Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

        La société à responsabilité limitée (SARL) Château du Grumesnil et Mme C...A...ont demandé au tribunal administratif de Rouen, d'une part, de condamner l'Etat à verser à la SARL Château du Grumesnil la somme de 2 745 368,14 euros en indemnisation des préjudices résultant de la fermeture et du refus de faire droit à sa demande de réouverture de la maison de retraite qu'elle exploitait et, d'autre part, de condamner l'Etat à verser à Mme A...la somme de 327 256 euros en indemnisation des préjudices résultant de la fermeture et du refus de réouverture de cette maison de retraite.

       Par un jugement n° 1301146 du 17 mars 2016, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande.

       Procédure devant la cour :

       Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 mai 2016 et le 23 juin 2017, la SARL Château du Grumesnil et Mme C...A..., représentées par la SCP Manuel Gros et Héloïse Hicter, demandent à la cour :

       1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rouen du 17 mars 2016 ;

       2°) d'annuler la décision implicite de rejet du 26 février 2013 de leur demande préalable d'indemnisation ;

       3°) de condamner l'Etat à verser à la SARL Château du Grumesnil la somme de 2 745 368,14 euros en indemnisation des préjudices résultant de la fermeture et du refus de faire droit à sa demande de réouverture de la maison de retraite qu'elle exploitait, avec intérêts au taux légal ;

       4°) de condamner l'Etat à verser à Mme A...la somme de 327 256 euros en indemnisation des préjudices subis, avec intérêts au taux légal ;

       5°) de mettre une somme de 5 000 euros pour chacune à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

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       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

       - le code de l'action sociale et des familles ;

       - le code pénal ;

       - le code de procédure pénale ;

       - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

       - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme Muriel Milard, premier conseiller,

       - les conclusions de Mme Anne-Marie Leguin, rapporteur public,

       - et les observations de Me B...D..., représentant la SARL Château du Grumesnil et MmeA....

       Considérant ce qui suit :

       1. Par deux arrêtés des 15 décembre 2003 et 27 janvier 2004, le préfet de l'Eure a prononcé la fermeture immédiate à titre provisoire, puis à titre définitif, de la maison de retraite exploitée par la SARL Château du Grumesnil depuis 1991, située sur la commune d'Heubécourt-Haricourt. Par un jugement n° 0302530 du 16 juin 2006, devenu définitif, le tribunal administratif de Rouen, après avoir relevé que l'établissement géré par cette société avait fait l'objet de deux inspections diligentées en 1995 et en 1999 ayant constaté de nombreuses irrégularités ou carences dans l'organisation et le fonctionnement de l'établissement, a jugé que le préfet, informé de ces faits par un rapport établi le 1er décembre 2003 par la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS) à la suite d'une nouvelle inspection en date du 1er octobre 2003 concluant que la santé et la sécurité physique des personnes hébergées n'étaient pas assurées et relevant le nombre important de décès qui y ont été constatés au cours de l'année 2003, était fondé à utiliser la procédure d'urgence prévue à L. 331-5 du code de l'action sociale et des familles l'autorisant à fermer l'établissement à titre provisoire sans injonction préalable, ni consultation préalable du conseil départemental d'hygiène. La SARL Château du Grumesnil et MmeA..., sa gérante, relèvent appel du jugement du 17 mars 2016 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande tendant, d'une part, à la condamnation de l'Etat à verser à la SARL Château du Grumesnil la somme de 2 745 368,14 euros en indemnisation des préjudices résultant de la fermeture provisoire puis définitive de la maison de retraite et du refus de faire droit à sa demande de réouverture et, d'autre part, de condamner l'Etat à verser à Mme A...la somme de 327 256 euros en indemnisation des préjudices subis à la suite de ces fermetures.

       Sur la régularité du jugement : 

       2. En premier lieu, en demandant au tribunal administratif l'annulation de la décision implicite de rejet de sa réclamation préalable adressée au préfet de l'Eure le 12 décembre 2012 et la condamnation de l'Etat au versement des sommes de 2 745 368,14 euros et de 327 256 euros en indemnisation des préjudices résultant de la fermeture et du refus de faire droit à sa demande de réouverture de la maison de retraite qu'elle exploitait, la SARL Château du Grumesnil et sa gérante Mme A...ont donné à leur demande, dans son ensemble, le caractère d'un recours de plein contentieux. En rejetant les conclusions indemnitaires de la SARL Château du Grumesnil et de MmeA..., les premiers juges ont implicitement mais nécessairement, rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de leur réclamation préalable du 26 février 2013, qui n'avait pour autre objet que de lier le contentieux. Par suite, en ne statuant pas expressément sur la demande d'annulation de cette décision, le tribunal administratif de Rouen n'a pas entaché son jugement d'omission à statuer et ainsi, d'irrégularité.

       3. En deuxième lieu, la SARL Château du Grumesnil et sa gérante Mme A...ont, en première instance, soulevé le moyen tiré de l'absence de péril imminent justifiant la fermeture provisoire puis définitive de la maison de retraite qu'elles exploitaient et qu'aucune faute n'était démontrée. Au soutien de ce moyen, les requérantes, qui ont seulement demandé la condamnation de l'Etat à les indemniser du préjudice subi, se sont bornées à faire valoir un argument tiré de ce qu'aucune injonction ne leur avait été adressée par le préfet de l'Eure avant ces fermetures afin de leur permettre de poursuivre leur activité. Les premiers juges, qui ont rappelé le jugement du 16 juin 2006, devenu définitif, du tribunal administratif de Rouen ont écarté le moyen en jugeant qu'au vu des faits constatés à la suite des inspections diligentées et dont la matérialité est établie, la santé et la sécurité des personnes hébergées étaient compromises par les conditions d'organisation, d'installation et de fonctionnement de l'établissement au sens du 2° de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles et que le préfet de l'Eure n'avait, par suite, pas entaché ses décisions de fermeture provisoire, puis définitive, d'illégalité fautive, ces dernières dispositions n'imposant nullement qu'une injonction préalable de remédier aux dysfonctionnements constatés fût adressée à l'établissement concerné. Le jugement attaqué, qui n'était pas tenu de répondre à l'argument ainsi soulevé qui, au demeurant, était inopérant, ne saurait être regardé comme entaché d'irrégularité.

       Sur les autres conclusions :

       En ce qui concerne la responsabilité pour faute de l'Etat :

       4. En premier lieu, l'autorité de la chose jugée qui s'attache aux décisions des juges répressifs devenues définitives qui s'impose aux juridictions administratives est relative à la constatation matérielle des faits mentionnés dans le jugement et qui sont le support nécessaire du dispositif. La même autorité ne saurait, en revanche, s'attacher aux motifs d'un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu'un doute subsiste sur leur réalité. Il résulte de l'instruction que par un jugement du 15 septembre 2009, le tribunal correctionnel d'Evreux a prononcé la relaxe de Mme A...des délits de changement important dans la direction d'un établissement soumis à autorisation, prévu et réprimé par le 3° de l'article L. 313-22 du code de l'action sociale et des familles, et de non-assistance à personnes en péril. Dans ces conditions, eu égard aux constatations matérielles relevées par le tribunal correctionnel, l'autorité de la chose jugée par le juge pénal ne s'impose pas dans les circonstances de l'espèce aux juridictions administratives, appelées à se prononcer sur la question différente de savoir si la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées au Château du Grumesnil étaient menacés ou compromis par les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement, au sens des dispositions de l'article L. 331-5 du code de l'action sociale et des familles alors applicables. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu'en estimant que l'autorité de la chose jugée par le juge pénal ne s'étendait pas à la qualification juridique que celui-ci a pu donner aux faits retenus par l'administration et qu'elle demeurait sans influence sur l'appréciation de ces faits par celle-ci et par le tribunal administratif, les premiers juges auraient méconnu l'autorité de la chose jugée du juge pénal sur l'appréciation matérielle des faits en cause. 

       5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 331-5 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction alors applicable : " Si la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement, le représentant de l'Etat enjoint aux responsables de celui-ci de remédier aux insuffisances, inconvénients ou abus dans le délai qu'il leur fixe à cet effet. / S'il n'a pas été satisfait à l'injonction dans ce délai, le représentant de l'Etat ordonne, après avoir pris l'avis du conseil départemental d'hygiène, la fermeture totale ou partielle, définitive ou provisoire, de l'établissement. / En cas d'urgence ou lorsque le responsable de l'établissement refuse de se soumettre à la surveillance prévue à l'article L. 331-3, le représentant de l'Etat peut, sans injonction préalable ni consultation du conseil départemental d'hygiène, prononcer par arrêté motivé et à titre provisoire une mesure de fermeture immédiate, à charge pour lui d'en saisir pour avis ledit conseil, dans le délai d'un mois ".

       6. Contrairement à ce que soutient la société requérante, ces dispositions n'imposent nullement qu'en cas d'urgence, la décision ordonnant la fermeture provisoire de l'établissement soit précédée d'une injonction de remédier aux désordres constatés. 

       7. En troisième lieu, la décision du 27 janvier 2004 du préfet de l'Eure fermant à titre définitif la maison de retraite gérée par la SARL Château du Grumesnil comporte les considérations de droit sur lesquelles elle se fonde. En outre, elle vise l'avis favorable émis le 6 janvier 2004 par le conseil départemental d'hygiène, les différents rapports d'inspection dont celui du 1er décembre 2003 selon lequel les nécessités de sécurité et de santé des personnes âgées dépendantes accueillies dans cet établissement sont directement et gravement menacées. Elle précise également l'ensemble des motifs retenus pour justifier la mesure de fermeture définitive à savoir, notamment, l'absence de surveillance médicale la nuit, des dossiers médicaux ne permettant pas le suivi des personnes âgées, l'insuffisance de qualification de l'encadrement et du personnel, le nombre de décès intervenus depuis le début de l'année, les conditions d'organisation, d'installation et de fonctionnement de nature à compromettre la santé, l'intégrité, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes hébergées et sans que l'exploitant ait été en mesure de remédier aux désordres constatés, l'absence de demande de médicalisation. Elle comporte ainsi les considérations de fait permettant à la société et à sa gérante de comprendre les raisons pour lesquelles la fermeture définitive de l'établissement a été prononcée. La décision en cause est, par suite, suffisamment motivée, alors-même que cette motivation serait semblable à celle relative à la fermeture provisoire de l'établissement.

       8. En quatrième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 331-5 du code de l'action sociale et des familles que si la fermeture provisoire d'un établissement peut être décidée en cas d'urgence par le préfet sans que le responsable de celui-ci ait été mis en demeure de prendre les mesures propres à mettre fin aux dysfonctionnements constatés, et donc de présenter des observations, la fermeture définitive de l'établissement ne peut être prononcée, quels qu'en soient les motifs, qu'après que le responsable de l'établissement a été informé du projet de décision de fermeture définitive et mis à même de présenter des observations. En l'espèce, il résulte de l'instruction que l'établissement, qui a fait l'objet de deux inspections diligentées en 1995 et en 1999 ayant constaté de nombreuses irrégularités et carences dans l'organisation et le fonctionnement de l'établissement, en a été informé et a, à plusieurs reprises, été mis en mesure de remédier aux dysfonctionnements constatés. En outre, il n'est pas contesté, que, par une lettre du 9 janvier 2004, adressée à la suite de la troisième inspection dont le rapport a été remis le 1er octobre 2003, le préfet de l'Eure a invité la société requérante à présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales dans un délai de quinze jours préalablement à l'adoption de la décision de fermeture définitive. Enfin, la société requérante, qui au demeurant n'a pas contesté cette décision par la voie contentieuse, n'établit ni même n'allègue n'avoir pu informer l'autorité administrative des mesures qu'elle s'apprêtait à prendre pour remédier aux dysfonctionnements constatés et sur lesquels elle a été mise en mesure de présenter ses observations. Elle ne saurait dans ces conditions soutenir que les dispositions précitées de l'article L. 331-5 du code de l'action sociale et des familles auraient été méconnues. Le moyen tiré de l'illégalité fautive dont serait entachée la décision de fermeture définitive en raison d'une irrégularité commise dans la mise en oeuvre de la procédure préalable à son édiction doit, par suite, être écarté.

       9. En cinquième lieu, contrairement à ce qui est soutenu, le préfet de l'Eure a recueilli, dans le délai d'un mois imparti à cette fin par les dispositions de l'article L. 331-5 précitées, l'avis du conseil départemental d'hygiène, ainsi que cela ressort des visas de l'arrêté du 27 janvier 2004.

       10. En sixième lieu, comme cela a été dit aux points 1 et 4, le tribunal administratif de Rouen a relevé, dans son jugement du 16 juin 2006, devenu définitif, que deux inspections diligentées par la DDASS et le département de l'Eure en 1995 et en 1999, ont constaté de nombreuses irrégularités ou carences dans l'organisation et le fonctionnement de l'établissement, notamment l'inadaptation de la cuisine du château et du local blanchisserie, leur non-conformité aux normes de sécurité, une hygiène générale négligée ainsi que des difficultés d'accès aux locaux et l'insuffisance de la surveillance de nuit. Il a également relevé qu'à la suite de la plainte de la famille d'un résident, une nouvelle inspection a été diligentée par la DDASS le 1er octobre 2003 puis par les services vétérinaires du département le 2 octobre suivant, constatant les mêmes irrégularités et carences que les rapports précédents ainsi que l'absence de personnel dédié aux soins et à la prise en charge médicale des résidents alors que douze d'entre eux présentaient des pathologies cardio-respiratoires, articulaires ou neurologiques nécessitant une prise en charge visant au maintien de l'autonomie et que dix d'entre eux présentaient une démence nécessitant une prise en charge spécifique. En outre, le rapport établi le 1er décembre 2003 par la DDASS à la suite de son inspection du 1er octobre 2003, conclut que la santé et la sécurité physique des personnes hébergées n'étaient pas assurées. Par suite, et eu égard aux motifs du jugement contesté qu'il y a lieu sur ce point d'adopter, le préfet de l'Eure n'a pas entaché ses décisions de fermeture provisoire, puis définitive, d'illégalité fautive en ayant estimé, au vu de ces faits, sur la matérialité desquels le tribunal correctionnel, ainsi qu'il a été dit, ne s'est pas prononcé, que la santé et la sécurité des personnes hébergées étaient compromises par les conditions d'organisation, d'installation et de fonctionnement de l'établissement exploité par la SARL Château du Grumesnil au sens des dispositions de l'article L. 331-5 du code de  l'action sociale et des familles.

       11. En septième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 10, que les décisions de fermeture provisoire, puis définitive de la maison de retraite gérée par la SARL Château du Grumesnil sont fondées sur des faits matériellement établis faisant apparaître que la santé et la sécurité physique des personnes hébergées n'étaient pas assurées. Contrairement à ce qu'elle soutient, il ne résulte pas de l'instruction que la décision de fermeture définitive ait été motivée par la volonté de supprimer les établissements privés offrant moins de cinquante lits. Par suite, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

       12. Il résulte de ce qui précède que les décisions de fermeture provisoire, puis définitive de la maison de retraite exploitée par la SARL Château du Grumesnil et sa gérante ne sont entachées d'aucune illégalité. 

       13. En huitième lieu, la SARL Château du Grumesnil et sa gérante, Mme A...font valoir que si le préfet n'était pas compétent pour prendre la décision de réouverture de leur établissement, il devait cependant transmettre leur demande à l'autorité compétente conformément aux dispositions de la loi du 12 avril 2000. Il résulte de l'instruction que Mme A... a saisi le préfet de l'Eure d'une demande de réouverture de la maison de retraite Château du Grumesnil en 2009 à la suite du jugement de relaxe du tribunal correctionnel. Cependant, en vertu des dispositions combinées de l'article L. 313-3 et du 6° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles alors en vigueur, cette autorisation relevait de la compétence du président du conseil général et non du préfet. Si le préfet de l'Eure aurait dû transmettre la demande de réouverture de Mme A...au président du conseil général, conformément aux dispositions de l'article 20 de la loi du 12 avril 2000, la requérante n'établit ni même n'allègue l'existence d'aucun préjudice résultant du retard avec lequel l'autorité administrative se serait prononcée sur sa demande. En tout état de cause, le lien de causalité entre la méconnaissance des dispositions précitées et le préjudice invoqué par Mme A...ne présente pas un caractère direct et certain dès lors que l'intéressée et la SARL Château du Grumesnil, d'une part, se bornent à faire valoir que des travaux de mise en conformité ont été réalisés sans pour autant en justifier, et, d'autre part, n'établissent pas qu'à la date de leur demande, elles avaient remédié aux nombreuses irrégularités ou carences dans l'organisation et le fonctionnement de l'établissement de nature à compromettre la santé et la sécurité des personnes hébergées. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à demander réparation de leur préjudice à ce titre. Pour les mêmes motifs, et eu égard au but d'intérêt général poursuivi, elles ne sont pas davantage fondées à soutenir que les stipulations de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales selon lesquelles toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens auraient été méconnues.

       En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l'Etat : 

       14. Dans le dernier état de leurs écritures, la SARL Château du Grumesnil et Mme A...font valoir que, victime d'une rupture d'égalité devant les charges publiques, elles ont subi un préjudice anormal et spécial. Cependant, la fermeture légale d'un établissement menaçant ou compromettant la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes qui y sont hébergées en raison de ses conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement, ne relève pas des hypothèses permettant d'engager la responsabilité sans faute de l'Etat. 

       15. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Château du Grumesnil et Mme A...ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande. Doivent être rejetées, par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

       DÉCIDE :

       Article 1er : La requête de la SARL Château du Grumesnil et de Mme A...est rejetée.

       Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Château du Grumesnil, à Mme C... A...et à la ministre des solidarités et de la santé.

       Copie en sera adressée au préfet de l'Eure et au président du conseil départemental de l'Eure.

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N°16DA00909