Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... B... a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 12 mars 2020 par laquelle la directrice générale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) a refusé de lui délivrer la carte de combattant et d'enjoindre à la directrice générale de l'ONACVG de réexaminer sa demande.

Par un jugement n°2009358 du 21 avril 2022, le Tribunal administratif de Paris a rejeté la demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 22 juin 2022, et un mémoire, enregistré le

15 mars 2023, M. A... B..., représenté par Me Cayla-Destrem, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du Tribunal administratif de Paris du 21 avril 2022 ;

2°) d'annuler la décision du 12 mars 2020 par laquelle la directrice générale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) a refusé de lui délivrer la carte de combattant ;

3°) d'enjoindre à l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre de lui reconnaitre la qualité de combattant ;

4°) de mettre à la charge de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal a entaché son jugement d'irrégularité en ne lui communiquant pas la réponse de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre à sa demande de communication de pièces, en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- le tribunal a omis de statuer sur son moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée ;

- l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre n'a pas suffisamment motivé la décision attaquée et ne justifie donc pas qu'il a été procédé à un examen particulier de sa demande, alors surtout que ne sont pas produits l'avis du service départemental de l'ONAC ni celui de la commission nationale de la carte du combattant. En rejetant néanmoins la demande le tribunal a entaché son jugement d'erreur d'appréciation ;

- le jugement est insuffisamment motivé, est entaché d'omission à statuer et a statué infra petita en ce qu'il rejette l'exception d'illégalité de l'arrêté du 12 janvier 1994 sans rechercher si l'opération " Resolute support " remplissait les conditions pour figurer dans la liste fixée par cet arrêté ;

- l'arrêté du 12 janvier 1994 limite à tort la période à prendre en considération pour les services en Afghanistan à la période antérieure au 2 octobre 2015, et l'opération " Resolute support ", postérieure à cette date, doit être regardée comme une action combattante au sens des dispositions des articles L. 311-2 et R. 311-14 du même code, ce qui justifiait l'octroi de la carte de combattant à ceux, comme le requérant, qui y ont participé pendant plus de six mois.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 17 février 2023 et 17 mars 2023, l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre, représenté par la SCP Matuchansky, Poupot et Valdelievre, demande à la Cour :

1°) de rejeter cette requête ;

2°) de mettre à la charge de M. A...B... une somme de 3 000 euros en application de l'article L761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

Les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D...,

- les conclusions de Mme Naudin, rapporteure publique,

- et les observations de Me Cayla-Destrem pour M. A...B... et de Me Amsallem-Aïdan pour l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre.

Considérant ce qui suit :

1. M. A...B... a été affecté du 10 octobre 2016 au 18 avril 2017 en qualité de fonctionnaire civil international de l'agence d'information et de la communication de l'OTAN en Afghanistan, dans le cadre de l'opération " Resolute Support ". Il a ensuite sollicité le bénéfice de la carte de combattant au titre des services ainsi accomplis. L'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG), qui a accusé réception de cette demande le 18 septembre 2019, lui a opposé un refus par une décision du 12 mars 2020 dont M. A...B... a dès lors saisi le tribunal administratif de Paris. Toutefois ce tribunal a rejeté sa demande par un jugement du 21 avril 2022, dont il relève appel.

Sur la régularité du jugement :

2. Il ressort des pièces du dossier que, par courrier telerecours du 11 février 2022 reçu le jour même, le tribunal a demandé à la directrice de l'ONACVG d'indiquer dans un délai de cinq jours pourquoi l'arrêté du 12 janvier 1994 modifié, fixant la liste des opérations ouvrant droit au bénéfice de la carte de combattant et prévoyant que les opérations menées en Afghanistan entre le 3 octobre 2001 et le 2 octobre 2015 ouvraient droit au bénéfice de cette carte, ne mentionnait pas l'opération " Resolute support " à laquelle a participé le requérant. Par courrier en réponse du 16 février 2022, le représentant de l'ONACVG s'est borné à faire état de ce que, cet office n'étant chargé que de l'application des dispositions législatives et règlementaires, dont la modification relève de la seule compétence du ministre des armées, seul celui-ci pourrait répondre à la question posée. Dès lors, eu égard à son contenu, qui était insusceptible d'avoir une incidence sur le sens du jugement à intervenir, le tribunal pouvait, sans méconnaître le caractère contradictoire de la procédure, se dispenser de communiquer cette pièce au requérant. De plus, s'il a ensuite, par courrier du 17 février 2022 reçu le même jour, posé une question identique à la ministre des armées, celle-ci n'a pas apporté de réponse. Ainsi le requérant n'est à aucun titre fondé à soutenir que le principe du contradictoire aurait été méconnu.

3. M. A...B... soutient ensuite qu'il aurait soulevé en première instance un moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée. Toutefois, il indiquait expressément dans sa demande introductive d'instance que " le recours porte donc sur ces deux points qui affectent la légalité de la décision de l'ONACVG (acte attaqué) : -d'une part, l'erreur de fait : absence totale de prise en compte de la demande effective et spécifiquement de la participation réelle et justifiée du plaignant à une opération extérieure. D'autre part, l'erreur de droit, puisqu'on peut supposer que c'est la raison implicite bien que non expliquée du refus : mauvaise appréciation et interprétation trop restrictive de l'article

L. 311.2 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (...) ". Ainsi s'il faisait état de ce que les motifs de la décision attaquée ne répondraient pas pleinement aux termes de sa demande, ce qui au demeurant ne suffit pas nécessairement à entacher une décision d'irrégularité dès lors qu'elle énonce les éléments de droit et de fait sur lesquels elle se fonde, ou seraient en partie implicites, il ressort de ses écritures qu'il n'a pas entendu soulever de moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision en cause.

4. Il ressort des termes du jugement que les premiers juges ont relevé que la demande de M. B... avait été rejetée au motif que l'opération " Resolute support " à laquelle l'intéressé avait été affecté, du 10 octobre 2016 au 18 avril 2017, ne figurait pas sur la liste annexée à l'arrêté du 12 janvier 1994, pour en déduire qu'il n'était pas fondé à soutenir que sa demande n'aurait pas fait l'objet d'un examen particulier au regard de sa participation à cette opération. A supposer que le moyen tiré du défaut d'un tel examen particulier par l'ONACVG doive être regardé comme ayant été effectivement soulevé en première instance, le tribunal y a, par le motif qui vient d'être rappelé, suffisamment répondu.

5. Enfin, l'exception d'illégalité d'un acte sur le fondement duquel est prise la décision en litige n'a pas le caractère d'une conclusion mais d'un moyen présenté à l'appui des conclusions tendant à l'annulation de cette décision. Dès lors, M. B... ne peut, en tout état de cause, soutenir utilement que le tribunal aurait statué infra petita du fait qu'il ne se serait pas prononcé assez précisément, selon lui, sur la légalité de l'arrêté du janvier 1994 modifié, dont il ne sollicitait pas l'annulation, et dont les premiers juges ont à juste titre considéré qu'il devait être regardé comme excipant de l'illégalité. Par ailleurs, il ressort du jugement que le tribunal a expressément écarté cette exception d'illégalité au motif que la seule circonstance que la France ait participé, en qualité de membre de l'OTAN, au processus décisionnel ayant conduit à la mise en œuvre de l'opération " Resolute support " n'était pas de nature à démontrer que le défaut de mention de cette opération dans la liste des opérations ouvrant droit au bénéfice de la carte de combattant serait contraire aux dispositions de l'article L. 311-2 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre. Ainsi le requérant n'est pas fondé à soutenir que le tribunal aurait omis de statuer sur cette exception d'illégalité. Enfin, la motivation des décisions de justice devant être proportionnée à l'argumentation présentée devant eux, et l'appelant ayant principalement, devant le tribunal, contesté le défaut d'inscription de l'opération " Resolute support " dans la liste, établie dans l'arrêté du 12 janvier 1994, des opérations ouvrant droit à délivrance de la carte de combattant au motif que la France faisait partie du processus décisionnel dans le cadre de cette opération conduite par l'Otan, la réponse du tribunal était adaptée et proportionnée à l'argumentation présentée devant lui, et dès lors suffisamment motivée.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

6. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre : " Ont vocation à la qualité de combattant les militaires des armées françaises qui ont participé à la guerre 1939-1945, aux guerres d'Indochine et de Corée, à la guerre d'Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc, les membres des forces supplétives françaises, les personnes civiles qui, en vertu des décisions des autorités françaises, ont participé aux opérations au sein d'unités françaises, ainsi que les Français ayant pris une part effective aux combats aux côtés de l'armée républicaine espagnole durant la guerre civile./ La reconnaissance de la qualité de combattant dans les conditions prévues par le présent chapitre donne lieu à l'attribution de la carte du combattant ". Aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " Ont également vocation à la qualité de combattant les militaires des forces armées françaises qui ont participé à des actions de feu et de combat ainsi que les personnes civiles qui, en vertu des décisions des autorités françaises, ont participé au sein d'unités françaises ou alliées ou de forces internationales, soit à des conflits armés, soit à des opérations ou missions menées conformément aux obligations et engagements internationaux de la France./ Une durée d'au moins quatre mois de service effectuée au titre des conflits, opérations ou missions mentionnés au premier alinéa est reconnue équivalente à la participation aux actions de feu ou de combat mentionnées à cet alinéa./ Un arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre chargé du budget fixe notamment les périodes à prendre en considération pour chacun de ces conflits, opérations ou missions. Il fixe également les bonifications attachées le cas échéant à ces périodes ". Aux termes de l'article R. 311-14 du même code : " Pour les opérations ou missions, définies à l'article L. 311-2 et sous réserve des dispositions du deuxième alinéa de cet article, sont considérés comme combattants les militaires des forces armées françaises ainsi que les personnes civiles qui :1° Soit ont appartenu pendant trois mois, consécutifs ou non, à une unité combattante ; pour le calcul de la durée d'appartenance, les services accomplis au titre d'opérations antérieures se cumulent entre eux et avec ceux des opérations et missions mentionnées au présent article ;2° Soit ont appartenu à une unité ayant connu, pendant leur temps de présence, neuf actions de feu ou de combat ;3° Soit ont pris part à cinq actions de feu ou de combat ;4° Soit ont été évacués pour blessure reçue ou maladie contractée en service, alors qu'ils appartenaient à une unité combattante sans condition de durée de séjour dans cette unité ;5° Soit ont reçu une blessure assimilée à une blessure de guerre quelle que soit l'unité à laquelle ils ont appartenu, sans condition de durée de séjour dans cette unité ;6° Soit ont été détenus par l'adversaire pendant quatre-vingt-dix jours au moins, sous réserve d'avoir appartenu antérieurement à leur capture ou postérieurement à leur détention, sans condition de durée de séjour, à une unité combattante pendant la période où celle-ci avait cette qualité ; toutefois, aucune condition de durée de captivité n'est opposable aux personnes détenues par l'adversaire et qui auraient été privées de la protection des conventions de Genève. " Enfin l'arrêté du 12 janvier 1994 modifié, pris en application de l'article L. 311-2 précité et fixant la liste des opérations extérieures ouvrant droit au bénéfice de la carte du combattant mentionne, pour l'Afghanistan, les opérations s'étant déroulées du 3 octobre 2001 au 2 octobre 2015.

7. En premier lieu, il ressort de la décision attaquée qu'elle vise le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre et en particulier ses articles L. 311-1 et suivants, L. 612-8, R. 311-1 et suivants et R. 612-11, ainsi que le code de la défense nationale, et l'arrêté du 12 janvier 1994 modifié fixant la liste des opérations ouvrant droit au bénéfice de la carte du combattant au titre de l'article L. 311-2 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. Elle vise ensuite les avis recueillis et retient que la qualité de combattant ne peut pas être reconnue au requérant en énumérant un à un les divers critères de nature à ouvrir droit à la reconnaissance de cette qualité, pour indiquer à chaque fois qu'il n'y satisfait pas. Ainsi, cette décision expose suffisamment les éléments de droit et de fait sur lesquels elle se fonde, et est, dès lors, suffisamment motivée, alors même qu'elle ne se prononcerait pas explicitement sur tous les éléments avancés par le requérant dans sa demande. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée, à supposer qu'il puisse être regardé comme relevant d'une cause juridique déjà soulevée en première instance, et donc comme étant recevable, ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.

8. En deuxième lieu, il résulte de ce qui vient d'être dit que la décision attaquée vise expressément, outre la demande de l'intéressé, les divers avis recueillis dans le cadre de l'instruction de sa demande, puis expose précisément pourquoi il ne satisfait à aucun des critères permettant la reconnaissance du statut de combattant, qui sont tous rappelés. Ainsi, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée n'aurait pas été prise au terme d'un examen particulier de sa situation, et le moyen peut dès lors être écarté, compte tenu des termes mêmes de la décision attaquée, sans qu'il soit besoin par conséquent d'avoir connaissance du contenu de l'avis du service départemental de l'ODAC et de la commission nationale de la carte de combattant, pas plus que de la décision collective de la directrice générale de l'ONACVG, et sans qu'il soit non plus besoin de se prononcer sur la recevabilité de ce moyen.

9. M. B... excipe enfin de l'illégalité de l'arrêté du

12 janvier 1994, pris pour l'application de l'article L. 311-2 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, en ce qu'il ne mentionne pas, dans les " conflits armés " et " opérations ou missions menées conformément aux obligations et engagements internationaux de la France ", au sens de cet article, l'opération " Resolute support " à laquelle l'intéressé a participé, et n'accorde cette qualification, parmi les opérations s'étant tenues en Afghanistan, qu'à celles s'étant déroulées pendant la période du 3 octobre 2001 au

2 octobre 2015, soit jusqu'au départ des dernières unités françaises. Il est vrai que, contrairement à ce que soutient l'ONACVG, la décision, postérieure à l'engagement d'une opération à l'étranger, et totalement détachable de celle-ci, de la faire figurer ou non dans la liste, fixée par arrêté, des conflits ou opérations ouvrant droit à la reconnaissance de la qualité de combattant en application de l'article L. 311-2 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, ne saurait, eu égard à ses effets, être constitutive d'un acte de gouvernement, et n'est dès lors pas insusceptible de recours par voie d'action ou d'exception.

10. En revanche, si le requérant fait valoir que des " opérations ou missions menées conformément aux obligations et engagements internationaux de la France " visées par l'article L. 311-2 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre pourraient ouvrir droit à la reconnaissance de la qualité de combattant et à la délivrance de la carte de combattant même lorsque les opérations en cause ne revêtiraient pas de caractère combattant, dès lors que cette condition ne serait pas mentionnée à l'article L. 311-2 précité, les dispositions de cet article doivent être interprétées à la lumière de l'objectif, poursuivi par le législateur, de reconnaître la qualité de combattant aux personnes, même civiles, qui ont participé à des opérations ou missions les exposant à des risques particuliers, assimilables à ceux de conflits armés. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'opération Resolute Support présentait de tels risques. Ainsi il ressort d'un extrait du site officiel " représentation permanente de la France auprès de l'OTAN " cité par l'ONACVG que l'opération Resolute Support est définie comme " une nouvelle mission de l'OTAN, non combattante, (...) mise en place à partir de 2015 (...) les personnels de Resolute support fournissent assistance, conseil et formation aux institutions de sécurité afghanes ". De même, il ressort d'un extrait du site officiel de l'OTAN, également produit par l'ONACVG, que " la mission Resolute support (RSM) dirigée par l'OTAN en Afghanistan a été lancée le 1er janvier 2015 après l'achèvement de la mission de la force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) dans le but de poursuivre les activités de formation, de conseil et d'assistance au profit des forces et institutions de sécurité afghanes ". Il en résulte que l'arrêté du 14 janvier 1994 modifié a pu sans illégalité ne pas inclure cette mission, ainsi définie, compte tenu notamment de son absence de tout caractère combattant, dans la liste de celles qui ouvrent droit à la reconnaissance de la qualité de combattant.

11. Enfin, outre que cette opération a ainsi pu légalement ne pas figurer dans la liste de celles ouvrant droit à reconnaissance de la qualité de combattant, le requérant ne satisfaisait à aucune des conditions posées par l'article R. 311-14 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre pour se voir reconnaitre cette qualité sur le fondement de l'article L. 311-2 du même code.

12. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Sa requête ne peut par suite qu'être rejetée, y compris ses conclusions à fins d'injonction.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... la somme demandée par l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre sur le même fondement.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre.

Copie en sera adressée au ministre des armées.

Délibéré après l'audience du 21 mars 2023 à laquelle siégeaient :

- M. Célérier, président de chambre,

- M. Niollet, président-assesseur,

- Mme Labetoulle, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 5 avril 2023.

La rapporteure,

M-I. D...Le président,

T. CELERIER

La greffière,

E. TORDO

La République mande et ordonne au ministre des armées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 22PA02911