Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       La société Roquette Frères a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 869 662 euros en réparation du préjudice causé par le renchérissement du prix d'acquisition du gaz naturel destiné à la production d'électricité dans son installation de cogénération, entre le 1er novembre 2005 et le 31 mars 2007, en raison de l'assujettissement de ce produit énergétique à la taxe intérieure de consommation de gaz naturel.

       Par un jugement n° 1203130 du 22 octobre 2015, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

       Procédure devant la cour :

       Par une requête et des mémoires, enregistrés le 23 décembre 2015, le 12 mai 2016, le 26 septembre 2016, le 28 mars 2017, le 26 mars 2018, et un mémoire, non communiqué, enregistré le 10 décembre 2019, la société Roquette Frères, représentée par Me A..., demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

       1°) d'annuler ce jugement ;

       2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 869 662 euros en réparation du préjudice causé par le renchérissement du prix d'acquisition du gaz naturel destiné à la production d'électricité dans son installation de cogénération entre le 1er novembre 2005 et le 31 mars 2007, en raison de l'assujettissement de ce produit énergétique à la taxe intérieure de consommation de gaz naturel ;

       3°) de majorer cette somme de l'intérêt au taux légal, avec capitalisation des intérêts à la date d'introduction de sa requête ;

       4°) à titre subsidiaire, de saisir le Conseil d'Etat ou la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle ;

       5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 8 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et le remboursement de la contribution pour l'aide juridique prévue par l'article 1635 bis Q du code général des impôts.

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       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité ;

       - le code des douanes ;

       - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

       - l'arrêt C-31/17 du 7 mars 2018 de la Cour de justice de l'Union européenne ;

       - l'arrêt C 270/18 du 16 octobre 2019 de la Cour de justice de l'Union européenne ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de M. Binand, président-assesseur,

- les conclusions de M. Arruebo-Mannier, rapporteur public,

       - et les observations de Me B..., pour la société Roquette Frères.

       Considérant ce qui suit :

       1. La société Roquette Frères exploite, pour les besoins de son activité de production de produits amylacés, une installation de cogénération de chaleur et d'électricité pour laquelle elle utilise du gaz naturel comme combustible. Elle fait valoir que le gaz qui lui a été livré, entre le 1er novembre 2005 et le 31 mars 2007, a été soumis par son fournisseur, qui en a acquitté le montant, à la taxe intérieure de consommation de gaz naturel prévue à l'article 266 quinquies du code des douanes. Estimant que la fraction de ces livraisons consommée pour produire de l'électricité aurait dû être exonérée de cette taxe conformément aux prévisions de l'article 14 de la directive du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, elle a demandé l'indemnisation du préjudice qu'elle estime avoir subi durant cette période du fait du retard de l'Etat à transposer cette directive. La société Roquette Frères relève appel du jugement du 22 octobre 2015 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation du préjudice, d'un montant de 1 869 662 euros en principal, qu'elle impute à ce retard.

       Sur l'exception d'incompétence de la juridiction administrative :

       2. En vertu des dispositions de l'article L. 199 du livre des procédures fiscales, le tribunal de grande instance est toujours compétent pour connaître des contestations engagées par les redevables et relatives à l'assiette des contributions indirectes, notamment des accises. Ce même juge fiscal est compétent pour connaître des actions par lesquelles le redevable demande à l'Etat réparation du préjudice imputable aux actes accomplis par les agents de l'administration à l'occasion de la détermination de l'assiette des droits indirects, y compris lorsque la responsabilité de l'administration est recherchée du fait de l'application d'un texte incompatible avec le droit communautaire ou une convention internationale. Toutefois, lorsque le redevable recherche la responsabilité de l'Etat du fait de la méconnaissance de l'obligation qui incombe au législateur d'assurer le respect des conventions internationales, notamment faute d'avoir réalisé la transposition, dans les délais qu'elles ont prescrits, de directives communautaires, une telle action relève du régime de la responsabilité de l'Etat du fait de son activité législative et la juridiction administrative est compétente pour en connaître.

       3. En l'espèce, la société Roquette Frères entend, aux termes mêmes de ses écritures, rechercher la responsabilité de l'Etat à raison du défaut de transposition dans le droit national de la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 et non à raison des opérations d'assujettissement et de recouvrement de la taxe intérieure de consommation de gaz naturel acquittée par son fournisseur. Ainsi, et alors même que le montant du préjudice économique dont elle demande la réparation correspond au montant de l'accise recouvrée dont elle a demandé vainement le remboursement devant le juge judiciaire, l'exception d'incompétence de la juridiction administrative opposée par le ministre de l'action et des comptes publics doit être écartée.

       Sur l'exception tirée d'un recours parallèle devant le juge judiciaire et de l'autorité de la chose jugée :

       4. En l'absence d'identité d'objet avec la présente instance, ainsi qu'il a été dit au point 3, le ministre de l'action et des comptes publics n'est pas fondé à opposer l'existence de voies de recours ouvertes par les articles 352 et suivant du code des douanes devant le juge judiciaire, ni l'autorité relative qui s'attache aux décisions par lesquelles le juge judiciaire a rejeté les demandes de remboursement de la taxe intérieure de consommation de gaz naturel que la société Roquette Frères a présentées sur le fondement de ces dispositions.

       Sur l'exception de prescription quadriennale :

       5. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 : " Sont prescrites, au profit de l'Etat (..) toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ".

       6. Compte tenu des modalités de liquidation de la taxe intérieure de consommation de gaz naturel, assise sur les quantités de gaz naturel livrées à l'utilisateur final, les créances revendiquées par la société Roquette Frères ont été acquises au fur et à mesure des livraisons qui lui ont été facturées, soit pour les plus anciennes durant l'année 2005, et non, contrairement à ce que soutient le ministre de l'action et des comptes publics, à compter du 1er janvier 2004, lendemain de la date fixée par l'article 28 de la directive du 27 octobre 2003 pour sa transposition dans le droit national. Le cours de la prescription a été interrompu par les réclamations indemnitaires présentées par la société requérante à l'administration respectivement le 31 décembre 2009 pour les créances acquises au cours de l'année 2005 et le 28 décembre 2010 pour les créances concernant les années 2006 et 2007. Il s'ensuit que l'exception de prescription quadriennale doit être écartée.

       Sur la responsabilité de l'Etat :

       7. Il ressort des dispositions de l'article 266 quinquies du code des douanes, dans ses rédactions successives applicables à la période en litige, que les livraisons de gaz naturel destiné à être utilisé comme combustible pour la production d'électricité sont exonérées de la taxe intérieure de consommation de gaz naturel. Toutefois, les livraisons de gaz destiné à être utilisé dans des installations de cogénération, pour la production combinée de chaleur et d'électricité, ne bénéficient pas de cette exonération, sauf, à compter du 1er janvier 2007, si les producteurs de l'électricité issue de ces installations, d'une part, ne sont pas titulaires d'un contrat au titre de l'obligation d'achat prévue par la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, d'autre part, renoncent au bénéfice de l'exonération spécifique prévue à l'article 266 quinquies A du code des douanes. Ce dernier texte prévoit, pour les seules installations mises en service au plus tard le 31 décembre 2007, une exonération du gaz utilisé pendant une durée limitée à cinq ans à compter de cette mise en service. Il résulte de l'instruction que, en application de ces dispositions combinées, le gaz utilisé par la société requérante dans ses installations de cogénération n'a pas été exonéré de la taxe intérieure de consommation de gaz naturel durant la période au titre de laquelle l'indemnisation est demandée.

       8. L'article 14 de la directive du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité prévoit, à son paragraphe 1, que " (...) sans préjudice d'autres dispositions communautaires, les États membres exonèrent les produits suivants de la taxation, selon les conditions qu'ils fixent en vue d'assurer l'application correcte et claire de ces exonérations et d'empêcher la fraude, l'évasion ou les abus : / a) les produits énergétiques et l'électricité utilisés pour produire de l'électricité et l'électricité utilisée pour maintenir la capacité de produire de l'électricité. Toutefois, les États membres peuvent taxer ces produits pour des raisons ayant trait à la protection de l'environnement et sans avoir à respecter les niveaux minima de taxation prévus par la présente directive. (...) ". Aux termes de l'article 15 de cette directive : " 1. Sans préjudice d'autres dispositions communautaires, les États membres peuvent appliquer sous contrôle fiscal des exonérations totales ou partielles ou des réductions du niveau de taxation : / (...) c) aux produits énergétiques et à l'électricité utilisés pour la production combinée de chaleur et d'énergie ; (...) ". Le troisième alinéa du paragraphe 5 de son article 21 prévoit en outre que " Une entité qui produit de l'électricité pour son propre usage est considérée comme un distributeur. Nonobstant les dispositions de l'article 14, paragraphe 1, point a), les États membres peuvent exonérer les petits producteurs d'électricité, pour autant qu'ils taxent les produits énergétiques utilisés pour produire cette électricité. ". Aux termes de l'article 28 de cette directive : " 1. Les États membres adoptent et publient les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 31 décembre 2003. (...) / 2. Ils appliquent les présentes dispositions à partir du 1er janvier 2004 (...) ". Enfin, aux termes du second alinéa du paragraphe 10 de son article 18 : " La République française peut appliquer une période transitoire allant jusqu'au 1er janvier 2009 pour adapter son système actuel de taxation de l'électricité aux dispositions prévues dans la présente directive. Jusqu'à cette date, la moyenne du niveau global de la taxation locale actuelle de l'électricité est prise en compte pour évaluer le respect des taux minima fixés dans la présente directive ".

       9. La société Roquette Frères soutient que, pour la production combinée de chaleur et d'énergie, l'article 14 de cette directive fait obligation aux Etats membres d'exonérer la part du gaz dont la consommation correspond à la production d'électricité, la simple faculté d'exonération ouverte par l'article 15 ne portant que sur la part correspondant à la génération de chaleur. Elle ajoute que les dispositions du 5 de l'article 21, qui permettent de déroger, pour les petits producteurs d'électricité, à l'obligation d'exonération inconditionnelle de taxation des produits énergétiques à la condition d'exonérer la production d'électricité, n'ont pas été mises en oeuvre par la France avant le 1er janvier 2011. Pour sa part, le ministre fait valoir que l'article 15 de la directive régit de manière exclusive les installations de cogénération, qui ne peuvent dès lors en aucun cas bénéficier de l'exonération prévue par les dispositions de l'article 14 et qu'en application des dispositions de l'article 21, l'absence d'accise harmonisée sur la production d'électricité sur la période considérée, impliquait nécessairement la taxation des produits énergétiques utilisés pour sa production.

       10. D'une part, dans son arrêt du 17 mars 2018, affaire C-31/17, la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que l'article 14, paragraphe 1, sous a), de la directive doit être interprété en ce sens que l'exonération obligatoire prévue par cette disposition s'applique aux produits énergétiques utilisés pour la production d'électricité lorsque ces produits sont utilisés pour la production combinée d'électricité et de chaleur, au sens de l'article 15, paragraphe 1, sous c) de cette directive.

       11. D'autre part, dans son arrêt du 16 octobre 2019, affaire C-270/18, la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit, tout d'abord, que la période transitoire prévue au second alinéa du paragraphe 10 de l'article 18 de la directive du 27 octobre 2003 ne vise que la possibilité, pour la République française, d'adapter son système de taxation de l'électricité et non pas celui relatif à la taxation des produits énergétiques utilisés pour produire de l'électricité, ensuite, que l'exonération que prévoit l'article 21, paragraphe 5, troisième alinéa, seconde phrase, de la directive 2003/96 pour les petits producteurs d'électricité, pour autant que, par dérogation à l'article 14, paragraphe 1, sous a), de cette directive, les produits énergétiques utilisés pour produire cette électricité soient taxés, ne pouvait être appliquée par la République française durant la période transitoire qui lui était accordée, conformément à l'article 18, paragraphe 10, second alinéa, de ladite directive, jusqu'au 1er janvier 2009 et pendant laquelle cet État membre n'a pas instauré le système de taxation de l'électricité prévu par la même directive.

       12. Il résulte des interprétations ainsi données par la Cour de justice de l'Union européenne que le gaz naturel utilisé par la société Roquette Frères dans ses installations de cogénération ouvrait droit, pour la fraction utilisée pour la production d'électricité en cogénération, à l'exonération de la taxe intérieure de consommation de gaz naturel prescrite par les dispositions de l'article 14 de la directive du 27 octobre 2003. Dès lors, la société Roquette Frères est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a jugé que l'Etat n'a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité en n'ayant pas assuré la mise en oeuvre de cette exonération dans la législation nationale dans les délais prescrits par cette directive, c'est-à-dire avant le 1er janvier 2004.

       Sur le préjudice :

       13. Il résulte de l'instruction, et notamment des factures versées au dossier, que le fournisseur de la société requérante a répercuté le montant de la taxe intérieure de consommation de gaz naturel qu'il avait acquittée sur le prix de vente du gaz naturel livré dans les installations de cette société. Il n'est pas contesté que la société Roquette Frères n'en a pas obtenu le remboursement sur la période considérée. Ainsi, la société requérante justifie avoir supporté un préjudice économique, constitué par le renchérissement des charges exposées pour la réalisation de son activité, qui est directement imputable au manquement fautif de l'Etat, relevé au point 12, et dont elle est fondée à demander l'indemnisation, indépendamment de l'évolution, fût-elle favorable, de son chiffre d'affaires sur cette période.

       14. La société Roquette Frères évalue à la somme de 1 869 662 euros le préjudice subi, en reconstituant, à partir des caractéristiques techniques de ses installations, la quantité minimale de gaz naturel nécessaire à la seule production d'électricité en cogénération optimale, et par là-même le montant de la taxe intérieure de consommation de gaz naturel acquittée par son fournisseur qui s'y rapporte. L'administration ne conteste ni la quantité d'électricité produite, ni les estimations de rendement avancées par la société, ni la cohérence du montant réclamé, qui est sensiblement inférieur au montant de la taxe mentionnée sur les factures des années en cause.

       15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de saisir le Conseil d'Etat ou la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, que la société Roquette Frères est fondée à demander l'annulation du jugement du 22 octobre 2015, par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté les conclusions de sa demande, ainsi que la condamnation de l'Etat au versement de la somme de 1 869 662 euros en réparation du préjudice économique qu'elle a subi. La société requérante est fondée à demander que cette somme soit majorée des intérêts au taux légal pour la fraction de 123 021 euros, à compter de la présentation à l'administration le 31 décembre 2009 de sa réclamation indemnitaire relative à l'année 2005, et pour le surplus, à compter de la présentation le 28 décembre 2010 de sa réclamation concernant les années 2006 et 2007. En outre, il y a lieu d'ordonner la capitalisation des intérêts échus au 12 mai 2016, date d'enregistrement des premières conclusions de la société Roquette Frères en ce sens, puis à chaque échéance annuelle ultérieure. Enfin, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que le remboursement de la contribution pour l'aide juridique acquittée par la société Roquette Frères.

DÉCIDE :

       Article 1er : Le jugement du 22 octobre 2015 du tribunal administratif de Lille est annulé.

       Article 2 : L'Etat est condamné à verser une somme de 1 869 662 euros à la société Roquette Frères.

       Article 3 : La somme mentionnée à l'article 2 du présent jugement est majorée des intérêts au taux légal à compter du 31 décembre 2009 pour la fraction de 123 021 euros et, pour le surplus, à compter du 28 décembre 2010. Ces intérêts seront capitalisés au 12 mai 2016 et à chaque échéance annuelle ultérieure pour produire eux-mêmes des intérêts.

       Article 4 : L'Etat versera une somme de 2 000 euros à la société Roquette Frères au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et lui remboursera la contribution pour l'aide juridique d'un montant de 35 euros qu'elle a acquittée.

       Article 5 : Le surplus des conclusions de la demande de la société Roquette Frères devant le tribunal administratif de Lille et de ses conclusions devant la cour est rejeté.

       Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société Roquette Frères et au ministre de l'action et des comptes publics.

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N°15DA02065