Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       M. A...B...a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 24 mai 2017 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a maintenu son placement en rétention administrative. 

       Par un jugement n° 1702401 du 21 juin 2017, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. 

       Procédure devant la cour :

       Par une requête, enregistrée le 7 août 2017, M.B..., représenté par Me  C..., demande à la cour : 

       1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 21 juin 2017 ; 

       2°) d'annuler l'arrêté attaqué ; 

       3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement, à son conseil, d'une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions du 2ème alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

       4°) subsidiairement, de faire droit à la demande d'avis au Conseil d'Etat sollicité par le préfet en première instance, et, dans l'attente de cet avis, de suspendre la décision de maintien en rétention administrative et de lui remettre une attestation de demande d'asile afin que puisse être poursuivie l'instruction de sa demande d'asile.

       Il soutient que : 

       - le jugement est insuffisamment motivé ;

       - la décision de maintien en rétention est insuffisamment motivée en fait ;

       - elle n'a pas été précédée de la mise en oeuvre de la procédure contradictoire ; le préfet devait le mettre à même de présenter ses observations sur cette décision de maintien en rétention pendant le temps strictement nécessaire à l'examen de sa demande d'asile par l'OFPRA ; la seule circonstance qu'il ait été entendu sur l'irrégularité de son séjour ou la perspective de son éloignement ne suffit pas à suppléer cette carence ;

       - le préfet ne justifie pas de l'existence d'une délégation de signature régulièrement publiée au bénéfice du signataire de l'arrêté ;

       - cette décision est dépourvue de base légale ; en effet, en ne définissant pas les critères objectifs permettant à l'administration d'apprécier le caractère dilatoire d'une demande d'asile, les dispositions de l'article L. 556-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile sont incompatibles avec celles de l'article 8.3 de la directive " Accueil " ; le décret n° 2015-1166 n'a pas comblé cette lacune ; 

       - ces dispositions, dès lors qu'elles ne définissent pas de manière suffisamment claire et précise les cas dans lesquels un étranger peut être placé en rétention administrative, ne sont pas compatibles avec les stipulations de l'article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 

       - la décision contestée n'a pas été précédée d'un examen circonstancié de sa situation personnelle, l'administration n'ayant pas vérifié si son maintien en rétention était nécessaire et proportionné ;

       - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; contrairement à ce qu'a affirmé le préfet, il a effectué des démarches en vue de l'obtention de l'asile en France ; il craint d'ailleurs de subir des persécutions en cas de retour en Algérie, où son père a été assassiné sous ses yeux ;

       - le risque de fuite opposé par le préfet pour justifier son maintien en rétention administrative n'est pas caractérisé ; il justifie de garanties de représentation effectives et suffisantes justifiant l'absence de nécessité de son maintien. Il entretient des liens étroits avec sa tante, qui l'héberge, et sa petite cousine âgée de quatre ans, dont il s'occupe quotidiennement lorsqu'elle se trouve hospitalisée. 

       Par ordonnance du 14 septembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 23 octobre 2017 à 12 heures.

       Par un mémoire en défense enregistré le 12 octobre 2017, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête de M. B...en soutenant que les moyens qu'il a invoqués ne sont pas fondés.

       M. B...a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 12 juillet 2017.

       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

       - la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 ;

       - le code des relations entre le public et l'administration ; 

       - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

       - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridictionnelle ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme Sabrina Ladoire, 

       - et les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public.

       Considérant ce qui suit : 

       1. M.B..., ressortissant algérien, né le 15 février 1995, déclare être entré en France en novembre 2016. Par arrêté du 8 avril 2017, le préfet de la Haute-Garonne lui a fait obligation de quitter le territoire français sans délai et a fixé le pays de renvoi. Par une décision du 19 mai 2017, cette même autorité a placé l'intéressé en rétention administrative. Au cours de ce placement, M. B...a présenté, le 24 mai 2017, une demande d'asile. Par décision du même jour, le préfet de la Haute-Garonne a prononcé le maintien du placement de l'intéressé en rétention administrative. Par décision du 2 juin 2017, notifiée le lendemain, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides a rejeté sa demande d'asile. M. B...relève appel du jugement du 21 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de maintien en rétention administrative prise par le préfet de la Haute-Garonne le 24 mai 2017. 

       Sur la régularité du jugement :

       2. M. B...soutient que le jugement serait insuffisamment motivé mais il n'assortit ce moyen d'aucune précision permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement ne peut qu'être écarté.

       Sur la légalité de la décision de maintien en rétention :

       3. Aux termes de l'article L. 556-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile: " Lorsqu'un étranger placé en rétention en application de l'article L. 551-1 présente une demande d'asile, l'autorité administrative peut, si elle estime, sur le fondement de critères objectifs, que cette demande est présentée dans le seul but de faire échec à l'exécution de la mesure d'éloignement, maintenir l'intéressé en rétention le temps strictement nécessaire à l'examen de sa demande d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides et, en cas de décision de rejet ou d'irrecevabilité de celui-ci, dans l'attente de son départ, sans préjudice de l'intervention du juge des libertés et de la détention. La décision de maintien en rétention est écrite et motivée. A défaut d'une telle décision, il est immédiatement mis fin à la rétention et l'autorité administrative compétente délivre à l'intéressé l'attestation mentionnée à l'article L. 741-1. ".

       4. En premier lieu, au soutien des moyens tirés de l'incompétence du signataire de la décision attaquée et de l'insuffisante motivation de cette décision, M. B...ne se prévaut devant la cour d'aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation développée en première instance et ne critique pas utilement les réponses apportées par le tribunal administratif. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs pertinemment retenus par les premiers juges aux points 4 et 6 du jugement attaqué.

       5. En deuxième lieu, M. B...soutient qu'il n'aurait pas été mis à même de présenter des observations, en méconnaissance de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration.

       6. Il ressort toutefois des dispositions de l'article L. 556-1 et des articles R. 556-1 et suivants du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, que le législateur a entendu déterminer l'ensemble des règles de procédure administrative et contentieuse auxquelles sont soumises l'intervention et l'exécution des décisions par lesquelles l'autorité administrative signifie à l'étranger le maintien de son placement en rétention administrative. Dès lors, l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, qui prévoit de soumettre au respect d'une procédure contradictoire préalable les décisions individuelles devant être motivées en application de l'article L. 211-2 de ce code ou celles prises en considération de la personne, ne saurait être utilement invoqué à l'encontre d'une décision portant maintien en rétention administrative.

       7. En troisième lieu, M. B...soutient que la décision en litige serait dépourvue de base légale dès lors que les dispositions précitées de l'article L. 556-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, sur lesquelles elle est fondée, seraient incompatibles avec celles de l'article 8.3 de la directive " Accueil ", à défaut de définir les critères objectifs permettant à l'administration d'apprécier le caractère dilatoire d'une demande d'asile. 

       8. L'article 8 de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 dispose : " 1. Les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu'elle est un demandeur conformément à la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale. 2. Lorsque cela s'avère nécessaire et sur la base d'une appréciation au cas par cas, les États membres peuvent placer un demandeur en rétention, si d'autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées. 3. Un demandeur ne peut être placé en rétention que : a) pour établir ou vérifier son identité ou sa nationalité ; b) pour déterminer les éléments sur lesquels se fonde la demande de protection internationale qui ne pourraient pas être obtenus sans un placement en rétention, en particulier lorsqu'il y a risque de fuite du demandeur ; c) pour statuer, dans le cadre d'une procédure, sur le droit du demandeur d'entrer sur le territoire ; d) lorsque le demandeur est placé en rétention dans le cadre d'une procédure de retour au titre de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, pour préparer le retour et/ou procéder à l'éloignement, et lorsque l'État membre concerné peut justifier sur la base de critères objectifs, tels que le fait que le demandeur a déjà eu la possibilité d'accéder à la procédure d'asile, qu'il existe des motifs raisonnables de penser que le demandeur a présenté la demande de protection internationale à seule fin de retarder ou d'empêcher l'exécution de la décision de retour ; e) lorsque la protection de la sécurité nationale ou de l'ordre public l'exige ; f) conformément à l'article 28 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers ou un apatride. / Les motifs du placement en rétention sont définis par le droit national. ". 

       9. Les dispositions du 3 de l'article 8 de la directive 2013/33 énumèrent de manière exhaustive les différents motifs susceptibles de justifier un placement en rétention et chacun de ces motifs répond à un besoin spécifique tout en revêtant un caractère autonome. S'agissant des ressortissants des Etats tiers qui demandent le bénéfice d'une protection internationale alors qu'ils sont déjà placés en rétention en vue de l'exécution d'une décision de retour, les dispositions du d) de ce 3 de l'article 8 de la directive mettent en oeuvre un des principes généraux du droit de l'Union européenne en vertu duquel les Etats membres sont en droit de réprimer les abus de droit. Ce principe a été rappelé notamment par la décision C-534/11 de la Cour de justice de l'Union européenne du 30 mai 2013. Dans cette décision, la Cour a dit pour droit que les dispositions des directives du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres et du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres ne s'opposent pas à ce que le ressortissant d'un pays tiers ayant présenté une demande d'asile alors qu'il était placé en rétention administrative soit maintenu en rétention sur la base d'une disposition nationale lorsqu'il apparaît, au terme d'un examen au cas par cas de l'ensemble des circonstances pertinentes, d'une part, que cette demande a été introduite dans le seul but de retarder ou de compromettre l'exécution de la décision de retour et, d'autre part, qu'il est objectivement nécessaire de maintenir la mesure de rétention pour éviter que l'intéressé se soustraie définitivement à son retour. 

       10. La rétention d'un demandeur d'une protection internationale constitue une ingérence grave dans le droit à la liberté de ce dernier et doit ainsi être soumise, ainsi que l'a rappelé notamment la décision de la Cour de justice de l'Union européenne C-528/15 du 15 mars 2017, au respect des garanties strictes découlant de l'article 6 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union et de l'article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, à savoir la présence d'une base légale, la clarté, la prévisibilité et l'accessibilité de la loi et la protection contre l'arbitraire. Les dispositions précitées du d) du 3 de l'article 8 de la directive 2013/33 doivent ainsi être également interprétées au regard de ces exigences.

       11. En prévoyant qu'une demande de protection internationale formulée par le ressortissant d'un Etat tiers déjà placé en rétention en vue de l'exécution d'une décision de retour ne peut être qualifiée d'abusive que dans la mesure où elle a pour " seule fin " de retarder ou d'empêcher l'exécution de la décision de retour et en précisant que cette qualification doit reposer sur des " motifs raisonnables " appréciés au regard de " critères objectifs " dont doivent " justifier " les Etats membres, les dispositions du d) du 3 de l'article 8 de la directive 2013/33, interprétées notamment à la lumière des exigences rappelées aux points 9 et 10 ci-dessus, ont entendu définir de manière exhaustive les conditions dans lesquelles la décision de maintien en rétention pouvait être prise dans une telle hypothèse, sans imposer aux Etats membres, explicitement ou implicitement, qu'ils énumèrent, dans leur législation nationale, l'ensemble de ces " critères objectifs ", sur lesquels il appartient au juge d'exercer son contrôle. Par suite, en disposant que l'autorité administrative peut, si elle estime, sur le fondement de critères objectifs, que la demande d'asile est présentée dans le seul but de faire échec à l'exécution de la mesure d'éloignement, maintenir l'intéressé en rétention, les dispositions de l'article L. 556-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile n'ont pas procédé à une transposition incorrecte de la directive. Par suite, M. B...n'est pas fondé à soutenir que son maintien en rétention administrative serait dépourvu de base légale au motif que l'article L. 556-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile serait incompatible avec les objectifs de la directive du 26 juin 2013.

       12. En quatrième lieu, M. B...invoque l'incompatibilité des dispositions précitées de l'article L. 556-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui, selon lui, ne définissent pas de manière suffisamment claire et précise les cas dans lesquels un étranger peut être placé en rétention administrative, avec l'article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, duquel il résulte notamment que les mesures privatives de liberté, au nombre desquelles figurent les mesures de rétention administrative, doivent avoir pour fondement une base légale claire, prévisible et accessible. Dès lors que, comme il a été dit précédemment, l'article L. 556-1 procède à une transposition correcte des dispositions du d) du 3 de l'article 8 de la directive 2013/33, il appartient à la cour de rechercher si ces dernières dispositions sont elles-mêmes compatibles avec les stipulations de l'article 5 de la convention et, en l'absence de difficulté sérieuse, d'écarter le moyen invoqué ou, dans le cas contraire, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle. 

       13. Eu égard aux restrictions, rappelées au point 9, qu'elles contiennent quant à la possibilité pour les Etats membres de qualifier d'abusive une demande de protection internationale présentée par un ressortissant d'un Etat tiers déjà placé en rétention, les dispositions du d) du 3 de l'article 8 de la directive doivent être regardées comme définissant de façon claire, prévisible et accessible les conditions dans lesquelles les Etats membres peuvent décider le maintien en rétention d'un tel ressortissant. En l'absence de difficulté sérieuse, il n'y a pas lieu de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle.

       14. En cinquième lieu, M. B...soutient que la décision de maintien en rétention administrative fondée sur le caractère dilatoire de sa demande d'asile est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors qu'il craint d'être persécuté en cas de retour en Algérie, pays où il a vu son père se faire assassiner. Il souligne, à ce titre, que contrairement aux mentions figurant dans l'arrêté attaqué, il avait sollicité l'asile dès le 8 avril 2017, en faisant état de ses craintes en cas de retour en Algérie, et que s'il n'avait pu formaliser sa demande, c'est en raison d'une convocation tardive par la préfecture. Cependant, il ressort des pièces du dossier que M.B..., qui déclare être entré en France au mois de novembre 2016, n'a manifesté son intention de solliciter l'asile que lors de son audition par les services de police, le 8 avril 2017, avant que lui soit notifiée la mesure d'éloignement prise à son encontre, le même jour. Si l'intéressé s'est ensuite présenté, le 12 avril 2017, au guichet de la préfecture pour y retirer le formulaire de demande d'asile, il ne s'est pas rendu au rendez-vous qui lui avait été fixé le 11 mai 2017 afin de présenter sa demande. A ce titre, il ne saurait se prévaloir utilement du fait que cette convocation lui serait parvenue tardivement dès lors qu'il avait été informé de sa date dès le 12 avril 2017 et qu'il n'expose pas les motifs pour lesquels il aurait été contraint de quitter Toulouse le 19 avril suivant. L'intéressé n'établit pas davantage avoir cherché à présenter sa demande d'asile au guichet de la préfecture avant le 19 mai 2017, date de son placement en rétention administrative, et n'a formalisé cette demande que le 24 mai 2017. Dans ces conditions, le préfet, qui a pu à juste titre estimer que la demande d'asile présentée par M. B...n'avait d'autre objet que de faire échec à l'exécution de la mesure d'éloignement, n'a pas méconnu les dispositions précitées de l'article L. 556-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile en décidant le maintien en rétention de l'intéressé. 

       15. En sixième lieu, M. B...fait valoir que, contrairement à ce qu'a affirmé le préfet dans la décision attaquée, il avait effectué des démarches en vue de l'obtention du statut de réfugié politique avant son placement en rétention administrative. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que le préfet aurait, en soulignant que l'intéressé s'était effectivement rendu au guichet de la préfecture le 11 avril 2017 pour retirer le formulaire de demande d'asile, pris une décision différente dès lors que M. B...n'a finalement pas déposé cette demande d'asile à défaut de s'être rendu au rendez-vous qui lui avait été fixé par les services de la préfecture le 19 mai 2017. Par suite, l'erreur de fait dont serait entaché l'arrêté en mentionnant que l'intéressé n'avait " jamais formulé et déposé de demande d'asile " est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

       16. En septième et dernier lieu, M. B...reproche à l'administration de n'avoir pas vérifié, au terme d'un examen particulier de sa situation, si son maintien en rétention était nécessaire et proportionné. 

       17. D'une part, l'arrêté attaqué rappelle que M. B...fait l'objet d'une mesure d'éloignement, indique les motifs pour lesquels le préfet a estimé que sa demande d'asile présentait un caractère dilatoire, souligne que l'intéressé n'a présenté aucun document d'identité ou de voyage en cours de validité et qu'il ne justifie d'aucun lieu de résidence effectif ou permanent en France, et indique enfin que son comportement démontre qu'il n'exécutera pas cette mesure d'éloignement prise à son encontre. Ainsi, ce n'est qu'après avoir caractérisé l'existence d'un risque de fuite de M. B...et avoir souligné que ce dernier ne présentait pas, pour les motifs précédemment indiqués, de garanties de représentation suffisantes permettant de prendre à son encontre une mesure moins coercitive que son maintien en rétention administrative, que le préfet a prononcé cette mesure. Par suite, la motivation de la décision attaquée révèle que le préfet a procédé à un examen circonstancié de la situation personnelle de M.B..., en s'assurant que cette mesure s'avérait nécessaire et proportionnée. D'autre part, M. B... se borne à invoquer, pour écarter le risque de fuite, les relations étroites qu'il entretiendrait avec sa tante et sa petite cousine âgée de quatre ans. Toutefois, l'intéressé ne justifiant, depuis qu'il a été placé en rétention, d'aucun lieu de résidence effective ou permanente et ne disposant pas de document de voyage en cours de validité, le préfet, en estimant qu'il ne présentait pas de garanties de représentation suffisante et que le risque de fuite était avéré, n'a pas entaché sa décision de le maintenir en rétention d'une erreur d'appréciation.

       18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de saisir le Conseil d'Etat d'une demande d'avis, que M. B...n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

       Sur les conclusions présentées au titre du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 :

       19. L'Etat n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées au titre du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ne peuvent qu'être rejetées. 

      DECIDE :

Article 1er : La requête de M. B...est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A...B...et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur. 

Copie en sera adressée au préfet de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 15 novembre 2017 à laquelle siégeaient :

M. Aymard de Malafosse, président,

M. Laurent Pouget, président-assesseur,

Mme Sabrina Ladoire, premier conseiller, 

Lu en audience publique, le 14 décembre 2017.

Le rapporteur,

Sabrina LADOIRELe président,

Aymard de MALAFOSSELe greffier,

Christophe PELLETIER       

       La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme.

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N° 17BX02699