Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

       Mme A... et trois autres requérantes ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 11 octobre 2018 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Ruoms ainsi que les décisions de rejet de leurs recours gracieux. 

       Par un jugement n° 1902767 du 6 février 2020, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour

       Par une requête, enregistrée le 5 juin 2020, et un mémoire, enregistré le 8 janvier 2021, Mme A... et autres, représentées par Me D..., demandent à la cour :

       1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 6 février 2020 ;

       2°) d'annuler la délibération du 11 octobre 2018, subsidiairement, en tant qu'elle classe en zone naturelle les parcelles cadastrées section B n° 232, et section A n° 814 et 380, ainsi que les décisions de rejet de leurs recours gracieux ;

       3°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Elles soutiennent que :

       - le jugement attaqué a été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire et de l'égalité des armes garanti par l'article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales alors que le tribunal a prononcé la clôture immédiate de l'instruction le 6 décembre 2019 et refusé de rouvrir l'instruction pour permettre la communication de leur mémoire du 19 décembre 2019 qui contenait des éléments la justifiant ;

       - le jugement attaqué est encore irrégulier faute pour le tribunal de s'être assuré de la capacité du président de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche pour la représenter en justice ; en l'absence de délibération de l'assemblée délibérante, les écritures en défense produites devant le tribunal devaient être écartées pour irrecevabilité ; pour les mêmes motifs, les écritures produites en appel par la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche doivent être écartées des débats ; 

       - la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche était incompétente pour mener la procédure de révision à son terme dès lors que le plan d'occupation des sols est devenu caduc le 27 mars 2017 ; seule l'approbation d'un PLU était légalement possible ; la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche ne disposait pas de la compétence en la matière à la date à laquelle le projet de PLU a été arrêté ;  

       - le PLU, en l'absence de schéma de cohérence territoriale opposable, emporte ouverture à l'urbanisation de nombreux secteurs hors des parties urbanisées de la commune en méconnaissance de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme et en l'absence de dérogation préfectorale accordée en application de l'article L. 142-5 ; ce vice est insusceptible d'être régularisé sans l'organisation d'une nouvelle enquête publique et l'adoption d'une nouvelle délibération ; compte tenu du nombre des secteurs concernés et de leur situation au sein de vastes espaces naturels ou agricoles, ce vice doit conduire à l'annulation du PLU ; l'ouverture à l'urbanisation de nombreux secteurs est incohérente avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;  

       - le rapport de présentation du plan est insuffisant au regard des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme ;  

       - le PLU a été modifié sans que cette modification résulte de l'enquête publique ; l'étude BRL Ingénirie et la carte des aléas élaborée en mars 2018 ont été prises en compte dans le PLU approuvé sur demande du préfet de l'Ardèche dans son porté à connaissance des aléas inondation de l'Ardèche et de ses principaux Affluents qui a été adressé au maire le 20 juillet 2018 ; 

       - le PADD ne fixe pas d'objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte conte l'étalement urbain, en méconnaissance du 2° de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme ;

       - les orientations d'aménagement et de programmation n° 1, 3, 4 et 5 ne définissent pas les conditions d'aménagement et d'équipement de secteurs concernés ; elles ne répondent pas à l'exigence de précision fixée par le PADD ;

       - les classements en zone 1 AU du secteur " rue du petit bois ", en zone UB des parcelles A 687, A 984, A 986, A 991 et A 992, en zone 1 AU " Les Pelliardes " des parcelles A 814, A 816, et en zone N des parcelles A 380, A 814, B 232 sont incohérents avec le PADD et entachés d'une erreur manifeste d'appréciation.

       Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 novembre 2020 et 29 janvier 2021, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche, représentée par la SELARL DL Avocats, conclut au rejet de la requête, subsidiairement, à ce qu'il soit fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et demande dans le dernier état de ses écritures qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérantes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Elle soutient que les moyens soulevés sont infondés. 

       Par un courrier du 18 mars 2021, les parties ont été informées de ce que la cour était susceptible de retenir le vice tiré du défaut de recueil préalable de l'accord de l'Etat pour l'ouverture à l'urbanisation de secteurs situés en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune et de faire application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.

       La communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a produit, en réponse, un mémoire enregistré le 25 mars 2021. 

       Vu les autres pièces du dossier ;

       Vu :

       - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme ; 

       - le code de l'urbanisme ;  

       - le code de justice administrative ; 

       Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

       Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme F... E..., première conseillère ;

       - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public ;

       - les observations de Me D... pour Mme A... et autres ainsi que celles de Me B... pour la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche ;

       Considérant ce qui suit : 

       1. Mme A... et autres relèvent appel du jugement du 6 février 2020 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 octobre 2018 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Ruoms ainsi que les décisions de rejet de leurs recours gracieux.

       Sur la régularité du jugement :

       2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, les parties peuvent être informées de la date ou de la période à laquelle il est envisagé de l'appeler à l'audience. Cette information précise alors la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues (...) par le dernier alinéa de l'article R. 613-2. (...) ". 

       3. Par un courrier du 1er octobre 2019 pris en application de l'article R. 611-11-1 cité ci-dessus, le tribunal administratif de Lyon a indiqué aux parties qu'il était envisagé d'inscrire le dossier à une audience au cours du quatrième trimestre 2019 et que, si celles-ci souhaitaient produire, elles devaient le faire avant le 5 novembre 2019, date à compter de laquelle l'instruction pourrait être close. La communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a fait parvenir au greffe du tribunal un mémoire en défense le 31 octobre 2019, qui a été communiqué aux requérantes avec un délai de trente jours pour faire part de leurs observations éventuelles.

       4. Les requérantes, qui ont accusé réception du mémoire en défense via l'application Télérecours le 6 novembre 2019 à 17h00, ont ainsi disposé de la possibilité de produire en temps utile leurs observations jusqu'à la clôture d'instruction immédiate prise par le magistrat instructeur sur le fondement de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative et intervenue, par sa mise à disposition dans l'application Télérecours, le 6 décembre 2019 à 14h17.

       5.  Le tribunal n'a pas entaché d'irrégularité son jugement en ne rouvrant pas l'instruction et en s'abstenant de communiquer le mémoire des requérantes enregistré postérieurement à la clôture le 19 décembre 2019.

       6. En second lieu, il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer que le représentant d'une personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou, que, en l'état de l'instruction, l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier. 

       7. Dans son mémoire en défense enregistré au greffe du tribunal administratif le 31 octobre 2019, la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche, indiquait qu'elle était représentée par son président en exercice, dont elle précisait l'identité. En l'absence de contestation sur ce point, en s'abstenant de soulever d'office le défaut de qualité pour agir de son président et d'avoir invité la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche à produire la délibération de son assemblée délibérante, les premiers juges n'ont entaché leur jugement d'aucune irrégularité.

       Sur la recevabilité des écritures en défense de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche :

       8. Il ressort des pièces du dossier que, par deux délibérations des 29 avril 2014 et 16 juillet 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche a donné délégation à son président pour défendre la communauté de communes dans les actions intentées en justice. Ainsi, la fin de non-recevoir opposée par les requérantes, tirée de l'irrecevabilité des écritures en défense présentées par la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche tant devant le tribunal que devant la cour, doit être écartée.

       Sur la légalité de la délibération du 11 octobre 2018 :

       En ce qui concerne la compétence de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche :

       9. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Ruoms est couverte par un plan d'occupation des sols (POS) approuvé en 1987 et redevenu applicable après l'annulation définitive d'un PLU approuvé en 2009. Par une délibération du 23 octobre 2012, le conseil municipal de la commune a prescrit une procédure d'élaboration d'un PLU visant à remplacer ce POS. Les requérantes font valoir que la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche était incompétente pour mener la procédure à son terme, dès lors que le POS est devenu caduc le 27 mars 2017. Il résulte des dispositions des articles L. 174-1 et suivants du code de l'urbanisme que, lorsqu'une commune a engagé avant le 31 décembre 2015 une procédure d'élaboration d'un PLU visant à remplacer un POS adopté avant le 15 décembre 2000, qu'elle n'a pas approuvé avant le 27 mars 2017, les dispositions du POS seront considérées, à cette date, comme caduques sans remise en vigueur du document d'urbanisme antérieur, le règlement national d'urbanisme ayant vocation à s'appliquer. Ces dispositions ne font toutefois pas obstacle, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, à la poursuite de la procédure d'élaboration du PLU postérieurement au 27 mars 2017.

       10. D'autre part, aux termes du II de l'article 136 de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové : " La communauté de communes (...) existant à la date de publication de la présente loi, ou celle créée ou issue d'une fusion après la date de publication de cette même loi, et qui n'est pas compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale le devient le lendemain de l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de ladite loi. Si, dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent, ce transfert de compétences n'a pas lieu. (...) ".

       11. La compétence en matière d'élaboration et d'approbation des PLU a été transférée de plein droit à la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche, au plus tard le 27 mars 2017, en l'absence d'opposition à ce transfert dans les trois mois précédant cette date, dans les conditions prévues par les dispositions précitées, sans qu'y fasse obstacle la circonstance que les statuts de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche n'ont été modifiés, pour y inclure la compétence en matière de PLU, que par un arrêté préfectoral du 11 mai 2017, lequel revêt ainsi un caractère recognitif.

       12. Enfin, par une délibération du 10 avril 2017, le conseil municipal de Ruoms a autorisé l'établissement public à achever la procédure d'élaboration du PLU.

       13. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'incompétence de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche pour approuver le PLU de Ruoms doit être écarté en toutes ses branches. 

       En ce qui concerne l'ouverture à l'urbanisation de secteurs situés en dehors des parties urbanisées : 

       14. Aux termes de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme : " Dans les communes où un schéma de cohérence territoriale n'est pas applicable : (...) 3° Les secteurs situés en dehors des parties urbanisées des communes non couvertes par un document d'urbanisme ne peuvent être ouverts à l'urbanisation pour autoriser les projets mentionnés aux 3° et 4° de l'article L. 111-4 (...) ". 

       15. Ces dispositions interdisent en principe, en l'absence de PLU ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées " en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune ", c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. 

       16. Aux termes de l'article L. 142-5 du même code : " Il peut être dérogé à l'article L. 142-4 avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (...). " Aux termes de l'article R. 142-2 du code de l'urbanisme : " La dérogation prévue à l'article L. 142-5 est accordée par le préfet de département. Si le préfet ne s'est pas prononcé dans les quatre mois suivant la date de sa saisine, il est réputé avoir donné son accord. / L'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de deux mois à compter de la saisine du préfet. L'avis de cette même commission, requis de façon concomitante dans le cadre d'une procédure d'élaboration ou de révision d'un plan local de l'urbanisme ou d'une carte communale, tient lieu de l'avis demandé au titre de l'application de l'article L. 142-5, dès lors qu'il porte sur les mêmes secteurs (...) ".

       17. S'il est constant que l'élaboration du PLU de Ruoms a été menée dans la perspective de l'approbation du SCOT de l'Ardèche méridionale, ce PLU a toutefois été approuvé avant que le territoire de la commune ne soit effectivement couvert par un SCOT. Ainsi que le soutiennent les requérantes, le PLU approuve le classement en zone constructible de nombreux secteurs de la commune qui ne comportent que quelques constructions, insuffisantes en nombre et en densité pour être regardées comme situées dans les parties urbanisées de la commune et, par suite, inconstructibles en application de la règle dite de la "constructibilité limitée". Sont notamment autorisés en zone UB les constructions à usage artisanal, en secteur UBt, les entrepôts associés au stationnement des caravanes, les bâtiments et logements des saisonniers et équipement de loisirs situés à proximité d'un camping et en zone UT les constructions à destination d'hébergement hôtelier, de camping, de parc résidentiels de loisir, d'habitation commerciale, de bureaux et services nécessaires à l'activité touristique, et en secteur UTe, les équipements techniques liés aux structures touristiques existantes, qui ne relèvent pas des exceptions prévues aux 1°, 2° et 2°bis de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme. La délibération en litige a irrégulièrement ouvert ces secteurs à l'urbanisation sans que n'ait été formellement recueilli l'accord de l'Etat mentionné à l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme.

       18. Comme le soutient la communauté de communes, la CDPENAF et le préfet de l'Ardèche, saisis sur le projet de PLU arrêté, ont émis des avis favorables, les 21 juillet et 11 octobre 2017. Toutefois, l'avis de la CDPENAF n'a pas été rendu sur le fondement de l'article L. 142-5, de sorte que la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche ne saurait soutenir que leur silence devrait s'interpréter à ce titre comme un avis tacite favorable pour la CDPENAF et comme un accord tacite pour le préfet. Le vice mentionné au point précédent a, dans les circonstances de l'espèce, été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération en litige.

       19. En revanche, les requérantes ne peuvent déduire de l'ouverture à l'urbanisation des secteurs cités au point 17 une incohérence avec le PADD, qui s'apprécie à l'échelle globale du territoire et au regard de l'ensemble des objectifs fixés par ce document. Ce moyen ne peut être retenu. 

       En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :

       20. Il ressort des dispositions de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015, qu'en l'absence d'option en sens contraire, les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables, s'agissant d'un PLU dont l'élaboration a été engagée avant le 1er janvier 2016. 

       21. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 151-4, anciennement codifiées à l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services ". Aux termes des dispositions de l'article R. 123-2 de ce code : " Le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 (...) ".

       22. Les requérantes soutiennent que le scénario de croissance retenu par le PLU en considération du plan local de l'habitat est surévalué et ne permet pas de justifier les objectifs en matière d'habitat. Toutefois, le rapport de présentation comporte un diagnostic suffisamment motivé intégrant la demande de résidence secondaire dont il n'est pas démontré qu'il serait erroné.

       23. En deuxième lieu, aux termes du 2° de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, le rapport de présentation " (...) présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et justifie les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l'étalement urbain arrêtés dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard, notamment, des objectifs fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale, et des dynamiques économiques et démographiques ".

       24. Le rapport de présentation analyse la consommation des espaces naturels et agricoles par l'urbanisation, sur les trois dernières décennies à partir d'une étude réalisée par un bureau d'étude pour le compte de la direction départementale des territoires de l'Ardèche. Les requérantes ne précisent pas en quoi le choix de cette étude effectuée en 2013 serait obsolète et aurait eu des incidences sur les choix d'aménagement retenus par les auteurs du PLU. Le rapport de présentation, qui prévoit la densification des zones déjà urbanisées et fixe à 16,7 hectares la superficie de terrains disponibles dans les parties actuellement urbanisées de la commune, justifie les objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Si les requérantes soutiennent que les choix qu'il exprime aboutissent en réalité à une surconsommation foncière, une telle argumentation est insusceptible de se rattacher au vice de légalité externe tiré de l'insuffisance du rapport de présentation qu'elles invoquent.

       25. En troisième lieu, les requérantes ne peuvent invoquer, au soutien du moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation du PLU, l'objectif d'équilibre défini par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme reprenant les anciens articles L. 121-1 et L. 121-1-3 du code de l'urbanisme, qui relève de la légalité interne de ce document, à l'égard duquel le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité.

       26. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2015, applicable en l'espèce ainsi qu'il a été dit au point 20 :  " Lorsque le plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale conformément aux articles L. 121-10 et suivants, le rapport de présentation : (...) 2° Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en oeuvre du plan ; 3° Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en oeuvre du plan sur l'environnement et expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; 4° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, et, le cas échéant, les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan. Il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en oeuvre du plan sur l'environnement ; 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan prévue par l'article L. 123-12-2. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées (...)  Le rapport de présentation est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en oeuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée (...) ". 

       27. Contrairement à ce qui est soutenu, l'évaluation environnementale prend en compte les risques naturels, notamment d'inondation, identifiés au PPRI et le contenu du porter à connaissance du 20 juillet 2018, ainsi que le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) Rhône-Alpes. Si les requérantes critiquent, au regard de ce risque, la délimitation des zones constructibles et le choix de classer certaines parcelles en zone AU, une telle argumentation est insusceptible de se rattacher au vice de légalité externe tiré de l'insuffisance du rapport de présentation qu'elles invoquent. Si elles font valoir également que l'évaluation environnementale a eu lieu de façon dissociée et postérieure à l'élaboration du projet de PLU, il ressort de leurs propres écritures qu'elle a été produite en mai 2017. Elle est contenue dans le rapport de présentation du PLU arrêté le 11 mai 2017. Le rapport de présentation satisfait aux exigences des 1° à 5 ° de l'article R. 123-1-2 du code de l'urbanisme alors applicable. 

       28. Comme le soutiennent les requérantes, l'insuffisante définition des indicateurs de suivi environnemental du PLU mentionnés au 6° de l'article R. 123-2-1 cité au point 26 ne permet pas de procéder à l'analyse des résultats de l'application du plan du point de vue de l'environnement et de la maîtrise de la consommation des espaces. Cette insuffisance n'est compensée par aucun autre document du plan. Toutefois, de tels indicateurs, qui doivent être examinés pour apprécier les effets du plan sur l'environnement et d'envisager, si nécessaire, les mesures appropriées, sont sans lien direct avec des dispositions opposables du contenu réglementaire ou graphique du plan. Dans ces conditions, l'insuffisance sur ce point du rapport de présentation n'est susceptible ni de remettre en cause les partis d'urbanisme retenus par les auteurs du PLU, ni d'affecter une règle d'urbanisme opposable édictée par ce document. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation sur ce point doit être écarté comme inopérant.

       En ce qui concerne le projet d'aménagement et de développement durables :  

       29. L'article L. 151-5, reprenant le troisième alinéa de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de l'article 139 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, impose que les objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, que devait fixer le PADD en l'état antérieur de ces dispositions, soient des objectifs chiffrés. 

       30. Le PADD du PLU fixe comme objectifs de compléter les zones résidentielles et de stopper le mitage urbain, de donner des limites franches aux zones urbanisées et d'optimiser les espaces libres en centre bourg. Il détermine les besoins en terme de nombre de logements qu'il fixe à 247 pour la période d'application du PLU entre 2017 et 2027, répartis en considération des orientations du plan local de l'habitat en cours de validation au niveau intercommunal. Il précise, " en terme quantitatif : les besoins en nombre de logements sont largement satisfaits par les espaces disponibles situés dans le tissu urbain existant (...) l'objectif est de compléter ces zones résidentielles et de stopper le mitage urbain notamment le long de la route départementale 579. Il n'est donc pas nécessaire de prévoir des zones d'extension de l'urbanisation sur les espaces naturels et agricoles de la commune pour satisfaire les besoins en matière de logements définis par le plan local de l'habitat ". Il fixe ainsi un objectif nul de consommation des terres agricoles et naturelles. Ce faisant, le PADD satisfait à l'obligation de fixer un objectif chiffré de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain.

       En ce qui concerne la modification du PLU ne procédant pas de l'enquête publique : 

       31. Les requérantes font valoir que la nouvelle carte des aléas élaborée dans le cadre de la révision du PPRI en mars 2018 a été prise en compte dans le PLU approuvé, postérieurement à l'enquête publique qui s'est déroulée du 9 novembre au 9 décembre 2017. Toutefois, doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. Il ressort des pièces du dossier que le préfet de l'Ardèche, consulté sur le projet de PLU, dans son avis du 11 août 2017, a précisé que la révision du PPRI a été prescrite le 31 janvier 2017, que le rapport de présentation et l'évaluation environnementale doivent se référer au porté à connaissance des aléas inondation de l'Ardèche et de ses principaux affluents qui a été adressé au maire le 12 septembre 2014. Compte tenu de ce qui précède, la modification du PLU incriminée doit être regardée comme procédant de l'enquête publique.

       En ce qui concerne le principe d'équilibre : 

       32. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêt du projet de PLU : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ;b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ;e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; 4° La sécurité et la salubrité publiques ; 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ".

       33. Les auteurs du PLU ont entendu déterminer les besoins en terme de nombre de logements pour la période d'application du PLU entre 2017 et 2027, en considération des orientations du plan local de l'habitat, choix d'opportunité que ne peuvent utilement contester les requérantes. La circonstance que le PLU prévoit plusieurs zones AU ne saurait en elle-même caractériser une incompatibilité avec l'objectif d'équilibre entre le développement urbain et la préservation des espaces fixé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Pour l'application de ce principe, il y a lieu de procéder, non pas à un contrôle de conformité, mais à un contrôle de compatibilité, appréciée de manière globale et non pas au regard de chaque disposition particulière. Dans ces conditions, les requérantes ne sauraient se borner à invoquer à l'appui de ce moyen l'absence d'objectif de développement des communications électroniques. 

       En ce qui concerne les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) :

       34. D'une part, en matière d'aménagement, une OAP implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Elle ne peut se limiter à prévoir, sur l'essentiel de son périmètre, la conservation de l'état actuel de l'occupation du sol en se bornant à définir des préconisations pour une partie très résiduelle de ce périmètre et sans qu'apparaisse, par ailleurs, un lien avec une orientation générale d'aménagement définie à l'échelle du secteur couvert.

       35. Le PLU de Ruoms prévoit sept OAP en zone 1 AU. Les OAP n° 1 " petite vitesse ", n° 3 " Les Pelliardes ", n° 4 et 5 " Les Champs du Gras " Nord et Sud, comprennent notamment des orientations sur les projets de construction qui y sont prévus, la création de voie de desserte et d'espaces de stationnement. Elles comportent ainsi des orientations relatives à l'aménagement général des secteurs concernés, contrairement à ce que soutiennent les requérantes.

       36. D'autre part, l'exigence de cohérence au sein du PLU entre les OAP et le PADD, implique seulement, dans le cadre d'une analyse globale à l'échelle du territoire couvert par le PLU, que les OAP ne contrarient pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision.

       37. Le PADD du PLU, en matière de modération de la consommation de l'espace naturel et agricole, prévoit ainsi qu'il a été dit au point 30, un objectif quantitatif. Il précise en outre " En terme qualitatif : afin d'assurer que la répartition en matière de mixité de l'habitat soit bien respectée, il conviendra de définir des orientations d'aménagement et de programmation précises notamment pour les zones situées à proximité immédiate du centre-ville de Ruoms ". Les OAP en litige comportent des orientations sur la typologie des logements. Elles imposent ainsi près du centre-ville une forme urbaine dense en prévoyant des logements d'habitat collectif, tandis que les OAP qui concernent les secteurs situés en périphérie du centre-bourg prévoient un habitat individuel. Les OAP, qui ne sont pas imprécises, sont ainsi cohérentes avec le PADD du PLU qui prévoit de favoriser la mixité urbaine et sociale.

En ce qui concerne les parcelles en litige :

S'agissant de la parcelle cadastrée section E n° 563 :

       38. Pour critiquer le classement en zone 1 AU pour une superficie de 11 000 m² de la parcelle cadastrée section E n° 563, les requérantes soutiennent qu'elle est soumise à un risque de crue exceptionnelle. Toutefois, la parcelle concernée est située dans une zone moyennement exposée dite de secteur 2a où le PPRI admet sous condition les constructions nouvelles. Dans ces conditions, ce classement n'est pas incohérent avec le PADD du PLU, qui prévoit le strict respect du PPRI.

       39.  Il ne ressort pas des pièces du dossier que les principes d'aménagements énoncés dans l'OAP du " Rue du Petit Bois " applicable à cette parcelle et qui prévoit en particulier que les constructions devront respecter un recul de 5 mètres du ruisseau de Frézin, seraient de nature à contrarier les objectifs de préservation des berges de l'Ardèche et des ripisylves des ruisseaux secondaires énoncés dans le PADD. 

       40. Le moyen selon lequel le classement en zone en zone 1 AU de la parcelle cadastrée section E n° 563 serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation n'est assorti d'aucune argumentation permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé. 

S'agissant des parcelles cadastrées section A n° 687, 984, 986, 991 et 992 :

       41. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

       42. Si les requérantes font valoir que les parcelles cadastrées section A n° 687, 984, 986, 991 et 992 situées le long du ruisseau de Frézin, se trouvent dans l'enveloppe de la zone inondable du PPRI, leur classement en zone UB du règlement du PLU ne peut, en l'absence de tout autre élément, être regardé de ce seul fait comme incohérent avec le PADD ou entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, alors que le règlement du PLU renvoie également au respect du PPRI approuvé par arrêté préfectoral du 1er août 2005 et de l'étude complémentaire du risque inondation portée à la connaissance de la commune par le préfet de l'Ardèche en septembre 2014. 

S'agissant des parcelles cadastrées section A n° 380, 814, 816, 818 :

       43. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, applicable au litige : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ".

       44. Aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, applicable au litige : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. (...) ".

       45. Pour critiquer le classement des parcelles en litige, les requérantes font valoir qu'elles seraient situées dans un secteur urbanisé et desservies par l'ensemble des réseaux. Toutefois, les parcelles en litige forment un ensemble de parcelles non construites, qui a conservé un caractère naturel entre deux secteurs zones UB et s'ouvre et à l'ouest sur une zone naturelle. Le classement en zone N de la parcelle A 380 et d'une partie de la parcelle A 814 et, s'agissant des autres parcelles, en zone 1 AU, faisant l'objet d'une OAP " Les Pelliardes " prévoyant dans ce secteur la construction de 6 à 10 logements sous forme d'habitat individuel, répondant tant aux caractéristiques des parcelles qu'au parti d'urbanisme retenu, ne procède d'aucune erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant de la parcelle cadastrée section B n° 232 : 

       46. Les requérantes soutiennent que le classement en zone N de la parcelle cadastrée section B n° 232, qui se trouve entre deux zones UB, n'est pas cohérent avec le PADD du PLU qui a entendu définir des limites urbaines franches en développant l'urbanisation dans les espaces déjà urbanisés et ne participe pas, contrairement à ce qu'ont opposé les premiers juges, à l'objectif du maintien des coupures vertes qui ne s'apprécie pas à la parcelle. Toutefois, l'incohérence qu'elles dénoncent ne s'apprécie pas non plus à l'échelle d'une parcelle précisément définie, mais, ainsi qu'il a été dit, dans le cadre d'une analyse globale à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme. 

       47. Cette parcelle est dépourvue de construction tout comme la parcelle 231 qui la jouxte. Elle a conservé un caractère naturel et s'ouvre à l'est sur une vaste zone naturelle donnant sur le massif des Fontaines. Son classement en zone N, qui répond à ses caractéristiques, n'est ainsi pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 

Sur les conclusions subsidiaires de la communauté de communes : 

       48. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. (...) ".

       49. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, le vice mentionné au point 17, que constitue le défaut de recueil préalable de l'accord de l'Etat est susceptible d'être régularisé par une nouvelle délibération arrêtant le projet de PLU après l'obtention de cet accord. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de surseoir à statuer en fixant à six mois le délai imparti à la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche pour régulariser la procédure.

D E C I D E :

Article 1er : Il est sursis à statuer sur les conclusions de la requête de Mme A... et autres. 

Article 2 : Il est imparti au conseil communautaire de la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, afin d'arrêter un nouveau projet de PLU et de procéder à la régularisation de l'illégalité, résultant du vice relevé au point 17 des motifs du présent arrêt, qui affecte la délibération du 11 octobre 2018 par laquelle son conseil communautaire a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Ruoms. 

Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... A..., pour l'ensemble des requérantes, et à la communauté de communes des Gorges de l'Ardèche.

Délibéré après l'audience du 6 avril 2021 à laquelle siégeaient :

Mme Danièle Déal, présidente de chambre,

M. Thierry Besse, président-assesseur,

Mme F... E..., première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 avril 2021.

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N° 20LY01559