Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       La communauté d'agglomération du centre de la Martinique (CACEM) a demandé au tribunal administratif de la Martinique d'annuler le titre exécutoire n° 273 en date du 31 mai 2013 émis par le comptable de la région Martinique en vue du recouvrement de la somme de 9 128 152,14 euros correspondant au reversement du produit de la taxe spéciale de consommation perçue par la CACEM pour la période du 1er janvier 2005 au 31 mars 2012.

       Par un jugement n° 1300516 du 12 juin 2014, le tribunal administratif de la Martinique a annulé le titre exécutoire du 31 mai 2013 seulement en tant qu'il poursuivait le remboursement du produit de la taxe spéciale de consommation versée à la CACEM pour la période du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2008.

       Procédure devant la cour :

       Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 août 2014 et le 2 septembre 2016, la région Martinique, représentée par MeA..., demande à la cour :

       1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Martinique du 12 juin 2014 en tant qu'il annule le titre exécutoire du 31 mai 2013 en ce qu'il poursuit le remboursement du produit de la taxe spéciale de consommation perçue par la CACEM pour la période du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2008 ;

       2°) de mettre à la charge de la CACEM la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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       Vu :

       - les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - le code général des collectivités territoriales ;

       - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme Caroline Gaillard,

       - les conclusions de Mme Frédérique Munoz-Pauziès, rapporteur public,

       - et les observations de MeE..., substituant MeC..., représentant la CACEM.

       Considérant ce qui suit :

       1. L'article 266 quater du code des douanes a institué dans les départements d'outre-mer une taxe spéciale de consommation sur les produits pétroliers. Le D de l'article L. 4434-2 du code général des collectivités territoriales a prévu qu'en Martinique, comme en Guadeloupe, en Guyane et à La Réunion, 3 % du produit de cette taxe devait être affecté au budget des communes de plus de 50 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale, lorsque la population de l'ensemble des communes membres de l'établissement dépassait 50 000 habitants, ayant mis en place un service public de transports urbains de personnes ou ayant approuvé un plan de déplacement urbain.

       2. Saisi d'un recours de la communauté d'agglomération de l'espace sud de la Martinique (CAESM), le tribunal administratif de la Martinique, par jugement n° 1000486 du 4 juillet 2011, ayant constaté que les conditions fixées par le D de l'article L. 4434-2 était remplies par cette dernière, a condamné la région Martinique à verser à la CAESM le produit de la taxe devant ainsi lui revenir au titre des exercices 2005, 2006, 2007, 2008 et 2009. 

       3. A la suite de cette condamnation, la région Martinique a entendu obtenir de la CACEM le remboursement de la part du produit de la taxe spéciale sur la consommation de produits pétroliers qui aurait dû revenir à la CAESM. Après que le président du conseil régional en a informé la CACEM le 24 janvier 2013, le comptable de la région a émis le 31 mai 2013 un titre exécutoire pour avoir recouvrement du trop-perçu de taxe par cette dernière, se montant à 9 128 152,14 euros. 

       4. Par jugement n° 1300516 du 12 juin 2014, le tribunal administratif de la Martinique a annulé ce titre exécutoire, mais seulement en tant qu'il poursuivait le recouvrement du trop-perçu de taxe spéciale de consommation pour la période du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2008 dont il a estimé qu'il était atteint par la prescription quadriennale.

       5. La région Martinique relève appel de ce jugement en tant qu'il annule partiellement le titre exécutoire du 31 mai 2013. La CACEM, par la voie de l'appel incident, demande la réformation du jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de ses demandes tendant à l'annulation intégrale du titre exécutoire du 31 mai 2013 et la condamnation de la région Martinique à réparer le préjudice qu'elle estime avoir subi, égal au montant du remboursement de taxe.

       Sur les conclusions d'appel principal de la région Martinique :

       En ce qui concerne la fin de non-recevoir soulevée par le région Martinique :

       6. Aux termes de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales : " Le président (...) représente en justice l'établissement public de coopération intercommunale (...) ". Aux termes de l'article L. 5211-2 du même code : " Les dispositions du chapitre II du titre II du livre premier de la deuxième partie relatives au maire et aux adjoints sont applicables au président et aux membres de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre (...) ". Aux termes de l'article L. 2122-21 du même code, placé dans le chapitre consacré au maire et aux adjoints : " (...) Le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : / (...) 8° De représenter la commune soit en demandant, soit en défendant ; (...) ". Aux termes de l'article L. 2122-22 du même code, placé dans le même chapitre : " Le maire peut en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / (...) 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales : " Les délibérations sont inscrites par ordre de date. / Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer ".

       7. Il résulte de la combinaison de l'ensemble de ces dispositions que, si le président d'une communauté d'agglomération représente celle-ci en justice, il n'a pas qualité pour engager une action en son nom sans qu'une délibération du conseil de la communauté, soit ait décidé de l'y habiliter pour l'instance en cause, soit lui ait donné délégation générale pour agir en justice dans un tel cas. Il appartient, à tout moment, au conseil de la communauté de régulariser, s'il en décide ainsi, les actions introduites ou défendues par son président sans avoir été dûment habilité à agir. 

       8. Le conseil de la CACEM a, par une délibération du 7 mai 2014 dûment signée par l'ensemble des conseillers présents à la séance, régulièrement habilité son président à ester en justice en son nom pour tout litige et devant toute juridiction, à intenter toutes les actions en justice et à défendre ses intérêts dans l'ensemble des contentieux. Par suite, la fin de non-recevoir selon laquelle le président de la CACEM n'aurait pas été habilité à introduire l'instance n° 1300516 devant le tribunal administratif de la Martinique doit être écartée. 

       En ce qui concerne la prescription quadriennale :

       9. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968, relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements ou des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public ". Aux termes de l'article 2 de cette même loi : " La prescription est interrompue par : Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement (...) ".

       10. Il résulte de l'instruction qu'au titre de la période du 1er janvier 2005 au 31 mars 2012, la région Martinique a versé chaque année à la CACEM l'intégralité de la quote-part de 3 % du produit de la taxe spéciale de consommation des produits pétroliers prévue par le D de l'article L. 4434-2 du code général des collectivités territoriales alors qu'une partie de cette quote-part devait revenir à la CAESM. Par suite, la région Martinique ne peut sérieusement soutenir qu'elle ne détiendrait pas sur la CACEM une créance annuelle d'égal montant au trop-perçu chaque année par cette dernière au sens et pour l'application des dispositions précitées de la loi du 31 décembre 1968.

       11. Et contrairement à ce que soutient encore la région Martinique, le recours introduit le 22 juillet 2010 par la CAESM pour obtenir la part du produit de la taxe de consommation devant lui revenir ne peut pas être regardé comme ayant interrompu la prescription quadriennale dès lors que la demande de paiement de la CAESM, même si elle a été à l'origine de la révélation du trop-perçu par la CACEM, avait un objet différent du reversement de ce trop-perçu demandé par la région à la CACEM. 

       12. Ainsi, comme l'a jugé à bon droit le tribunal, les délais de prescription qui ont, pour les créances nées au cours de chacune des années en litige, commencé à courir le 1er janvier de l'année suivante, n'ont été interrompus que par la demande de paiement présentée par la région seulement en 2013. 

       13. Il résulte de ce qui précède que la région Martinique n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Martinique a jugé que la demande de reversement du trop-perçu de taxe spéciale de consommation était atteinte par la prescription en ce qui concernait les versements effectués par la région pour la période du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2008. 

       Sur les conclusions d'appel incident présentées par la CACEM :

       En ce qui concerne la régularité du titre exécutoire :

       14. En premier lieu, un état exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la dette, alors même qu'il est émis par une personne publique autre que l'Etat, pour lequel cette obligation est expressément prévue par l'article 81 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. En application de ce principe, un titre de recettes exécutoire est suffisamment motivé s'il indique, soit par lui-même, soit par référence à un document qui lui est joint ou qui a été précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels son auteur se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge du redevable.

       15. Le titre de perception litigieux comporte les indications relatives à l'objet de la créance, à savoir " Rembours. Taxe spéciale consommation ", et fait état de la période de référence du " 01/01/2005 au 31/03/2012 ". Si ce titre n'indique pas le détail des bases de liquidation sur lesquelles la région se fonde pour mettre la somme en cause à la charge de la CACEM, il comporte néanmoins une mention " délibération n°12-743-1 + protocole " renvoyant au protocole transactionnel transmis à la CACEM avec la lettre du 24 janvier 2013 du président du conseil régional l'informant de la nouvelle répartition de la taxe et de ce qu'elle avait bénéficié d'un trop-perçu. Or, tant la lettre que le protocole indiquent la répartition de la quote-part de 3 % entre la CACEM (57,82 %) et la CAESM (42,18 %), et le montant du trop-perçu (9 128 152,14 euros) devant être remboursé par la CACEM. Ainsi, les documents qui ont été adressés à la CACEM comportaient les bases et les éléments de calcul de la créance dont la région lui réclamait le paiement, et la CACEM n'a donc pas été privée de la possibilité de discuter les bases de liquidation de la somme mise à sa charge par le titre du 31 mai 2013.

       16. En second lieu, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : " (...) 4° Une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable sous pli simple (...) / En application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation (...) ". 

       17. Il est vrai que le titre contesté ne mentionne pas les nom, prénom et qualité de la personne qui l'a émis. Toutefois, le législateur, qui a eu pour objectif d'améliorer l'accès des citoyens aux règles de droit et la transparence administrative, n'a pas entendu régir, par les dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000, les relations entre les personnes morales de droit public. Et l'insertion de cet article dans l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales n'en modifie pas la portée. Il en résulte que la CACEM, personne morale de droit public, ne peut pas utilement se prévaloir de ces dispositions à l'encontre du titre exécutoire en litige émis par le comptable de la région Martinique. 

       18. De plus, si la signature de l'émetteur du titre de perception en litige ne figure pas sur le titre émis le 31 mai 2013, il appartenait à la région Martinique de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comportait la signature de l'émetteur. Elle l'établit en produisant avec son mémoire enregistré le 2 septembre 2016 le bordereau du titre de recettes dûment signé par M. B...D..., directeur général adjoint des finances de la région Martinique à la date d'émission du titre. Par suite, la CACEM n'est pas fondée à soutenir que le titre de perception est entaché d'irrégularité.

       En ce qui concerne le bien-fondé du titre exécutoire :

       19. Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. Une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. En revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement.

       20. Aux termes de l'article L. 4434-2 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil régional fixe, dans les limites déterminées par la loi de finances, les taux de la taxe spéciale de consommation prévue à l'article 266 quater du code des douanes. 

Le produit en est inscrit aux budgets de chacune des collectivités locales entre lesquelles il est réparti ". Aux termes de l'article L. 4434-3 du même code : " La répartition est faite par le conseil régional dans les conditions indiquées ci-après : (...) / D.- Dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion, une partie du produit de la taxe est affectée au budget des communes de plus de 50 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale lorsque la population de l'ensemble des communes membres de l'établissement dépasse 50 000 habitants, ayant mis en place un service public de transports urbains de personnes ou ayant approuvé un plan de déplacement urbain. Elle est affectée au financement des dépenses d'investissement et de fonctionnement des transports publics urbains et des autres services de transports publics qui, sans être entièrement à l'intérieur du périmètre de transports urbains, concourent à la desserte de l'agglomération dans le cadre d'un contrat passé avec l'autorité responsable de l'organisation des transports urbains. Elle peut également être affectée aux aides à la modernisation de l'activité de transporteur public de personnes urbain. / Son montant est égal à 3 % du produit total. Elle est répartie entre les communes et les établissements publics éligibles au prorata de leur population ".

       21. La décision par laquelle un conseil régional accorde à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités le bénéfice du produit de la taxe spéciale de consommation en application du D de l'article L. 4434-3 du code général des collectivités territoriales crée au profit de cette collectivité ou de ce groupement un droit au versement de la part du produit de cette taxe qui ne saurait toutefois excéder le prorata de la part de la population de cette collectivité ou de ce groupement dans l'ensemble de la population concernée. 

       22. Il ressort des pièces du dossier que le titre exécutoire en litige du 31 mai 2013 ne remet pas en cause la part du produit de la taxe à laquelle la CACEM peut prétendre pour chacune des années encore en litige, compte tenu de la population se trouvant dans le ressort territorial de la communauté d'agglomération, mais tend seulement à réparer l'erreur de liquidation dans la répartition de la quote-part de 3 % du produit de cette taxe entre la CACEM et la CAESM dont la première a indûment bénéficié. Par suite le moyen de la CACEM selon lequel elle avait un droit acquis au trop-perçu de taxe doit être écarté.

       En ce qui concerne la faute de la région Martinique :

       23. Dans son mémoire en défense, la CACEM soutient que la faute commise par la région Martinique lui a causé un préjudice égal au montant du trop-perçu qu'elle se trouve dans l'obligation de rembourser, alors que la somme en litige a été affectée à des investissements de transport urbain. Toutefois, si la CACEM doit ainsi être regardée comme demandant la condamnation de la région Martinique au paiement d'une indemnité égale au remboursement en litige, de telles conclusions à fin d'indemnisation soulèvent un litige distinct de celui dont la cour se trouve saisie au principal et sont par suite irrecevables. 

       24. Il résulte de tout ce qui précède que la CACEM n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Martinique a rejeté le surplus de sa demande. 

       Sur l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative :

       25. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CACEM, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la région Martinique demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la région Martinique une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE

Article 1er : La requête de la région Martinique est rejetée.

Article 2 : La région Martinique versera à la communauté d'agglomération du centre de la Martinique une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la communauté d'agglomération du centre de la Martinique est rejeté.

N° 14BX02468