Vu la procédure suivante : 

Procédure contentieuse antérieure

       Me B..., agissant en qualité de mandataire liquidateur de la société Forma 26, a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler, d'une part, la décision n° 2014-21 du 15 octobre 2014 par laquelle le préfet de la région Rhône-Alpes a constitué l'organisme Forma 26 débiteur du Trésor public de la somme de 703 052,51 euros en restitution de rémunérations de prestations de formation professionnelle inexécutées et, solidairement avec le dirigeant de droit et de fait dudit organisme, des sommes de 703 052,51 euros et de 16 625,57 euros, en sanction de l'établissement et de l'utilisation de faux documents et en remboursement des dépenses rejetées comme déductibles, d'autre part, la décision n° 2014-22 du 15 octobre 2014 par laquelle le préfet a annulé le numéro d'enregistrement permettant à la société Forma 26 d'exercer une activité de prestataire en formation professionnelle.

       Par jugement n° 1410088 du 20 décembre 2016, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour

       Par requête, enregistrée le 20 février 2017, Me B..., mandataire liquidateur de la société FORMA 26, représenté par Me C..., demande à la cour : 

       1°) d'annuler ce jugement du 20 décembre 2016 ainsi que les décisions n° 2014-21 et n° 2014-22 du 15 octobre 2014 ; 

       2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Il soutient que :

       - les décisions en litige méconnaissent les dispositions des articles R. 6362-4 et R. 6362-6 du code du travail qui font obstacle à ce que deux décisions distinctes soient prises à l'issue d'un seul et même contrôle administratif et financier ;

       - la décision n° 2014-21 est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière au regard des articles R. 6362-1-1 à R. 6362-1-3 du code du travail dès lors que l'administration a dans les faits mis en oeuvre une procédure d'évaluation d'office ; 

       - la procédure contradictoire préalable à l'édiction de la décision n° 2014-21 prévue aux articles R. 6362-3 à R. 6362-6 a été méconnue dès lors que les courriers électroniques et éventuels procès-verbaux d'audition visés dans le rapport de contrôle et les décisions préfectorales ne lui ont pas été communiqués ; le principe de l'égalité des armes n'a pas ainsi été respecté et les procédés de l'administration ne sont pas conformes à l'exigence constitutionnelle d'une procédure juste et équitable garantissant l'équilibre des droits des parties ;

       - la société Forma 26 a justifié de la réalité des prestations dispensées ; l'administration a extrapolé les résultats de ses investigations auprès des clients et formateurs pour en déduire qu'aucune prestation n'avait été réalisée ; 

       - le préfet a méconnu les dispositions de l'article L. 6362-7-2 du code du travail en ordonnant le versement au Trésor public de la somme de 703 052,51 euros au titre de l'établissement et l'utilisation de faux documents dès lors qu'il n'a caractérisé aucune manoeuvre frauduleuse à l'encontre de l'organisme Forma 26 ; 

       - s'agissant des dépenses rejetées, il est erroné de demander à la société de rembourser les recettes perçues des organismes paritaires collecteurs agréées pour des prestations non exécutées mais également les charges qui ont été financées par ces recettes ; 

       - l'administration ne pouvait procéder à l'annulation de la déclaration d'activité alors qu'aucune société cliente n'a révélé une quelconque violation des dispositions des articles L. 6353-1 et L. 6353-8 du code du travail et les griefs relevés sont infondés.

       Par mémoire enregistré le 27 juin 2017, le ministre du travail conclut au rejet de la requête.

       Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

       La clôture de l'instruction a été fixée au 23 septembre 2019 par ordonnance du 20 août 2019.

       Vu les autres pièces du dossier ;

       Vu :

       - le code du travail ; 

       - le code de justice administrative ;

       Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; 

       Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme Rémy-Néris, premier conseiller,

       - les conclusions de M. Chassagne, rapporteur public ;

       Considérant ce qui suit : 

       1.	La société Forma 26, alors déclarée comme organisme de formation auprès de la préfecture de la région Rhône-Alpes, a fait l'objet d'un contrôle sur place par les services de contrôle de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de la région Rhône-Alpes, du 10 octobre 2013 au 26 novembre 2013, portant sur le respect des obligations légales et réglementaires, la réalisation des actions de formation au cours des années 2010 à 2013 et ses recettes et dépenses correspondant à ces exercices comptables. Par décision n° 2014-13 du 18 juin 2014, le préfet de la région Rhône-Alpes a prononcé l'annulation de son numéro de déclaration d'activité et par décision n° 2014-12 du même jour, il l'a constitué débiteur des sommes de 703 052,51 euros en restitution des rémunérations de prestations inexécutées, solidairement avec son dirigeant de droit et de fait, de 703 052,51 euros en sanction de l'établissement et de l'utilisation de faux documents et de 16 625,57 euros en remboursement des dépenses déductibles rejetées. Saisi d'un recours préalable obligatoire en vertu de l'article R. 6362-6 du code du travail, le préfet a, par deux décisions n° 2014-21 et n° 2014-22 du 15 octobre 2014, confirmé l'exigibilité desdites sommes et la radiation de la société Forma 26. Son mandataire liquidateur, Me B..., relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande d'annulation de ces deux décisions.

       2.	Aux termes de l'article L. 6361-2 du code du travail : " L'État exerce un contrôle administratif et financier sur : (...) c) Les organismes de formation (...) ". Aux termes de l'article L. 6361-3 du même code : " Le contrôle administratif et financier des dépenses et activités de formation porte sur l'ensemble des moyens financiers, techniques et pédagogiques, à l'exclusion des qualités pédagogiques, mis en oeuvre pour la formation professionnelle continue (...) " Aux termes de l'article L. 6362-5 du même code : " Les organismes (...) sont tenus, à l'égard des agents de contrôle (...) : 1° De présenter les documents et pièces établissant l'origine des produits et des fonds reçus ainsi que la nature et la réalité des dépenses exposées pour l'exercice des activités conduites en matière de formation professionnelle continue ; 2° De justifier le rattachement et le bien-fondé de ces dépenses à leurs activités ainsi que la conformité de l'utilisation des fonds aux dispositions légales régissant ces activités. / À défaut de remplir ces conditions, les organismes font, pour les dépenses considérées, l'objet de la décision de rejet prévue à l'article L. 6362-10 ". Aux termes de l'article L. 6362-10 du même code : " Les décisions de rejet de dépenses et de versement mentionnées au présent livre prises par l'autorité administrative ne peuvent intervenir, après la notification des résultats du contrôle, que si une procédure contradictoire a été respectée ".

       Sur la décision n° 2014-21 : 

       3.	En premier lieu, aux termes de l'article R. 6362-4 du code du travail : " La décision (...) du préfet de région ne peut être prise qu'au vu des observations écrites et après audition, le cas échéant, de l'intéressé, à moins qu'aucun document ni aucune demande d'audition n'aient été présentés avant l'expiration du délai prévu à l'article R. 6362-3. / La décision est motivée et notifiée à l'intéressé ". Aux termes de l'article R. 6362-6 du même code : " L'intéressé qui entend contester la décision administrative qui lui a été notifiée en application de l'article R. 6362-4, saisit d'une réclamation, préalablement à tout recours pour excès de pouvoir, l'autorité qui a pris la décision. / Le rejet total ou partiel de la réclamation fait l'objet d'une décision motivée notifiée à l'intéressé ".

       4.	Ni ces dispositions ni aucune autre ne font obstacle à ce que l'administration édicte, à l'issue du contrôle qu'elle a mené en vertu des articles L. 6361-2 et suivants du code du travail, plusieurs décisions au regard des manquements relevés et des constatations effectuées alors d'ailleurs que les décisions litigieuses ont une portée distincte, la décision n° 2014-21 prononçant des sanctions administratives et la décision n° 2014-22, une mesure de police administrative. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit ainsi être écarté.

       5.	En deuxième lieu, Me B... reprend en appel, sans l'assortir d'éléments de fait ou de droit nouveau, le moyen tiré de la méconnaissance des article R. 6362-1-1 à R. 6362-3 du code du travail. Il y a lieu de l'écarter par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal.

       6.	En troisième lieu, aux termes de l'article L. 6362-8 du code du travail : " Les contrôles en matière de formation professionnelle continue peuvent être opérés soit sur place, soit sur pièces. " Aux termes de l'article L. 6362-9 du même code : " Les résultats du contrôle sont notifiés à l'intéressé (...). " En vertu de l'article L. 6362-10 précité dudit code, le rejet de dépenses et de versement ne peut être prononcé qu'à l'issue d'une procédure contradictoire.

       7.	Le caractère contradictoire des contrôles menés conformément aux articles L. 6362-8 à L. 6362-10 du code du travail impose à l'autorité administrative de mettre l'intéressé à même de prendre connaissance du dossier le concernant. Si l'administration entend se fonder sur des renseignements obtenus auprès de tiers, il lui incombe alors d'informer l'intéressé de l'origine et de la teneur de ces renseignements, avec une précision suffisante pour lui permettre, notamment, de discuter utilement leur provenance ou de demander, le cas échéant, la communication des documents qui les contiennent. Toutefois, lorsque l'accès à ces renseignements serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui en sont à l'origine, l'administration doit se limiter à informer l'intéressé, de façon suffisamment circonstanciée, de leur teneur. Il revient au juge d'apprécier, au vu des échanges entre les parties et en ordonnant, le cas échéant, toute mesure d'instruction complémentaire, si le caractère contradictoire de la procédure a été respecté.

       8.	Le rapport de contrôle, notifié le 27 décembre 2013 à la société Forma 26, détaille de façon circonstanciée l'ensemble des éléments recueillis par les agents vérificateurs en provenance de la société mais également des tiers, clients ou salariés, auprès de qui des informations ont été recueillies. La société contrôlée a ainsi été mise en mesure de connaître l'origine et la teneur des informations collectées lors du contrôle et de les contester, ce qu'elle a fait par courrier du 20 août 2014, sans toutefois en demander la communication. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense doit être écarté et, par les mêmes motifs, les moyens tirés de la rupture de l'égalité des armes et de l'équilibre des droits des parties.

       9.	En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 6362-6 du code du travail : " Les organismes prestataires d'actions de formation entrant dans le champ de la formation professionnelle continue (...) présentent tous documents et pièces établissant la réalité de ces actions. / A défaut, celles-ci sont réputées ne pas avoir été exécutées et donnent lieu à remboursement au cocontractant des sommes perçues conformément à l'article L. 6354-1 ". 

       10.	En outre, l'article R. 6332-25 dispose que le paiement des frais de formation pris en charge par les organismes collecteurs paritaires s'effectue après exécution des prestations de formation et sur production de pièces justificatives, dont les attestations de présence signées par les stagiaires. Aux termes de l'article R. 6332-26 du même code : " Les employeurs ou les prestataires de formation adressent aux organismes collecteurs qui en font la demande une copie des feuilles d'émargement à partir desquelles sont établies les attestations de présence. Ces feuilles d'émargement font partie des documents que les organismes collecteurs sont tenus de produire aux agents chargés du contrôle prévu aux articles L 6362-5 à L. 6362-7 ". Enfin, l'article L. 6362-7-1 du même code dispose que, faute de procéder à ce remboursement dans le délai imparti par l'autorité, l'organisme contrôlé devient redevable des mêmes sommes envers le Trésor public.

       11.	Pour ordonner le reversement au Trésor Public de la somme de 703 052,51 euros, en application des articles L. 6354-1, L. 6362-7-1, L. 6362-6 et L. 6362-10 du code du travail, le préfet de la région Rhône-Alpes s'est fondé sur l'inadéquation des moyens humains et des locaux mis en oeuvre aux formations dispensées et l'absence de production par l'organisme de documents attestant de la réalisation effective de toutes les prestations rémunérées qui ont été ainsi réputées inexécutées dans leur intégralité.

       12.	Les pièces du dossier, notamment le rapport de contrôle du 27 décembre 2013, mettent en évidence des incohérences importantes entre le volume des formations prétendument réalisées et les moyens propres à la société Forma 26 qui n'employait que trois formateurs internes. Les explications avancées par la société requérante ne permettent pas d'expliquer les écarts ainsi constatés. La société s'est d'ailleurs abstenue de produire à l'administration et en justice les contrats de sous-traitance qu'elle indique avoir conclus avec ses formateurs. Les factures et bons de commande qu'elle produit, stéréotypés et imprécis, ne permettent pas d'identifier l'action de formation à laquelle chacun de ses documents se rapporte et étaient, de l'aveu même de la société, établis a priori.

       13.	Pour la période de janvier 2010 à septembre 2011, la société Forma 26 n'a fourni aucun élément, si ce n'est des factures imprécises émanant de la société Agiss, permettant de connaître précisément le nombre et la superficie des salles de cours qu'elle soutient avoir louées. S'agissant de la période postérieure, la société n'a justifié que de la location d'une salle pouvant accueillir une quinzaine de personnes et deux pièces d'environ 10 m², celles-ci étant manifestement impropres à accueillir des cessions de formation, notamment en bureautique, puisque démunies de tout matériel informatique.

       14.	Les feuilles d'émargement font partie des pièces justificatives qui, en vertu des dispositions citées au point 10, permettent de justifier de l'effectivité des actions de formation, l'administration pouvant en contrôler les mentions en opérant des recoupements entre les différents éléments qu'elle a recueillis au cours de son contrôle. Or, les feuilles d'émargement de la société Forma 26 ne comportent ni le nom, ni la signature du formateur et ne permettent pas d'attester la réalisation des prestations de formation professionnelle qu'elles désignent. En outre, les vérificateurs ont relevé des discordances sur la nature, la date et le lieu des prestations entre les feuilles d'émargement et les témoignages recueillis au cours de leur enquête, lesquels ont révélé que la société Forma 26 faisait signer des feuilles d'émargement et attestations de stage avant la réalisation des formations. Le ministre fait également valoir que la société a produit un premier tableau élaboré par ses soins récapitulant les formations dispensées et faisant mention, pour chacune des formations, du formateur concerné. Il n'est pas contesté qu'elle a modifié à la suite des résultats du contrôle les informations contenues dans ce tableau et sans fournir davantage de pièces permettant de justifier du formateur ayant réalisé les actions de formation en cause.

       15.	Ces constatations, qui ne procèdent pas de critiques sur le contenu pédagogique des formations, ont été opérées par les agents vérificateurs lors de leur contrôle et sont également issues des informations qu'ils ont obtenues notamment dans le cadre du droit de communication prévu à l'article L. 6362-1 du code du travail auprès d'entreprises clientes, de stagiaires, d'une ancienne employée de l'organisme et de sous-traitants. Contrairement à ce que soutient l'appelant, l'administration n'a pas extrapolé de quelques renseignements obtenus de la part de tiers, l'absence de réalité de l'intégralité des prestations fournies mais a constaté que la société n'était en mesure de justifier de la réalisation d'aucune prestation. A ce titre, il ressort du rapport de contrôle que, si l'administration a admis que certaines prestations, sur l'ensemble de la période vérifiée, ont pu être réellement dispensées, la société Forma 26 n'a pas mis à disposition des vérificateurs les documents, outre les feuilles d'émargement dont la véracité est contestée, permettant de quantifier la fraction des prestations de formations qui a pu être réellement dispensée. Me B..., qui se borne à soutenir que l'ensemble des actions de formation ne pouvaient être considérées comme inexécutées, n'apporte pas davantage en appel d'éléments permettant de déterminer et de quantifier les prestations qui auraient été réalisées. Dans ces conditions, le préfet a pu considérer qu'en l'absence de pièces et documents probants justifiant de la réalisation des actions de formation, celles-ci devaient être regardées, dans leur intégralité, comme inexécutées et mettre à la charge de l'organisme Forma 26 l'obligation de reverser la somme de 703 052,51 euros, en application des articles L. 6354-1, L. 6362-7-1, L. 6362-6 et L. 6362-10 du code du travail au titre des prestations inexécutées.

       16.	En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 6362-7-2 du code du travail : " Tout (...) prestataire de formation qui établit ou utilise intentionnellement des documents de nature (...) à obtenir indûment (...) le paiement (...) de tout ou partie du prix des prestations de formation professionnelle est tenu, par décision de l'autorité administrative, solidairement avec ses dirigeants de fait ou de droit, de verser au Trésor public une somme égale aux montants (...) indûment reçus ".

       17.	Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents et des pièces du dossier que pour se faire rémunérer, la société Forma 26 a établi et utilisé des feuilles d'émargement, des attestations de présence et des factures manifestement insincères. L'autorité préfectorale a ainsi caractérisé la matérialité et l'intentionnalité de ces manoeuvres destinées à obtenir un financement indu des organismes collecteurs. Par suite, en prononçant le reversement au Trésor public de la somme totale de 703 052,51 euros, le préfet de la région Rhône-Alpes n'a pas méconnu les dispositions précitées de l'article L. 6362-7-2 précité du code du travail.

       18.	En sixième lieu, contrairement à ce que soutient Me B..., la sanction financière prévue par l'article L. 6362-7 du code du travail en cas d'inexécution des actions de formation par l'organisme de formation n'exclut pas le rejet des dépenses, au visa de l'article L. 6362-5 du même code, opérées par ce dernier et non rattachables à des actions de formation. C'est donc à bon droit que le préfet de la région Rhône-Alpes a ordonné à l'organisme Forma 26 de verser au Trésor public la somme de 16 625,57 euros, solidairement avec son dirigeant de droit et de fait, correspondant au montant total des dépenses rejetées, conformément aux dispositions de l'article L. 6362-7 du code du travail.

       Sur la décision n° 2014-22 : 

       19.	Aux termes de l'article L. 6351-4 du code du travail : " L'enregistrement de la déclaration d'activité est annulé par décision de l'autorité administrative lorsqu'il est constaté, au terme d'un contrôle réalisé en application du 1° de l'article L. 6361-2 : (...) 2° (...) que l'une des dispositions du chapitre III du présent titre relatives à la réalisation des actions de formation n'est pas respectée (...) ". Aux termes de l'article L. 6353-1 du même code, alors en vigueur : " Les actions de formation professionnelle mentionnées à l'article L. 6313-1 sont réalisées conformément à un programme préétabli qui, en fonction d'objectifs déterminés, précise les moyens pédagogiques, techniques et d'encadrement mis en oeuvre ainsi que les moyens permettant de suivre son exécution et d'en apprécier les résultats. / A l'issue de la formation, le prestataire délivre au stagiaire une attestation mentionnant les objectifs, la nature et la durée de l'action et les résultats de l'évaluation des acquis de la formation ". Aux termes de l'article L. 6353-8 du même code : " Le programme et les objectifs de la formation, la liste des formateurs avec la mention de leurs titres ou qualités, les horaires, les modalités d'évaluation de la formation, les coordonnées de la personne chargée des relations avec les stagiaires par l'entité commanditaire de la formation et le règlement intérieur applicable à la formation sont remis au stagiaire avant son inscription définitive ".

       20.	Il ne ressort pas des pièces du dossier que la société Forma 26 aurait remis aux stagiaires, avant leur inscription définitive, les documents mentionnés à l'article L. 6353-8 précité du code du travail ni qu'elle aurait respecté les prescriptions visées à l'article L. 6353-1 du même code s'agissant notamment des attestations de fin de formation fournies aux stagiaires. Pour ces seuls motifs, le préfet était fondé à prononcer l'annulation de l'enregistrement de sa déclaration d'activité.

       21.	Il résulte de ce qui précède que Me A... succédant à Me B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande d'annulation des décisions n° 2014-21 et n° 2014-22 du 15 octobre 2014 prises par le préfet de la région Rhône-Alpes. Les conclusions de sa requête tendant aux mêmes fins doivent être rejetées.

       Sur les frais liés au litige :

       22.	Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande Me A... succédant à Me B... au titre des frais exposés non compris dans les dépens.

       DÉCIDE :

Article 1er :	La requête de Me A... succédant à Me B... est rejetée.

Article 2 :	Le présent arrêt sera notifié à Me A... succédant à Me B... et au ministre du travail.

       Copie en sera adressée au préfet de la région Auvergne Rhône-Alpes.

Délibéré après l'audience du 18 mai 2020 à laquelle siégeaient :

M. Arbarétaz, président de chambre,

M. Seillet, président assesseur,

Mme Rémy-Néris, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 15 juin 2020.

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N° 17LY00827