Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision du 20 août 2019 du ministre de l'intérieur prise après avis de la commission de recours des militaires et ramenant à la somme de 738,62 euros le montant de la régularisation des charges d'occupation du logement pour l'année 2013, d'enjoindre à l'Etat de procéder au remboursement des sommes prélevées en exécution de cette décision et de mettre une somme de 1 500 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Par un jugement n°1903652 du 12 octobre 2021, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision du 20 août 2019 du ministre de l'intérieur prise après avis de la commission des recours des militaires, a enjoint au ministre de l'intérieur de verser à M. A... les sommes qui ont été prélevées sur sa rémunération en exécution de la décision annulée, mis à la charge de l'Etat une somme de 300 euros à verser à M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions de la demande.

       Procédure devant la cour :

       Par un recours, enregistré le 28 décembre 2021, sous le n°21MA04958 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL04958, et un mémoire, enregistré le 7 octobre 2022, le ministre de l'intérieur et des outre-mer demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

       1°) d'annuler le jugement n°1903652 du tribunal administratif de Nîmes du 12 octobre 2021 ;

       2°) de rejeter la demande présentée par M. A... devant le tribunal.

       Il soutient que :

       - les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à la répartition des charges de chauffage ne pouvaient s'appliquer en l'espèce, une caserne constituant un ensemble homogène affecté à un service public et non un immeuble à usage d'habitation au sens et pour l'application des dispositions de l'article R. 131-2 de ce code ; il n'a pas méconnu le principe d'individualisation des charges prescrit par l'article R. 131-2, cet article et le principe qui en découle n'ayant pas lieu de s'appliquer ; une méthode de répartition individuelle, par sous-comptage individuel, ne serait pas équitable ; seul locataire, il a rempli ses obligations en permettant au propriétaire de disposer d'une individualisation de ses frais de chauffage ;

       - les dispositions de l'article R. 2124-71 du code général de la propriété des personnes publiques n'ont pas entendu renvoyer aux dispositions du code de la construction et de l'habitation s'agissant des modalités de calcul des charges et des réparations mais uniquement à cette législation en tant qu'elle détermine dans leur principe les différentes charges incombant au locataire ; les premiers juges ont eu une lecture trop extensive de cet article en considérant que les modalités de répartition des charges locatives prévues par la législation relative aux locaux à usage d'habitation, notamment les dispositions du code de l'énergie, étaient applicables aux concessions de logement de la gendarmerie nationale ;

       - des compteurs individuels ne sont installés que dans les concessions de logement par nécessité absolue de service des militaires mais pas dans les locaux de service technique ; il n'est, en conséquence, pas possible de procéder à un calcul des charges de chauffage sans erreur ;

       - l'administration avait, en application des dispositions de l'article R. 131-5 du code de la construction et de l'habitation, jusqu'au 31 mars 2017, pour se mettre en conformité en installant des sous-compteurs dans les locaux de service technique ;

       - dans l'attente, elle pouvait en application des dispositions de la circulaire n° 102000 GEND/DSF/SDIL/2BT du 28 décembre 2011 procéder à une répartition des charges de chauffage au prorata des surfaces chauffées dès lors que la caserne n'était pas intégralement dotée de compteurs calorimétriques individuels, cette méthode permettant une répartition équitable des charges.

       Par un mémoire en défense, enregistré le 28 février 2022, et un dépôt de pièces, enregistré le 26 septembre 2022, M. A..., représenté par Me Barnier, conclut à la confirmation du jugement entrepris et à ce que soient mis à la charge de l'Etat les dépens et une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés, en précisant notamment que le logement litigieux doit être rattaché au droit commun, la caserne disposant des appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage, que si elle devait être appliquée, la circulaire du 3 janvier 2001 ne pose le principe de répartition au prorata de la surface qu'à titre subsidiaire et que le principe d'équité et l'existence d'une circulaire ne sauraient justifier un dérapage aussi important du montant dû au titre du chauffage.

       Par une ordonnance du 19 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 19 octobre 2022.

       Un mémoire, enregistré le 20 août 2023, a été présenté pour M. A... et n'a pas été communiqué.

       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - le code de la construction et de l'habitation ;

       - le code de la défense ;

       - le code de l'énergie ;

       - le code général de la propriété des personnes publiques ;

       - le décret n° 87-713 du 26 août 1987 ;

       - le décret n° 2008-952 du 12 septembre 2008 ;

       - la circulaire NOR DEFG1152634 du 28 décembre 2011 ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique : 

       - le rapport de M. Thierry Teulière, premier conseiller,

       - et les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique.

       Considérant ce qui suit : 

       1. M. A..., maréchal des logis-chef de la gendarmerie nationale, bénéficiant d'un logement concédé par nécessité absolue de service dans les locaux de la caserne ... à ... (Lozère), a été destinataire d'un avis du 11 janvier 2018 portant régularisation des charges d'occupation de son logement dues au titre de l'année 2013 et faisant apparaître un montant de 805,06 euros à acquitter. Il a demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de la décision du 20 août 2019 par laquelle le ministre de l'intérieur, a, après avis de la commission de recours des militaires, ramené à la somme de 738,62 euros le montant de la régularisation des charges d'occupation du logement pour l'année 2013. Par jugement du 12 octobre 2021, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cette décision. Le ministre de l'intérieur et des outre-mer relève appel de ce jugement.

       Sur le bien-fondé du jugement :

       2. Aux termes de l'article L. 4145-2 du code de la défense : " Les officiers et sous-officiers de gendarmerie, du fait de la nature et des conditions d'exécution de leurs missions, sont soumis à des sujétions et des obligations particulières en matière d'emploi et de logement en caserne. ". Aux termes de l'article D. 2124-75 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les personnels de tous grades de la gendarmerie nationale en activité de service et logés dans des casernements ou des locaux annexés aux casernements bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service. ". Aux termes de l'article 2 du décret du 12 septembre 2008 portant statut particulier du corps des sous-officiers de gendarmerie visé ci-dessus : " Les sous-officiers de gendarmerie ont l'obligation d'occuper les logements qui leur sont concédés par nécessité absolue de service dans les casernements ou annexes de casernement. " L'article D. 2124-75-1 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit que la gratuité des logements accordés en application de l'article D. 2124-75 " s'étend à la fourniture de l'eau, à l'exclusion de toutes autres fournitures ". Aux termes de l'article R. 2124-71 du même code : " Le bénéficiaire d'une concession de logement par nécessité absolue de service ou d'une convention d'occupation précaire avec astreinte supporte l'ensemble des réparations locatives et des charges locatives afférentes au logement qu'il occupe, déterminées conformément à la législation relative aux loyers des locaux à usage d'habitation (...) ". Le décret du 26 août 1987 pris en application de l'article 18 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, visé ci-dessus, fixe la liste des charges récupérables que le propriétaire est fondé à imputer au locataire en application de l'article 18 de la loi du 22 décembre 1986. L'annexe de ce décret comprend notamment les charges imputables au chauffage des parties communes ou privatives. Il en résulte que les sous-officiers de la gendarmerie nationale logés par nécessité absolue de service doivent acquitter les charges imputables au chauffage du logement qu'ils occupent.

       3. Aux termes de l'article L. 241-9 du code de l'énergie, alors applicable : " Tout immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun doit comporter, quand la technique le permet, une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif. / Nonobstant toute disposition, convention ou usage contraires, les frais de chauffage et de fourniture d'eau chaude mis à la charge des occupants comprennent, en plus des frais fixes, le coût des quantités de chaleur calculées comme il est dit ci-dessus. / Un décret pris en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article, et notamment la part des frais fixes visés au précédent alinéa, les délais d'exécution des travaux prescrits ainsi que les cas et conditions dans lesquels il peut être dérogé à l'obligation prévue au premier alinéa, en raison d'une impossibilité technique ou d'un coût excessif. " Aux termes de l'article R. 131-1 du code de la construction et de l'habitation applicable en l'espèce : " Au sens de la présente section, / Un immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun est un immeuble qui comprend au moins deux locaux destinés à être occupés à titre privatif et chauffés par une même installation ; / Un local occupé à titre privatif est constitué par la pièce ou l'ensemble des pièces réservées à la jouissance exclusive de personnes physiques ou morales. " Aux termes de l'article R. 131-2 du même code : " Tout immeuble collectif, (...) équipé d'un chauffage commun à tout ou partie des locaux occupés à titre privatif et fournissant à chacun de ces locaux une quantité de chaleur réglable par l'occupant, doit être muni d'appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif. / Ces appareils doivent permettre de mesurer la quantité de chaleur fournie ou une grandeur représentative de celle-ci. " Aux termes de l'article R. 131-7 : " " I. - Dans les immeubles collectifs équipés des appareils prévus à l'article R. 131-2, les frais de chauffage afférents à l'installation commune sont divisés, d'une part, en frais de combustible ou d'énergie et, d'autre part, en autres frais de chauffage tels que les frais relatifs à la conduite et à l'entretien des installations de chauffage et les frais relatifs à l'utilisation d'énergie électrique (ou éventuellement d'autres formes d'énergie) pour le fonctionnement des appareillages, notamment les instruments de régulation, les pompes, les brûleurs et les ventilateurs./ II. - Les frais de combustible ou d'énergie sont répartis entre les locaux desservis en distinguant des frais communs et des frais individuels. / (...) Le total des frais individuels s'obtient par différence entre le total des frais de combustible ou d'énergie et les frais communs (...). Ce total est réparti en fonction des indications fournies par les appareils prévus à l'article R. 131-2, les situations ou configurations thermiquement défavorables des locaux pouvant être prises en compte (...) ".

       4. Il ne résulte ni des dispositions citées au point 3 ci-dessus, ni d'aucun texte législatif ou réglementaire que les casernements ou locaux annexés aux casernements destinés à l'hébergement des personnels de la gendarmerie nationale titulaires d'une concession de logement pour nécessité absolue de service seraient, en tant que tels, soustraits aux règles d'individualisation des charges de chauffage instituées par les dispositions du code de l'énergie et du code de la construction et de l'habitation et il résulte des termes mêmes des dispositions précitées que l'article R. 131-7 du code de la construction et de l'habitation s'applique à tout immeuble comprenant au moins deux locaux destinés à être occupés à titre privatif, chauffés par une même installation, fournissant à chacun de ces locaux une quantité de chaleur réglable par l'occupant et muni d'appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif. Par suite, et dès lors qu'il est constant que le logement de M. A... se situait dans un casernement comprenant plusieurs logements et était muni d'un compteur individuel de calories, les frais de chauffage collectif devaient être individualisés et répartis selon les modalités prévues par cet article.

       5. Or, en l'espèce, le montant des charges réclamées après régularisation à M. A... au titre de l'année 2013 a été déterminé, s'agissant des frais de chauffage, en fonction, d'une part, de la surface habitable du logement occupé par l'intéressé, d'autre part, du nombre de ses jours de présence à l'unité. L'administration a fixé ce montant en faisant application des principes prescrits par la circulaire susvisée du ministre de l'intérieur du 28 décembre 2011 relative à la gestion des charges d'occupation au sein de la gendarmerie. Cette circulaire a été mise en ligne le 23 janvier 2013 sur le site internet relevant du Premier ministre alors prévu au premier alinéa de l'article 1er du décret du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, actuellement repris à l'article R. 312-8 du code des relations entre le public et l'administration.

       6. Aux termes de l'article 1.3 de la circulaire du 28 décembre 2011 précitée : " Les charges imputables à l'Etat et aux parties prenantes individuelles (PPI) que sont les occupants (...) doivent être strictement séparées et individualisées. Elles sont, autant que faire se peut, calculées en fonction d'éléments objectifs tels que la consommation réelle (...) ou au prorata des surfaces habitables des locaux de services et techniques (LST) et des logements et du temps d'occupation (...) ". A ce titre, l'article 4.3.1 de la même circulaire dispose que " Le coût du ou des combustibles nécessaires au fonctionnement du ou des systèmes de chauffage collectif (...) est réparti exclusivement au prorata des surfaces chauffées et du nombre de jours de chauffage imputable à chaque PPI. Tout autre mode de répartition est formellement proscrit afin de préserver le principe d'équité attaché à la vie en collectivité. " et précise que " le choix dans l'attribution du logement n'étant pas laissé à la discrétion de l'occupant, la répartition du chauffage collectif au prorata des surfaces chauffées sera réalisée à l'échelle de la caserne afin de respecter le principe d'équité attaché à la vie en collectivité. ". Ainsi, l'article 4.3.2.2., applicable aux ensembles immobiliers dont la facturation des charges de chauffage n'est pas individualisée par logement, confirme que " l'ensemble des dépenses de combustible concourant à la prestation de chauffage collectif de la caserne est réparti exclusivement au prorata des surfaces chauffées et du nombre de jours de chauffage imputable à chaque PPI et ce, même si différents types de chauffage ou de fluides sont utilisés. ". A l'inverse, l'article 4.3.3., définissant les règles applicables aux logements dont la facturation des charges de chauffage est individualisée par logement, indique que les occupants doivent s'acquitter directement des factures auprès du prestataire de service. Il résulte nécessairement de ces dispositions que le ministre a estimé que les charges de chauffage devaient être calculées en principe au prorata des surfaces habitables des logements et du temps d'occupation et qu'elles ne correspondent à la consommation réelle que lorsque les logements ne sont pas raccordés à un équipement de chauffage collectif mais sont équipés d'un système de chauffage individuel impliquant la souscription d'un abonnement individuel auprès d'un prestataire de service, lequel établit les factures en fonction des relevés effectués sur des compteurs posés dans chaque logement. Ces dispositions ont pour effet de maintenir le calcul des charges de chauffage collectif en fonction des surfaces habitables des logements et du temps d'occupation, y compris lorsque les logements sont équipés de compteurs individuels qui ne seraient pas contrôlés par un fournisseur d'énergie.

       7. Il résulte notamment de l'article 4.3.1 de la circulaire du 28 décembre 2011 que celle-ci vise à prendre en considération la situation particulière des gendarmes, statutairement tenus d'occuper un logement concédé par nécessité absolue de service, par opposition aux locataires du secteur civil. Cette circulaire a entendu fixer pour l'ensemble des cas " des règles équitables " et " intégrer la multiplicité des situations, en s'inspirant des règles de droit commun ". Les dispositions citées au point précédent, qui prennent en compte les surfaces habitables et le temps d'occupation et non la consommation réelle, méconnaissent ainsi le principe d'individualisation des charges prescrit par l'article R. 131-2 du code de la construction et de l'habitation, principe qui vise au surplus à la réalisation d'économies d'énergie. En conséquence, ces dispositions n'ont pu légalement fonder la régularisation des charges de chauffage notifiée à M. A... au titre de l'année 2013.

       8. Si le ministre de l'intérieur se prévaut de l'article R. 131-5 du code de la construction et de l'habitation, selon lequel " la mise en service des appareils prévus à l'article R. 131-2 doit avoir lieu au plus tard le 31 mars 2017 ", cette disposition réglementaire, abrogée depuis le 1er janvier 2016, ne pouvait, en tout état de cause, faire obstacle à l'application du principe, posé par la loi, d'individualisation des charges de chauffage. D'autre part, l'exemple exposé dans le mémoire du ministre du 7 octobre 2022 basé sur les données d'une caserne fictive, ne suffit pas à démontrer que l'absence, au demeurant non établie par les pièces versées à l'instance, en 2013, de compteurs dans les locaux des services techniques de la caserne de ... obligerait, en méconnaissance du principe législatif d'individualisation, à répartir les charges de chauffage au prorata des surfaces des logements.

       9. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'intérieur et des outre-mer n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé sa décision du 20 août 2019 ramenant à la somme de 738,62 euros le montant notifié à l'intéressé de la régularisation des charges d'occupation de son logement pour l'année 2013.

       Sur les frais liés au litige : 

       10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 300 euros à verser à M. A... à ce titre. En revanche, en l'absence de dépens, les conclusions présentées par M. A... sur le fondement de l'article R. 761-1 doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Le recours du ministre de l'intérieur et des outre-mer est rejeté.

Article 2 : L'Etat versera à M. A... une somme de 300 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de M. A... est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à M. B... A....

Délibéré après l'audience du 12 septembre 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

Mme Blin, présidente assesseure,

M. Teulière, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 septembre 2023.

Le rapporteur,

T. Teulière

          La présidente,

A. Geslan-Demaret

     La greffière,

   M-M. Maillat       

       La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 21TL04958