Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       M. D... F... a demandé au tribunal administratif de Besançon de condamner le Département du Doubs à lui verser la somme totale de 493 582,13 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de son licenciement pour motif économique. 

       Par un jugement n° 1701623 du 4 juillet 2019, le tribunal administratif de Besançon a rejeté la demande de M. F.... 

       Procédure devant la cour :

       Par une requête, enregistrée le 30 août 2019, et un mémoire complémentaire, enregistré le 12 février 2020, M. D... F..., représenté par Me E..., demande à la cour :

       1°) d'annuler le jugement n° 1701623 du tribunal administratif de Besançon du 4 juillet 2019 ; 

       2°) de condamner le Département du Doubs à lui verser la somme totale de 493 582,13 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de son licenciement pour motif économique. 

       3°) de condamner le Département du Doubs aux entiers dépens de la présente instance et de mettre à sa charge la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

       Il soutient que : 

       - l'association Développement 25, dont il était le directeur adjoint, était une association transparente, qui doit être regardée comme un service du département ;

       - le Département du Doubs étant son employeur réel, son contrat de travail doit être requalifié en contrat administratif et il doit se voir reconnaître le statut d'agent contractuel de la fonction publique ;

       - son licenciement économique présente un caractère abusif, dès lors que l'état de cessation des paiements de l'association Développement 25, à l'origine de la liquidation judiciaire et du licenciement des salariés, était contestable en l'absence de difficultés économiques du Département du Doubs ;

       - la responsabilité du Département du Doubs est engagée ;

       - il est fondé à réclamer les sommes de 191 410,11 euros au titre de l'indemnité de licenciement, de 18 598,55 euros au titre de l'indemnité de préavis, de 2 769,36 euros au titre du préjudice social lié à la perte de sa mutuelle, de 47 508,93 et de 36 956 euros au titre des pertes sur son épargne salariale et sa retraite complémentaire, de 32 704,18 euros au titre des arriérés de salaire relatif à ses fonctions directoriales et de 163 635 euros au titre d'une perte de chiffre d'affaire résultant du rejet par l'association, en juillet 2016, de sa demande de rupture conventionnelle en vue de la création d'une activité économique. 

       Par un mémoire en défense, enregistré le 31 décembre 2019, le Département du Doubs, représenté par Me C..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant d'une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

       Il soutient que les prétentions indemnitaires de M. F... ne sont pas fondées. 

       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu : 

       - le code général des collectivités territoriales ; 

       - la loi du 1er juillet 1901 ; 

       - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 

       - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

       - la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;

       - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; 

       - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de M. B..., 

       - les conclusions de Mme Seibt, rapporteur public,

       - et les observations de Me A... pour le Département du Doubs.

       Considérant ce qui suit :

       1. Créée en 1988 sur une initiative conjointe de l'association des maires du Doubs et du Département du Doubs, l'agence de développement économique et touristique du Doubs, devenue par la suite l'association Développement 25, est une association régie par la loi du 1er juillet 1901. Le 10 juillet 2002, elle a recruté M. D... F..., qui y exerçait, en dernier lieu, les fonctions de directeur adjoint. A la suite de l'entrée en vigueur de la loi du 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République, dont l'article 2 fait de la région la collectivité territoriale responsable sur son territoire de la définition des orientations en matière de développement économique, l'assemblée générale de l'association Développement 25 a voté sa dissolution le 20 septembre 2016. Confrontée notamment à une impossibilité de régler les indemnités de licenciement dues à ses treize salariés, l'association a été placée en liquidation judiciaire, par un jugement du 7 décembre 2016 du tribunal de grande instance de Besançon, avec cessation immédiate et définitive de l'activité du fait de son état de cessation des paiements et de l'impossibilité d'un redressement judiciaire. Estimant que Développement 25 est une association transparente et que l'employeur réel est le Département du Doubs, M. F... a adressé, le 21 décembre 2016, une demande préalable d'indemnisation à la présidente du conseil départemental, qui a refusé d'y faire droit le 13 juillet 2017. Le requérant a saisi le tribunal administratif de Besançon d'une demande tendant à la condamnation du Département du Doubs à lui verser la somme totale de 493 582,13 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subi du fait de son licenciement pour motif économique. Il relève appel du jugement n° 1701623 du 4 juillet 2019, qui rejette sa demande. 

       Sur le bien-fondé du jugement : 

       En ce qui concerne la responsabilité du Département du Doubs : 

       2. Lorsqu'une personne privée est créée à l'initiative d'une personne publique qui en contrôle l'organisation et le fonctionnement et qui lui procure l'essentiel de ses ressources, cette personne privée doit être regardée comme " transparente " et les contrats qu'elle conclut pour l'exécution de la mission de service public qui lui est confiée sont des contrats administratifs. 

       3. Contrairement aux allégations de M. F..., il résulte de l'instruction que l'association Développement 25 a été créée en 1988, sous le nom G... pour le développement économique et touristique du Doubs ", à l'initiative conjointe du Département du Doubs et de l'association des maires du Doubs, afin d'oeuvrer, conformément à l'article 2 de ses statuts, au développement économique du Département du Doubs. Ces mêmes statuts ne conféraient au département aucune représentation majoritaire au sein des organes de l'association, ni une quelconque prépondérance dans son fonctionnement. En particulier, l'article 5 prévoyait que l'association était composée de quarante-huit membres, répartis en trois collèges, à savoir un collège " collectivités locales " de vingt-quatre membres, dont douze représentaient le conseil Départemental du Doubs et douze autres les communes et établissements publics de coopération intercommunale du département, un collège " organismes professionnels et interprofessionnels " de dix-neuf membres et un collège " experts " de cinq membres. Selon l'article 13, elle était administrée par un conseil composé de vingt membres représentant chaque collège, élus par l'assemblée générale au scrutin majoritaire à deux tours, dont six seulement était issus du conseil départemental. S'il n'est pas contesté que, depuis sa création, l'association a toujours été présidée par un membre du conseil départemental, le conseil d'administration, conformément à l'article 15, était investi des pouvoirs les plus étendus pour agir au nom de l'association et faire toutes les opérations relatives à son objet. Il avait notamment compétence pour définir la politique et les orientations générales de l'association, pour arrêter le budget et en contrôler l'exécution, pour nommer et révoquer le directeur chargé d'exécuter la politique arrêtée par lui. En outre, selon l'article 16, il était chargé de procéder à la désignation du bureau composé du président, de deux vice-présidents, d'un trésorier et d'un secrétaire. 

       4. Le Département du Doubs ne conteste pas avoir fourni à l'association, tout au long de son existence, la majeure partie de ses ressources par le biais de l'octroi de subventions. Une telle circonstance ne permet pas cependant de considérer que l'association n'avait pas de consistance réelle et qu'elle était dépourvue de toute autonomie dans la gestion de ses missions et de ses personnels. En outre , il résulte de l'article 9 des statuts que les ressources potentielles, loin de se limiter à un subventionnement départemental, comprenaient également le montant des droits d'entrée et des cotisations, les subventions de 1'Etat ou des collectivités territoriales ou établissements publics et organismes européens ou internationaux, les emprunts souscrits par l'association en conformité avec son objet, les fonds mis à la disposition de 1'association par des personnes morales ou physiques pour la réalisation de son objet social, ainsi que toutes les ressources autorisées par les textes législatifs et réglementaires, notamment les recettes de publicité et celles liées à la participation de partenaires à des actions diverses.

       5. S'il n'est pas contesté que l'association a toujours travaillé en lien étroit avec le département, il n'est pas établi, par les pièces versées au dossier, que les missions de la première étaient réalisées au seul profit du second, qu'un extranet spécifique avait été créé au profit de la collectivité départementale et que les décisions étaient soumises à son aval. Il ne résulte pas davantage de l'instruction que le contrôle administratif et financier de cette l'association était analogue à celui exercé par le département sur ses propres services et qu'il excédait celui auquel sont normalement soumises les personnes privées bénéficiant de subventions publiques. Enfin, M. F... ne peut utilement se prévaloir des deux rapports de la chambre régionale des comptes de Franche-Comté de 1996 et 2006, pointant une trop forte dépendance de l'association vis-à-vis du département, dont les conclusions sont relatives aux exercices 1988 à 1992 et 1997 à 2004 et sont donc antérieurs aux différentes réformes statutaires de l'association survenues en novembre 2005, octobre 2008, janvier 2013 et octobre 2014. Au surplus, si le premier rapport qualifie l'association de " démembrement de la collectivité départementale ", le second rapport reconnaît que la réforme statutaire survenue en 1999 a incontestablement renforcé l'indépendance de celle-ci. 

       6. Dans ces conditions, en dépit de l'importance du financement départemental et alors même que les logos du département et de l'association présenteraient des similitudes et que des agences de développement économique continueraient d'exercer leur activité dans d'autres départements, nonobstant l'entrée en vigueur de la loi du 7 août 2015, M. F... n'est pas fondé à soutenir que Développement 25 serait une association transparente et qu'elle devrait, en conséquence, être regardée comme un service du Département. Par suite, la responsabilité de la collectivité publique ne pouvant être recherchée à raison de fautes prétendument commises dans la gestion de l'association, les conclusions à fin d'indemnisation présentées par l'intéressé ne peuvent qu'être rejetées. 

       7. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. 

       Sur les dépens : 

       8. La présente instance n'ayant pas généré de dépens, les conclusions présentées par M. F... en application des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. 

       Sur les frais de justice : 

       9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge du Département du Doubs, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par M. F... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du requérant le versement au défendeur de la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

D E C I D E :

       Article 1er : La requête de M. F... est rejetée.

       Article 2 : M. F... versera au Département du Doubs la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

       Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Me E... pour M. D... F... en application des dispositions de l'article 6 du décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 et au Département du Doubs. 

N° 19NC02727		4