Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

       Par une requête enregistrée sous le n° 1600544, l'association de prévention et d'insertion par la conduite (APIC) a demandé au tribunal administratif de Dijon d'ordonner la jonction des instances 1600544, 1601067, 1602628, 1602698 et 1701145, d'annuler la décision du 8 octobre 2015 par laquelle le préfet de la région Bourgogne a ordonné le reversement de la subvention du Fonds social européen d'un montant de 30 102,14 euros qui lui a été accordée au titre de l'année 2012 et la décision du 22 décembre 2015 par laquelle la même autorité a rejeté son recours gracieux et de la décharger de l'obligation de payer la somme de 30 102,14 euros. 

       Par un jugement n° 1600544 du 20 juin 2017, le tribunal administratif de Dijon a rejeté la demande présentée par l'APIC. 

Procédure devant la cour

       Par une requête enregistrée le 8 septembre 2017, l'association APIC demande à la cour :

       1°) d'annuler le jugement du 20 juin 2017 du tribunal administratif de Dijon ; 

       2°) d'annuler la décision du 8 octobre 2015 par laquelle le préfet de la région Bourgogne a ordonné le reversement de la subvention du Fonds social européen (FSE) d'un montant de 30 102,14 euros accordé à l'association APIC au titre de l'année 2012 et la décision du 22 décembre 2015 par laquelle la même autorité a rejeté son recours gracieux ; 

       3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

       Elle soutient que : 

       - le jugement du tribunal administratif de Dijon est entaché d'irrégularité dès lors que le tribunal a refusé de joindre les instances ; 

       - le jugement du tribunal administratif est entaché d'une contradiction de motifs dès lors que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'obligation de motivation et des droits de la défense au motif du renvoi dans la décision du 8 octobre 2015 au rapport définitif de contrôle qui mentionne le règlement n°1828/2006 de la commission et n° 1083/2006 du conseil ainsi que le décret n° 2008-548 du 11 juin 2008 alors qu'ils ont estimé que le retrait de l'aide FSE était fondé sur le règlement n°2988/95 du 18 décembre 1995 ; 

       - le jugement est insuffisamment motivé ; 

       - le tribunal a dénaturé les pièces du dossier en estimant qu'elle ne pouvait pas sérieusement invoquer un défaut de base légale au surfinancement de l'opération et au défaut de traçabilité des pièces alors qu'elle n'a pas soulevé un tel moyen ; 

       - la décision sont insuffisamment motivées et méconnaissent les droits de la défense dès lors qu'elles ne font aucun renvoi ni mention au règlement 1083/2006 du Conseil et au règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995 ; le renvoi à un rapport mentionnant trois textes ne constitue pas une motivation suffisante et ce alors que le tribunal a considéré que la décision pouvait être adoptée sur le fondement du règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995 auquel le préfet n'a pas fait référence dans sa décision ; le retrait de l'aide est également fondé sur la convention du 5 novembre 2012 qui est invoquée pour la première fois par le préfet dans ses écritures en défense ; 

       - en l'absence de dispositions spécifiques communautaires applicables, le Conseil d'Etat retient que les règles procédurales nationales s'appliquent en matière de retrait de subvention accordée sur le fondement d'un texte communautaire ; les textes relatifs aux  subventions communautaires au titre du FSE, le règlement CE n° 1083/2006 du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion et le règlement du Conseil n° 1828/2006 du 8 décembre 2006 de la Commission établissant les modalités d'exécution du règlement CE n° 1083/2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, ne fixent pas les conditions de retrait des aides accordées sur leur fondement et, par suite, la jurisprudence estime que les décisions retirant ou ordonnant le reversement des sommes accordées en exécution d'une subvention FSE doivent respecter les règles fixées par la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public et la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;  

       - il lui est reproché un surfinancement de l'opération " Auto double conduite " en raison de financements distincts par Pôle emploi, le département de la Côte d'Or et des participations des bénéficiaires de l'opération et la faible traçabilité des pièces justificatives ; les décisions litigieuses ne se réfèrent à aucune disposition des règlements communautaires précités qui conditionnerait l'octroi de la subvention à l'absence de financements distincts ou supplémentaires de l'opération ni à l'exigence d'une traçabilité des pièces permettant la reconstitution d'un audit ; la seule référence au principe d'additionnalité n'est pas suffisante pour lui permettre de comprendre les motifs de droit pour lesquels la subvention FSE lui est retirée et pour lui permettre de présenter une défense utile ; elle n'a jamais été informée du fondement juridique relatif au surfinancement de l'opération ; si le tribunal administratif renvoie à un rapport, ce rapport, qui lui a pas été communiqué, vise les textes de manière parcellaire ; 

       - les décisions sont entachées d'une erreur de droit dès lors que les dispositions de l'article 70 du règlement CE n° 1083/2006 ne permettent pas d'ordonner le retrait d'une subvention FSE ; le préfet a, dans les décisions, interprété le principe d'additionnalité comme un principe d'exclusivité alors que devant le tribunal administratif il a soutenu que l'association ne pouvait pas surfinancer son opération ; aucune règle n'interdit au bénéficiaire d'une aide communautaire FSE de rechercher d'autres sources de financement ; 

       - le fondement juridique retenu par le préfet dans la décision du 8 octobre 2015 est distinct de son argumentation devant le tribunal ; l'article 21 de la convention FSE prévoient expressément la possibilité d'un cofinancement public afin d'équilibrer le budget d'une opération ; 

       - le préfet a méconnu le délai de retrait de quatre mois d'une décision individuelle créatrice de droits ; les dispositions du règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995 ne sont pas applicables au litige dès lors que le versement indu d'une subvention du FSE ne constitue pas une irrégularité au sens du second paragraphe de son article 1er ; les règles fixant l'octroi des subventions au titre du FSE étaient, à la date de l'octroi de la subvention, fixées par le règlement CE n° 1083/2006 du 10 juillet 2006 et le règlement du Conseil  n° 1828/2006 du 8 décembre 2006 ; le juge administratif a déjà constaté qu'aucun de ces textes ne définit les modalités de reprise totale ou partielle des aides accordées à tort ou de récupération des sommes indument versées sur leur fondement, que la règle du délai de retrait de 4 mois, applicable en la matière, est compatible avec les exigences du droit de l'Union en la matière et qu'en l'absence de démonstration de la mauvaise foi du bénéficiaire, la subvention FSE ne peut être retirée plus de 4 mois après son octroi ; elle a justifié avoir fourni les pièces comptables et un bilan de son expert comptable attestant de la parfaite traçabilité de sa comptabilité ; il appartient à l'administration d'établir en quoi la recherche de plusieurs sources de financement pour exécuter une action sociale serait illégale ; 

       - le préfet a commis une erreur de droit en assimilant le délai de prescription d'un droit et le délai de retrait d'une aide communautaire ; 

       - elle n'a pas fait preuve de mauvaise foi ; 

       - les décisions sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le contrôle des dépenses n'a pas révélé d'irrégularité, que certaines dépenses éligibles devaient être réintégrées et d'autres dépenses indiquées comme non éligibles auraient dû être déclarées dans le bilan FSE, que les produits constatés d'avance sont justifiés, que certains candidats ne participaient pas à l'opération financée par le FSE, que seuls 338 euros correspondent à l'effectif du public RSA pour l'année 2012.

       Par un mémoire, enregistré le 15 janvier 2019, le ministre du travail conclut au rejet de la requête. 

       Il soutient que : 

       - la décision est suffisamment motivée dès lors que le contrôle de l'opération a donné lieu à une notification, le 22 mai 2015, dans laquelle la DIRECCTE a indiqué les bases juridiques du contrôle et il y est précisé que la vérification a été réalisée en application des articles 62§1b et 70 du règlement CE n° 1083/2006 modifié ; la convention relative à l'octroi de la subvention FSE signée par le porteur du projet stipule à l'article 23 que le bénéficiaire se soumet à tout contrôle technique, administratif et financier effectué par le service gestionnaire ou toute autre instance nationale ou communautaire et qu'il produira tous documents et pièces établissant la réalité, la régularité et l'éligibilité de l'opération, des dépenses encourues et des ressources perçues et que le montant de l'aide FSE peut être corrigé à l'issue de l'examen de ces pièces et amener l'Etat à solliciter le reversement par le bénéficiaire des sommes indûment perçues ; la convention fait référence au règlement européen n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 et au décret d'éligibilité des dépenses n° 2011/92 du 21 janvier 2011 et précise la définition du sur-financement ; la notification du rapport provisoire du 22 mai 2015 expose les motifs qui ont conduit la DIRECCTE à demander à l'association le reversement de la subvention ; l'association a bénéficié d'un délai contradictoire de 20 jours à compter du courrier de notification du 22 mai 2015 pour faire valoir ses observations ; 

       - dans la notification des conclusions provisoires du contrôle, confirmée par la notification des conclusions définitives adressées à l'association le 8 octobre 2015, il n'a en aucun cas été opposé à l'association une exclusivité du financement d'une opération par une aide FSE mais un sur-financement de l'opération ; ce sur-financement conduit les contrôleurs à qualifier d'irrégulières les dépenses du projet en raison du caractère intentionnel de ce sur-financement ; 

       - ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne dans ses arrêts du 21 septembre 1983 et du 12 mai 1998, les modalités de récupération d'une aide indûment versée sur le fondement d'un texte de l'Union européenne sont soumises aux règles du droit national sous réserve que ces règles ne portent pas atteinte à l'application et à l'efficacité du droit de l'Union ou n'aient pas pour effet de rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile la récupération des sommes octroyées ; les dispositions de l'article 3, 1 du règlement CEE n° 2899/95 du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes peuvent ainsi conduire à écarter les règles nationales dans la mesure où elles instituent un délai de recouvrement plus long que le délai national ; par un arrêt du 13 mars 2015, le Conseil d'Etat a estimé que le juge national ne pouvait pas appliquer les règles nationales relatives aux décisions créatrices de droit dans la mesure où celles-ci conduisent à faire échec à la récupération de l'aide prévue par le règlement ; 

       - en ne déclarant pas la totalité des financements publics qu'elle a perçus sous prétexte qu'il s'agit de produits constatés d'avance et en excluant les recettes issues de la participation de certains candidats au motif qu'ils n'entrent pas dans le périmètre de l'action, l'association a intentionnellement sur-financé son opération ; l'association a fait preuve de mauvaise foi en ne fournissant pas l'ensemble des justificatifs demandés lors du contrôle au motif que ces pièces auraient été perdues lors du déménagement de la structure en 2014 puis en les transmettant ultérieurement en omettant de déclarer une partie des ressources perçues et des recettes générées ; l'imputabilité de l'irrégularité au bénéficiaire ne saurait être contestée ; 

       - les décisions ne sont pas entachées d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les pièces justificatives manquantes ont une valeur probante faible, il appartenait à l'association de déclarer et de justifier l'exactitude et l'exhaustivité des dépenses de l'opération lors de la présentation du bilan d'exécution final de l'opération, toutes les notifications individuelles et les avis de paiement de Pôle emploi et du département de la Côte d'Or n'ont pas été fournis aux contrôleurs, l'association n'a pas été en mesure de présenter les registres nominatifs des encaissements des participations des usagers ; l'association ne produit aucune justification permettant d'expliciter l'utilisation de la possibilité comptable de déduire des recettes les produits constatés d'avance, le périmètre de l'opération conventionnée au titre du FSE correspond à l'intégralité du budget de l'association, hors dépenses inéligibles par nature et l'association n'a pas été en mesure de fournir un listing retraçant les participations des usagers ; 

       Vu les autres pièces du dossier ;

       Vu :

       - le règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil du 19 décembre 1988 portant dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d'une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants, d'autre part ;

       - le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999 ;

       - le règlement (CE) n° 1081/2006 du Conseil du 5 juillet 2006 relatif au Fonds social européen et abrogeant le règlement (CE) n° 1784/1999 ;

       - le règlement (CEE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ;

       - le règlement (CE) n° 1828/2006 de la Commission du 8 décembre 2006 établissant les modalités d'exécution du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil ;

       - le règlement (CE) n° 1681/94 de la Commission du 11 juillet 1994 concernant les irrégularités et le recouvrement des sommes indûment versées dans le cadre du financement des politiques structurelles ainsi que l'organisation d'un système d'information dans ce domaine ;

       - la décision 85/516/CEE modifié du Conseil du 17 octobre 1983 concernant les missions du Fonds social européen ;

       - l'arrêt du 3 mars 2008 rendu par la Cour de justice de l'Union européenne dans l'affaire C -383/06 ;

       - la loi n° 99-505 du 18 juin 1999 portant diverses mesures relatives à la sécurité routière et aux infractions sur les agents des exploitants de réseau de transport public de voyageurs ;

       - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ;

       - le décret n° 2000-1335 du 26 décembre 2000 relatif à l'enseignement de la conduite des véhicules terrestres à moteur et de la sécurité routière et modifiant le code de la route ;

       - le décret n° 2007-1303 du 3 septembre 2007 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses des programmes cofinancés par les fonds structurels pour la période 2007-2013 ;

       - le décret n° 2008-548 du 11 juin 2008 relatif à la commission interministérielle de coordination des contrôles - autorité d'audit pour les fonds européens en France ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme A..., 

       - et les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public.

       Considérant ce qui suit : 

       1. L'association de prévention et d'insertion par la conduite (APIC), auto-école à statut associatif régie par la loi du 18 juin 1999 et le décret du 26 décembre 2000, dont l'action vise à favoriser la mobilité des personnes éloignées de l'emploi, a conclu avec l'Etatune convention mobilisant les crédits du Fonds social européen (FSE) au titre du programme opérationnel 2007-2013 dans le cadre de l'objectif " compétitivité régionale ", axe 3, mesure 3. 1, sous-mesure 3. 1.1 pour l'opération " Auto-double conduite " qui a donné lieu au versement d'une subvention du FSE pour l'année 2012. A l'issue du contrôle du service fait par le service gestionnaire du FSE, le coût total éligible retenu s'est établi à la somme de 79 285,43 euros et la participation du FSE a été arrêtée à la somme de 30 102,14 euros. Du 24 au 26 mars 2015, l'association a fait l'objet d'un contrôle sur pièces et sur place qui a conclu à un sur-financement de l'opération au préjudice du FSE en l'absence de déclaration d'une partie des ressources perçues de Pôle emploi et du département de la Côte d'Or et des recettes liées aux participations des bénéficiaires du projet. Par décision du 8 octobre 2015, le préfet de la région Bourgogne a ordonné le reversement intégral de la subvention FSE accordée au titre de l'année 2012 au motif d'une part de l'absence de déclaration des autres sources de financement liées à l'opération pour la période allant de fin septembre à novembre 2012 induisant un sur-financement de l'opération et d'autre part de l'irrégularité des dépenses relatives à l'opération du fait d'un sur-financement intentionnel au préjudice des fonds communautaires, tout en précisant que la faible traçabilité des pièces justificatives ne permettait pas de reconstituer " une piste d'audit fiable ". Par lettre du 8 décembre 2015, reçue par les services de la préfecture le 10 décembre 2015, la présidente de l'association a formé un recours gracieux qui a été rejeté par une décision du préfet de la région Bourgogne en date du 22 décembre 2015. L'association APIC relève appel du jugement du 20 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des décisions du 8 octobre 2015 et du 22 décembre 2015. 

       Sur la régularité du jugement attaqué : 

       2. L'association requérante fait valoir que le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ont refusé de procéder à la jonction des requêtes n°1600544, 1401067, 16022628, 1602698, 1701145. Il ressort des mentions du jugement, qui est suffisamment motivé, que le tribunal administratif de Dijon a refusé de procéder à la jonction de la requête présentée par l'association tendant à l'annulation de la décision du 8 octobre 2015 par laquelle le préfet de la région Bourgogne a ordonné le reversement intégral de la subvention FSE accordée au titre de l'année 2012 et de la décision du 22 décembre 2015 par laquelle le préfet de la région Bourgogne a rejeté son recours gracieux avec les requêtes par lesquelles l'association a demandé l'annulation du titre de perception émis en application de la décision du 8 octobre 2015, de la décision de rejet de sa réclamation contre ce titre de perception, de la mise en demeure émise pour le recouvrement de ce titre de recette et l'annulation de deux nouvelles décisions relatives au reversement de l'aide au titre des années 2008, 2009, 2010, 2011 et 2013 à l'exclusion de l'année 2012.

       3. Si, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, le juge administratif dispose de la faculté de joindre deux ou plusieurs affaires, il n'y est jamais tenu. Il s'ensuit qu'en ne procédant pas à la jonction des requêtes introduites par l'APIC malgré sa demande en ce sens, le tribunal administratif n'a pas entaché d'irrégularité son jugement.

       4. Si l'association requérante fait valoir que le jugement est irrégulier car entaché d'une contradiction de motifs qui résulterait de ce que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'obligation de motivation et de la violation des droits de la défense en se fondant sur les opérations de contrôle des 24, 25 et 26 mars 2015 et sur le rapport soumis à l'association pour observation qui se réfère aux règlements n° 1828/2006 de la commission et n° 1083/2006 du conseil ainsi que du décret n° 2008-548 du 11 juin 2008, alors qu'ils ont estimé que le retrait de l'aide FSE était fondé sur le règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995 relatif aux modalités de récupération de l'aide indûment perçue, la contradiction de motifs ainsi alléguée affecte le bien-fondé du jugement et non sa régularité.

       Sur la légalité des décisions du 8 octobre 2015 et du 22 décembre 2015 du préfet de la région Bourgogne : 

       5. Aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions litigieuses : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) - (...) imposent des sujétions ; / - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (...) ". Aux termes de l'article 3 de cette loi : " La motivation exigée (...) doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

       6. La décision par laquelle l'autorité administrative compétente impose au bénéficiaire d'une aide régie par un texte de l'Union européenne de reverser les montants d'aide indûment perçus et notifie à celui-ci qu'elle procède à la récupération de l'aide a le caractère d'une décision défavorable retirant une décision créatrice de droits au sens de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979, en tant qu'elle retire une aide financière qui avait été précédemment octroyée à son bénéficiaire, et d'une décision imposant une sujétion, au sens des mêmes dispositions, en tant qu'elle assujettit l'opérateur économique concerné, selon des modalités qu'elle définit, à l'obligation de reverser l'aide indue, majorée le cas échéant d'intérêts. Ainsi une telle décision doit être motivée.

       7. Il ressort des pièces du dossier que l'association requérante a fait l'objet d'un contrôle relatif à l'opération " Auto Double conduite " réalisée en 2012 et qui avait fait l'objet d'une convention relative à l'octroi d'une subvention du Fonds social européen signée par la présidente de l'association et le préfet de la région Bourgogne. Cette convention comportait notamment un article 21 relatif à la détermination de la subvention communautaire et un article 22 relatif au reversement total ou partiel de ladite subvention. Par courrier du 22 mai 2015, qui vise le règlement CE n° 1083/2006 modifié du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion et le règlement (CE) n° 1828/2006 de la Commission du 8 décembre 2006 établissant les modalités d'exécution du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil  (CE), la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Bourgogne a notifié à la présidente de l'association le rapport provisoire de ce contrôle en faisant état d'un sur-financement de l'opération en ressources à hauteur de 31 772, 18 euros provenant de ressources non déclarées et de la récupération du montant de la participation FSE perçu à tort de 30 102, 14 euros et lui a indiqué qu'elle disposait d'un délai contradictoire de 20 jours au cours duquel elle pourrait présenter ses observations et solliciter une entrevue. Le rapport définitif joint à la décision précise que les dépenses et plus largement l'opération dans sa totalité doivent être regardées comme irrégulières du fait d'un sur-financement intentionnel au  préjudice intégral des fonds communautaires (subventions FSE) en précisant que " le fait, pour les fonds communautaires, de cofinancer une opération déjà autofinancée par ailleurs méconnaît le principe d'additionnalité " et propose un ordre de reversement sur fonds européens de la somme de 30 102, 14 euros. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, des textes auxquels il était fait référence même s'ils n'étaient pas exhaustifs, des stipulations de la convention fixant les conditions générales d'octroi de la subvention FSE qu'avait signée le 5 novembre 2012 la présidente de l'association, ainsi que du déroulement de la procédure, notamment des échanges intervenus au moment du contrôle et entre la transmission du rapport provisoire de contrôle et la notification de l'ordre de reversement intégral de la subvention FSE accordée au titre de l'année 2012 pour l'opération " Auto Double Conduite ", l'association requérante doit être regardée comme ayant été suffisamment informée des motifs de droit fondant la décision attaquée de nature à lui permettre de présenter utilement sa défense.

       8. Les décisions qui se bornent à rejeter un recours administratif contre une décision devant, en vertu de la loi du 11 juillet 1979, être motivée, n'ont pas à être motivées dès lors que la décision initiale était suffisamment motivée. Ainsi qu'il vient d'être dit la décision du 8 octobre 2015 était suffisamment motivée. La requérante ne saurait, dès lors, invoquer l'insuffisante motivation de la décision du 22 décembre 2015 rejetant son recours gracieux.

       9. Les premiers juges ont pu estimer, sans contrariété de motifs, que l'association était informée des motifs de droit fondant la décision de retrait de la subvention en se fondant sur les opérations de contrôle des 24, 25 et 26 mars 2015 et sur le rapport soumis à l'association pour observation qui fait état des règlements n° 1828/2006 de la commission et n° 1083/2006 du conseil ainsi que du décret n° 2008-548 du 11 juin 2008 et vérifier que les dispositions du règlement (CEE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes  trouvaient à s'appliquer aux modalités de récupération de l'aide indûment perçue à l'exclusion des règles nationales relatives au retrait des décisions créatrices de droit.

       10. Aux termes de l'article 23 du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil du 19 décembre 1988 portant dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d'une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants, d'autre part : " Contrôle financier 1 . Afin de garantir le succès des actions menées par des promoteurs publics ou privés, les États membres prennent les mesures nécessaires pour : -vérifier régulièrement que les actions financées par la Communauté ont été menées correctement, -prévenir et poursuivre les irrégularités, -récupérer les fonds perdus à la suite d'un abus ou d'une négligence. Sauf si l'État membre et/ou l'intermédiaire et/ou le promoteur apportent la preuve que l'abus ou la négligence ne leur est pas imputable, l'État membre est subsidiairement responsable du remboursement des sommes indûment versées ". Aux termes de l'article 60 du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999 : " L'autorité de gestion est chargée de la gestion et de la mise en oeuvre du programme opérationnel conformément au principe de bonne gestion financière, et en particulier : (...) b) de vérifier la fourniture des produits et services cofinancés et de contrôler que les dépenses déclarées par les bénéficiaires pour les opérations ont été effectivement encourues et qu'elles sont conformes aux règles communautaires et nationales (...). " Aux termes de l'article 70 de ce même règlement : " 1. Les Etats membres assument la responsabilité de la gestion et du contrôle des programmes opérationnels, en particulier à travers des mesures suivantes : (...) b) ils préviennent, détectent et corrigent les irrégularités et recouvrent les sommes indûment payées, le cas échéant augmentées des intérêts de retard. (... ) ". Aux termes de l'article 13 du règlement (CE) n° 1828/2006 de la commission du 8 décembre 2006 établissant les modalités d'exécution du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, " (...) 2. Les vérifications établissement la réalité des dépenses déclarées, la fourniture des produits ou services concernés conformément à la décision d'approbation (vérification de service fait), l'exactitude des demandes de remboursement présentées par le bénéficiaire et la conformité des opérations et des dépenses avec les règles communautaires et nationales. Elles comprennent des procédures destinées à éviter le double financement des dépenses par d'autres programmes communautaires ou nationaux et pour d'autres périodes de programmation ". Aux termes du 5 de l'article 5 de la décision 85/516/CEE modifié du Conseil du 17 octobre 1983 concernant les missions du Fonds social européen, " Le concours du Fonds ne peut pas aboutir à un surfinancement des dépenses éligibles ". 

       11. Aux termes de l'article 21 de la convention signée le 5 novembre 2012 par la présidente de l'APIC, " Le sur-financement se définit comme l'excédent éventuel de l'ensemble des ressources réelles affectées à l'opération sur l'ensemble des coûts réels de l'opération. Le bénéficiaire accepte que la subvention FSE soit limitée au montant strictement nécessaire pour équilibrer les ressources et les dépenses de l'opération ". Ces stipulations, qui n'interdisent pas la possibilité de solliciter des cofinancements, limitent le montant de la subvention FSE à ce qui est strictement nécessaire pour équilibrer les ressources et les dépenses de l'opération.

       12. Si l'association conteste le caractère indu des subventions qui lui ont été versées et l'existence d'un fondement juridique à la récupération de cette aide par l'Etat en faisant valoir qu'aucune règle n'interdit au bénéficiaire d'une aide communautaire FSE de rechercher d'autres sources de financement, il résulte des dispositions du 5 de l'article 5 de la décision 85/516/CEE modifié du Conseil du 17 octobre 1983 concernant les missions du Fonds social européen, et rappelé dans la convention de financement de l'opération, que le concours du FSE ne peut pas aboutir à un sur-financement des dépenses éligibles. Il ressort également des pièces du dossier que la récupération de l'aide litigieuse a pour cause, non un principe d'exclusivité du financement de l'opération par des aides européennes, mais un sur-financement de l'opération, résultant d'une absence de déclaration de la totalité des autres sources de financement de l'opération par le porteur de projet, conduisant à un sur-financement de 30 102, 14 euros. Il s'ensuit que la subvention FSE perçue au titre de l'opération " Auto Double Conduite " pour l'année 2012 doit être regardée comme " perdue à la suite d'un abus " au sens du troisième tiret du paragraphe 1 de l'article 23 du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil du 19 décembre 1988. Par suite, le préfet de la région Bourgogne n'a pas commis d'erreur de droit en estimant que la subvention FSE sollicitée en sus des autres sources de financement de l'opération étaient, en méconnaissance des dispositions européennes précitées et de la convention signée par la présidente de l'association, excédentaire par rapport au coût réel de l'opération et que ce sur-financement constituait une irrégularité lui permettant de récupérer tout ou partie de la subvention octroyée au titre du FSE.

       13. L'association fait valoir qu'à supposer qu'elle ait commis une irrégularité, le retrait de l'aide octroyée n'était plus légalement possible après l'expiration d'un délai de quatre mois en vertu des règles de droit national relatives au retrait des décisions individuelles créatrices de droit, à défaut de modalités de récupération prévues par le droit communautaire.

       14. Lorsqu'est en cause, comme c'est le cas en l'espèce, la légalité d'une décision de récupération d'une aide indûment versée en application d'un texte communautaire, il y a lieu de vérifier d'abord si une disposition communautaire définit les modalités de récupération de cette aide.

       15. Aux termes de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : " 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. / 2. Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue ". Aux termes de l'article 3 du même règlement : " 1. Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l'irrégularité visée à l'article 1er paragraphe 1. (...) / Pour les irrégularités continues ou répétées, le délai de prescription court à compter du jour où l'irrégularité a pris fin. Pour les programmes pluriannuels, le délai de prescription s'étend en tout cas jusqu'à la clôture définitive du programme. / La prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l'autorité compétente et visant à l'instruction ou à la poursuite de l'irrégularité. Le délai de prescription court à nouveau à partir de chaque acte interruptif (...) / 3. Les Etats membres conservent la possibilité d'appliquer un délai plus long que celui prévu respectivement au paragraphe 1 et au paragraphe 2 ".Enfin, aux termes de l'article 4 de ce règlement : " 1. Toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l'avantage indûment obtenu : / - par l'obligation de verser les montants dus ou de rembourser les montants indûment perçus (...) ".

       16. La Cour de justice de l'Union européenne a précisé, dans un arrêt du 3 mars 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (aff. C-383/06), sur le fondement de l'article 23 § 1 du règlement n° 4253/88 du Conseil du 19 décembre 1988 modifié que les Etats membres ont l'obligation de récupérer les subventions versées au titre des fonds structurels dans le cas où le bénéficiaire n'a pas exécuté l'action ayant bénéficié d'un financement par fonds structurels selon les conditions auxquelles l'octroi de cette subvention était subordonné. De manière plus générale, elle a souligné que " le système de subventions élaboré par la réglementation communautaire repose notamment sur l'exécution par le bénéficiaire d'une série d'obligations lui donnant droit à la perception du concours financier prévu ".  Ainsi, la méconnaissance des conditions posées à l'article 21 de la convention, auxquelles l'octroi de la subvention était subordonné, lesquelles conditions procédaient de la règle énoncée dans la décision 85/516/CEE du Conseil du 17 octobre 1983 qui en son article 5 précise que le concours du Fonds ne peut aboutir à un sur-financement des dépenses éligibles, constitue une irrégularité au sens de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995. Il en résulte que les modalités de récupération de la subvention indûment perçue par l'association au titre du FSE pour l'opération " Auto Double Conduite " ne sont pas régies par les règles du droit national relatives aux conditions de retrait des décisions individuelles créatrices de droit invoquées par la requérante mais par les dispositions du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 qui sont applicables à l'irrégularité commise par l'association et permettent qu'une telle irrégularité puisse donner lieu à poursuites au-delà d'un délai de quatre mois. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que les décisions seraient illégales au motif que la récupération de la subvention FSE aurait été demandée plus de quatre mois après son attribution.

       17. L'association fait valoir que le contrôle du service fait n'a pas révélé d'irrégularité et que certaines dépenses éligibles doivent être réintégrées à hauteur de 2 630,80 euros et que d'autres dépenses indiquées comme non éligibles auraient dû être déclarées dans le bilan FSE de la structure comme l'assurance d'un véhicule auto-école à hauteur de 1 200 euros. Toutefois, la circonstance que le contrôle de service fait a conclu à la conformité des actions engagées sur la base des seuls éléments communiqués par l'association n'est pas de nature à entacher d'illégalité les décisions litigieuses. Quant au fait que certaines dépenses n'ont pas été prises en compte, il appartenait à l'association de déclarer et justifier l'exactitude et l'exhaustivité des dépenses de l'opération lors de la présentation du bilan d'exécution final de l'opération qui a été déposé le 3 juillet 2013. En tout état de cause, l'association n'établit pas l'absence de prise en compte, lors de la location des véhicules, de l'assurance de ceux-ci.

       18. L'association a perçu de Pôle emploi la somme de 55 532,50 euros et indique qu'il s'agit d'une participation versée par anticipation avant réalisation de la prestation dans le cadre d'une opération pluriannuelle et qu'il convient de déduire des recettes les produits constatés d'avance. Si l'article 2-1 de la convention précise que " la période de réalisation de l'opération est comprise entre le 1er janvier et le 31 décembre 2012. Cette période correspond à la durée durant laquelle le bénéficiaire est habilité à réaliser l'opération et engager les dépenses afférentes dans les conditions fixées à l'article 20-1 " et si l'article 2-2 stipule que " le bénéficiaire est habilité à acquitter les dépenses engagées au titre de l'opération jusqu'à la date de production du bilan intermédiaire annuel ou final attendu pour la tranche d'exécution considérée ", il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport définitif de contrôle que " La mission de contrôle a demandé, à l'occasion des investigations menées sur place, la totalité des notifications individuelles et des avis de paiement Pôle emploi. Le bénéficiaire n'a pas transmis d'éléments relatifs aux demandes effectuées à Pôle emploi. Le bénéficiaire n'a pas été en mesure de présenter tous les documents demandés au cours des investigations réalisées sur place. En l'absence de justificatifs complémentaires apportés à ce stade par APIC, le contrôle d'opération s'attache à vérifier les sommes effectivement encaissées par le bénéficiaire au titre de la période de référence de l'opération (du 1er janvier au 31 décembre 2012). A cet égard, les relevés bancaires constituent la preuve ultime et irréfutable de l'encaissement effectif de ces ressources par l'association APIC quand bien même elle les aurait enregistrées comme des produits à recevoir en comptabilité. Dans la mesure où le bénéficiaire n'apporte ni le bilan financier 2012 ni aucune pièce justificative complémentaire corroborant le non-rattachement de ces produits à l'opération cofinancée, la mission de contrôle ne peut que maintenir ses constats initiaux. Les montants perçus au titre de l'année 2012 ont été rétablis grâce à la vérification de la totalité des relevés bancaires de janvier à décembre 2012 ". L'association ne produit à l'appui de sa contestation relative à la prise en compte par la mission de contrôle de certains financements provenant de Pôle emploi aucun élément probant permettant de vérifier qu'une partie du financement en faveur des participants à l'opération et qualifiée de produits constatés d'avance est rattachable ou non à des dépenses réalisées au cours de l'année 2012 pour l'opération. 

       19. Si l'association soutient que certaines recettes n'ont pas à être intégrées dans le bilan FSE dès lors qu'il s'agit d'une prestation réalisée en dehors de l'opération " auto double conduite " et que les bénéficiaires correspondent à un public hors RSA, il ressort des pièces du dossier que l'association présente son objet en s'appuyant sur le cadre législatif et réglementaire des auto-écoles à statut associatif régies par la loi n° 99-505 du 18 juin 1999 et le décret n° 2000-1335 du 26 décembre 2000 qui précisent que ces associations mettent en oeuvre des modalités spécifiques d'accueil, d'accompagnement et de suivi social et professionnel au bénéfice des personnes qui relèvent soit de dispositifs d'insertion soit de situations de marginalité ou de grande difficulté sociale, soit d'une prise en charge au titre de l'aide sociale et précise qu'elle met en oeuvre chaque année un dispositif intitulé " Auto Double Conduite " destiné à aider des publics en situation de chômage. Il ressort également des pièces du dossier et notamment de la convention signée entre l'association et le préfet de la région Bourgogne que le public bénéficiaire de l'opération est constitué " du public bénéficiaire du RSA socle (minimas sociaux) issus principalement de l'agglomération dijonnaise et du public défavorisé demandeur d'emploi inscrit dans une certaine précarité face à l'emploi. Par suite, et ainsi que le préfet l'a indiqué dans le courrier du 22 décembre 2015, le périmètre de l'opération conventionnée au titre du FSE correspond à l'ensemble de l'activité de l'association et à l'ensemble des participants, bénéficiaires du RSA socle ou activité et public demandeur d'emploi inscrit dans une certaine précarité face à l'emploi sans que l'association n'établisse que certains bénéficiaires de la prestation ne relèveraient pas de la catégorie " demandeur d'emploi inscrit dans une certaine précarité face à l'emploi ". Si l'association indique encore que seuls 388 euros correspondraient à l'effectif public RSA pour l'année 2012, les autres recettes provenant de public inscrit en 2011, elle se fonde sur deux documents manuscrits dont la valeur probante est insuffisante pour établir la réalité de ses allégations. 

       20. Enfin, l'association ne peut utilement soutenir, à l'appui de ses conclusions à fin d'annulation des décisions litigieuses, qu'elle n'a pas fait preuve de mauvaise foi lors de la demande de subvention et des contrôles opérés. En tout état de cause, les dispositions du droit de l'Union européenne et les termes de la convention étaient suffisamment clairs et précis quant à la nature des obligations incombant au bénéficiaire de la subvention, aux modalités et à la portée des contrôles de l'administration qui étaient susceptibles d'intervenir et aux conséquences des manquements constatés et de conditions non remplies pour éviter toute irrégularité. 

       21. Il résulte de ce qui précède que l'association APIC n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande. 

       Sur les frais liés au litige :

       22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par l'association APIC et non compris dans les dépens. 

       DECIDE:

Article 1er : La requête de l'association APIC est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de prévention et d'insertion par la conduite et au ministre du travail. Copie en sera adressée au préfet de la région Bourgogne Franche Comté et à la direction régionale des finances publiques de Bourgogne.

Délibéré après l'audience du 26 septembre 2019, à laquelle siégeaient :

M. Pommier, président de chambre,

M. Drouet, président-assesseur,

Mme A..., premier conseiller. 

Lu en audience publique le 17 octobre 2019.

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N° 17LY03348