Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       La société par actions simplifiée (SAS) Bichon GL a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner l'Etat à lui verser la somme de 524 347,86 euros assortie des intérêts au taux légal capitalisés au titre des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de l'arrêté du 17 mars 1992 relatif aux conditions auxquelles doivent satisfaire les abattoirs d'animaux de boucherie pour la production et la mise sur le marché de viandes fraîches et déterminant les conditions de l'inspection sanitaire de ces établissements, dans ses versions successives, pour la période du 1er janvier 2009 au 10 octobre 2013. 

       Par un jugement n° 1403474 du 22 avril 2016, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. 

       Procédure devant la cour :

       Par une requête enregistrée le 27 juin 2016 la SAS Bichon GL, représentée par Me A... puis par MeD..., demande à la cour :

       1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 22 avril 2016 en tant qu'il a refusé d'indemniser les préjudices nés pour elle de l'illégalité fautive de l'arrêté du 17 mars 1992 ;

       2°) d'ordonner une expertise aux fins de chiffrer contradictoirement ses préjudices ; 

       3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 524 347,85 euros, augmentée des intérêts au taux légal courant à compter du 23 décembre 2013, ces intérêts étant eux-mêmes capitalisés à compter du 23 décembre 2014, en réparation de ses préjudices ; 

       4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Elle soutient que : 

       - la responsabilité de l'Etat est engagée à son égard pour méconnaissance fautive du droit communautaire, la liste des matériels à risques spécifiés fixée par la réglementation nationale s'agissant des ovins, à savoir les versions successives de l'arrêté ministériel du 17 mars 1992, étant plus large que celle résultant du règlement communautaire n° CE/999/2001 du 22 mai 2001, alors que seules l'Union européenne est compétente pour réglementer l'utilisation de ces matériels ; si un Etat-membre peut toutefois prendre des mesures conservatoires de sauvegarde, il est nécessaire qu'il existe des motifs graves de protection de la santé publique dont la Commission n'a pas pu tenir compte ou qui lui étaient inconnus lorsqu'elle a pris sa décision, ce qui n'était pas le cas en l'espèce ; 

       - l'impossibilité dans laquelle elle s'est trouvée, du fait de cette réglementation nationale illégale, de commercialiser certains produits et de supporter le coût de leur destruction lui a causé un préjudice ; 

       - elle sollicite à titre principal qu'une expertise soit ordonnée avant dire droit pour établir contradictoirement le montant de son préjudice, qu'elle évalue subsidiairement à la somme globale de 524 347,85 euros. 

       Par un mémoire en défense enregistré le 5 avril 2017, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt conclut au rejet de la requête. 

       Il fait valoir que : 

       - la responsabilité de l'Etat ne saurait être engagée pour les motifs exposés dans le cadre de l'instance devant le tribunal administratif ; 

       - les moyens soulevés par la SAS Bichon GL ne sont pas fondés 

       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 

       - le règlement (CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l'éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles ; 

       - la directive 89/662/CEE du Conseil du 11 décembre 1989 relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur ; 

       - l'arrêté ministériel du 17 mars 1992 relatif aux conditions auxquelles doivent satisfaire les abattoirs d'animaux de boucherie pour la production et la mise sur le marché de viandes fraîches et déterminant les conditions de l'inspection sanitaire de ces établissements ; 

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme Massiou, 

       - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, 

       - et les observations de MeC..., substituant MeD..., représentant la SAS Bichon GL.

       1. Considérant que la SAS Bichon GL, qui exerce une activité de production et de négoce de viande de boucherie et de produits d'abattage, a demandé à l'Etat, le 23 décembre 2013, réparation des préjudices que lui a causé l'arrêté du 17 mars 1992 relatif aux conditions auxquelles doivent satisfaire les abattoirs d'animaux de boucherie pour la production et la mise sur le marché de viandes fraîches et déterminant les conditions de l'inspection sanitaire de ces établissements, dans ses rédactions résultant des arrêtés des 19 juillet 2001, 22 décembre 2009 et 15 juin 2010 en tant qu'ils ont prévu, en méconnaissance de la réglementation communautaire applicable, l'interdiction de la commercialisation et l'enlèvement des crânes d'ovins de moins de douze mois, jusqu'à l'abrogation de cette mesure par un arrêté du 10 octobre 2013 ; qu'en l'absence de réponse à cette demande, la SAS Bichon GL a saisi le tribunal administratif de Nantes qui a, par un jugement du 22 avril 2016, reconnu la responsabilité de l'Etat mais refusé d'indemniser les préjudices invoqués, faute pour la requérante d'établir la réalité de ses préjudices ; que l'intéressée relève appel de ce jugement en tant qu'il n'a pas été fait droit à sa demande indemnitaire et sollicite qu'une expertise soit ordonnée pour établir contradictoirement le montant de son préjudice, qu'elle évalue à 524 347,85 euros pour la période du 1er janvier 2009 au 13 octobre 2013, date d'entrée en vigueur de l'arrêté du 10 octobre 2013 ; que le ministre de l'agriculture peut être regardé comme sollicitant à titre incident la réformation de ce même jugement en tant qu'il a retenu la responsabilité de l'Etat ; 

       Sur la responsabilité de l'Etat :

       2. Considérant qu'aux termes de l'annexe V du règlement (CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 : " 1. Définition des matériels à risque spécifiés / Les tissus mentionnés ci-après doivent être désignés comme matériels à risque spécifiés s'ils proviennent d'animaux originaires d'un État membre ou d'un pays tiers ou de l'une de leurs régions à risque d'ESB contrôlé ou indéterminé : / (...) b) en ce qui concerne les ovins et les caprins : / i) le crâne, y compris l'encéphale et les yeux, les amygdales et la moelle épinière des animaux âgés de plus de 12 mois ou qui présentent une incisive permanente ayant percé la gencive (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que le législateur européen, confirmant ainsi une décision de la Commission européenne n° 2000/418/CE du 29 juin 2000, a imposé une interdiction de commercialisation des têtes et encéphales d'ovins de plus de 12 mois considérés comme des matériels à risques spécifiés susceptibles d'être porteurs du prion, agent transmissible des encéphalopathies spongiformes ; 

       3. Considérant qu'aux termes de l'article 4 du règlement du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 : " Mesures de sauvegarde / 1. En ce qui concerne la mise en oeuvre des mesures de sauvegarde, les principes et dispositions de l'article 9 de la directive 89/662/CEE, de l'article 10 de la directive 90/425/CEE (...) sont d'application. / 2. Les mesures de sauvegarde sont adoptées conformément à la procédure visée à l'article 24, paragraphe 2, et sont notifiées simultanément au Parlement européen avec leurs motivations " ; qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 9 de la directive 89/662/CEE du Conseil du 11 décembre 1989 : " Chaque Etat membre signale immédiatement aux autres Etats membres et à la Commission, outre l'apparition sur son territoire des maladies prévues par la directive 82/894/CEE, l'apparition de toute zoonose, maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine (...). Dans l'attente des mesures à prendre, conformément au paragraphe 4, l'Etat membre de destination peut, pour des motifs graves de protection de la santé publique ou de santé animale, prendre des mesures conservatoires à l'égard des établissements concernés ou, dans le cas d'une épizootie, à l'égard de la zone de protection prévue par la réglementation communautaire. Les mesures prises par les Etats membres sont communiquées sans délai à la Commission et aux autres Etats membres " ; que le paragraphe 4 du même article dispose que : " Dans tous les cas, la Commission procède au sein du comité vétérinaire permanent, dans les meilleurs délais, à un examen de la situation. Elle arrête, selon la procédure prévue à l'article 17, les mesures nécessaires pour les produits visés à l'article 1er et, si la situation l'exige, pour les produits d'origine ou les produits dérivés de ces produits. Elle suit l'évolution de la situation et, selon la même procédure, modifie ou abroge, en fonction de cette évolution, les décisions prises. " ;

       4. Considérant qu'ainsi que l'a jugé la Cour de justice des communautés européennes dans un arrêt du 5 décembre 2000, Eurostock Meat Marketing Ltd (C-477/98), il résulte de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa de la directive 89/662/CEE qu'un Etat membre de destination peut, pour des motifs graves de protection de la santé publique ou de la santé animale, prendre des mesures conservatoires relatives à des matériels à risques spécifiés dans l'attente des mesures devant être arrêtées par la Commission conformément au paragraphe 4 du même article ou de l'entrée en vigueur de ces mesures, proportionnées au risque qu'il s'agit de prévenir ; qu'il exclut, en revanche, lorsque la Commission a pris, en application de ces dispositions, des mesures qui sont entrées en vigueur, qu'un Etat membre arrête des mesures conservatoires temporaires, dès lors que celles-ci ne sont pas justifiées par des éléments nouveaux permettant d'estimer qu'il existe des motifs graves de protection de la santé publique dont la Commission n'a pu tenir compte lors de l'adoption de sa décision ou dont il apparaît manifestement qu'ils étaient inconnus de la Commission lorsqu'elle a pris sa décision ; 

       En ce qui concerne la légalité des restrictions de commercialisation en litige au regard du droit communautaire : 

       5. Considérant qu'il résulte de l'article 31, devenu l'article 7, de l'arrêté du 17 mars 1992, dans sa rédaction successivement modifiée par les arrêtés des 19 juillet 2001, 22 décembre 2009 et 15 juin 2010, que la réglementation française a notamment imposé l'interdiction de la commercialisation des encéphales d'ovins de plus de six mois et de moins d'un an et des crânes d'ovins de moins d'un an alors que le règlement (CE) n° 999/2001 n'avait pas fixé de telles restrictions ; 

       6. Considérant que pour justifier que ces restrictions devaient être regardées comme des mesures de sauvegarde admises par la réglementation européenne en vertu des dispositions précitées de l'article 4 du règlement du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001, le ministre de l'agriculture faire valoir qu'elles ont été adoptées au vu d'avis rendus par l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) des 14 février 2001, 18 juillet 2001, 2 septembre 2005, 17 juillet 2007, 18 février 2009 et 17 mars 2010 se référant à des études scientifiques postérieures à celles au vu desquelles a été adopté le règlement du 22 mai 2001 ; qu'il ressort toutefois de ces avis qu'ils ne comportent pas d'éléments nouveaux dont le législateur européen n'aurait pas pu disposer à la date de l'adoption de ce texte, mais que l'Etat français a choisi de retenir une appréciation du risque acceptable plus restrictive que les instances européennes ; que la rédaction de l'annexe V du règlement du 22 mai 2001 listant les matériels dont la commercialisation est interdite n'a, par ailleurs, pas été modifiée sur le point en litige lors de ses mises à jour successives par le règlement (CE) n° 722/2007 du 25 juin 2007 puis par le règlement (CE) n° 357/2008 du 22 avril 2008 comme cela aurait été le cas si des données scientifiques nouvelles l'avaient imposé ; 

       7. Considérant que, dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que l'arrêté du 17 mars 1992, dans sa rédaction modifiée par les arrêtés des 19 juillet 2001, 22 décembre 2009 et 15 juin 2010, qui ne peut être regardé comme prenant des mesures de sauvegarde au sens de l'article 4 précité du règlement du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001, a illégalement dérogé aux dispositions de ce règlement et que l'Etat avait, dès lors, commis une faute de nature à engager sa responsabilité à l'égard de la requérante ;  

       Sur les préjudices de la SAS Bichon GL :

       8. Considérant que la requérante se prévaut d'un manque à gagner lié à l'impossibilité dans laquelle elle s'est trouvée, entre le 1er janvier 2009 et le 13 octobre 2013, de commercialiser la cervelle de 429 039 agneaux et au surcoût généré par la nécessité de procéder à l'incinération des os de tête de ces agneaux et des cervelles de ceux âgés de plus de six mois du fait du classement de ces tissus en matériels à risques spécifiés par les dispositions modifiées de l'arrêté du 17 mars 1992, préjudice évalué à la somme globale de 524 347,85 euros ; que toutefois la requérante, qui reconnaît ne pas avoir procédé au tri des animaux abattus en fonction de leur âge du fait de l'impossibilité matérielle dans laquelle elle a estimé se trouver de mettre en place une telle procédure, n'établit pas en appel, pas plus qu'en première instance, par la seule production d'une attestation de son commissaire aux comptes faisant état de la commercialisation du nombre d'agneaux concernés sur la période considérée, avoir subi les préjudices dont elle sollicite la réparation ; que c'est, par suite, à bon droit que le tribunal administratif a jugé que la réalité du préjudice dont se prévaut la requérante n'était pas établi ;

       9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que la SAS Bichon GL n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ;

       Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

       10. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, la somme dont la SAS Bichon GL sollicite le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la SAS Bichon GL est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Bichon GL et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.

       Délibéré après l'audience du 19 décembre 2017, où siégeaient :

       - M. Coiffet, président,

       - M. Berthon, premier conseiller, 

       - Mme Massiou, premier conseiller. 

       Lu en audience publique, le 19 janvier 2018. 

Le rapporteur,

B. MassiouLe président,

O. Coiffet

Le greffier,

M. B...

       La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2

N° 16NT02090