Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SA Sopodis a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner l'Etat à lui verser la somme de 7 141 086 euros, en réparation des préjudices qu'elle a subis à raison de trois autorisations illégalement délivrées par la commission départementale d'équipement commercial de la Vendée, assortie des intérêts au taux légal à compter de sa demande préalable ;
Par un jugement n° 1109969 du 26 juin 2014, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa requête.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 2 septembre 2014, 9 septembre 2014 et 24 septembre 2014, la SA Sopodis, représentée par Me Guillini, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 26 juin 2014 ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 7 141 086 euros, majorée des intérêts de droit à compter de sa demande préalable du 17 mai 2011 et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu'elle a subis du fait de l'illégalité de la décision autorisant l'exploitation de l'ensemble commercial à l'enseigne " SUPER U " sur la commune de Boufféré ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
sur la régularité du jugement contesté :
- le jugement est irrégulier pour être insuffisamment motivé en ce qui concerne la réalité du préjudice qu'elle a subi, en particulier celui tiré des frais de représentation en justice et, enfin, en ce qui concerne le lien de causalité entre le préjudice et la faute de l'Etat ;
- les premiers juges ne pouvaient écarter sa demande indemnitaire sur une prétendue absence de démonstration de son préjudice sans user préalablement des pouvoirs d'instruction qu'ils détiennent en la mettant en demeure de produire les pièces comptables nécessaires à l'évaluation de son préjudice ; 
- le jugement en lui refusant toute indemnisation est mal fondé dès lors que le tribunal a reconnu la faute de l'Etat et que ce dernier est tenu d'indemniser la victime lorsque le préjudice subi est certain et que le lien de causalité n'est pas contestable ;
sur la faute de l'Etat :
- la faute de l'Etat est avérée et résulte de l'illégalité de l'autorisation délivrée par la Commission d'équipement commercial de la Vendée du 15 novembre 2007 ; 
sur les préjudices :
- elle a subi différents préjudices, à raison de l'ouverture illégale de l'enseigne concurrente entre le 17 novembre 2007, date d'ouverture du magasin, et le 9 février 2011, date à laquelle la commission nationale d'aménagement commercial a autorisé l'exploitation de la surface commerciale au bénéfice de nouvelles dispositions législatives ;
- sa perte de chiffre d'affaires entre ces deux dates peut être évaluée à 5 279 000 euros à laquelle s'ajoute une perte de 274 000 euros pour ses activités annexes, ce qui représente un total cumulé de 5 553 000 euros ;
- la perte de valeur de son fonds de commerce peut être estimée entre 1 051 000 euros et 1 557.000 euros ;
- elle a subi des frais de procédure et honoraires d'avocat qui sont restés à sa charge du fait d'un nombre d'actions contentieuses important qui s'élèvent à la somme de 31 085,73 euros ;
- le lien de causalité entre la faute et les préjudices est avéré alors qu'il n'existe aucune cause exogène à la faute de l'Etat ; 
- en tant que de besoin, la Cour pourra ordonner une expertise sur le fondement de l'article R.621-1 du code de justice administrative pour déterminer le quantum des divers préjudices ;
Par un mémoire en défense, enregistré le 26 janvier 2015, le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique s'en remet au mémoire déposé par le préfet de la Vendée en première instance.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...'hirondel, 
- les conclusions de Mme Piltant, rapporteur public,
- et les observations de Me Fresneau, substituant Me Guillini, représentant la SA Sopodis.
1. Considérant que la SA Sopodis a exploité à compter de novembre 1973 sur le territoire de la commune de Saint-Hilaire-de-Loulay (85), un ensemble commercial composé d'une grande surface alimentaire à l'enseigne " Intermarché " et d'une galerie marchande ; que la société Codim a déposé en 2002 auprès de la commission départementale d'équipement commercial (CDEC) de la Vendée, une demande d'autorisation pour la création sur le territoire de la commune de Boufféré d'un ensemble commercial comprenant un hypermarché à l'enseigne " Super U " et une galerie marchande, qui été rejetée par une décision du 2 juillet 2003 ; que la deuxième demande déposée par la même société a également été rejetée par la commission le 5 décembre 2003 ; que la société Codim a alors déposé deux autres dossiers pour lesquels la commission a délivré des autorisations d'exploiter en date des 9 décembre 2004 et 27 mars 2007 qui ont été annulées par le tribunal administratif de Nantes par des jugements des 28 août 2007 et 20 novembre 2007, ce dernier jugement étant par ailleurs confirmé par un arrêt de la présente cour du 29 décembre 2008 ; que la cinquième demande déposée par la société Codim auprès de la CDEC de Vendée ayant donnée lieu à une nouvelle autorisation délivrée le 15 novembre 2007, l'ensemble commercial à l'enseigne " Super U " a ouvert ses portes le 17 novembre suivant ; que par un jugement devenu définitif du 12 juillet 2010, le tribunal administratif de Nantes a annulé l'autorisation délivrée le 15 novembre 2007 ; que la SA Sopodis a alors déposé une sixième demande portant sur la création et l'extension de son ensemble commercial, portant celui-ci de 2 705 m² à 3 387 m² de surface totale de vente qui a donné lieu à un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial de la Vendée du 16 août 2010, confirmé par la commission nationale d'aménagement commercial par une décision du 9 février 2011; que le 17 mai 2011, la SA Sopodis a saisi le préfet de la Vendée d'une demande tendant au paiement de la somme totale de 7 110 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estimait avoir subis du fait de l'exploitation du centre commercial " Super U " entre le 17 novembre 2007 et le 9 février 2011 en raison de l'illégalité dont sont entachées les autorisations d'exploiter délivrées par la CDEC de la Vendée ; que cette demande ayant été rejetée, la SA Sopodis a saisi le tribunal administratif de Nantes d'un recours tendant à la condamnation de l'Etat à lui payer la somme précitée portée en cours d'instance à la somme totale de 7 141 086 euros ; que la SA Sopodis relève appel du jugement du tribunal administratif de Nantes rejetant sa requête et demande à la cour de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 7 141 086 euros, majorée des intérêts de droit à compter de sa demande préalable du 17 mai 2011 et de leur capitalisation ;
Sur la régularité du jugement :
2. Considérant, en premier lieu, que le tribunal administratif pour estimer que la société requérante n'établissait pas la réalité, ni l'étendue de son manque à gagner mentionne, en point 3 de son jugement, que les pièces présentées à l'appui de ses prétentions, à savoir des tableaux insérés dans ses écritures, lesquelles étaient contestées en défense par le préfet, n'étaient justifiées par aucune pièce comptable de nature à établir le bien-fondé des chiffres avancés et la méthode de calcul ; qu'il a, ensuite, au point 4 dudit jugement, considéré que le lien de causalité entre les préjudices allégués et la faute de l'Etat n'était pas établi par la requérante en se référant au point précédent ; que par suite, le tribunal a suffisamment motivé sur ces points son jugement ; que la régularité de la motivation ne dépendant pas du bien-fondé de ses motifs, la SA Sopodis ne saurait utilement soutenir, à l'appui de ce moyen, qu'elle aurait bien établi la réalité de son préjudice ;
3. Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que le tribunal n'ait pas prescrit une mesure d'instruction tendant à établir le montant du préjudice est sans incidence sur la régularité du jugement contesté dès lors que la requête a été rejetée pour défaut de justification, non pas du préjudice allégué, mais du lien de causalité entre ce préjudice et la faute retenue à l'encontre de l'Etat ;
4. Considérant, enfin, que le jugement vise le mémoire complémentaire enregistré au greffe du tribunal le 29 octobre 2012 par laquelle la SA Sopodis demande au Tribunal de condamner l'Etat à la somme totale de 7 141 086 euros en ajoutant, dans le montant de son préjudice, les frais des procédures contentieuses antérieures qu'elle avait engagées à hauteur de 31 085,73 euros ; que, dans ces conditions, en rejetant la requête au motif que le lien de causalité entre la faute avérée et les préjudices allégués n'était pas établi, le tribunal administratif de Nantes a implicitement, mais nécessairement rejeté aussi les conclusions de la société requérante qui tendaient au paiement de cette somme ; que, par suite, la SA Sopodis n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'un défaut de réponse à ces conclusions ;
5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué n'est pas entaché des irrégularités alléguées ;
Sur la responsabilité de l'Etat :
En ce qui concerne l'existence d'une faute de l'Etat de nature à engager sa responsabilité :
6. Considérant que la société Codim a ouvert le 17 novembre 2007 sur le territoire de la commune de Boufféré un hypermarché à l'enseigne " Super U " et une galerie marchande après que la CDEC de la Vendée lui ait délivré, le 15 novembre 2007, une autorisation ; que par un jugement du 12 juillet 2010, devenu définitif, le tribunal administratif de Nantes a annulé cette décision ; que cette illégalité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat à l'égard de la SA Sopodis, qui se présente comme un concurrent direct de la société Codim pour avoir exploité le centre commercial de Saint-Hilaire-de-Loulay, lequel est peu éloigné de celui qui a été autorisé ; qu'elle peut, dès lors, prétendre à la réparation des conséquences dommageables de cette illégalité fautive, sous réserve de justifier d'un préjudice direct et certain ; 
7. Considérant, par ailleurs, que la circonstance que la SA Sopodis ait décidé de continuer l'exploitation de son établissement en envisageant des investissements, alors qu'elle ne pouvait ignorer l'intention d'un de ses concurrents de s'implanter à proximité de son commerce, ne saurait être constitutive d'une faute ou imprudence de nature à exonérer, même partiellement, l'Etat de sa responsabilité ; 
En ce qui concerne l'étendue, la réalité des préjudices et leur lien de causalité avec la faute de l'Etat :
8. Considérant, ainsi qu'il a été rappelé au point 1 du présent arrêt, que la société Codim a obtenu pour son projet, le 16 août 2010, un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial de la Vendée, confirmé par une décision non contestée de la commission nationale d'aménagement commercial du 9 février 2011 ; que dans ces conditions, et alors qu'aucune disposition législative, en particulier l'article L.752-18 du code de commerce dans sa rédaction alors applicable, ni réglementaire, ne prévoit qu'un recours devant la commission nationale a un effet suspensif quant à l'exploitation commerciale d'un établissement déjà édifié, l'illégalité fautive de la décision de la CDEC de la Vendée du 15 novembre 2007 doit être regardée comme ayant cessé d'avoir produit ses effets à compter du 16 août 2010 ; que, par suite, la SA Sopodis n'est fondée à demander réparation de ses préjudices que pour la période courant du 17 novembre 2007 au 15 août 2010 ; 
S'agissant du préjudice résultant de la dévalorisation du fonds de commerce :
9. Considérant que la SA Sopodis ne saurait utilement alléguer avoir subi un préjudice résultant de la cession, le 3 novembre 2010, de son fond de commerce à un prix minoré dès lors qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du protocole de cession, que la vente a été consentie par M. C...B...et son épouse, Mme D...E..., lesquels disposent d'une personnalité juridique distincte de celle de la SA Sopodis ; que la société requérante n'établit pas ainsi avoir subi un préjudice qui lui est propre ; qu'en tout état de cause, à la date de la cession, la société Codim disposait d'une autorisation régulière pour exploiter le centre commercial situé à Boufféré, de sorte que l'illégalité de la décision du 15 novembre 2007 est sans incidence sur la perte de valeur du fonds de commerce exploité par la SA Sopodis ; que ce chef de préjudice doit donc être écarté ;
S'agissant du préjudice tiré des frais de procédures et honoraires d'avocat :
10. Considérant qu'en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative, il appartient au juge de " condamne(r) la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens " ; que, par suite, la SA Sopodis n'est pas fondée à demander réparation des préjudices tenant aux frais de procédure engagés à l'occasion d'autres recours contre des décisions de la CDEC de la Vendée dès lors que ce préjudice est, en tout état de cause, sans lien direct avec l'illégalité fautive retenue ; 
S'agissant du préjudice commercial :
11. Considérant, en premier lieu, qu'il n'est pas contesté que l'établissement commercial à l'enseigne " Hypermarché " exploité par la SA Sopodis se situe à une distance de trois kilomètres seulement de celui tenu par la société Codim ; que, pour annuler la décision de la CDEC de la Vendée du 15 novembre 2007, le tribunal administratif de Nantes, dans son jugement du 12 juillet 2010, a retenu que les deux enseignes se situaient dans le même secteur d'activité et qu'en raison de la densité commerciale constatée dans la zone de chalandise, le projet de la société Codim était de nature à affecter l'équilibre existant entre les différentes formes de commerce ; que la SA Sopodis produit, à l'appui de ses écritures, des pièces comptables selon lesquelles son chiffre d'affaires et, par voie de conséquence, sa marge nette, a accusé une baisse sensible à compter de 2008 (- 17,39 % en 2008 par rapport à 2007, - 13,4 % en 2009 par rapport à 2008 et -1,93 % en 2010 par rapport à 2009) alors que son exploitation était depuis 2004 en constante progression ; que si, eu égard à la concomitance de l'installation de l'enseigne concurrente et la baisse du chiffre d'affaires constatée, ces faits sont susceptibles d'établir un lien de causalité direct et certain entre la faute et le préjudice allégué, les pièces présentées à l'appui de la requête, ne permettent toutefois pas à la cour d'apprécier si d'autres facteurs extérieurs, et indépendants de la faute retenue à l'encontre de l'Etat, ont pu également concourir, partiellement ou totalement, dans la baisse des résultats de la société tels par exemple le contexte économique local ou national ou encore l'organisation interne de l'entreprise ; qu'il y a lieu, dans ces conditions, d'ordonner, avant dire droit, une expertise tendant à l'évaluation de ce préjudice en lien direct avec la faute de l'Etat ;
12. Considérant, en second lieu, que la SA Sopodis demande également réparation du préjudice commercial au titre des activités annexes qu'elle exerçait, à savoir l'exploitation d'une station de distribution de carburants et de gaz, d'un restaurant " le bistrot du marché ", d'un pressing, d'un centre de location de voitures et d'un relais dit " Mousquetaires " situé à Tiffauges ; 
13. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce dans sa rédaction alors applicable : " I- Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet (...) : 4° La création ou l'extension de toute installation de distribution au détail de combustibles et de carburants, quelle qu'en soit la surface de vente, annexée à un magasin de commerce de détail mentionné au 1° ci-dessus ou à un ensemble commercial mentionné au 3° ci-dessus et située hors du domaine public des autoroutes et routes express. (...) " ; que la décision de la CDEC de la Vendée du 15 novembre 2007, qui n'a pas été prise sur le fondement de ces dispositions, n'a pas pour objet d'autoriser l'exploitation d'une station de distribution de carburants et de gaz ; que, par suite, en l'absence de tout lien de causalité avec cette décision, la SA Sopodis ne saurait demander réparation d'un éventuel préjudice tiré d'une perte d'exploitation de ces activités commerciales ;
14. Considérant, d'autre part, qu'il n'est pas contesté que le relais dit des " Mousquetaires " se situe à plus de vingt kilomètres du site exploité par la société Codim ; que la société requérante n'établit pas, dans ces conditions, un lien de causalité direct et certain entre la faute retenue à l'encontre de l'Etat et la perte de chiffre d'affaires alléguée concernant l'exploitation de ce relais ; qu'elle n'établit pas, ni même allègue, par ailleurs, avoir subi un préjudice pour l'activité de location de voitures ;
15. Considérant, enfin, que la décision de la CDEC a eu pour effet d'autoriser la société Codim à exploiter un pressing et un service de restauration, entrant directement en concurrence avec ceux mis en service par la société requérante ; que la circonstance qu'une autre enseigne de restauration rapide se soit installée au lieudit La Bourie à Boufféré en fin d'année 2006 n'est pas de nature à établir l'absence de toute retombée économique sur les résultats de la société requérante du fait de l'activité commerciale exercée par la société Codim ; qu'il y a donc lieu d'étendre l'expertise prévue au point 11 du présent arrêt aux activités de pressing et de restauration ;
DÉCIDE :
Article 1er : Avant de statuer sur les conclusions de la SA Sopodis tendant à la condamnation de l'Etat à l'indemniser des préjudices commerciaux concernant l'exploitation du centre commercial à l'enseigne " Intermarché " sur le territoire de la commune de Saint-Hilaire-de-Loulay ainsi que les activités annexes de pressing et de restauration qu'elle y exerçait entre le 17 novembre 2007 et le 15 août 2010, il sera procédé à une expertise aux fins précisées ci-après.
Article 2 : L'expert sera désigné par le président de la cour. Il accomplira sa mission dans les conditions prévues par les articles R. 621-2 à R. 621-14 du code de justice administrative. Il aura pour mission :
- d'apporter à la cour toutes précisions, en les hiérarchisant, sur l'ensemble des causes qui ont pu concourir à une variation des bénéfices constatés dans l'exploitation du centre commercial " Intermarché " à Saint-Hilaire-de-Loulay pour les activités et la période mentionnées à l'article précédant ;
- de préciser le montant des préjudices commerciaux qui en a résulté pour chacune de ces causes. 
Article 3 : L'expert adressera aux parties un pré-rapport et annexera à son rapport définitif les dires des parties qu'il aura analysés.
Article 4 : L'expert déposera son rapport en quatre exemplaires au greffe de la cour dans le délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 5 : Les conclusions de la requête de la SA Sopodis tendant à la condamnation de l'Etat à l'indemniser des préjudices autres que ceux mentionnés à l'article 1er sont rejetées ;
Article 6 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à la SA Sopodis et au ministre de l'économie et des finances.
Délibéré après l'audience du 13 décembre 2016, à laquelle siégeaient :
- M. Millet, président,
- Mme Gélard, premier conseiller,
- M. A...'hirondel, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 28 décembre 2016. 
Le rapporteur,
M. H...Le président,
J-F. MILLET 
Le greffier,
K. BOURON 
La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 14NT02365