Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

        La société 3A, société civile immobilière (SCI), a demandé au juge des référés du tribunal administratif de La Réunion de condamner la commune de Saint-Paul à lui verser une provision de 428 414,25 euros au titre de pertes de loyers et de surcoûts de construction et de mettre à la charge de la commune la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

        Par une ordonnance n° 1700954 du 7 mai 2018, le juge des référés du tribunal administratif de La Réunion a condamné la commune de Saint-Paul à verser à la SCI 3A une provision de 323 774 euros majorée des intérêts au taux légal à compter du 21 mars 2017 ainsi que la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

       Procédure devant la cour :

       Par une requête, enregistrée le 25 mai 2018, la commune de Saint-Paul, représentée par MeB..., demande à la cour :

        1°) d'annuler cette ordonnance du 7 mai 2018 du juge des référés du tribunal administratif de La Réunion ;

        2°) de rejeter la demande de la SCI 3A ou, subsidiairement, de réduire la provision mise à sa charge ; 

        3°) de mettre à la charge de la SCI 3A la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

        Elle soutient que :

        - la décision de refus de permis de construire du 12 octobre 2012 a été annulée pour insuffisance de motivation ; s'agissant d'une annulation pour illégalité externe et la décision étant justifiée au fond, il ne peut lui être reproché aucune faute de nature à engager sa responsabilité ; en effet, il peut être dérogé à l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme pour des motifs liés à la sécurité publique ; la commission de sécurité a d'ailleurs émis un avis défavorable à la délivrance du permis sollicité en raison de l'absence de dégagements réglementaires pour assurer la sécurité incendie, s'agissant d'un établissement recevant du public ; le dossier ne démontrait par ailleurs pas que les portes de l'issue prévue pouvaient s'ouvrir dans le sens de l'évacuation ; contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, le permis ne pouvait pas être délivré accompagné de prescriptions ; des prescriptions ne peuvent en effet porter que sur des modifications minimes et doivent être matériellement réalisables et indiquer la manière d'y satisfaire ; s'agissant des dégagements à prévoir en fonction de la superficie des locaux, la commune ne pouvait imposer un choix au pétitionnaire qui pouvait soit réduire la surface ouverte au public, soit créer deux dégagements de 0,90 m, soit encore créer un dégagement de 1,40 m complété par un dégagement de 0,60 m ou par un dégagement accessoire ; des modifications portant sur une réduction importante de surface, sur la modification de deux ouvertures ou sur la création de quatre ouvertures supplémentaires ne sont pas minimes, alors surtout que la commission de sécurité avait par ailleurs émis neuf réserves et que le projet devait également satisfaire aux prescriptions de l'architecte des bâtiments de France ; 

        - le juge des référés a excédé son office en jugeant que le permis de construire aurait dû être délivré sous réserve de simples prescriptions ; il aurait dû se borner à constater l'existence d'une contestation sérieuse de l'obligation alléguée ; 

        - s'agissant du montant de la provision allouée, la somme de 218 000 euros au titre de la perte de loyers n'appelle pas d'observations particulières ; en revanche, la somme de 105 774 euros au titre du surcoût de la construction est excessive ; elle n'est fondée que sur l'estimation par la SCI 3A d'une prétendue hausse du coût de la construction entre le 12 mai 2012 et le mois de mai 2017 ; le point de départ du préjudice ne peut être le mois de mai 2012 puisque le refus de permis de construire est du 12 octobre 2012 ; la fin du préjudice ne peut être fixée à mai 2017 l'annulation du refus de permis étant intervenue le 15 novembre 2015 ; le tribunal devait, sans refaire les calculs de la société, rejeter purement et simplement la demande ; 

        - la demande devra être rejetée après examen du litige par l'effet dévolutif de l'appel ; la commune n'a en effet commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité ; au surplus, la faute de la victime est exonératoire ; la société a engagé les travaux de démolition en 2010 sans autorisation puisque le permis obtenu en 2005 et prorogé en 2007 était caduc depuis 2008, et sans avoir déposé de demande de permis de construire pour la reconstruction des immeubles ; il n'existe aucun lien de causalité entre le refus de permis opposé et les préjudices allégués ; le montant du préjudice allégué est excessif et la provision ne peut correspondre en tout état de cause qu'à un préjudice certain. 

        Par un mémoire, enregistré le 28 juin 2018, la SCI 3A, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête, à la réformation du jugement en ce qu'il a limité le montant de la provision à un montant inférieur à 428 414,25 euros, à la condamnation de la commune de Saint-Paul à lui verser une provision de ce montant avec intérêt au taux légal à compter du 21 mars 2017 dans un délai d'un mois sous astreinte passé ce délai de 200 euros par jour de retard et à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Paul le versement d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  

        Elle soutient que :

        - la commune a incontestablement commis une faute en lui refusant illégalement la délivrance d'un permis de construire ; 

        - il existe un lien de causalité entre ce refus illégal et le préjudice dès lors que la demande de permis portait sur une reconstruction à l'identique après démolition, relevant de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, et qu'aucun motif ne permettait à la commune de s'y opposer ; seuls des motifs d'urbanisme ou un risque certain et prévisible de nature à mettre gravement en danger la sécurité des occupants aurait pu justifier un refus ; l'avis de la commission de sécurité, qui repose sur un motif flou, ne pouvait justifier un tel refus ; cet avis est infondé, eu égard à l'effectif réel à prendre en compte ; en tout état de cause, l'avis de la commission ne pouvait motiver un refus de permis de construire dès lors que, conformément à l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation, sa demande de permis de construire se référait à des demandes d'autorisations ultérieures au titre des établissements recevant du public ; en tout état de cause, son établissement, qui relevait de la 5ème catégorie, n'était pas soumis à autorisation ni à consultation de la commission de sécurité ; comme l'a relevé le premier juge, le permis aurait dû, de toute façon, être délivré en étant assorti de simples prescriptions ; elle avait clairement opté, dans son dossier de permis de construire, pour une solution de limitation des effectifs à moins de vingt personnes ; il suffisait à la commune de reprendre cet engagement au titre des prescriptions ; les prescriptions de l'architecte des bâtiments de France étaient également mineures et pouvaient être reprises au permis de construire ; 

        - aucune faute ni imprudence ne peut lui être reprochée ; la démolition de l'existant en 2010 est sans rapport avec le présent litige ; il en va de même de la prétendue caducité du précédent permis obtenu en 2005 ; l'engagement de pourparlers avec des locataires potentiels, invoqué en première instance, ne constitue pas une faute et démontre au contraire que des locations auraient pu intervenir si le permis n'avait pas été illégalement refusé ; l'état de délabrement de l'immeuble en 2008 n'a pas davantage de lien avec la demande ; l'absence de demande d'une suspension ne peut être constitutive d'une faute ; 

        - elle justifie des pertes de loyers qu'elle a subies ; aucune difficulté financière ne l'empêchait de mener à bien son projet ; elle a fait établir un rapport d'expertise permettant de chiffrer ses pertes à 504 000 euros ; le surcoût de la construction a été estimé aux termes de l'expertise qu'elle a produite à 104 410 euros mais cette expertise fondée sur l'indice du coût de la construction, ne tient pas compte de l'évolution réelle des prix ; son préjudice à ce titre s'établit à 105 774,25 euros. 

       Vu les autres pièces du dossier. 

       Vu : 

       - le code de la construction et de l'habitation ;  

       - le code de l'urbanisme ;  

       - le code de justice administrative.

       Le président de la cour a désigné Mme D...A...comme juge des référés en application du livre V du code de justice administrative.

        Considérant ce qui suit :

        1. Le 29 août 2005, la SCI 3A a obtenu un permis de construire pour réhabiliter et agrandir un ensemble immobilier situé sur le territoire de la commune de Saint-Paul, qui comportait alors trois locaux commerciaux. Une partie de l'existant a été détruite mais le permis, prorogé le 20 août 2008, est devenu caduc, la société n'ayant pu mener à bien son projet. Un arrêté de péril du maire de la commune de Saint-Paul du 29 octobre 2010 a ordonné la démolition des façades et murs qui subsistaient. Le 7 mars 2012, la société a déposé une demande de permis de construire pour la reconstruction à l'identique du bâtiment détruit. Le 12 octobre 2012, le maire de la commune a refusé la délivrance de ce permis au motif que le projet " ne respectait pas les règles en matière de sécurité ". Par jugement du 20 novembre 2015 devenu définitif, ce refus a été annulé par le tribunal administratif de La Réunion pour insuffisance de motivation et le tribunal a enjoint au maire de réexaminer la demande de la société dans un délai de deux mois à compter de la notification de son jugement. Sur réitération de la demande de la société le 14 mars 2016, la commune a sollicité de la part de la société la production de nouvelles pièces à l'appui de sa demande puis, le 28 septembre 2016, le maire a rejeté cette demande faute de production des pièces demandées. Par jugement du 29 décembre 2017 devenu définitif, le tribunal a annulé ce nouveau refus en estimant que le maire ne pouvait légalement subordonner la délivrance du permis à la production de nouvelles pièces et a constaté que la SCI 3A était titulaire d'un permis tacite depuis le 14 août 2016. Le 1er mars 2018, le maire de la commune a délivré à la société, sur injonction du tribunal, un certificat de permis de construire tacite. 

        2. Le 17 mars 2017, la société, invoquant l'illégalité des décisions de refus des 12 octobre 2012 et 28 septembre 2016, a saisi la commune d'une réclamation par laquelle elle demande réparation des préjudices qu'elle soutient avoir subis du fait de ces décisions. Saisi par la société, le juge des référés du tribunal administratif de La Réunion, par ordonnance du 7 mai 2018, a condamné la commune de Saint-Paul à lui verser une provision de 323 774 euros majorée des intérêts de retard à compter du 21 mars 2017. La commune de Saint-Paul fait appel de cette ordonnance. Par voie d'appel incident, la société 3A demande la réformation de l'ordonnance et conclut à ce que la provision allouée soit portée à 428 414,25 euros, montant de ses conclusions devant le juge des référés du tribunal. 

        3. Aux termes de l'article R. 541-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable (...) ". Il résulte de ces dispositions que, pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s'assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l'existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n'a d'autre limite que celle qui résulte du caractère non sérieusement contestable de l'obligation dont les parties font état. Dans l'hypothèse où l'évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d'une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui paraît revêtir un caractère de certitude suffisant.

        4. Si la décision du 12 octobre 2012 a été annulée pour un motif de forme, il ne résulte d'aucun élément de l'instruction que le refus de permis de construire opposé à la société 3A, qui avait sollicité une autorisation de reconstruction à l'identique sur le fondement de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, aurait été justifié par une disposition d'une carte communale ou d'un plan local d'urbanisme ni par un risque certain et prévisible de nature à mettre gravement en danger la sécurité des personnes. Aucune des prescriptions indiquées par l'architecte des bâtiments de France dans son avis du 11 avril 2012, qui concernent les matériaux et couleurs à employer et la visibilité des équipements tels que les volets roulants, climatiseurs, chauffe-eau solaires et paraboles, ainsi que la nécessité d'une autorisation pour installer les enseignes des commerçants appelés à occuper les locaux, ne justifiaient un refus de permis de construire, ces prescriptions étant susceptibles d'assortir le permis de construire. Il en va de même des prescriptions indiquées par la commission de sécurité dans son avis du 28 septembre 2012, qui concernent essentiellement l'aménagement de dégagements, la fourniture d'une notice de sécurité, la vérification des équipements techniques, le respect des normes électriques, l'installation d'alarmes, l'établissement de consignes et d'un plan d'intervention et d'évacuation et l'installation d'un poteau d'incendie, à supposer même que ces prescriptions puissent être en totalité mises à la charge du propriétaire, la société 3A ayant précisé dans la notice architecturale de son projet que chacun des commerçants appelés à occuper des locaux présenterait son projet au titre de la législation relative aux établissements recevant du public. S'agissant en particulier de l'aménagement des dégagements, la commune ne fournit aucun élément permettant d'estimer que cette exigence n'aurait pu faire l'objet d'une prescription assortissant le permis de construire, alors même que la société avait le choix, pour respecter cette mesure, entre plusieurs options d'aménagement, aux termes de l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public. Quant à l'exigence concernant l'ouverture des portes dans le sens de l'évacuation, la commune admet qu'elle pouvait faire l'objet d'une prescription assortissant le permis de construire. Ainsi, et dès lors qu'il n'est fait état d'aucune circonstance de nature à justifier légalement le bien-fondé du refus de permis de construire opposé le 12 octobre 2012, ce refus entaché d'une illégalité fautive paraît de nature, en l'état de l'instruction, à engager la responsabilité de la commune vis-à-vis de la société à raison des préjudices en lien avec cette illégalité. 

        5. Ainsi que l'a estimé le juge des référés du tribunal, l'engagement irrégulier de l'opération avant la présentation de la demande de permis de construire du 7 mars 2012 est sans influence sur le droit de la société à réparation du préjudice qu'elle a subi du fait de l'attitude fautive de l'administration à compter du 12 octobre 2012.  

        6. La SCI 3A soutient, en premier lieu, avoir subi des pertes de loyers qu'elle évalue à 322 640 euros. La société, en produisant les baux antérieurs à l'opération, les estimations de professionnels de l'immobilier et des échanges de courriers attestant de perspectives sérieuses de nouvelles locations en 2012, à l'issue de la reconstruction projetée, justifie, comme l'a estimé le premier juge, des pertes mensuelles qu'elle évalue à la somme non contestée de 8 720 euros. Elle produit, pour la première fois en appel, un document complémentaire au devis de travaux qu'elle a fait établir par une entreprise, qui stipule un délai de livraison du bâtiment à reconstruire de trois mois. En l'absence d'élément permettant de douter sérieusement de ce délai, il y a lieu d'estimer qu'en l'absence du refus illégal de permis de construire du 12 octobre 2012, les locaux auraient été de façon suffisamment certaine, susceptibles d'être loués à compter du 1er février 2013, soit environ trois mois et demi après le refus illégal de permis de construire. Pour la première fois en appel, la société, qui avait arrêté en première instance la période des pertes de loyers subies au 20 novembre 2015, date du jugement annulant la décision du 12 octobre 2012, se prévaut également des pertes de loyers qu'elle a subies ultérieurement, jusqu'au 1er mars 2018, date à laquelle un certificat de permis de construire tacite lui a été délivré. Il résulte toutefois de l'instruction qu'ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de La Réunion dans son jugement du 29 décembre 2017, la société est devenue titulaire d'un permis de construire tacite le 14 août 2016. En l'état de l'instruction, la société peut donc être regardée comme ayant subi des pertes de loyers suffisamment certaines jusqu'au 30 novembre 2016 soit trois mois et demi après avoir obtenu un permis de construire tacite. Ainsi, la période durant laquelle les pertes de loyers subies peuvent être regardées comme n'étant pas sérieusement contestables peut être fixée du 1er février 2013 au 30 novembre 2016 soit quarante-six mois. Dans ces conditions, la somme demandée de 322 640 euros, qui correspond à trente six mois de pertes de loyers, n'apparaît pas excessive. 

        7. La société 3A soutient, en second lieu, avoir subi la hausse du coût de la construction entre la date du refus illégal qui lui a été opposé et la date à laquelle elle a pu procéder aux travaux. Elle évalue cette hausse à 105 774,25 euros en produisant des devis de travaux établis en 2017 dont le moins élevé mentionne un coût de 563 275,36 euros ainsi qu'un document émanant d'un bureau d'études aux termes duquel, compte tenu de l'évolution de l'indice du bâtiment BT 01, les prix ont augmenté de 23,12 % entre le mois de mai 2012 et le mois de mai 2017. Il ne résulte toutefois pas de l'instruction que la société, titulaire d'un permis de construire tacite le 14 août 2016, aurait été empêchée d'engager les travaux de construction après cette date, alors même qu'elle n'avait pas encore obtenu un certificat de construire tacite. Le refus de permis illégal étant intervenu le 12 octobre 2012, il y a lieu par ailleurs de retenir comme début de la période de préjudice le mois d'octobre 2012. Dans ces conditions, il y a lieu d'estimer que le préjudice lié à la hausse du coût de la construction doit être déterminé, en l'état de l'instruction, en prenant en compte cette hausse entre le mois d'octobre 2012 et le mois d'août 2016 soit, selon la formule de calcul utilisée par le bureau d'études sollicité par la société, 22,95 %. Eu égard à la très faible variation de l'indice BT 01 entre mai et octobre 2012, les éléments fournis par la société, qui permettent d'évaluer à 457 501,11 euros le coût des travaux en mai 2012 (563 275,36 - 105 774,25) conduisent à estimer que la perte subie par la société s'établit de façon suffisamment certaine à 104 996,50 euros (457 501,11 x 22,95 %). 

        8. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Paul n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de La Réunion l'a condamnée à verser une provision à la société 3A et que celle-ci est fondée à demander que cette provision soit portée à 427 636,50 euros avec intérêts au taux légal à compter du 21 mars 2017. 

        Sur les conclusions en injonction : 

        9. La commune de Saint-Paul est tenue de verser la provision de 427 636,50 euros assortie des intérêts de retard en raison du caractère exécutoire de la présente ordonnance. En cas d'inexécution de cette ordonnance, la société 3A aura la faculté de solliciter le mandatement d'office de la somme que la commune a été condamnée à lui payer. Il n'y a donc pas lieu de faire droit aux conclusions de la société tendant à ce qu'il soit enjoint sous astreinte à la commune de lui verser la somme due dans un délai d'un mois. 

        Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 

        10. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul le versement d'une somme de 1 500 euros à la société 3A au titre des frais d'instance qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font par ailleurs obstacle à ce que soit mis à la charge de la SCI 3A, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que demande la commune sur ce fondement. 

ORDONNE :

Article 1er : La requête de la commune de Saint-Paul est rejetée. 

Article 2 : La commune de Saint-Paul est condamnée à verser à la SCI 3A, à titre de provision, une somme de 427 636,50 euros majorée des intérêts au taux légal à compter du 21 mars 2017. 

Article 3 : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de la Réunion du 7 mai 2018 est réformée en ce qu'elle a de contraire à la présente ordonnance. 

Article 4 : La commune de Saint-Paul versera à la SCI 3A la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

Article 5 : Le surplus des conclusions de la SCI 3A est rejeté.  

Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Saint-Paul et à la SCI 3A. Copie en sera délivrée au ministre des outre-mer.

Fait à Bordeaux, le 17 septembre 2018.

Le juge des référés,

Elisabeth A...        

      La République mande et ordonne au préfet de La Réunion, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

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No 18BX02107