Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

       La société civile immobilière Badian a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision n° AA 35/2017 du 14 mars 2017 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi Auvergne-Rhône-Alpes lui a infligé une amende de 16 000 euros en sa qualité de donneur d'ordre ayant recouru au détachement en France de salariés employés par une entreprise ayant son siège hors du territoire national, ou, à titre subsidiaire, d'en réduire le montant.

       Par jugement n° 1703741 lu le 19 juillet 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa requête. 

Procédure devant la cour

       Par une requête enregistrée le 5 septembre 2018 et des mémoires enregistrés les 30 janvier et 15 octobre 2019, la société civile immobilière Badian, représentée par Me B..., demande à la cour : 

       1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 19 juillet 2018 ;

       2°) d'annuler la décision du 14 mars 2017 lui infligeant une amende de 16 000 euros ou, à titre subsidiaire, d'en réduire le montant ;

       3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre des frais de l'instance. 

       Elle soutient que : 

       - les dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ont été méconnues ;

       - le montant de l'amende a été doublé entre la notification de l'information quant au projet d'amende le 19 décembre 2016 et l'amende infligée en méconnaissance des dispositions de l'article R. 8115-2 du code du travail ;

       - la société Dany et Miha Civil Construction SRL a régularisé sa situation par un courriel du 3 février 2017 et en refusant de lui accorder le délai supplémentaire qu'elle sollicitait, l'administration lui a infligé une amende dans des conditions illégales et lui a fait perdre une chance de régularisation ; les stipulations de l'article 6.3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, les droits de la défense et les dispositions de l'article R. 8115-2 du code du travail ont été méconnues ; elle a été privée d'une garantie ; 

       - elle ne pouvait se voir appliquer la somme de 8 000 euros d'amende pour le non-respect par son co-contractant de l'obligation de déclaration et 8 000 euros supplémentaires pour l'absence de désignation d'un représentant sur le territoire national, alors que ces deux exigences font partie du même article L. 1262-2-1 et sont liées au même objectif de contrôle des conditions d'exercice des salariés détachés ; elle ne pouvait se voir appliquer que 2 000 euros par salariés détachés soit 8 000 euros au maximum pour quatre salariés détachés ; 

       - M. A..., travailleur indépendant, ne pouvait pas être considéré comme un salarié au sens de l'article L. 1262-1 du code du travail ; elle ne pouvait se voir appliquer qu'une amende à hauteur de 6 000 euros maximum ; 

       - il ne peut pas lui être reproché un quelconque manquement dès lors que la situation de la société Dany et Miha Civil Construction SRL a été régularisée suite à la suspension du détachement et qu'elle a été autorisée à reprendre le travail ; 

       - aucune amende administrative n'aurait dû lui être infligée compte tenu de sa bonne foi et du droit à l'erreur institué par une loi du 31 juillet 2018 au sein de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 

       - l'amende administrative prononcée est disproportionnée.

       Par un mémoire enregistré le 10 septembre 2019, la ministre du travail conclut au rejet de la requête de la société civile immobilière Badian en soutenant que les moyens invoqués ne sont pas fondés. 

       Par une ordonnance du 23 septembre 2019, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 octobre 2019.

       Vu les autres pièces du dossier ;

       Vu :

       - le code du travail ;

       - le code des relations entre le public et l'administration ;

       - le code de justice administrative ;

       Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

       Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme Burnichon, premier conseiller ;

       - les conclusions de M. Chassagne, rapporteur public ;

       - les observations de Me B... pour la société Badian, ainsi que celles de M. C... représentant le ministre du travail ;

       Considérant ce qui suit : 

       1.	La société civile immobilière Badian, qui a entrepris la réhabilitation d'une ancienne ferme située sur le territoire de la commune de Farges, a fait appel à une entreprise roumaine pour l'exécution de travaux. Suite à des contrôles effectués les 7 et 24 octobre 2016, l'inspection du travail a relevé différents manquements à l'encontre de la société Roumaine Dany et Miha Civil Construction SRL et a considéré que la société civile immobilière Badian avait manqué à son devoir de vigilance. Par une décision n° AA 35/2017 du 14 mars 2017, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi Auvergne-Rhône-Alpes lui a infligé une amende de 16 000 euros liquidée au tarif unitaire de 2 000 euros appliqué aux quatre salariés présents sur le chantier, puis dédoublée à raison des deux manquements retenus à la vérification de l'établissement par l'entreprise roumaine d'une déclaration de détachement et de désignation d'un représentant unique. La société civile immobilière Badian relève appel du jugement du 19 juillet 2018 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette sanction.

       2.	En premier lieu, aux termes de l'article L. 8115-5 du code du travail, dans sa version alors en vigueur : " Avant toute décision, l'autorité administrative informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée en portant à sa connaissance le manquement retenu à son encontre et en l'invitant à présenter, dans un délai fixé par décret en Conseil d'État, ses observations. / A l'issue de ce délai, l'autorité administrative peut, par décision motivée, prononcer l'amende et émettre le titre de perception correspondant (...) ". Aux termes de l'article R. 8115-1 du même code : " Lorsqu'un agent de contrôle de l'inspection du travail constate l'un des manquements aux obligations (...) [d'emploi de travailleurs détachés], il transmet au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi un rapport sur le fondement duquel ce dernier peut décider de prononcer une amende administrative ". Enfin, aux termes de l'article R. 8115-2 du même code : " Lorsque le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi décide de prononcer une amende administrative, il indique à l'intéressé par l'intermédiaire du représentant de l'employeur mentionné au II de l'article L. 1262-2-1 le montant de l'amende envisagée et l'invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. / A l'expiration du délai fixé et au vu des observations éventuelles de l'intéressé, il notifie sa décision et émet le titre de perception correspondant. / L'indication de l'amende envisagée et la notification de la décision infligeant l'amende sont effectuées par tout moyen permettant de leur conférer date certaine ". 

       3.	Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l'administration a prononcé une amende sanctionnant la méconnaissance du régime d'emploi de travailleurs détachés en France, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, de se prononcer non sur les éventuels vices propres de la décision litigieuse mais sur le bien-fondé et le montant de l'amende fixée par l'administration. S'il estime que l'amende a été illégalement infligée, dans son principe ou son montant, il lui revient, dans la première hypothèse, de l'annuler et, dans la seconde, de la réformer en fixant lui-même un nouveau quantum proportionné aux manquements constatés et aux autres critères prescrits par les textes en vigueur. 

       4.	Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance par l'administration de la procédure contradictoire organisée par l'article L. 8115-1 précitée du code du travail, laquelle s'est poursuivie devant le juge de plein contentieux et qui a donné tout loisir à la requérante de faire valoir ses arguments en contestation de la sanction, est dépourvu d'effet utile sur le bien-fondé et le montant de l'amende en litige. Par suite, la société civile immobilière Badian ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration et des stipulations de l'article 6.3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales compte tenu de l'absence de réponse à sa demande d'entretien. 

       5.	En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que par courrier du 19 décembre 2016, la DIRECTE Auvergne-Rhône-Alpes a informé la société civile immobilière Badian, qu'elle " n'a pas procédé aux vérifications légalement à sa charge et prévues par l'article L. 1262-4-1 du code du travail, à savoir qu'elle n'a pas demandé à l'entreprise étrangère, ni obtenu d'elle, la copie de sa déclaration de détachement ni celle de la désignation de son représentant en France pour la durée de sa prestation de service " et que la méconnaissance de cette obligation de vérification était passible d'une amende d'au plus 2 000 euros par personne, plafonnée à 500 000 euros. En délivrant une telle information, sur la base de laquelle la société était invitée à présenter ses observations, l'administration a elle-même limité le montant de l'amende qu'elle envisageait d'infliger à 8 000 euros à raison d'un tarif unitaire de 2 000 euros appliqué quatre fois. Par suite, si la discordance entre l'amende finalement liquidée à 16 000 euros et le montant maximum annoncé par l'administration ne saurait exonérer la société civile immobilière Badian de répondre de ses manquements, celle-ci est fondée à soutenir ne pas être débitrice de la part excédentaire de 8 000 euros. L'amende mise à sa charge doit d'ores-et-déjà être réduite de 16 000 euros à 8 000 euros.  

       6.	En troisième lieu et d'une part, aux termes de l'article L. 1262-2-1 du code du travail : " I. - L'employeur qui détache un ou plusieurs salariés, dans les conditions prévues aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2, adresse une déclaration, préalablement au détachement, à l'inspection du travail du lieu où débute la prestation. II.- L'employeur mentionné au I du présent article désigne un représentant de l'entreprise sur le territoire national, chargé d'assurer la liaison avec les agents (...) [de l'inspection du travail] pendant la durée de la prestation ". Aux termes de l'article L. 1262-4-1 du même code, dans sa version applicable à la date des infractions en litige : " Le donneur d'ordre (...) qui contracte avec un prestataire de services qui détache des salariés, dans les conditions mentionnées aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2, vérifie auprès de ce dernier, avant le début du détachement, qu'il s'est acquitté des obligations mentionnées aux I et II de l'article L. 1262-2-1. / A défaut de s'être fait remettre par son cocontractant une copie de la déclaration mentionnée au I de l'article L. 1262-2-1, (...) le donneur d'ordre adresse, dans les quarante-huit heures suivant le début du détachement, une déclaration à l'inspection du travail du lieu où débute la prestation. Un décret détermine les informations que comporte cette déclaration ". Aux termes des dispositions de ce décret codifiées à l'article R. 1263-12 du code du travail : " (...) le donneur d'ordre qui contracte avec un employeur établi hors de France demande à son cocontractant, avant le début de chaque détachement d'un ou de plusieurs salariés, les documents suivants : a) Une copie de la déclaration de détachement transmise à l'unité départementale de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation du travail et de l'emploi (...) b) Une copie du document désignant le représentant (...) [de l'entreprise sur le territoire national]. / (...) le donneur d'ordre est réputé avoir procédé aux vérifications mentionnées à l'article L. 1262-4-1 dès lors qu'il s'est fait remettre ces documents ".

       7.	D'autre part, aux termes de l'article L. 1264-2 du code du travail : " La méconnaissance par (...) le donneur d'ordre d'une des obligations mentionnées à l'article L. 1262-4-1 est passible d'une amende administrative, dans les conditions prévues à l'article L. 1264-3, lorsque son cocontractant n'a pas rempli au moins l'une des obligations lui incombant en application de l'article L. 1262-2-1 ", tandis qu'aux termes de l'article L. 1264-3 du même code dans sa version alors applicable : " (...) / Le montant de l'amende est d'au plus 2 000  par salarié détaché et d'au plus 4 000  en cas de réitération dans un délai d'un an à compter du jour de la notification de la première amende. Le montant total de l'amende ne peut être supérieur à 500 000 . / Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur ainsi que ses ressources et ses charges ".

       8.	Il résulte de ces dispositions combinées que l'obligation de vigilance mise à la charge du donneur d'ordre n'excède pas la vérification, avant début du détachement, de ce que le prestataire étranger s'est formellement acquitté de la communication à l'administration de la déclaration de détachement des salariés et de la désignation de son représentant en France. A défaut d'une telle communication, il appartient au donneur d'ordre d'adresser dans les quarante-heures suivant le début du détachement une déclaration à l'inspection du travail. Enfin, la matérialité du manquement est constituée au début de l'opération et, réserve faite du tarif unitaire qui doit tenir compte du comportement de l'entreprise, l'amende peut être prononcée alors même qu'une régularisation a été recherchée au cours de l'opération.

       9.	Il résulte de l'instruction que lors du contrôle réalisé le 10 novembre 2016, l'inspecteur du travail a constaté que la société Dany et Miha Civil Construction SRL n'ayant pas déclaré le détachement ni désigné de représentant sur le territoire français, la société civile immobilière Badian avait méconnu son obligation de vigilance en négligeant de s'assurer que sa prestataire avait rempli ses obligations auprès de l'administration ou de déclarer elle-même le détachement dans les quarante-huit ayant précédé le début de l'opération. Eu égard à ce qui est dit au point 9, le manquement étant constitué dès le démarrage du chantier, la circonstance que la société Dany et Miha Civil Construction SRL ait communiqué a postériori les justificatifs de la déclaration de détachement est sans incidence sur le bien-fondé de l'amende en litige.

       10.	En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration issu de la loi du 10 août 2018 : " Une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation (...) ne peut faire l'objet, de la part de l'administration, d'une sanction, pécuniaire (...), si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l'administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué. / La sanction peut toutefois être prononcée, sans que la personne en cause ne soit invitée à régulariser sa situation, en cas de mauvaise foi ou de fraude. / Les premier et deuxième alinéas ne sont pas applicables : 1° Aux sanctions requises pour la mise en oeuvre du droit de l'Union européenne (...) ". La sanction pécuniaire de 8 000 euros demeurant en litige repose sur les dispositions des articles L. 1262-2-1 et suivants du code du travail transposant la directive 2014/67/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014. Elle doit ainsi être considérée comme requise pour la mise en oeuvre du droit de l'Union européenne au sens des dispositions précitées. Par suite, la société civile immobilière Badian ne peut utilement se prévaloir des dispositions précitées pour soutenir qu'elle a collaboré avec l'administration alors au demeurant que le devoir de vigilance s'exerçant préalablement au détachement, aucune régularisation ne pouvait être mise en oeuvre. 

       11.	En quatrième lieu, si l'un des quatre salariés détachés par la société Dany et Miha Civil Construction SRL a la qualité de travailleur indépendant dans son pays d'origine, il n'en demeurait pas moins sous la subordination de l'entreprise roumaine prestataire de service et devait, dès lors, être inclus dans les effectifs devant faire l'objet de la déclaration préalable. Il suit de là que la société civile immobilière Badian n'est pas fondée à demander à être exonérée de sanction à raison de la présence irrégulière de ce travailleur sur son chantier.

       12.	En dernier lieu, il résulte de l'instruction que la société civile immobilière Badian, structure constituée pour les besoins d'une opération familiale, a été victime d'agissements indélicats. Confrontée à la nécessité d'achever un chantier et au renoncement de toutes les entreprises françaises qu'elle a contactées, elle a été contrainte dans l'urgence de faire appel à un prestataire roumain. Compte tenu de ces circonstances particulières, de la faiblesse des moyens de l'appelante mais également de la nature du manquement relevé qui a fait obstacle à toute information préalable de l'inspection du travail, il y a lieu de fixer à 800 euros le tarif unitaire de l'amende. Après application de ce tarif aux quatre salariés irrégulièrement détachés sur le chantier, le montant de l'amende encore en litige doit être fixé à 3 200 euros. 

       13.	Il résulte de tout ce qui précède que le montant de l'amende infligée à la société civile immobilière Badian par la décision n° AA 35/2017 du 14 mars 2017 doit être réduit de 16 000 euros à 3 200 euros et que le jugement attaqué du tribunal administratif de Lyon doit être réformé dans les mêmes proportions.

       14.	Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État le paiement à la société civile immobilière Badian d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er :	L'amende mise à la charge de la société civile immobilière Badian par la décision n° AA 35/2017 du 14 mars 2017 du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Auvergne-Rhône-Alpes est réduite de 16 0000 euros à 3 200 euros. 

Article 2 :	Le jugement n° 1703741 du 19 juillet 2018 du tribunal administratif de Lyon est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.  

Article 3 :	L'État versera à la société civile immobilière Badian la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

Article 4 :	Le surplus des conclusions de la société civile immobilière Badian est rejeté. 

Article 5 :	Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Badian et au ministre du travail.

            Copie sera adressée à la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi Auvergne-Rhône-Alpes.

Délibéré après l'audience du 12 mars 2020 à laquelle siégeaient :

M. Arbarétaz, président de chambre,

M. Seillet, président assesseur, 

Mme Burnichon, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 2 avril 2020.

N° 18LY03401