Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       La société civile d'exploitation agricole (SCEA) de la Cour souveraine a demandé au tribunal administratif de Rouen : 

       - d'annuler l'arrêté du 13 mai 2016 par lequel la préfète de la Seine-Maritime a limité le montant de l'indemnité attribuée à la somme de 2 341 850 euros au titre de la valeur marchande objective des animaux et à la somme de 193 710 euros au titre des frais supplémentaires de repeuplement, et a appliqué une déduction de 474 905,74 euros au titre d'une sous-évaluation bouchère ;

       - de condamner l'Etat à lui verser une somme de 3 134 520 euros au titre de la valeur marchande objective des bovins abattus, une somme de 393 680 euros au titre du déficit momentané de production, une somme de 312 255 euros au titre du besoin supplémentaire en repeuplement, une somme de 55 440 euros au titre des frais sanitaires d'introduction, une somme de 59 400 euros au titre des frais d'approche et de transport, et une somme de 46 291,75 euros au titre des frais de désinfection des locaux d'élevage, montants desquels doit être retranchée la somme de 129 181,86 euros au titre de la valorisation perçue des abattoirs ;

       - et de condamner l'Etat à lui verser une somme de 811 884 euros au titre du complément d'indemnisation prévu au titre de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et en indemnisation des préjudices résultant du retard à prendre l'arrêté attaqué et de la sous-évaluation de l'indemnisation à verser. 

       Par un jugement n° 1602336 du 3 juillet 2018, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande. 

       Procédure devant la cour :

       Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 septembre 2018, 21 février et 28 mars 2019, la SCEA de la Cour souveraine, représentée par Me A... B..., demande à la cour :

       1°) d'annuler ce jugement ;

       2°) d'annuler l'arrêté de la préfète de la Seine-Maritime du 13 mai 2016 ; 

       3°) de condamner l'Etat à lui verser, au titre de la valeur marchande objective des bovins abattus une somme de 3 134 520 euros, au titre du déficit momentané de production une somme de 393 680 euros, au titre du besoin supplémentaire en repeuplement une somme de 312 255 euros, au titre des frais sanitaires d'introduction une somme de 55 440 euros, au titre des frais d'approche et de transport une somme de 59 400 euros et au titre des frais de désinfection des locaux d'élevage une somme de 46 291,75 euros, sommes auxquelles il conviendra de retrancher le montant de la valorisation perçue des abattoirs, soit 129 181,86 euros ;

       4°) de dire que ces sommes porteront intérêts au taux légal ;

       5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 35 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

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       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - le code rural et de la pêche maritime ;

       - l'arrêté du 30 mars 2011 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration ;

       - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de M. Julien Sorin, président-assesseur,

       - et les conclusions de Mme Anne-Marie Leguin, rapporteur public.

       Considérant ce qui suit :

       1. A la suite de la découverte à l'abattoir de Villers-Bocage, le 1er juillet 2014, de lésions de tuberculose bovine sur une vache charolaise de huit ans provenant de l'exploitation de la SCEA de la Cour souveraine, le préfet de la Seine-Maritime a déclaré infecté l'ensemble du cheptel de cette société civile et en a ordonné l'abattage par des arrêtés du 29 juillet 2014. L'abattage, qui a porté sur 1 557 bovins, a eu lieu du 26 août 2014 au 5 novembre 2014. En application de l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration, une première expertise a été réalisée, dont le rapport a été remis le 3 décembre 2014. S'estimant insuffisamment éclairée, le préfet de la Seine-Maritime a diligenté une seconde expertise dont le rapport a été remis le 22 juin 2015. L'ensemble du dossier a été transmis au directeur général de l'alimentation qui a rendu un avis le 18 avril 2016. La SCEA de la Cour souveraine interjette appel du jugement du 3 juillet 2018 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté de la préfète de la Seine-Maritime du 13 mai 2016 fixant le montant de l'indemnisation du cheptel bovin de la SCEA de la Cour souveraine abattu sur ordre de l'administration à la somme de 2 166 136,59 euros et à la condamnation de l'Etat à lui verser, à ce titre, une somme totale de 3 872 404,64 euros. 

       Sur l'indemnisation fixée par l'arrêté du 13 mai 2016 :

       En ce qui concerne l'estimation de la valeur de remplacement des animaux :

       2. L'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime dispose que " des arrêtés conjoints du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances fixent les conditions d'indemnisation des propriétaires dont les animaux ont été abattus sur l'ordre de l'administration, ainsi que les conditions de la participation financière éventuelle de l'Etat aux autres frais obligatoirement entraînés par l'élimination des animaux (...) ". L'article 1er de l'arrêté du 30 mars 2001 dans sa rédaction alors en vigueur dispose que " lorsque : / - un troupeau fait l'objet d'un abattage total ou partiel sur ordre de l'administration dans le cadre des dispositions prises pour l'application de l'article L. 221-1 du code rural ; / - des denrées animales ou d'origine animale, ou tout autre produit, présents sur l'exploitation concernée ou en provenant, sont détruits sur ordre de l'administration dans le cadre des dispositions prises pour l'application de l'article L. 221-1 du code rural, / les animaux abattus ainsi que les denrées et produits ci-dessus mentionnés faisant l'objet d'une indemnisation en application de l'article L. 221-2 du code rural sont estimés aux frais de l'administration par deux experts sur la base de la valeur de remplacement des animaux et de la valeur commerciale des denrées et des produits./ La valeur de remplacement inclut la valeur marchande objective de chaque animal considéré et les frais directement liés au renouvellement du cheptel selon les modalités définies à l'annexe I du présent arrêté, à l'exception de l'espèce porcine pour laquelle la valeur de remplacement et les modalités de renouvellement sont définies à l'annexe III du présent arrêté. / Lorsqu'une valorisation en boucherie des animaux abattus est possible, le montant de cette valorisation est déduit du montant de l'estimation réalisée conformément au présent article ". Aux termes de l'article 1 bis du même arrêté : " La valeur marchande objective des animaux peut être déterminée en fonction de critères définis par instruction du ministre chargé de l'agriculture, prenant notamment en compte l'âge, le sexe, la vocation économique, la valeur génétique et les performances zootechniques des animaux. / Si l'état de gestation des femelles est avéré, il en est tenu compte pour la détermination de leur valeur marchande objective. Les naissances survenant entre l'expertise et l'abattage ne donnent pas lieu à indemnisation complémentaire. / La valeur marchande objective est déterminée sans tenir compte des primes auxquelles les animaux visés par la décision d'abattage sont susceptibles de donner droit ". Aux termes de l'article 2 du même arrêté : " Dans chaque département, le préfet établit une liste d'experts répartis en deux catégories. La première catégorie comprend des éleveurs et des professionnels des filières des denrées et produits animaux ou d'origine animale du département reconnus pour leur autorité morale et leur probité. La seconde catégorie comprend des spécialistes de l'élevage choisis pour leurs connaissances de la zootechnie, du marché et de la commercialisation des animaux ainsi que des spécialistes choisis pour leur connaissance du marché et de la commercialisation des denrées et produits animaux ou d'origine animale. / Les compétences techniques ou responsabilités professionnelles de chaque expert figurent sur la liste ". Aux termes de l'article 3 du même arrêté : " Le propriétaire des animaux qui doivent être abattus et des denrées et des produits qui doivent être détruits dans les circonstances prévues à l'article 1er choisit un expert de chaque catégorie, l'un sur la liste du département d'implantation de l'élevage, l'autre sur la liste d'un département limitrophe (...) ". Aux termes de l'article 6 du même arrêté : " Le ou les rapports d'expertise sont instruits par le préfet, qui peut solliciter la production de tout élément complémentaire d'appréciation de la valeur commerciale des denrées et produits ou de la valeur de remplacement des animaux et l'avis du directeur général de l'alimentation, notamment dans les cas définis au quatrième alinéa de l'article 5 (...) ". 

       3. Il résulte de ces dispositions que le préfet, d'une part, n'est pas tenu d'accorder au propriétaire des animaux devant être abattus le montant d'indemnisation résultant de l'expertise réalisée par les deux experts choisis par lui et, d'autre part, peut diligenter toute mesure d'instruction complémentaire, et notamment une nouvelle expertise, afin d'apprécier la valeur de remplacement des animaux destinés à être abattus. Il appartient au préfet, puis, le cas échéant, au juge administratif, de forger sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties. 

       4. En l'espèce, en premier lieu, il ne résulte pas de l'instruction que la préfète de la Seine-Maritime, qui a pris sa décision au regard de l'ensemble des pièces du dossier, n'aurait pas tenu compte des éléments figurant dans la première expertise, la seule circonstance que son appréciation de la valeur de remplacement des bovins s'éloigne de celle préconisée par les experts n'étant pas de nature à établir un défaut d'examen particulier des circonstances de l'espèce. 

       5. Il résulte en deuxième lieu de l'instruction que, pour fixer à mille-cinq-cent-quarante-neuf le nombre de bovins pris en compte pour la détermination du montant de l'indemnisation due à la SCEA requérante, la préfète de la Seine-Maritime a retenu les mille-cinq-cent-cinquante-sept animaux figurant sur les listes établies par les abattoirs, et a déduit huit animaux présents sur ces listes mais ne figurant pas sur la liste des animaux de l'exploitation, extraite de la base de données nationale d'identification (BDNI) issue des déclarations de la SCEA. Si celle-ci soutient que l'absence sur la liste extraite de cette base de données des animaux en cause résulte d'erreurs de frappe par la suite régularisées, de retards de notification et d'erreurs commises par l'administration elle-même, elle n'apporte à l'appui de ces allégations aucun élément de nature à en établir le bien-fondé. La préfète de la Seine-Maritime a, par suite, pu légalement retenir le nombre de mille-cinq-cent-quarante-neuf  bovins pour établir le montant de l'indemnisation due à la SCEA requérante. 

       6. Il résulte en troisième lieu de l'instruction que, pour estimer à 838,29 euros la valeur de remplacement des broutards de l'exploitation de la SCEA requérante, soit une valeur proche de la valeur plafond fixée par l'annexe 1 de l'arrêté du 30 mars 2001 précité à 900 euros, la préfète de la Seine-Maritime a retenu la valeur marchande objective fixée par la seconde expertise à 600 euros, à laquelle a été ajoutée une indemnité de compensation du déficit momentané de production calculée par la différence entre la valeur bouchère attendue, évaluée à 850 euros et diminuée, pour une partie du cheptel, d'un forfait de 30 euros correspondant à l'alimentation non engagée de certains broutards, et la valeur marchande objective. Pour contester ces montants, la SCEA requérante se borne à soutenir que, contrairement aux premiers experts, qui avaient fixé, au demeurant sans explication, la valeur de remplacement des broutards à 960 euros, les seconds experts ne les ont pas vus et se sont fondés sur le seul prix de vente moyen des broutards par la SCEA au cours des années 2013 et 2014. Ce faisant, elle n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause l'évaluation faite par la préfète alors, d'une part, que la valeur marchande d'un animal peut être déterminée en fonction de son prix de vente moyen au cours des années précédant l'abattage et, d'autre part, qu'elle ne produit aucun élément, notamment des factures, de nature à établir que ladite valeur serait erronée. 

       7. En quatrième lieu, la préfète de la Seine-Maritime, qui n'était pas tenue de retenir le montant maximum fixé par l'arrêté du 30 mars 2001, a évalué la valeur de remplacement des femelles âgées de moins d'un an à 850 euros. La SCEA n'apporte aucun élément de nature à établir l'erreur qui aurait ainsi été commise. Si elle soutient que cette valorisation aurait dû inclure le prix de la valeur bouchère attendue, évaluée à 300 euros par animal, elle n'apporte à l'appui de cette allégation aucun élément permettant d'en apprécier le bien-fondé. 

       8. En cinquième lieu, s'agissant des femelles âgées de douze à vingt-quatre mois, évaluées par l'annexe à l'arrêté du 30 mai 2001 à un montant compris entre 750 euros et 1 125 euros, la préfète de la Seine-Maritime a retenu les valeurs de 1 350 euros pour deux-cent-trente-trois vaches âgées de douze à dix-huit mois et 1 500 euros pour quatorze vaches âgées de dix-huit à vingt-quatre mois. Contrairement à ce que soutient la SCEA requérante, ces valeurs, nettement supérieures au plafond fixé par l'arrêté du 30 mai 2001, tiennent compte de la grande qualité du cheptel, reconnue par les deux rapports d'expertise. La société requérante n'apporte par ailleurs aucun élément permettant d'apprécier le bien-fondé de l'allégation selon laquelle les montants retenus auraient dû inclure le prix d'une valeur bouchère attendue évaluée à 300 euros par animal. Enfin, si elle invoque un devis établi par l'entreprise " Charolais expansion " évaluant de 1 600 euros à 1 800 euros le prix d'une femelle âgée de dix-huit mois, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation fait valoir sans être sérieusement contesté que ce devis représente le coût d'acquisition par la SCEA d'animaux de qualité exceptionnelle et non le prix de vente auquel elle aurait pu céder ses femelles âgées de douze à vingt-quatre mois. En tout état de cause, ce devis, imprécis et conditionnant les montants y figurant " à la qualité demandée et au cours du marché français ", ne saurait, à lui seul, remettre en cause l'évaluation faite par l'arrêté litigieux. 

       9. En sixième lieu, la SCEA requérante n'apporte aucun élément de nature à établir la réalité du nombre de sept-cent-soixante et onze vaches âgées de plus de deux ans qu'elle invoque, alors que le premier rapport d'expertise retenait un nombre de sept-cent-dix-huit vaches et le second, sur lequel s'est fondée la préfète de la Seine-Maritime, de sept-cent-soixante-trois vaches, ce nombre résultant des listes établies par les abattoirs. En outre, contrairement à ce que soutient la SCEA requérante, la préfète de la Seine-Maritime n'a pas réduit ce nombre de sept-cent-soixante-trois vaches par l'application d'un coefficient destiné à ne tenir compte, comme base de l'indemnisation, des seules vaches en état de vêler, mais a distingué, en leur sein, les femelles de réforme et les autres, par application d'un partage s'appuyant sur le cycle d'élevage habituel de la SCEA qu'elle ne conteste pas, afin de procéder à une estimation précise de leur valeur marchande objective. A cet égard, pour contester la valeur de 2 200 euros retenue par la préfète s'agissant des vaches en état de gestation, la SCEA requérante se borne d'abord, sans apporter aucun élément d'appréciation, à soutenir que la majorité du cheptel étant de race charolaise, la préfète aurait commis une erreur d'appréciation. Elle invoque ensuite le même devis de l'entreprise " Charolais expansion " qui, ainsi qu'il a été dit, n'est en tout état de cause pas de nature à remettre en cause l'évaluation retenue par l'administration. Enfin, cette valeur est supérieure au montant plafond fixé par l'arrêté du 30 mars 2001 à 2 100 euros. La SCEA n'apporte aucun élément de nature à établir qu'en retenant une valeur de 2 200 euros, la préfète de la Seine-Maritime n'aurait pas justement apprécié le montant de l'indemnisation due à ce titre. 

       10. En septième lieu, pour contester l'évaluation des trente-huit taureaux évalués par la préfète de la Seine-Maritime à 3 200 euros pour onze taureaux inscrits et 2 500 euros pour vingt-trois taureaux non-inscrits, la SCEA se borne à invoquer l'estimation légèrement supérieure résultant de la première expertise, qui avait fixé ces montants à 3 000 et 3 400 euros, sans apporter d'autres éléments complémentaires que le devis de l'entreprise " Charolais expansion " alors, au demeurant, que les montants retenus par l'arrêté litigieux sont nettement supérieurs à la valeur plafond fixée par l'arrêté du 30 mars 2001 à 2 325 euros. Si la SCEA requérante soutient que les valeurs retenues par cet arrêté sont obsolètes, elle n'apporte à l'appui de cette allégation aucun élément de nature à en apprécier le bien-fondé. 

       11. En huitième lieu, aux termes de l'annexe 1 de l'arrêté du 30 mars 2001 : " L'Etat participe aux frais directement liés au renouvellement du cheptel dans les conditions suivantes : (...) 4. Les besoins supplémentaires en repeuplement : 15 % de la valeur marchande objective des femelles reproductrices de plus de 24 mois présentes à la date de l'expertise ". 

       12. Contrairement à ce que soutient la SCEA requérante, cette indemnisation complémentaire, à hauteur de 15 % de la valeur marchande objective qu'il y a lieu de fixer, ainsi qu'il a été dit au point 6, à 2 200 euros pour sept-cent-soixante-trois vaches en gestation, a pour objet l'indemnisation du déficit de production résultant de l'impossibilité momentanée de bénéficier du cycle naturel des réformes à la suite de l'abattage du cheptel. C'est par suite à bon droit que, par l'arrêté litigieux, la préfète de la Seine-Maritime a retenu, au profit de la SCEA requérante, une somme de 193 710 euros à ce titre. 

       En ce qui concerne les déductions liées à la valorisation bouchère des animaux :

       13. Aux termes de l'article 6 bis de l'arrêté du 30 mars 2001 dans sa rédaction alors en vigueur : " I. - L'indemnisation de la valeur marchande objective des animaux est versée à l'éleveur sur présentation des justificatifs de l'abattage ou de la destruction de l'ensemble des animaux visés par la décision et, le cas échéant, de leur valorisation bouchère (...). III. - Les indemnités prévues par le présent arrêté ne sont pas attribuées dans les cas suivants : (...) 4° Animal vendu selon le mode dit "sans garantie" ou vendu à un prix jugé abusivement bas par le directeur des services vétérinaires ". 

       14. Il résulte de l'instruction que la préfète de la Seine-Maritime a soustrait au montant de l'indemnisation accordée une somme de 474 905,75 euros tenant compte de la sous-évaluation bouchère des animaux destinés à être abattus et correspondant à un prix de 2,30 euros par kilogramme de viande. Pour contester cet abattement et justifier du montant particulièrement bas de la valorisation bouchère obtenue, qui s'élève à 0,84 euro par kilogramme, la SCEA requérante soutient d'abord qu'elle a été contrainte de procéder à l'abattage rapide de plus de mille-cinq-cent bovins dans des abattoirs situés à proximité de son élevage. Mais il ne résulte de l'instruction ni que l'administration ait octroyé un délai maximum à la SCEA pour procéder à l'abattage des animaux concernés, ni que celle-ci n'ait pu librement recourir aux prestations d'abattoirs situés à une plus grande distance de son exploitation. Les conditions dans lesquelles les bovins ont été abattus par l'abattoir ayant accueilli la quasi-totalité du cheptel de la SCEA requérante, qui ont influé sur le prix de vente obtenu, résultent ainsi du seul choix librement opéré par elle. S'agissant du prix de vente, la SCEA n'apporte aucun élément de nature à établir que le prix obtenu de 0,84 euro par kilogramme de viande ne pourrait être regardé comme abusivement bas au sens de l'article précité, alors, outre que tant le vendeur, la SCEA, que l'acheteur, l'abattoir, ont intérêt, dans les circonstances de l'espèce, à un tel prix, il résulte de l'instruction, et notamment des éléments statistiques non contestés produits par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation, que la valorisation bouchère de la viande bovine issue d'abattages ordonnés par l'administration oscille entre 2,82 et 3,88 euros par kilogramme. En retenant une valorisation à hauteur de 2,30 euros par kilogramme, la préfète de la Seine-Maritime doit ainsi être regardée comme ayant tenu compte des particularités de la situation d'espèce, qui tiennent tant à l'importance du cheptel abattu qu'à la vocation de la viande obtenue, destinée à être utilisée dans des produits industriels de moindre qualité comme les conserves et produits surgelés. Enfin, la circonstance que la procédure pénale diligentée par l'administration à l'encontre de la SCEA requérante en raison du prix abusivement bas auquel elle a cédé les bovins destinés à être abattus n'a, à ce jour, donné lieu à aucune décision, est sans incidence sur les éléments précédant relatifs aux modalités de détermination de la valorisation bouchère des bovins concernés. 

       15. Il résulte de ce qui précède que la SCEA de la Cour souveraine n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 mai 2016 et à la revalorisation de l'indemnisation accordée. Il y a par suite lieu de rejeter sa requête, ensemble les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dont elle est assortie. 

DÉCIDE :

       Article 1er : La requête de la SCEA de la Cour souveraine est rejetée. 

       Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SCEA de la Cour souveraine et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation. 

       Copie sera adressée au préfet de la Seine-Maritime.

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N°18DA01831