Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       M. B... F... et Mme E... A... ont demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la décision du président du conseil départemental de Saône-et-Loire du 2 août 2017 leur ayant retiré l'agrément d'accueillant familial pour trois personnes âgées, d'enjoindre au président du conseil départemental de Saône-et-Loire de leur délivrer un nouvel agrément et de mettre à la charge du département de Saône-et-Loire une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Par un jugement n° 1702359 du 5 mars 2018, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande.

       Procédure devant la cour :

       Par une requête enregistrée le 7 mai 2018, et des mémoires enregistrés le 17 juillet 2019 et le 6 décembre 2019, M. F... et Mme A..., représentés par Me C..., demandent à la cour :

       1°) d'annuler le jugement n° 1702359 du 5 mars 2018 du tribunal administratif de Dijon ;

       2°) d'annuler la décision du président du conseil départemental de Saône-et-Loire du 2 août 2017 leur ayant retiré l'agrément d'accueillant familial pour trois personnes âgées ; 

       3°) d'enjoindre au président du conseil départemental de Saône-et-Loire de leur délivrer un nouvel agrément ;

       4°) de mettre à la charge du département de Saône-et-Loire une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

       Ils soutiennent que :

       - la requête d'appel n'est pas tardive ;

       - elle est suffisamment motivée ;

       - en se contentant d'affirmer que l'accueillant familial avec été convoqué un mois au moins avant la date de la réunion, les premiers juges n'ont pas suffisamment répondu au moyen tiré de l'absence de convocation devant la commission consultative de retrait ;

       - s'agissant de la légalité interne, la motivation du jugement attaqué est insuffisante ;

       - le conseil départemental ne justifie pas, par la seule production du procès-verbal de séance de la commission consultative de retrait et d'une lettre de convocation aux membres, avoir communiqué à cette commission le contenu de l'injonction préalable et les motifs de la décision envisagée, en méconnaissance de l'article R. 441-11 du code de l'action sociale et des familles ;

       - il n'est pas justifié que le signataire de la convocation des membres de la commission consultative de retrait bénéficiait d'une délégation de signature régulièrement publiée ; 

       - il n'est pas établi qu'ils ont été convoqués devant la commission consultative de retrait dans le délai d'un mois prescrit au troisième alinéa de l'article R. 441-11 du code de l'action sociale et des familles ;

       - en se bornant à viser des manquements imprécis, la décision contestée est insuffisamment motivée ;

       - le consentement des familles en matière de vidéosurveillance est désormais requis par les accueillants lorsque les familles visitent les résidents ; ce système n'était pas utilisé lors de la visite des familles ; la mise sur haut-parleur des conversations téléphoniques ne concerne qu'un résident, atteint de surdité, avec l'accord de celui-ci ; l'exclusion de Mme A... d'un groupe d'analyse de la pratique professionnelle est sans incidence sur la mesure attaquée ; ils n'ont pas méconnu leurs obligations en terme de protection de la santé et du bien-être des résidents ; leur manque de disponibilité à l'égard des résidents n'est pas établi ; le salon n'était pas référencé comme une pièce commune dans le contrat conclu avec les résidents, ils ne sont pas dans l'obligation de les laisser y accéder ; il n'est pas établi qu'ils auraient tenu des propos discourtois aux familles des résidents ; les tarifs des contrats proposés ne sont pas excessifs ; les griefs formulés à leur encontre ne sont ainsi pas établis ;

       - la base légale des manquements relevés à leur encontre ne peut être l'annexe 3-8-2 du code de l'action sociale et des familles qui se borne à réglementer le modèle de contrat type à titre onéreux entre l'accueillant familial et la personne accueillie ou sa famille ;

       - le retrait contesté de leur agrément est entaché d'une erreur d'appréciation. 

       Par un mémoire en défense enregistré le 14 novembre 2019, le département de Saône-et-Loire, représenté par Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. F... et Mme A... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Il soutient que :

       - à titre principal, les requérants ne démontrent pas avoir introduit leur requête d'appel dans le délai prévu à l'article R. 811-2 du code de justice administrative de sorte qu'elle est tardive et, par suite, irrecevable ;

       - la requête d'appel, qui se borne à reprendre les moyens et arguments de première instance, sans critiquer le jugement, méconnaît les dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative et est, dès lors, irrecevable ;  

       - à titre subsidiaire, les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

       Par ordonnance du 12 décembre 2019, la clôture d'instruction a été fixée au 6 janvier 2020. 

       Vu les autres pièces du dossier ;

       Vu :

       - le code de l'action sociale et des familles ;

       - le code des relations entre le public et l'administration ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de M. Pin, premier conseiller, 

       - les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public,

       - et les observations de Me D..., représentant le département de Saône-et-Loire.

       Considérant ce qui suit :

       1. Le président du conseil général de Saône-et-Loire a délivré le 23 mai 2008 à M. F... et Mme A... épouse F... un agrément, renouvelé jusqu'au 23 mai 2018 par arrêté du 16 avril 2013, pour l'accueil à leur domicile, à titre permanent et à temps complet, de trois personnes âgées. A la suite d'un contrôle réalisé le 26 septembre 2016, le président du conseil départemental de Saône-et-Loire a adressé à M. et Mme F... le 9 novembre 2016 une injonction tendant à mettre fin dans un délai de trois mois à plusieurs manquements à leurs obligations. Par décision du 2 août 2017, le président du conseil départemental de Saône-et-Loire a prononcé le retrait de l'agrément délivré au couple, au motif qu'il n'avait pas été remédié à certains de ces manquements. M. et Mme F... interjettent appel du jugement du 5 mars 2018 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 2 août 2017.

Sur la régularité du jugement attaqué :

       2. En jugeant que, conformément aux dispositions du troisième alinéa de l'article R. 441-11 du code de l'action sociale et des familles, " l'accueillant familial a été convoqué un mois au moins avant la date de la réunion " de la commission consultative de retrait, le tribunal administratif qui, eu égard à la teneur des écritures qui lui étaient soumises, a suffisamment énoncé les motifs qui l'ont conduit à écarter le moyen invoqué devant lui, n'a pas insuffisamment motivé son jugement sur ce point.  En outre, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme F..., les premiers juges ont suffisamment motivé, aux points 3 à 5 du jugement attaqué, leur réponse au moyen tiré de ce que l'appréciation portée par le président du conseil départemental sur leur situation serait erronée au regard des dispositions des articles L. 441-1 et L. 441-2 du code de l'action sociale et des familles.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

       3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " (...) doivent être motivées les décisions qui : (...) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) ".

       4. La décision du président du conseil départemental de Saône-et-Loire du 2 août 2017 procédant au retrait de l'agrément de M. et Mme F... en qualité d'accueillants familiaux indique les dispositions du code de l'action sociale et des familles dont elle fait application, notamment celles de l'article L. 441-1, et mentionne, contrairement à ce que soutiennent les requérants, de manière suffisamment précise et détaillée les faits retenus à leur encontre et les raisons pour lesquelles ces agissements ont justifié le retrait d'agrément en litige. Elle comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision doit être écarté. 

       5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 441-11 du code de l'action sociale et des familles : " Lorsque le président du conseil départemental envisage dans les conditions prévues à l'article L. 441-2 de retirer un agrément ou d'y apporter une restriction, il saisit pour avis la commission consultative de retrait en lui indiquant le contenu de l'injonction préalable et les motifs de la décision envisagée. (...) L'accueillant familial concerné est informé un mois au moins avant la date de la réunion de la commission, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, des motifs de la décision envisagée à son encontre. Il est invité à présenter à la commission ses observations par écrit ou à en faire part lors de la réunion de la commission. Il peut se faire assister par deux personnes de son choix (...) ".

       6. D'une part, il ressort des pièces du dossier qu'une " note de situation ", exposant en son point III le contenu des injonctions préalables adressées à M. et Mme F... et en son point IV les motifs de la décision de retrait envisagée, était annexée à la convocation datée du 16 juin 2017 adressée aux membres de la commission consultative de retrait, conformément aux exigences du premier alinéa de l'article R. 441-11 précité. Les requérants n'apportent aucun commencement de preuve à l'appui de leurs allégations selon lesquelles ces convocations n'auraient pas été reçues par les membres de la commission, ni même ne leur auraient été adressées, alors au demeurant qu'onze des douze membres de cette commission ont assisté à la séance. En outre, il ressort en tout état de cause des pièces du dossier que le directeur général des services départementaux, signataire de la lettre de convocation, bénéficiait d'une délégation de signature à cet effet en date du 29 octobre 2015, régulièrement publiée, ainsi qu'il résulte des mentions du certificat d'affichage produit par le département et dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire. 

       7. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le président du conseil départemental de Saône-et-Loire a précisé à M. et Mme F..., par un courrier du 31 mai 2017, réceptionné le 2 juin suivant ainsi qu'il résulte de l'accusé de réception produit par l'administration tant en première instance qu'en appel, les motifs de la décision de retrait envisagée, les a informés qu'il saisissait la commission consultative de retrait et les a invités à se présenter à la réunion du 4 juillet 2017 de ladite commission, soit dans le délai prescrit par les dispositions précitées du troisième alinéa de l'article R. 411-11 du code de l'action sociale et des familles. 

       8. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 411-11 du code de l'action sociale et des familles doit être écarté dans toutes ses branches.

       9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles : " Pour accueillir habituellement à son domicile, à titre onéreux, des personnes âgées ou handicapées adultes n'appartenant pas à sa famille jusqu'au quatrième degré inclus et, s'agissant des personnes handicapées adultes, ne relevant pas des dispositions de l'article L. 344-1, une personne ou un couple doit, au préalable, faire l'objet d'un agrément, renouvelable, par le président du conseil départemental de son département de résidence qui en instruit la demande. La personne ou le couple agréé est dénommé accueillant familial. L'agrément ne peut être accordé que si les conditions d'accueil garantissent la continuité de celui-ci, la protection de la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes accueillies, si les accueillants se sont engagés à suivre une formation initiale et continue et une initiation aux gestes de secourisme organisées par le président du conseil départemental et si un suivi social et médico-social des personnes accueillies peut être assuré. Un décret en Conseil d'Etat fixe les critères d'agrément. (...) ". Aux termes de l'article L. 441-2 de ce code : " Le président du conseil départemental organise le contrôle des accueillants familiaux, de leurs remplaçants et le suivi social et médico-social des personnes accueillies. Si les conditions mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 441-1 cessent d'être remplies, il enjoint l'accueillant familial d'y remédier dans un délai fixé par le décret mentionné au même article. S'il n'a pas été satisfait à cette injonction, l'agrément est retiré après avis de la commission consultative (...) ". 

       10. Aux termes de l'article D. 442-3 du même code : " Le contrat passé entre la personne accueillie à titre onéreux au domicile d'un particulier et l'accueillant familial est conforme au modèle de contrat type mentionné à l'article L. 442-1 du présent code et publié à l'annexe 3-8-1. (...) ". Aux termes de cette annexe : " L'accueillant familial doit assurer : Un accueil répondant aux caractéristiques suivantes, dans le respect des règles d'hygiène et de sécurité : 1. L'hébergement. (...) Par ailleurs, la personne accueillie a libre accès aux pièces communes : Lister les pièces (ex. : salon, salle à manger, cuisine, salle de bain, terrasse...) et doit respecter les lieux privés de l'accueillant (chambre, bureau...) ainsi que la chambre ou le logement des autres personnes accueillies. (...) Article 2 Obligations de l'accueillant familial (...) L'accueillant familial s'engage : Vis-à-vis de la personne accueillie, à : -garantir par tous moyens son bien-être ; (...) -adopter un comportement courtois, exempt de toute violence verbale ou physique ; (...) -faire preuve de réserve et de discrétion par rapport à sa correspondance et dans ses rapports avec sa famille ; -lui permettre de recevoir de la visite, préserver l'intimité de ces visites, dans un respect mutuel vis-à-vis de l'accueillant et des autres personnes accueillies ; (...) -préserver son intimité et son intégrité. (...) ". Aux termes de l'article R. 441-3-2 du même code : " Le président du conseil départemental s'assure du respect des conditions d'agrément fixées aux articles L. 441-1 et R. 441-1. A cette fin, il se réfère aux critères relatifs aux aptitudes et compétences pour l'exercice de l'activité d'accueillant familial et aux conditions d'accueil et de sécurité, précisés dans le référentiel d'agrément figurant à l'annexe 3-8-3 du présent code (...) ". Selon cette annexe : " L'appréciation, au vu du présent référentiel, des demandes d'agrément et des situations d'accueil, s'effectue dans les conditions prévues à l'article R. 441-3-2. Section 1 : Les aptitudes et les compétences pour l'exercice de l'activité d'accueillant familial. Les aptitudes et les compétences du demandeur doivent permettre de garantir la santé, le bien-être et la sécurité des personnes accueillies, en tenant compte de leur nombre et de leurs caractéristiques en termes de perte d'autonomie et de handicap. Sous-section 1.1 : Les capacités et les qualités personnelles pour accueillir des personnes âgées ou des personnes en situation de handicap et assurer leur bien-être. Il convient d'apprécier la capacité du demandeur à : (...) 1.1.3. Etre attentif au respect des droits et des libertés de la personne accueillie ; (...) 1.1.4. Faire preuve de respect, de bienveillance et de neutralité, vis-à-vis de chaque personne accueillie ; (...) 1.1.6. Préserver et développer la mobilité des personnes accueillies en favorisant de manière appropriée leur libre circulation à l'intérieur et à l'extérieur du logement (...) ".

       11. Pour retirer à M. et Mme F... l'agrément dont ils bénéficiaient, le président du conseil départemental de Saône-et-Loire s'est fondé sur des manquements consistant en l'absence de respect des conditions garantissant la continuité de l'accueil, la protection de la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes accueillies tels que définis dans le contrat d'accueil et à l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles. Le président du conseil départemental a reproché à M. et Mme F... une absence de préservation de l'intimité des personnes accueillies en raison de la mise en place dans les chambres des résidents d'un système de vidéo-surveillance en fonctionnement continu et de la circonstance que Mme F... a été exclue par un organisme de formation d'un groupe d'analyse de la pratique professionnelle du fait d'une rupture de la confidentialité des échanges. Il est également reproché à M. et Mme F... un manque de disponibilité envers les résidents, une inaptitude à s'adapter en cas de situation d'urgence ou imprévue, l'accès non libre des résidents dans la pièce commune ainsi que des propos discourtois et centrés sur les aspects financiers tenus aux familles des personnes accueillies.

       12. Si les requérants font valoir que le système de vidéo-surveillance qu'ils ont mis en place dans les chambres des personnes accueillies n'est pas activé durant les visites de leurs proches sans leur consentement, il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment des déclarations de Mme F... devant la commission consultative de retrait, qu'en dehors de cette hypothèse, ce dispositif fonctionne en continu dans les chambres des résidents, quelle que soit l'autonomie de ceux-ci, malgré l'injonction qui leur avait été faite de ne pas activer constamment ce dispositif. Le déploiement d'un tel système de vidéo-surveillance, en fonctionnement continu dans les chambres des personnes accueillies, sans qu'il soit tenu compte notamment de l'autonomie de celles-ci et sans qu'il soit établi que les personnes accueillies auraient toutes librement consenties à l'utilisation de ce système, porte atteinte à leur intimité.

       13. Il ressort également des pièces du dossier, en particulier du compte rendu d'une visite de contrôle réalisée au domicile des requérants à l'expiration du délai qui leur avait été imparti pour remédier aux manquements constatés, que l'une des personnes accueillies s'est plainte de ne pas bénéficier d'un régime alimentaire adapté à son état de santé et d'avoir été contrainte par Mme F... à marcher avant le passage de l'infirmier chargé de lui mettre en place son corset, lui occasionnant de vives douleurs dorsales. Ces faits, non contestés par les requérants, sont établis par les pièces du dossier et de nature à constituer un manquement à l'obligation de protection de la santé et du bien-être physique des personnes accueillies, relevé dans la lettre d'injonction. 

       14. Il est constant que les personnes accueillies n'ont pas libre accès au salon de la maison de M. et Mme F..., dont il ressort des pièces versées au dossier, notamment des échanges devant la commission consultative de retrait, qu'il s'agit, contrairement à ce que soutiennent les requérants, d'une pièce répertoriée dans les contrats d'accueil comme étant commune. L'absence de libre accès à cette pièce constitue dès lors, ainsi qu'il résulte des dispositions citées au point 9 du référentiel d'agrément figurant à l'annexe 3-8-3 du code de l'action sociale et des familles, une méconnaissance des conditions d'accueil, qui a perduré à l'issue du délai accordé aux requérants pour y remédier. 

       15. Enfin, il ressort des pièces du dossier, en particulier d'un compte rendu d'entretien réalisé le 24 mars 2016 avec les services du département et de plusieurs témoignages recueillis, corroborés par les déclarations de la requérante devant la commission consultative de retrait, que M. et Mme F... ont eu plusieurs altercations ou échanges virulents avec des familles de personnes accueillies, dont des témoignages concordants attestent un manque d'attention lors de la prise de contact avec les accueillants familiaux et un discours principalement orienté sur l'aspect financier de l'accueil. En adoptant de manière récurrente un tel comportement discourtois et inapproprié, y compris après le délai figurant dans la lettre du 9 novembre 2016 enjoignant aux requérants d'y mettre un terme, ceux-ci ont manqué à leur obligation de garantir le bien-être moral des personnes accueillies. 

       16. Ainsi, les faits reprochés à M. et Mme F..., dont la matérialité est établie par les pièces du dossier, constituent des manquements, en dépit des injonctions qui leur ont été adressées, aux obligations visées à l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles. Au vu des circonstances décrites ci-dessus, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation, ni entacher sa décision d'un défaut de base légale, que le président du conseil départemental de Saône-et-Loire a estimé que les conditions d'accueil proposées par les requérants ne permettaient plus de garantir la protection de la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes accueillies et étaient de nature à justifier le retrait de leur agrément.

       17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par le défendeur, que M. et Mme F... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées de même que celles tendant à ce que le département de Saône-et-Loire leur verse une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par le département de Saône-et-Loire. 

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. F... et Mme A... épouse F... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du département de Saône-et-Loire tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... F..., à Mme E... A... épouse F... et au département de Saône-et-Loire.

Délibéré après l'audience du 12 mars 2020, à laquelle siégeaient :

M. Pommier, président de chambre,

M. Drouet, président assesseur,

M. Pin, premier conseiller.

Lu en audience publique le 2 avril 2020.

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N° 18LY01681