qu'elle a subis consécutivement à l'accident de service. Elle relève appel du jugement qui a rejeté sa demande comme tardive au regard du caractère confirmatif du deuxième refus d'indemnisation opposé par la commune.

        Sur la recevabilité de la demande devant le tribunal :

       2. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction issue de l'article 10 du décret du 2 novembre 2016 portant modification de ce code : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". S'agissant du délai de recours contre les décisions implicites, le premier alinéa de l'article R. 421-2 du même code dispose que : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet (...) ". Cette dernière règle comporte toutefois deux exceptions, fixées par l'article R. 421-3 du même code, qui prévoit, dans sa rédaction issue du décret du 2 novembre 2016, que seule une décision expresse est de nature à faire courir le délai de recours contentieux " (...) 1° Dans le contentieux de l'excès de pouvoir, si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux ", ainsi que " 2° Dans le cas où la réclamation tend à obtenir l'exécution d'une décision de la juridiction administrative ". Ce même décret du 2 novembre 2016 a, par son article 10, supprimé à cet article R. 421-3 une troisième exception, qui prévoyait que le délai de recours de deux mois ne courait qu'à compter d'une décision expresse " en matière de plein contentieux ". 

       3. L'article 35 du décret du 2 novembre 2016 dispose que : " I. - Le présent décret entre en vigueur le 1er janvier 2017. / II. - Les dispositions des articles 9 et 10 (...) sont applicables aux requêtes enregistrées à compter de cette date ".

       4. S'agissant des décisions implicites nées avant le 1er janvier 2017, ces dispositions n'ont pas pour objet et n'auraient pu légalement avoir pour effet de déroger au principe général du droit selon lequel, en matière de délai de procédure, il ne peut être rétroactivement porté atteinte aux droits acquis par les parties sous l'empire des textes en vigueur à la date à laquelle le délai a commencé à courir.

       5. À ce titre, lorsque, avant le 1er janvier 2017, une personne s'était vu tacitement opposer un refus susceptible d'être contesté dans le cadre d'un recours de plein contentieux, ce recours n'était enfermé, en l'état des textes en vigueur, dans aucun délai, sauf à ce que cette décision de refus soit, sous forme expresse, régulièrement notifiée à cette personne, auquel cas un délai de recours de deux mois courait alors à compter de la date de cette notification.

       6. La réglementation applicable jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2017, du décret du 2 novembre 2016, ne créait pas de droit acquis à ce que tout refus tacite antérieur reste, en matière de plein contentieux, indéfiniment susceptible d'être contesté. Les dispositions du II de l'article 35 du décret du 2 novembre 2016 ont eu pour effet de faire courir un délai de recours de deux mois, à compter du 1er janvier 2017, contre toute décision implicite relevant du plein contentieux qui serait née antérieurement à cette même date. Elles ne revêtent donc pas une portée rétroactive et ne portent par suite, contrairement à ce que soutient Mme A..., pas d'atteinte au droit de recours prévu à l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 

       7. Cette règle doit toutefois être combinée avec les dispositions de l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration, aux termes desquelles, sauf, en ce qui concerne les relations entre l'administration et ses agents, les délais de recours contre une décision tacite de rejet ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception prévu par l'article L.112-3 du même code ne lui a pas été transmis ou que celui-ci ne porte pas les mentions prévues à l'article R. 112-5 de ce code et, en particulier, dans le cas où la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet, la mention des voies et délais de recours.

       8. Toutefois, Mme A..., qui avait la qualité d'agent de la police municipale d'Agen, ne bénéficiait de ce fait pas des dispositions précitées de l'article L.112-6 du code des relations entre le public et l'administration. Ainsi que l'a jugé le tribunal, sa première demande indemnitaire a fait naître une décision implicite de rejet le 6 juillet 2014, nonobstant les réponses d'attente de l'assureur de la commune et l'organisation d'une expertise amiable. Si elle a saisi le tribunal le 8 septembre 2014 d'une demande d'expertise, elle n'a ensuite sollicité d'indemnité, d'abord en référé puis au fond, que près de deux ans après le dépôt du rapport le 19 décembre 2015, et en tout état de cause après le 2 mars 2017. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a regardé sa deuxième demande indemnitaire présentée en octobre 2019 comme ayant fait naître, au regard du même fait générateur et des mêmes fondements de responsabilité, une décision confirmative de rejet qui n'était pas susceptible de rouvrir le délai.

       Sur les conclusions reconventionnelles de la commune d'Agen :

       9. Aux termes de l'article R. 541-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie ". Aux termes de l'article R. 541-3 du même code : " L'ordonnance rendue par le président du tribunal administratif ou par son délégué est susceptible d'appel devant la cour administrative d'appel dans la quinzaine de sa notification ". Aux termes de l'article R. 541-4 du même code : " Si le créancier n'a pas introduit de demande au fond dans les conditions de droit commun, la personne condamnée au paiement d'une provision peut saisir le juge du fond d'une requête tendant à la fixation définitive du montant de sa dette, dans un délai de deux mois à partir de la notification de la décision de provision rendue en première instance ou en appel ".

       10. Si le demandeur qui a obtenu du juge des référés le bénéfice d'une provision sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative doit la reverser en tout ou en partie lorsque le juge du fond, statuant sur sa demande pécuniaire ou sur une demande du débiteur tendant à la fixation définitive du montant de sa dette, décide que la créance invoquée n'est pas fondée ou qu'elle est d'un montant inférieur au montant de la provision,  tel n'est pas le cas lorsque le juge du fond rejette la demande dont il est saisi pour un motif tiré de l'irrecevabilité ou de la prescription de l'action au fond. En ce cas, les sommes accordées par le juge des référés à titre de provision sont définitivement acquises. Par suite, la commune d'Agen n'est pas fondée à solliciter le remboursement par Mme A... de la provision de 2 000 euros qui lui avait été accordée par une ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux du 2 novembre 2017.

       Sur l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 

       11. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Agen, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de la commune présentée sur le même fondement.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune d'Agen sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme B... A..., à la commune d'Agen, à la société mutuelle d'assurance des collectivités locales et à la Caisse primaire d'assurance maladie de Lot-et-Garonne.

Délibéré après l'audience du 23 mai 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, présidente,

Mme Florence Rey-Gabriac, première conseillère,

M. Olivier Cotte, premier conseiller.

 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 juin 2023. 

L'assesseure

Florence Rey-Gabriac

       La présidente, rapporteure

       Catherine C...

       La greffière,

Virginie Guillout

        La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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