(Première Chambre)
    I / Vu la requête, enregistrée le 20 février 1995 sous le N 95NC00277, présentée pour :
    . M. Michel E... et Mlle Myriam Z... demeurant ... ; . M. Louis E... demeurant ... ; . M. et Mme Angelo B... demeurant ... ; . M. et Mme Gérardo Y... demeurant ... ; par Me X..., avocat ;
    Les appelants demandent à la Cour :
    1 ) - d'annuler le jugement en date du 14 décembre 1994 par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande tendant à obtenir l'annulation d'un arrêté du 24 mai 1994 du maire de Besançon, décidant de préempter la propriété sise ... appartenant aux héritiers de M. Georges E... ;
    2 ) - d'annuler la décision de préemption sus-mentionnée ;
    Vu l'ordonnance, en date du 6 février 1996, par laquelle le président de la 1ère Chambre de la Cour fixe au 29 février 1996, la clôture de l'instruction ;
    II / - Vu la requête, enregistrée au greffe le 21 février 1995 sous le N 95NC00288, présentée par M. Jean-Claude C... et Mme Marie-Claire C... demeurant Hameau des Grandes Baraques à Besançon ;
    M. et Mme C... demandent à la Cour :
    1 ) - d'annuler le jugement en date du 14 décembre 1994 par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur requête tendant à obtenir l'annulation d'un arrêté du 24 mai 1994 du maire de Besançon, décidant de préempter la propriété sise ... appartenant aux héritiers de M. Georges E... ;
    Vu le jugement attaqué ;
    Vu les autres pièces du dossier ;
    Vu le code de l'urbanisme ;
    Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
    Vu la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
    Les parties ayant été dûment averties du jour de l'audience ;
    Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 janvier 1998 :
    - le rapport de M. BATHIE, Premier Conseiller ;
    - les observations de Me X..., avocat, pour les demandeurs dans la requête N 95NC0277, de Me A... pour la COMMUNE de BESANCON et de Mme C... ;
    - et les conclusions de M. STAMM, Commissaire du Gouvernement ;
    Sur la jonction des requêtes :
    Considérant que les deux requêtes susvisées de M. et Mme C... et de MM. Louis E... et autres tendent à l'annulation du même jugement et de la même décision municipale ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt ;
    Sur la fin de non-recevoir opposée aux requêtes d'appel par la ville de Besançon et tirée du défaut d'intérêt à agir des appelants :
    Considérant que l'arrêté municipal attaqué en date du 24 mai 1994 a eu pour effet de substituer la ville de Besançon, en vertu de son droit de préemption, à M. et Mme C..., bénéficiaires d'une promesse de vente de la propriété cédée par les héritiers de M. Georges E..., sise ... ;
    Considérant, en premier lieu, que M. et Mme C..., qui étaient titulaires d'une promesse de vente sur les immeubles préemptés, disposaient d'un intérêt à agir contre la décision de préemption ;
    Considérant, en deuxième lieu, que même si la commune a offert d'acquérir les immeubles au prix déclaré par les vendeurs, elle a, en exerçant son droit de préemption, porté atteinte au droit de ces derniers de céder leur bien au co-contractant qu'ils avaient choisi "intuitu personae"; que, de ce seul fait, M. Louis E..., appelant en qualité de co-héritier du bien, doit être regardé comme ayant intérêt à agir contre la décision de préemption susévoquée ;
    Considérant, en troisième lieu, que si les voisins des immeubles préemptés n'auraient pas eu, en cette seule qualité, intérêt à agir contre la décision en litige, il est constant que leur mémoire d'appel est présenté conjointement avec M. Louis E... ; que l'intérêt à agir de ce dernier suffit à rendre recevable ce mémoire d'appel collectif, enregistré sous le N 95NC00277 ;
    Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune à l'intervention conjointe de Mme D... et M. F... :
    Considérant que si, comme il vient d'être dit, les voisins du bien préempté ne peuvent, faute d'intérêt à agir, exercer en cette qualité un recours contre la décision de la collectivité, ils sont recevables à intervenir à l'appui d'une requête dirigée contre une décision de mise en oeuvre du droit de préemption, dans la mesure où, comme en l'espèce, ils invoquent des atteintes directes à leur vie familiale du fait de l'opération envisagée ; que, dès lors, l'intervention conjointe de Mme D... et de M. F... doit être admise dans la présente instance ;
    Sur la régularité du jugement attaqué :
    Considérant qu'il ressort des pièces du dossier de première instance que, devant le tribunal administratif, et notamment dans leurs mémoires produits les 6 et 11 octobre 1994, M. et Mme C... ont invoqué une insuffisante motivation de la décision attaquée et une incompatibilité de l'exercice du droit de préemption avec les options fondamentales du schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme ; qu'il est constant que le jugement attaqué n'a pas répondu à ces deux moyens, qui n'étaient pas inopérants ; que, dès lors, M. et Mme C... sont fondés à soutenir que ce jugement est entaché d'irrégularité pour ce motif ; que, par suite, ledit jugement doit être annulé ;
    Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par les requérants devant le tribunal administratif de Besançon ;
    Sur la légalité de la décision de préemption :
    Considérant qu'aux termes de l'article L.210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée du maire de Besançon :  "Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L.300-1 ... ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé ..." et qu'il résulte de l'article L.300-1 du même code, auquel il est fait renvoi, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée que :  "Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat , d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. L'aménagement, au sens du présent code, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations" ;
    Considérant que l'arrêté attaqué, en date du 24 mai 1994, du maire de Besançon qui décide de préempter la propriété E..., précise en son article 2 que les motifs de cette acquisition consistent, d'une part, à reloger une famille dans la maison existante dans le cadre de la politique locale de l'habitat, et d'autre part, à créer une réserve foncière sur le terrain nu en vue de l'implantation d'une future zone d'aménagement concerté à usage d'habitation, ledit terrain étant, dans l'immédiat, affecté à la création de jardins familiaux ;
    Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de la combinaison des dispositions des articles L.210-1 et L.300-1 précités, que le droit de préemption qu'elles régissent doit se rattacher à des actions ou opérations d'aménagement pouvant avoir pour objet, notamment, de mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat ; que l'acquisition d'un bien immobilier, sur le fondement de ces dispositions implique donc nécessairement la définition d'actions ou d'une opération d'aménagement prédéterminées et dont l'exercice du droit de préemption constitue l'une des modalités de mise en oeuvre ;
    Considérant qu'en l'espèce, la commune a exercé son droit de préemption, en se bornant à invoquer le relogement d'une famille hébergée dans une cité d'accueil ; que si la collectivité a, ensuite, soutenu que sa décision était justifiée par la nécessité d'éviter l'aggravation d'un phénomène d'exclusion sociale, elle n'a, à aucun moment, établi l'existence d'une politique préétablie et coordonnée des actions à réaliser sur des propriétés privées, dont ce relogement ponctuel aurait constitué l'un des éléments ; que ne pouvaient tenir lieu d'une telle politique de l'habitat, ni des considérations générales sur l'insertion sociale de familles en difficultés, ni la référence à d'autres relogements plus ou moins similaires, ni un recensement de personnes prioritaires, au demeurant conçu pour l'occupation du parc de logements sociaux ; que, par suite, l'arrêté du 24 mai 1994 du maire de Besançon est dépourvu de base légale ;
    Considérant, en deuxième lieu, qu'il est constant que le projet de vente conclu entre les héritiers E... et M. et Mme C... concernait l'ensemble formé par l'habitation susévoquée et un terrain contigu de 8 054 m2 ; que la collectivité liée par les mentions de la déclaration d'intention d'aliéner, ne pouvait que préempter globalement les immeubles mis en vente indépendamment des utilisations envisagées ; qu'il suit de là que la décision de préemption formant un tout indivisible, l'illégalité de l'un de ses motifs doit entraîner l'annulation de l'ensemble de l'arrêté municipal attaqué ;
    Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des deux requêtes, que l'arrêté susmentionné par lequel la commune de Besançon a exercé son droit de préemption sur la propriété des héritiers E..., doit être entièrement annulé ;
Article 1 : L'intervention de Mme D... et de M. F... est admise.
Article 2 : Le jugement susvisé du 14 décembre 1994 du tribunal administratif de Besançon et l'arrêté susvisé du 24 mai 1994 du maire de Besançon sont annulés.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme C..., à M. Michel E... et Mlle Z..., à M. Louis E..., M. et Mme B..., à M. et Mme Y..., à Mme D..., à M. F..., à la ville de Besançon et au ministre de l'équipement, des transports et du logement.