Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       La SARL Distribution Services Industriels (DSI) a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner l'Etat à lui verser la somme de 487 141,08 euros, correspondant au versement d'aides complémentaires pour l'emploi de salariés handicapés, majorée des intérêts de retard à compter du 5 décembre 2014.

       Par un jugement n° 1501585 du 21 décembre 2017, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté la requête de la société DSI.

       Procédure devant la cour :

       Par une requête, enregistrée le 20 février 2018, et deux mémoires en réplique, enregistrés le 19 juin 2019 et le 18 juin 2020, la SARL DSI, représentée par la SCP Cantier et associés, demande à la cour :

       1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 21 décembre 2017 ;

       2°) de condamner l'Etat, sur le fondement du défaut de versement de l'intégralité des aides au poste correspondant au nombre de travailleurs handicapés qu'elle a employés et déclarés de 2010 à 2013, à lui verser la somme de 487 141,08 euros, sous réserve des régularisations en cours, somme à majorer des intérêts de retard à compter du 5 décembre 2014, et de leur capitalisation ; ;

       3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Elle soutient que :

       - si les premiers juges ont considéré qu'elle avait signé avec l'Etat des contrats d'objectifs triennaux et leurs avenants, d'une part, ces documents ne présentent pas les caractéristiques propres aux contrats et avenants tels que définis par la circulaire n° 2006/08 du 7 mars 2006 relative aux entreprises adaptées et centres de distribution de travail à domicile, si bien qu'ils doivent être regardés comme des actes administratifs unilatéraux ; d'autre part, il est inexact d'affirmer que ces documents fixeraient la limite des aides aux postes pouvant être attribuées, car ils prévoient la possibilité d'une variation à la hausse, dans le cadre de l'effectif de référence départemental ; la faute de l'Etat réside justement dans le fait qu'il n'a pas fait évoluer à la hausse l'effectif de référence de la société, afin de tenir compte de la réalité de ses recrutements ; par suite, l'Etat a manqué à ses obligations contractuelles ; la pratique de l'administration les vide de toute nature juridique contractuelle ; en outre, une telle interprétation est en contradiction avec l'article L. 5213-19 du code du travail, aux termes duquel une entreprise adaptée doit recevoir une aide au poste pour chacun des travailleurs handicapés qu'elle emploie, dans la limite de référence fixée annuellement par la loi de finances ; la limitation budgétaire, telle qu'elle est pratiquée, établit en effet une discrimination et donc une rupture d'égalité entre les personnes élues à l'aide au poste et celles qui, bien qu'éligibles, ne sont pas élues ; contrairement à ce que soutient l'administration, les aides aux postes ne constituent pas, telles des subventions, des contributions facultatives ou discrétionnaires, mais sont des aides obligatoires aux termes de l'article 38 de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, qui doivent être versées pour chaque travailleur handicapé éligible, dans la limite de l'effectif de référence fixé annuellement par la loi de finances, comme le précise l'article 16 de la loi n° 2011-901 du 28 juillet 2011 ; par suite, contrairement à ce que prétend l'administration, son pouvoir d'appréciation est limité ;

       - c'est également à tort que le tribunal administratif a affirmé que la SARL DSI n'établissait pas que l'Etat aurait méconnu le dispositif permettant de corriger une sous-consommation de crédits entre régions, par une redistribution au niveau national ; en effet, selon la réponse à une question parlementaire et selon un rapport de l'Inspection générale des finances, il existe une réserve nationale de 150 aides au poste et des redéploiements peuvent être opérés en cours d'année chaque fois que nécessaire, y compris entre régions sur- et sous-consommatrices ; en l'espèce, la Direccte Midi-Pyrénées n'a jamais usé de cette faculté de sollicitation de la réserve ; de ce point de vue également, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;

       - contrairement à ce qu'a retenu le jugement attaqué, la SARL DSI n'a jamais perçu des aides au poste pour ses salariés affectés dans des établissements secondaires au titre des années 2010 à 2013 ; pourtant, c'est à tort qu'elle n'en a pas perçues, en violation des articles R. 5213-66 et R. 5213-69 du code du travail et de la circulaire n° 2006/08 du 7 mars 2006, qui prévoient que, si la situation de l'entreprise vient à évoluer, cette évolution doit être prise en compte au sein de l'avenant financier annuel ; en considérant que le contrat d'objectif triennal ne pouvait prendre en compte les travailleurs en poste en dehors de la région de signature de la convention, l'Etat porte atteinte à la liberté d'entreprendre de la société, à sa liberté d'installation et crée une distorsion de concurrence et une rupture d'égalité entre l'entreprise adaptée qu'elle est et les entreprises évoluant en milieu ordinaire ; par suite, l'Etat a méconnu  la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, l'article 49 du traité de l'Union Européenne et la jurisprudence de la CJCE ;

       - au total, les conditions d'application du dispositif d'aide au poste pour les travailleurs handicapés éligibles qu'elle avait recrutés étaient réunies au titre des années 2010 à 2013.

       Par un mémoire en défense, enregistré le 27 avril 2018, le ministre du travail conclut au rejet de la requête.

       Il soutient que les moyens soulevés par la SARL DSI ne sont pas fondés.

       Par un mémoire, enregistré le 22 juillet 2019, la SARL DSI a demandé à la Cour la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité suivante : l'article L. 5213-19 du code du travail est-il conforme à la Constitution, en ce qu'il prévoit que la limite du volume des aides au poste est la limite des crédits pour les aides au poste fixés annuellement dans la loi de finances.

       Par une ordonnance en date du 2 octobre 2019, le président de la 6ème chambre de la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté la demande de transmission au Conseil d'Etat de la question soulevée par la SARL DSI.

       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ;

       - la loi n° 2011-901 du 28 juillet 2011tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap ;

       - le code du travail ;

       - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme B..., 

       - les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public,

       - et les observations de Me A..., représentant la société DSI.

       Une note en délibéré pour la société DSI a été enregistrée le 23 juin 2020.

       Considérant ce qui suit :

       1. La SARL Distribution Services Industriels (DSI) est une entreprise adaptée (EA) comportant plusieurs pôles d'activité, à savoir la bureautique, l'impression, la logistique-transport, l'industrie, le multiservices, l'informatique et l'ingénierie, qui emploie au moins 80 % de travailleurs handicapés en production.  Au titre de l'emploi de salariés handicapés pour la période courant de 2010 à 2013, l'Etat lui a versé, des aides au poste sur le fondement de l'article L. 5213-19 du code du travail. La société requérante a sollicité, le 3 décembre 2014, de la part de l'Etat, le versement d'aides complémentaires pour un montant total de 487 141,08 euros correspondant à la différence entre les aides calculées sur la base de ses effectifs déclarés et les aides perçues calculées après application du plafond prévu dans des avenants financiers. Le ministre chargé du travail a rejeté implicitement cette demande. La SARL DSI fait appel du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 21 décembre 2017, qui a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 487 141,08 euros. Par un mémoire distinct, la société a demandé la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité, aux fins de déterminer si l'article L. 5213-19 du code du travail est conforme à la Constitution, en ce qu'il prévoit que la limite du volume des aides au poste est la limite des crédits pour les aides au poste fixés annuellement dans la loi de finances, demande qui a été rejetée par une ordonnance du président de la 6è chambre de la cour de céans en date du 2 octobre 2019.

       Sur les conclusions indemnitaires :

       2. Aux termes de l'article L. 5213-13 du code du travail : " Les entreprises adaptées et les centres de distribution de travail à domicile peuvent être créés par les collectivités ou organismes publics ou privés, notamment par des sociétés commerciales. Pour ces dernières, ils sont constitués en personnes morales distinctes. / Leurs effectifs de production comportent au moins 80 % de travailleurs handicapés orientés vers le marché du travail par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées et qui soit sont recrutés sur proposition du service public de l'emploi ou d'un organisme de placement spécialisé, soit répondent aux critères fixés par arrêté du ministre chargé de l'emploi. / (...) Ils concluent avec l'autorité administrative un contrat d'objectif triennal valant agrément. ". Aux termes de l'article L. 5213-19 du même code dans sa version antérieure à la loi n° 2011-901 du 28 juillet 2011, applicable au COT conclu le 16 mars 2009 et ses avenants financiers : " Les entreprises adaptées et les centres de distribution perçoivent pour chaque travailleur handicapé orienté vers le marché du travail par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées qu'ils emploient, une aide au poste forfaitaire, versée par l'Etat. ". Aux termes du même article dans sa version postérieure, applicable au COT conclu le 17 avril 2012 et ses avenants : " Les entreprises adaptées (...) perçoivent pour chaque travailleur handicapé employé, dès lors que celui-ci remplit les conditions mentionnées à l'article L. 5213-13, une aide au poste forfaitaire versée par l'Etat, dans la limite d'un effectif de référence fixé annuellement par la loi de finances. (...) ". Aux termes de l'article R. 5213-65 du code du travail dans sa rédaction applicable : " Le contrat d'objectifs prévu au second alinéa de l'article L. 5213-13 valant agrément des entreprises adaptées et des centres de distribution de travail à domicile est conclu avec le préfet de la région d'implantation de l'entreprise ou du centre pour une durée de trois ans./ Il est conclu après avis du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle. ". Aux termes de l'article R. 5213-65 du même code dans sa rédaction applicable : " Le contrat d'objectifs prévu au second alinéa de l'article L. 5213-13 valant agrément des entreprises adaptées et des centres de distribution de travail à domicile est conclu avec le préfet de la région d'implantation de l'entreprise ou du centre pour une durée de trois ans. / Il est conclu après avis du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle. ". Aux termes de l'article R. 5213-66 du même code : " Le contrat d'objectifs comprend notamment : 1° Les données relatives à l'identification de l'entreprise ou du centre et un descriptif de ses activités ; 2° Les données et les objectifs relatifs à l'effectif de l'entreprise ou du centre et aux salariés accueillis ; (...) 4° Les modalités et les objectifs d'accueil, en lien avec le service public de l'emploi et les organismes de placement spécialisés, de suivi et d'accompagnement des salariés handicapés dans leur projet professionnel ; 5° Le nombre de travailleurs handicapés ouvrant droit, à la date de signature du contrat, à l'aide au poste et les conditions de révision du nombre d'aides au poste en cours d'année en cas de variation de l'effectif employé (...) ". Aux termes de l'article R. 5213-68 du même code dans sa rédaction applicable : " Le contrat d'objectif prévoit, par un avenant financier annuel, un contingent d'aides au poste. Il précise les conditions dans lesquelles ce contingent est révisé en cours d'année, en cas de variation de l'effectif employé. ". Aux termes de l'article R. 5213-69 du code du travail : " L'avenant financier annuel fait état de l'avancement de la réalisation des objectifs du contrat triennal, actualise les données relatives à la situation de l'entreprise adaptée ou du centre de distribution de travail à domicile et fixe le nombre et le montant des aides au poste. ".

       3. En premier lieu, les contrats d'objectifs triennaux conclus les 16 mars 2009 et 17 avril 2012 précisent dans leur article 1 relatif à l'objet du contrat d'objectifs : " (...) l'aide au poste est accordée pour le nombre de travailleurs handicapés y ouvrant droit, fixé par l'avenant financier annuel au présent contrat. En cas de variation de cet effectif à la hausse en cours d'année : une aide au poste supplémentaire peut être accordée par la DDTEFP, pour une variation dans le cadre de l'effectif de référence départemental, au-delà une autorisation préalable de la DGEFP est nécessaire à l'ouverture d'aides au poste supplémentaires et en tout état de cause dans la limite des crédits disponibles (...) " et dans leur article 7 relatif à l'avenant financier pour l'aide au poste : " Un avenant financier au présent contrat fixe l'effectif ouvrant droit à un contingent d'aides au poste. Il précise les modalités d'attribution de l'aide au poste ainsi que le montant de cette aide. ".

       4. Il résulte de l'instruction que des contrats d'objectifs triennaux et des avenants financiers annuels ont été conclus entre l'Etat, représenté par le directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, et le représentant de la SARL DSI. Si la société se plaint d'un " manque de dialogue " avec l'Etat, d'une part, il est constant que c'est elle-même, en tant que structure candidate, qui a adressé à l'administration une demande de conclusion de contrat d'objectifs, accompagnée d'un dossier comportant des éléments juridiques, financiers, économiques et sociaux, témoignant notamment d'une stratégie économique et d'un projet social à 3 ans, demande qui a fait l'objet d'un examen individuel par les services de l'Etat. D'autre part, la société DSI ne saurait à cet égard invoquer la circulaire DGEFP n° 2006/08 du 7 mars 2006 relatives aux entreprises adaptées et centres de distribution de travail à domicile, laquelle n'a pas valeur réglementaire. Il est également constant que le montant des aides au poste perçues par la société requérante correspond à celui fixé par les avenants financiers annuels. 

       5. Il résulte d'autre part de la combinaison des articles R. 5213-66, 5°, R. 5213-68, R. 5213-69 du code du travail, et des articles 1er, 2 et 7 des contrats signés par la société DSI que l'aide au poste versée par l'Etat, visée à l'article L. 5213-19 du même code comme étant contingentée " dans la limite d'un effectif de référence fixé annuellement par la loi de finances ", est ensuite déclinée dans un avenant à chaque contrat d'objectifs triennal. Ainsi, l'attribution d'une aide au poste supplémentaire, exprimé dans un avenant, est conditionnée par la disponibilité des crédits et par l'accord de l'Etat, qui conserve la maîtrise des dépenses. L'EA exerce donc librement son pouvoir unilatéral d'embauche, mais, contrairement à ce que soutient la société, ce dispositif ne lui garantit pas de percevoir une aide au poste pour chacun des travailleurs handicapés qu'elle emploie hors contingent, les articles 1er et 7 du contrat d'objectifs faisant simplement état d'une possibilité d'ajustement par une variation à la hausse ou à la baisse des aides au poste, conditionnée par l'accord de la Direccte, dès lors qu'en l'absence de modification du contingent, l'effectif de référence constitue le plafond maximal de prise en charge. A ce titre, si le contingentement a été explicitement introduit par la loi du 28 juillet 2011 à l'article L. 5213-19 du code du travail, il est néanmoins constant que tant le COT conclu en 2009 que celui conclu en 2012 prévoyaient expressément que la possibilité d'obtenir le versement d'une aide au poste supplémentaire en cas de variation, en cours d'année, de l'effectif à la hausse des travailleurs handicapés embauchés par la société, s'exerçait sous réserve d'une autorisation préalable de la DGEFP et en tout état de cause dans la limite des crédits disponibles. Par ailleurs, si la société conteste la qualification de " subventions " pour les aides en litige, en invoquant l'absence de caractère facultatif que leur donneraient l'article 38 de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, codifié à l'article L. 323-31 du code du travail ou encore l'article L. 5213-19 du même code, il est constant qu'aux termes de ces dispositions, l'attribution desdites aides se fait, comme cela a été dit, de façon annuelle contingentée et doit être mise en oeuvre par des contrats d'objectifs. A cet égard, si la société se plaint de ce que, ayant procédé à des embauches supplémentaires, hors contingent, de travailleurs handicapés, elle n'a pas perçu d'aides au poste pour ces emplois, il lui appartenait d'en solliciter la prise en compte par avenant, ce qu'elle n'établit ni n'allègue avoir fait, alors même que les avenants ont précisément pour but d'adapter et de moduler les objectifs fixés par la convention triennale aux évolutions annuelles ou infra-annuelles des postes éligibles aux aides.

       6. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'Etat aurait méconnu les contrats d'objectifs triennaux et leurs avenants financiers, ou encore les dispositions de l'article 38 de la loi du 11 février 2005, la circonstance qu'elle aurait souscrit aux avenants financiers en exprimant son désaccord sur le nombre d'aides au poste attribuées, étant à cet égard sans incidence. 

       7. En deuxième lieu, si la requérante fait valoir que la répartition des crédits entre régions entraînerait une sous-consommation des crédits qui n'est pas corrigée par un dispositif de redistribution au niveau national et que la Direccte de Midi-Pyrénées, puis d'Occitanie, ne pratiquerait pas un dialogue de gestion, la SARL DSI n'établit pas que l'Etat aurait méconnu les dispositions précitées du code du travail ou commis une faute dans la mise en oeuvre de ces dispositions de nature à engager la responsabilité de l'Etat.

       8. En troisième lieu, la SARL DSI fait valoir que les dispositions de l'article R. 5213-66 du code du travail ne s'opposent pas à ce qu'elle perçoive des aides au poste au titre de salariés affectés dans des établissements secondaires situés en dehors de la région Midi-Pyrénées et se prévaut du principe constitutionnel de la liberté d'entreprendre, le principe général de la liberté du commerce et de l'industrie et de la liberté d'établissement reconnue par le droit de l'Union européenne.  Toutefois, et alors que, comme cela a été dit ci-dessus, l'attribution d'aides supplémentaires par rapport à celles qui sont prévues contractuellement reste à l'appréciation de l'Etat, d'une part, il est constant qu'elle a perçu des aides au poste au titre des salariés affectés dans ses établissements secondaires en exécution de deux contrats d'objectif conclus avec les préfets de leur région d'implantation. Ainsi, en 2012, elle a bénéficié, de façon dérogatoire, d'un financement de 20 aides au poste pour un établissement situé en Ile-de-France et, en 2013, l'effectif de référence a été corrigé du volume d'aides accordées à titre dérogatoire à cet établissement francilien, et a pris en compte la création d'un établissement en Aquitaine. D'autre part, en ayant sollicité la conclusion d'un contrat aux fins d'obtenir la reconnaissance de la qualité d'entreprise adaptée (EA), qu'elle a obtenue, puis en signant un contrat d'objectifs triennal, la SARL DSI, acteur économique, qui en tant que tel dispose d'une liberté d'installation et d'embauche, a consenti à ce que l'Etat assure le suivi de son activité et de la localisation de ses sites, mais bénéficie en contrepartie d'avantages tels qu' un accès facilité à la commande publique et un soutien financier encadré par l'attribution d' aides financières. De ce fait, la société DSI n'est pas non plus fondée à se plaindre d'une distorsion de concurrence, d'une rupture d'égalité ou d'une discrimination, avec les entreprises du milieu " ordinaire ", qui ne sont pas placées dans la même situation et ne bénéficient pas des mêmes avantages. Dans ces conditions, l'Etat n'a pas méconnu les articles R. 5213-66 et R. 5213-69 du code du travail, non plus que la loi du 11 février 2005 précitée, ou encore l'article 49 du Traité sur l'Union Européenne, et n'a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité.

       9. Il résulte de tout ce qui précède qu'en l'absence de faute commise par l'Etat, la SARL DSI n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

       Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

       10.Ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la SARL DSI sur ce fondement.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la SARL DSI est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL DSI et au ministre du travail. Copie en sera transmise au préfet de la Haute-Garonne.

Délibéré après l'audience du 22 juin 2020 à laquelle siégeaient :

M. Pierre Larroumec, président,

Mme Karine Butéri, président-assesseur,

Mme B..., premier conseiller.

Lu en audience publique, le 6 juillet 2020.

Le président,

Pierre Larroumec

        La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 18BX00743