Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       Par une première requête enregistrée sous le n°1304054, la SAS Besnier aménagement a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 19 mars 2013 par laquelle le conseil municipal d'Assérac a décider de supprimer la zone d'aménagement concerté " multi-sites " et de résilier la concession d'aménagement du 1er octobre 2007 ainsi que la décision du maire d'Assérac du 3 avril 2013 lui notifiant cette délibération et d'ordonner la reprise des relations contractuelles entre elles aux fins de poursuite de la réalisation de cette concession d'aménagement.

       Par une seconde requête enregistrée sous le n°1405041, la SAS Besnier aménagement a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner la commune d'Assérac à lui verser la somme de 4 992 636, 20 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 14 avril 2014 et de leur capitalisation.

       Par un jugement n°s 1304054, 1405041 du 28 avril 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses requêtes.

       Procédure devant la cour :

       Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 16 juin 2015 et le 3 décembre 2015, la SAS Besnier aménagement, représentée par la Selarl Inter Barreaux C...Consultants, demande à la cour :

       1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 28 avril 2015 ;

       2°) de condamner la commune d'Assérac à lui verser la somme de 4 992 636, 20 euros, TVA en sus, assortie des intérêts aux taux légal à compter du 15 mars 2014 et de la capitalisation des intérêts ;

       3°) de mettre à la charge de la commune d'Assérac la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

       Elle soutient que :

sur la régularité du jugement contesté : 

       - le jugement est irrégulier pour méconnaître les dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative et le principe du contradictoire dès lors que le mémoire qu'elle a produit le 4 mars 2015, qui contenait de nombreux éléments nouveaux, ne pouvait pas être écarté des débats et devait être communiqué à la commune d'Assérac ; qu'il en est de même s'agissant de la note en délibéré qu'elle a adressée au tribunal ;

       sur la responsabilité :

       - la résiliation de la concession d'aménagement n'a pas été prononcée pour faute mais pour des motifs d'intérêt général alors qu'elle ne s'est rendue coupable d'aucune carence fautive de nature à justifier cette résiliation ; que ce sont au contraire les agissements de la commune qui ont fait obstacle à ce qu'elle puisse réaliser les travaux ; 

       - à supposer même qu'une faute puisse être retenue à son encontre, cette faute n'est pas d'une gravité telle qu'elle justifierait la résiliation unilatérale du contrat dès lors que l'irrespect des termes de la convention provient de la commune ;

sur les préjudices :

       - la résiliation ayant été prononcée pour un motif d'intérêt général, elle est en droit d'être indemnisée de l'intégralité de son préjudice ainsi que le prévoit au demeurant l'article 38 du traité de concession ; que le maire a commis une faute en refusant, par sa décision du 14 avril 2014, de l'indemniser ;

       - les préjudices qu'elle a subis, qui ont un lien de causalité direct et certain avec la suppression de la ZAC et la résiliation unilatérale de la concession d'aménagement, s'élèvent à la somme totale de 4 992 636, 20 euros HT, TVA en sus, se décomposant en frais payés / factures tiers (373 817, 21 euros HT), participation de l'aménageur - rétrocession euro symbolique terrain communal (7 321, 28 euros HT), frais de réunions et déplacements (93 897, 79 euros HT), frais d'études (239 240, 36 euros HT), marge nette avant impôts (2 311 810,73 euros HT) et rémunération des honoraires (1 966 548, 83 euros HT).

       Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 août 2015 et le 20 janvier 2016, la commune d'Assérac conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SAS Besnier aménagement une somme de 6 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

       Elle soutient que : 

       sur la responsabilité :

       - aucun des moyens de la requête de la SAS Besnier aménagement n'est fondé pour engager la responsabilité de la commune ;

       sur le préjudices :

       - les conditions d'indemnisation de l'aménageur en cas de résiliation unilatérale de la concession d'aménagement ayant été prévues contractuellement dans le traité de concession, la société requérante ne saurait demander l'indemnisation de frais supplémentaires qu'elle aurait engagés ni le paiement d'une somme correspondant aux bénéfices espérés ; 

       - les préjudices allégués ne présentent aucun lien de causalité direct et certain avec la résiliation du traité de concession ou ne correspondent à aucune réalité.

       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - le code de l'urbanisme ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de M. A...'hirondel, 

       - les conclusions de Mme Piltant, rapporteur public,

       - et les observations de MeE..., substituant MeC..., représentant la SAS Besnier aménagement, et les observations de MeF..., substituant MeB..., représentant la commune d'Assérac

       1. Considérant que par un traité de concession d'aménagement du 24 septembre 2007, modifié par deux avenants des 26 juillet 2010 et 1er décembre 2010, la commune d'Assérac a confié à la SAS Besnier aménagement l'étude et la réalisation de la zone d'aménagement concerté (ZAC) dite "Multi-sites" ; qu'après que le maire de la commune ait adressé à la société concessionnaire, sur le fondement de l'article 36 de ce traité, deux mises en demeure de commencer l'exécution des travaux restées sans  effet, le conseil municipal d'Assérac a prononcé, par une délibération du 19 mars 2013, la résiliation du traité de concession d'aménagement et a décidé de ne pas poursuivre cette opération d'aménagement ; que la SAS Besnier aménagement a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler cette délibération et de condamner la commune d'Assérac à l'indemniser de son entier préjudice ; que, par un jugement du 28 avril 2015, le tribunal a rejeté ces demandes ; que la SAS Besnier aménagement relève appel de ce jugement et demande à la cour de condamner la commune à  lui verser la somme totale de 4 992 636,20 euros, hors taxes, assortie des intérêts aux taux légal à compter du 15 mars 2014 et de la capitalisation des intérêts en réparation de son préjudice ; 

       Sur la régularité du jugement attaqué :

       2.  Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux " ; qu'il résulte de ces dispositions, destinées à garantir le caractère contradictoire de l'instruction, que la méconnaissance de l'obligation de communiquer un mémoire ou une pièce contenant des éléments nouveaux est en principe de nature à entacher la procédure d'irrégularité ; qu'il n'en va autrement que dans le cas où il ressort des pièces du dossier que, dans les circonstances de l'espèce, cette méconnaissance n'a pu préjudicier aux droits des parties ;

       3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R.731-3 du code de justice administrative : " A l'issue de l'audience, toute partie à l'instance peut adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré. " 

       4. Considérant que si le mémoire en réplique et la note en délibéré produits par la SAS Besnier aménagement devant le tribunal administratif de Nantes, et que les premiers juges ont visés, n'ont pas été communiqués à la commune, cette circonstance n'a pas préjudicié aux droits des parties dès lors qu'ils ne comportaient pas de moyens nouveaux et ne faisaient pas état d'éléments sur lesquels le tribunal se serait fondé pour rejeter la requête ; que, par suite, le jugement attaqué n'est pas entaché de l'irrégularité alléguée ;

       Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

       5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à l'espèce : " L'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. / (...) / Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre de la concession " ; qu'aux termes de l'article L.300-5 du même code : " I. - Le traité de concession d'aménagement précise les obligations de chacune des parties, notamment : / 1° L'objet du contrat, sa durée et les conditions dans lesquelles il peut éventuellement être prorogé, ou modifié ; / 2° Les conditions de rachat, de résiliation ou de déchéance par le concédant, ainsi que, éventuellement, les conditions et les modalités d'indemnisation du concessionnaire ;

       6. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le traité de concession d'aménagement conclu entre la commune d'Assérac et la SAS Besnier aménagement porte sur la réalisation d'une ZAC de près de douze hectares couvrant les secteurs de la Prée, du Pont de Bois, de Saint-Josset et du Pré-Saint-Josset ; que selon l'article 2 de ce traité, la société requérante avait pour mission, en sa qualité de concessionnaire, d'acquérir la propriété des biens immobiliers, bâtis ou non bâtis, situés dans le périmètre de la ZAC ainsi que ceux, qui, situés en dehors de ce périmètre, seraient nécessaires a l'exécution du contrat, de procéder aux études nécessaires à la réalisation du projet, et notamment le dossier de réalisation de la ZAC, de gérer les biens acquis en mettant en état les sols et, le cas échéant, en les libérant de leurs occupants et en les indemnisant et en démolissant, si nécessaire, les bâtiments existants, de négocier les conventions de participation à conclure entre la commune et les constructeurs n'ayant pas acquis leur terrain de l'aménageur, de réaliser les équipements d'infrastructures de la ZAC destinés à être remis à la commune, aux autres collectivités et établissements publics intéressés ainsi qu'aux concessionnaires, de mettre en place les moyens efficaces pour assurer la commercialisation dans les meilleures conditions possibles et, d'une manière générale, d'assurer l'ensemble des études, tâches de gestion et coordinations indispensables à la bonne fin de l'opération et d'assurer en tous temps une complète information de la commune d'Assérac sur les conditions du déroulement de l'opération ; que les programmes des travaux à la charge du concessionnaire, dont il doit assurer la réalisation et le financement, sont prévus à l'article 20 de ce traité, modifié par le premier avenant signé le 26 juillet 2010 ; que cet avenant contient le programme des équipements publics à réaliser et prévoit que cette réalisation est programmée en quatre tranches qui doivent être respectivement exécutées selon l'échéancier prévisionnel des travaux en 2010, 2012, 2014 et 2016 pour des coûts prévisionnels à la charge de l'aménageur de 2 573 000 euros, 1 275 000 euros, 808 000 euros et 1 964 000 euros ; qu'en particulier, s'agissant de la réalisation des deux premières tranches, le concessionnaire était tenu de procéder aux acquisitions foncières, à l'élaboration de diverses études, d'assurer la sécurisation du carrefour rue de la mairie, de réaliser le tourne-à-gauche rue du Calvaire ainsi que divers équipements publics et d'assurer la réfection des chemins existants ; 

       7.  Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 23 du traité de concession d'aménagement relatif à l'échéancier : " Le concédant et le concessionnaire devront chaque année arrêter le programme et l'échéancier des travaux prévus aux articles 19, 20 et 21 ci avant. Ce programme peut s'écarter du programme ou de l'échéancier arrêtés précédemment. A défaut d'accord, le dernier programme arrêté demeurera en vigueur. " ; qu'aux termes de l'article 36 du même traité relatif au démarrage des travaux : " Si dans un délai de six mois à partir de l'expiration de la période annuelle l'une des parties n'a pas commencé les travaux mis à sa charge et prévus pour cette période par l'échéancier arrêté conformément audit article, les délais accordés à l'autre partie pour l'engagement des travaux qui sont mis à sa charge seront augmentés d'une durée égale au retard constaté. / Si dans un délai de douze mois à compter de l'expiration de la période prévue à l'article 22 [En réalité, article 23], une des parties n'a pas commencé tous les travaux mis à sa charge et prévus pour cette période pour l'échéancier arrêté conformément audit article, l'autre partie pourra la mettre en demeure, par lettre recommandée avec accusé de réception d'avoir à entreprendre les travaux dans un délai qui ne pourra être supérieur à un mois. / Faute d'engagement des travaux par le concessionnaire au terme dudit délai, le concédant pourra faire exécuter, aux frais du concessionnaire, tous les travaux prévus à l'article 23 liés aux constructions déjà réalisées ou en cours de réalisation. " ; qu'il résulte de ces stipulations que le respect de l'échéancier constitue une clause substantielle du traité ; que, dans ces conditions, alors même que le traité ne prévoit pas de délais fixes pour le démarrage des travaux, il appartenait à la société, sauf circonstances particulières indépendantes de sa volonté dont elle devait informer la collectivité, de les réaliser dans un délai raisonnable au regard de l'échéancier prévu ; que, dans ces conditions, la SAS Besnier aménagement n'est pas fondée à soutenir qu'elle pouvait, sans rompre ses obligations contractuelles, exécuter les travaux jusqu'à la date d'expiration du traité, soit jusqu'au 26 septembre 2022 ; qu'il est constant qu'à la date de la délibération à laquelle le conseil municipal a décidé de procéder à la résiliation du contrat de convention d'aménagement, soit plus de deux ans après l'échéance prévue pour commencer la première tranche, la SAS Besnier aménagement n'avait procédé à l'exécution d'aucuns travaux et ne pouvait donc être regardée, compte tenu de ce délai, comme ayant rempli ses obligations ;

       8. Considérant que la société requérante soutient, toutefois, que son inertie n'a pour cause que les tergiversations de la commune intervenues dès le mois de mai 2008 et qu'elle a été empêchée de pouvoir procéder à la réalisation des travaux tant que le conseil municipal n'avait pas validé le dossier de réalisation, soit à compter du 6 septembre 2011 ; que si par sa délibération du 29 mai 2008, le conseil municipal d'Assérac a sursis à la réalisation de la ZAC compte tenu de la capacité insuffisante de la station d'épuration dont il a été informé par un courrier de la sous-préfecture du 15 mai 2008, l'organe délibérant a toutefois levé cette suspension dès le 20 novembre 2008 ; qu'en outre, selon le compte-rendu de la réunion de travail du 21 octobre 2009, la mise en service de la nouvelle station d'épuration, prévue pour fin 2010, n'interdisait pas de commencer " bien avant " les travaux de viabilisation de la première tranche et la pré-commercialisation ; qu'il résulte, de plus, de l'instruction, en particulier du compte-rendu de la réunion de travail du 2 juin 2010, que les échanges intervenus de fin 2008 à mi-2009 entre la commune et la société n'ont porté que " sur des ajustements du dossier de ZAC (...) sans que cela soit constitutif d'un bouleversement substantiel des conditions du contrat, tant dans ses aspects quantitatifs et financiers qu'en ses aspects qualitatifs " ; que la société requérante ne saurait également faire valoir que le cahier des charges de cession de la première tranche a été approuvé tardivement par une délibération du 17 juin 2011 dès lors que cette circonstance est sans lien avec le motif retenu par la commune pour résilier le traité, à savoir l'inertie du concessionnaire à commencer les travaux de réalisation de la ZAC, l'article L.311-6 du code de l'urbanisme, rappelé à l'article 17 du traité, prévoyant qu'un tel cahier des charges n'est approuvé qu'à l'occasion de chaque cession ; 

       9. Considérant, par ailleurs, ainsi qu'il a été dit au point 6, que la SAS Besnier aménagement avait notamment pour mission d'acquérir la propriété des biens immobiliers, d'assurer l'ensemble des tâches de gestion et coordinations indispensables à la bonne fin de l'opération et d'assurer en tous temps une complète information de la commune d'Assérac sur les conditions du déroulement de l'opération ; qu'aux termes de l'article 13 du traité de concession, la procédure d'expropriation d'utilité publique n'est prévue qu'en cas d'échec des acquisitions par la voie amiable par la société ; que, dans ces conditions, la seule production de l'attestation du commissaire aux comptes relative à la liste des frais payés par la SAS Besnier aménagement pour la réalisation de la ZAC "Multi-sites", dont il résulte qu'elle n'a acquis que les terrains appartenant à la commune, conformément au demeurant aux engagements pris par cette collectivité publique en application de l'article 11 du traité de concession, et au centre communal d'actions sociales d'Assérac, n'est pas de nature à établir qu'elle aurait effectué toutes les diligences nécessaires pour s'assurer de la maîtrise foncière nécessaire à l'exécution des travaux ; que, dans ces conditions, la SAS Besnier aménagement ne saurait faire grief à la commune de ne pas avoir engagé en temps utile la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique ;

       10. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 37 du traité de concession : " En cas de carence ou de faute caractérisée de l'une ou l'autre des parties, le traité pourra être résilié, après une mise en demeure restée infructueuse pendant un délai de trois mois. / 1 - Résiliation à la demande de la commune. / En cas de résiliation de la concession à la demande de la commune d'ASSERAC, les éventuels terrains cédés par la commune en application de l'article 10 de la présente convention, lui feront retour. / Dans ce cas le concessionnaire aura droit, en contrepartie, à une indemnité qui sera calculée de la façon suivante : / - Si la résiliation intervient avant le commencement des travaux, l'indemnité sera égale au prix de cession. (...) " . 

       11. Considérant que si la délibération du 19 mars 2013 mentionne que " deux principaux motifs d'intérêt général imposent de procéder à la suppression de la ZAC "Multi-sites" ", il est constant que le premier de ces motifs est " la défaillance de l'aménageur dans l'accomplissement de ses missions conduisant à une situation de paralysie, depuis plus de 4 ans, des secteurs de La Prée, du Pont de Bois, de Saint-Josset et du Pré-Saint-Josset, soit près de 12 hectares du territoire de la commune d'Assérac " ;   que le conseil municipal doit ainsi être regardé s'être fondé, pour prononcer la résiliation du traité de concession, sur la carence du concessionnaire, laquelle est d'une gravité suffisante, compte tenu de sa durée, pour justifier une telle résiliation ; que si, par cette même délibération, le conseil municipal a également décidé de supprimer la ZAC "Multi-sites" en raison de l'incompatibilité de son aménagement avec les objectifs poursuivis par le plan local d'urbanisme et le schéma de cohérence territoriale de Cap Atlantique ainsi qu'avec les principes de densification et de lutte contre l'étalement urbain issus notamment des lois dites " Grenelle 1 " et " Grenelle 2 ", il ressort du rapport de présentation annexé à la note de synthèse de la séance du conseil municipal que cette incompatibilité résulte de l'inaction de l'aménageur à ne pas avoir exécuté en temps utile les travaux ; que, dans ces conditions, la société requérante ne saurait soutenir que la résiliation du traité de concession est fondée sur un motif d'intérêt général dès lors que l'abandon de la réalisation de la ZAC, qui est devenue incompatible avec les documents d'urbanisme, n'est que la conséquence de la carence de l'aménageur à commencer les travaux ; qu'il résulte de ce qui précède que le conseil municipal a pu à bon droit décider, par la délibération du 19 mars 2013 et en application des stipulations de l'article 37 précité du traité de concession d'aménagement du 24 septembre 2007, la résiliation de la concession pour carence du concessionnaire après avoir constaté que les deux mises en demeure qui lui avaient été adressées le 4 septembre 2012 et le 6 novembre 2012 sont restées infructueuses depuis plus de trois mois ; 

       12. Considérant, enfin, que le maire d'Assérac a proposé, dans son courrier du 14 avril 2014 rejetant la demande préalable indemnitaire, d'acquérir à leur prix de cession les terrains que la commune avait cédés à la société requérante conformément aux dispositions précitées du traité ; que la résiliation, ainsi qu'il a été dit au point précédent, ayant été prononcée de manière unilatérale par la commune pour défaillance du concessionnaire, la SAS Besnier aménagement ne saurait prétendre à toute autre indemnisation ; 

       13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, que la SAS Besnier aménagement n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ; 

       Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

       14. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Assérac, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la SAS Besnier aménagement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Besnier aménagement le versement à la commune d'Assérac de la somme de 2 000 euros sur le fondement des mêmes dispositions ;

DÉCIDE :

       Article 1er : La requête de la SAS Besnier aménagement est rejetée.

       Article 2 : La SAS Besnier aménagement versera à la commune d'Assérac une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Besnier aménagement et à la commune d'Assérac.

       Délibéré après l'audience du 16 mai 2017, à laquelle siégeaient :

       - M. Pérez, président,

       - Mme Gélard, premier conseiller,

       - M. A...'hirondel, premier conseiller.

       Lu en audience publique, le 31 mai 2017. 

Le rapporteur,

M. D...Le président,

A. PEREZ        

Le greffier,

K. BOURON 

      La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 15NT01838