Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       La Sarl Transports Carpaye a demandé au tribunal administratif de Saint-Denis d'une part, de condamner solidairement la Communauté intercommunale Réunion Est (CIREST) et la Régie des transports de l'Est (RTE) à lui verser une somme de 638 787 euros au titre de la résiliation, qu'elle estime fautive, d'un marché de transports scolaires et, d'autre part, de condamner solidairement la RTE et la commune de Salazie à lui verser une somme de 10 000 euros au titre de son préjudice moral. 

       Par un jugement n° 1300852 du 11 décembre 2014, le tribunal administratif de la Réunion a rejeté sa demande. 

       Procédure devant la cour :

       Par une requête, enregistrée le 20 février 2015, la Sarl Transports Carpaye, représentée par MeA..., demande à la cour :

       1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion  du 11 décembre 2014 ; 

       2°) de condamner solidairement la CIREST et RTE à lui verser une somme de 638 787 euros au titre de la résiliation fautive d'un marché de transports scolaires et, d'autre part, de condamner solidairement la RTE et la commune de Salazie à lui verser une somme de 100 000 euros ; 

       3°) de mettre à la charge de la CIREST une somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

       Elle soutient que : 

       - les compétences exercées par la RTE le sont illégalement car elles relèvent de celles de la CIREST, qui est fautive d'avoir créé une situation juridique ambigüe en délaissant ses pouvoirs au profit d'une régie qui a excédé ses prérogatives ; ainsi que l'a souligné la chambre régionale des comptes, la RTE occupe un positionnement anormal au regard de l'article 7 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 relative aux transports publics de voyageurs auxquels sont assimilés les transports scolaires ; la compétence pour l'attribution, la gestion, le contrôle et le pouvoir de résiliation incombe à la CIREST et non à la RTE ; en s'en remettant totalement aux décisions prises par la RTE, la CIREST a méconnu ses propres prérogatives et doit assumer aux côtés de la RTE les conséquences de la résiliation des trois lots ; 

       - les règles se rapportant à la répartition des compétences au sein de la RTE n'ont pas été respectées ; l'existence du bureau est illégale et son rôle est ambigu, ainsi que l'a souligné la chambre régionale des comptes ; elle a permis au maire de Salazie de jouer un rôle influent en son sein, ainsi qu'en témoigne le déroulé de la séance du 18 décembre 2012 ; le conseil d'administration ayant manifestement agi sous la contrainte politique du maire de Salazie, la commune doit être mise en cause ; 

       - dotée du statut de régie à caractère industriel et commercial, la RTE gère en réalité un service public administratif ; il ressort de cette ambiguïté que les pouvoirs d'exécution confiés au directeur de la RTE par la délibération du conseil d'administration du 27 décembre 2012 sont illégaux dans la mesure où c'est le président du conseil d'administration qui exerce la fonction d'exécutif pour tous les actes liés à l'exécution des marchés de transports scolaires ; l'autorisation donnée au directeur de la RTE de déléguer sa signature au " directeur technique et du développement " pour la conclusion des marchés adaptés est illégale car aucun texte ne l'autorise ; 

       - le poste de directeur de la RTE est occupé frauduleusement par M.D... ; il cumule depuis juillet 2010 cet emploi avec celui de directeur général adjoint des services du conseil général ; ces deux emplois s'exercent à plein temps ; la chambre régionale des comptes a déjà stigmatisé cette situation en faisant observer en outre qu'un chargé de mission assure de fait le poste officieux de directeur opérationnel ; les décisions qu'il a prises sont entachées d'illégalité en raison de ce cumul frauduleux d'activités ; au demeurant, le présent mémoire s'inscrit dans un contexte de crise qu'il a provoquée en tentant d'éliminer juridiquement et financièrement la société ; 

       - alors que l'article 11 du CCAP prévoit que le titulaire est tenu d'accepter à bord des véhicules les contrôleurs habilités par la RTE qui vérifient la qualité du service, et qu'en cas de manquements des pénalités sont appliquées à la suite de ces contrôles, le nom des verbalisateurs n'apparaît pas sur les fiches de manquements, de même que leur agrémentation et leur assermentation par l'autorité organisatrice des transports scolaires et leur signature ; les mentions " autres services " et " matricules des agents de la RTE " portées sur les feuilles de manquements ne sont pas suffisantes ; si dans son courrier de mise en demeure, outre les manquements constatés par ses services, le directeur de la RTE fait état également de nombreux dysfonctionnements relayés quotidiennement par les chefs d'établissement, les parents d'élèves, le maire de Salazie, les services communaux ainsi que les accompagnateurs du transport scolaire, ces personnes sont étrangères à l'organisation des services, à défaut d'habilitation et d'assermentation ; la mise en demeure ne pouvait donc être fondée sur ces prétendus manquements ;

       - la RTE a conclu à l'insu de la société Carpaye un contrat par lequel elle semble avoir délégué un pouvoir de contrôle à la société Sotrader, qui est une personne morale de droit privé, dont les agents n'ont pas été habilités à constater les manquements ; 

       - les manquements restent vagues dans leur formulation ; les contrôles effectués n'ont pas fait l'objet d'un accord écrit des conducteurs des bus, qui n'ont même pas été mis à même de se justifier ; à défaut de constat contradictoire, en l'absence d'assermentation, l'agent habilité doit apporter la preuve de ses allégations, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ; 

       - la mise en demeure est irrégulière ; les 192 manquements dont la mise en demeure faisait état auraient dû être répertoriés sur des feuilles comportant une date, un numéro d'ordre, un constat, la date de la notification au titulaire, la date et le contenu de sa réponse et la peine d'amende effectivement appliquée ou non, après examen de ses réponses ; il n'était pas légal de faire masse de ces manquements, au demeurant pour la plupart de gravité 1 à 3 sur l'échelle de 6 prévue au contrat, pour fonder une éventuelle décision de résiliation ; il s'agit de manquements à des prescriptions de service et non pas des manquements à l'exécution du service, qui a toujours été assuré en respectant les règles de sécurité imposées par les lois et règlements relatifs à la circulation des bus ; les délais de la procédure de gestion de manquements ont été définis afin de ne pas laisser subsister des menaces perpétuelles de sanctions ; le courrier évoque des manquements très anciens, remontant à l'année scolaire 2011/2012 et ont déjà été sanctionnés par des pénalités, ce qui ne permet pas de les retenir pour une nouvelle sanction ; la statistique globale des manquements mentionnée par le directeur de la RTE est invérifiable et ils concernent également d'autres lots non concernés par la décision de résiliation ; 

       - le courrier de mise en demeure n'ayant pas mis en cause l'âge des véhicules, ce motif de résiliation ne pouvait être retenu ; au demeurant, l'âge des véhicules ne peut pas être une cause de résiliation dès lors que le CCAP prévoit des dispositions particulières pour le sanctionner ; 

       - s'agissant de la conformité des véhicules, le titulaire a toujours justifié de la situation régulière de tous ses véhicules au regard des règles techniques imposées par l'Etat et les attestations de contrôle technique périodiques ; ne sont pas des manquements à la sécurité, le bris de rétroviseur, un siège abîmé ou détérioré, une ceinture de sécurité bloquée ou mal utilisée par un élève transporté sous la surveillance des accompagnateurs à bord payés par la RTE ; s'il est reproché à la société requérante de ne pas avoir informé la RTE dans les quatre heures du changement inopiné d'un véhicule, ce manquement est seulement passible d'une amende ; en tout état de cause, ce reproche n'est pas fondé car la plupart du temps, le véhicule de remplacement était un véhicule de réserve conventionné qui ne nécessitait pas d'informer systématiquement la RTE ; 

       - s'agissant de l'entretien des véhicules, la société Carpaye a toujours utilisé un véhicule de remplacement conforme aux règles de la circulation routière et en bon état d'entretien ; le non-respect des obligations de l'article 6 du CCTP donne seulement lieu au paiement d'une amende ; 

       - si la lettre de mise en demeure vise l'article 9 du CCTP, cet article ne concerne pas la mise en sécurité des personnes ; il s'agit en réalité de règles contractuelles sans lien avec la conformité des véhicules par rapport aux textes règlementaires ou avec la mise en danger des personnes transportées ; ces manquements relèvent de la simple amende ; au demeurant, il a été remédié à ces manquements au fur et à mesure de leur notification et avant même la mise en demeure du 22 novembre 2012 ; 

       - le non-respect des circuits, des arrêts et des horaires, tels que définis par l'article 11 du CCTP, n'entraîne pas la résiliation du marché mais l'application de simples amendes ; les retards notifiés ont été de très faible amplitude et ont été justifiés par l'état des routes du cirque de Salazie et des possibilités d'accidents, d'éboulements ou de travaux obligeant à un trafic alterné, notamment pour la desserte de Hell Bourg et surtout de Grand Ilet ; 

       - le non-conventionnement est un vocable impropre et regroupe des situations diverses ; ces manquements ne justifiaient pas la résiliation du contrat mais l'application d'une amende ; 

       - le délai de convocation du conseil d'administration de la RTE et la note de synthèse ne satisfont pas aux exigences de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; la note de synthèse ne traitait pas de la cession des trois marchés à la TGVS, alors que le conseil a délibéré sur cette question ; le directeur de la RTE a caché des informations ou communiqué des informations erronées ; le conseil d'administration a motivé sa décision par le fait que la réunion du 7 décembre n'avait pu se tenir, alors qu'absent pour des raisons de santé, son dirigeant s'en était excusé ; le directeur a volontairement caché le report de la réunion et la réponse écrite apportée le 3 décembre ; la note d'information ne fait que reprendre les termes très vagues de la mise en demeure ; la note laisse à penser que la société n'aurait pas tenu compte des mises en demeure, ce qui est inexact ; les élus ont été tenus dans l'ignorance de l'importance des sanctions pécuniaires qui lui avaient déjà été infligées pour ces manquements ; dans la note, aucune approche juridique n'a été faite quant à la légalité des doubles sanctions résultant de l'application des amendes d'une part et de la sanction de résiliation d'autre part alors qu'il existe deux principes de droit selon lesquels un même fait ne peut être sanctionné deux fois " non bis in idem " ou le principe de l'autorité de la chose jugée résultant du fait que ces mêmes faits ont été sanctionnés par une amende devenue définitive ; 

       - en motivant la décision de résiliation par " la mauvaise exécution du service susceptible, notamment, de mettre en cause la sécurité des personnes transportées ", alors que ce motif ne s'applique que dans les cas où les véhicules n'étaient pas aux normes imposées par les lois et les règlements régissant leur mise en circulation, la RTE a commis une erreur de droit ; or, les documents afférents à ces véhicules démontrent qu'ils étaient en règle vis-à-vis des services de l'Etat ; 

       - si la résiliation est motivée par la méconnaissance de l'article 7-2 du CCAP relatif à la conformité des véhicules vis à vis des dispositions applicables, ce motif est rédigé en termes généraux, sans aucun élément de preuve pour l'étayer ;

       - si l'âge des véhicules est également invoqué, la mise en demeure n'en fait pas état ; au demeurant, tous les véhicules ont respecté les limites d'âge prévues pour chaque lot ;

       - le motif tiré du mauvais état d'entretien des véhicules est rédigé en termes généraux et il ne pouvait pas s'appliquer indistinctement à tous les véhicules, sans tenir compte des réparations effectuées et pénalités qui avaient été déjà appliquées pour ce motif ; 

       - le motif tiré de la méconnaissance de l'article 9 du CCTP est erroné et trop général ; 

       - le non-respect des arrêts et des horaires ne peut constituer une cause de résiliation des marchés, ces manquements étant rares et très ponctuels ; 

       - le motif tiré de l'absence du titulaire à la réunion du 7 décembre 2012 n'est qu'un prétexte, alors que son dirigeant était absent pour raison médicale et qu'il était présent à la réunion qui s'est tenue le 18 décembre 2012 avec l'accord de la RTE ; 

       - s'il est fait état que le titulaire du marché n'aurait apporté aucune correction satisfaisante à la mise en demeure, aucun état précis des manquements restants n'a été effectué ; 

       - le motif de rejet de la proposition de cession des trois lots est erroné alors que pour le lot n° 3 le repreneur avait proposé des véhicules nouveaux de moins de 10 tonnes qui n'avaient pas encore été mis en service sur les lignes de ce lot et que pour les deux autres lots, les véhicules détenaient tous les titres d'immatriculation et les certificats de conformité requis ; 

       - lors de la notification de la résiliation, le directeur de la RTE s'est substitué au conseil d'administration en invoquant de nouveaux faits ; le pouvoir d'exécution de la délibération appartient au président, lequel détient en outre des compétences juridiques en matière de passation de marchés ; le courrier est rédigé en termes généraux ; contrairement à ce que mentionne le courrier, la résiliation ne pouvait intervenir en complément des pénalités ; le directeur n'a pas respecté le délai de 72 heures de transmission des manquements ; il est fait état de contrôles postérieurs à la mise en demeure ; pour les mêmes motifs que ceux précédemment exposés, les 62 nouveaux manquements, lesquels ne peuvent motiver la décision de résiliation, peuvent être réfutés ; 

       - les illégalités entachant la décision de résiliation lui ont causé trois préjudices que sont la charge d'amortissement résiduel des véhicules affectés aux trois lots, la perte de la marge sur les 29 mois résiduels et la rupture brutale sans préavis; ces préjudices, calculés sur la base des coûts d'exploitation issus des bordereaux des trois lots, peuvent être évalués respectivement à la somme de 497 436 euros, 72 148 euros et 31 378 euros ; 

       - doit s'ajouter le remboursement des pénalités qui lui ont été irrégulièrement appliquées pour un montant de 38 820 euros englobant les trois lots ; 

       - est également imputable au maire de Salazie et à la RTE un préjudice d'image que leur comportement public lui a occasionné au plan commercial, entraînant une perte de chance d'obtenir de nombreux marchés publics ; ce préjudice peut être évalué à 100 000 euros. 

       Par deux mémoires en défense, enregistrés les 9 juillet 2015 et 26 mai 2016, la Communauté intercommunale Réunion Est, venant aux droits de la régie des transports de l'Est, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société requérante de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

       Elle soutient que : 

       - la requête est irrecevable car, en méconnaissance de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, elle se borne à reproduire les écritures de première instance ; si au détour d'une phrase, il est sollicité la réformation du jugement attaqué, cette seule et unique mention ne constitue pas un moyen ; par ailleurs, la société Carpaye conclut à une indemnisation de 484 657 euros sans toutefois exposer, de manière précise, dans le cadre des moyens soulevés, la computation des sommes demandées ; 

       - la RTE avait compétence pour résilier le marché litigieux ; ainsi que l'ont relevé les premiers juges, la décision de résiliation a été prise par le conseil d'administration de la RTE, pouvoir adjudicateur du marché qui la lie à la société requérante ; 

       - pour démontrer l'incompétence de la RTE à résilier le marché litigieux, la société requérante se fonde sur les recommandations du rapport de la CRC de 2011 que vise la requérante, lesquelles n'ont aucune force contraignante et reposent sur un texte abrogé depuis le 28 octobre 2010 ; 

       - si la société requérante conteste la décision de résiliation en excipant une prétendue illégalité de la délibération par laquelle la CIREST a confié la gestion des transports à la RTE, la décision attaquée n'est pas une mesure d'application de cette délibération ; en vertu des articles L. 1412-1 et L. 1412-2 du code général des collectivités territoriales, un établissement de coopération intercommunale a la possibilité de confier la gestion d'un service public, quel que soit sa nature, à une régie ; 

       - s'agissant de la régularité des règles de répartition des compétences au sein de la RTE, ce moyen est inopérant ; quelle que soit la nature du service, le conseil d'administration est compétent pour prononcer la résiliation d'un contrat, conformément aux articles R. 2221-18 et suivants du code général des collectivités territoriales ; les statuts de la RTE prévoient spécifiquement que le directeur passe, en exécution des décisions du conseil d'administration tous les actes, contrats et marchés ; par une délibération du 2 janvier 2013, le conseil d'administration a décidé de résilier pour faute les lots 3, 4 et 5 de son marché de transports scolaires en raison des manquements graves et répétés du titulaire lors de l'exécution des prestations ; par cette délibération, le conseil d'administration a autorisé son directeur à signer les actes relatifs à la procédure de résiliation ; 

       - les accusations dirigées contre le cumul de poste du directeur de la RTE sont inopérantes ; en tout état de cause, la décision de résiliation a été prise par le conseil d'administration de la RTE ; par ailleurs, l'exception d'illégalité de l'acte de nomination de cet agent, acte individuel, n'est pas possible après l'expiration du délai de recours contre cet acte ; enfin, les actes d'une autorité sans investiture valide sont réguliers tant que la nomination n'a pas été annulée lorsqu'ils ne différent pas de ceux qu'une autorité normalement investie pouvait prendre ; 

       - la RTE a parfaitement respecté l'obligation définie par l'article 19 du CCAG de mise en demeure, laquelle précisait toutes les informations utiles au titulaire du marché pour corriger les manquements contestés, dans le respect du droit de la défense ; la RTE a envoyé au groupement titulaire pas moins de quatre courriers de mise en demeure pour les manquements constatés pour une période d'exécution de contrat de 17 mois seulement ; le dernier courrier de mise en demeure du 22 novembre 2012 précisait son objet, rappelait au titulaire du marché les obligations impératives du marché telles que définies par les articles 7.1.3 et 7.2 du CCAP et 6 et 11 du CCTP ; ce courrier spécifiait l'ensemble des manquements constatés ; il mettait en demeure la société de respecter les obligations du contrat, dans un délai de 15 jours, soit avant le 7 décembre 2012 ; il offrait également la possibilité au titulaire d'exposer ses observations en le convoquant à une réunion du 7 décembre ; il indiquait clairement qu'en l'absence d'une mise en place d'un service de transports scolaires entièrement conforme aux obligations définies dans le courrier, la RTE prononcerait la résiliation pour faute des lots 3, 4 et 5 du marché de transports ; la société requérante ni son cotraitant ne se sont présentés à la réunion du 7 décembre 2012 ; 

       - selon une jurisprudence constante, l'accumulation de fautes contractuelles justifie une décision de résiliation pour faute ; or, en l'espèce, la société requérante utilisait de manière récurrente des véhicules non conformes qui dépassaient la limite d'âge autorisée par le marché ; de manière récurrente, la RTE a relevé des nombreuses pannes, l'absence du respect de la signalétique, l'absence de prise en charge des élèves, des retards répétés et la mise à disposition de véhicules dégradés ; la société requérante ne peut remettre en cause la compétence des contrôleurs de la RTE dès lors que l'article 1.4 du CCAP stipule que la " RTE se réserve la possibilité de mandater, à tout moment au cours du présent marché, des personnes compétentes pour effectuer des tâches de contrôle " ; de même, la licéité des plaintes des directeurs d'écoles et des parents ne peut être discutée dans la mesure où l'article 11.1 du CCAP précise que les manquements peuvent être constatés par " d'autres personnes habilitées par la RTE (chef d'établissement, représentant de parent d'élèves etc...) " ; 

       - durant la seule période de mise en demeure, ont été notifiés 27 manquements pour le lot n°3, dont une grave défaillance de freinage par usure totale de plaquettes, 22 manquements pour le lot n°4 dont un début d'incendie à la suite duquel les élèves ont été évacués et laissés sur le bord du chemin sans surveillance, et 13 manquements pour le lot n°5 ;

       - la société requérante ne justifie d'aucune dépense à l'appui de sa demande d'indemnisation des charges d'amortissement résiduel des véhicules ; elle s'est uniquement basée sur les coûts d'exploitation issus des bordereaux de prix unitaires du lot n°3, lesquels comprennent une part au titre des investissements, mais également le paiement du prix pour l'exécution du service ; par ailleurs, elle n'apporte aucun élément probant sur la réalité des investissements qu'elle aurait réalisés et qui ne seraient pas amortis du fait de la résiliation anticipée du contrat ; 

       - en se contentant d'avancer les sommes annuelles pour chacun des lots dont elle était titulaire telles que prévues dans les bordereaux des prix unitaires, le préjudice invoqué lié au manque à gagner n'est pas justifié ; 

       - les troubles liés à la rupture brutale du contrat ne sont pas justifiés ; 

       - le préjudice d'image doit être rejeté faute de caractère certain ; 

       - le lien de causalité entre les pénalités dues à l'inexécution du contrat par la société requérante et la résiliation n'est pas établi puisque ces pénalités découlent de l'inexécution du contrat et non de la mesure de résiliation ; la demande tenant aux pénalités a d'ailleurs fait l'objet d'un recours spécifique qui a été rejeté par le tribunal administratif de la Réunion. 

       Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2016, la commune de Salazie, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Transports Carpaye de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

       Elle fait valoir que : 

       - les conclusions dirigées contre la commune de Salazie sont irrecevables à défaut d'énoncer un fondement juridique clair, de même que tout moyen articulé à son encontre ; 

       - si la SARL Transports Carpaye semble se prévaloir du préjudice induit par un abus allégué du maire de sa liberté d'expression, dans la mesure où elle retranscrit in extenso deux articles de presse parus les 13 et 31 décembre 2012, les propos du maire ne pourraient caractériser une faute que dans 1'hypothèse où ils revêtiraient un caractère diffamatoire ou injurieux au sens de la loi du 29 juillet 1881 ; or, en l'espèce, les propos tenus par le maire de Salazie n'excèdent en rien les limites de la liberté d'expression ; 

       - le 23 novembre 2012, un véhicule assurant la desserte des établissements de la commune de Salazie a connu une défaillance de freinage, une plaquette de frein, usée jusqu'au disque, s'étant ni plus ni moins détachée ; cet évènement justifie tant les propos tenus par le maire que la décision de résiliation prise par la Régie des transports de l'Est ; 

       - le préjudice allégué de 100 000 euros d'atteinte à l'image n'est justifié par aucun commencement de preuve. 

       Par ordonnance du 31 mai 2016, la clôture de l'instruction a été fixée au 13 juillet 2016 à 12 heures. 

       Vu les autres pièces du dossier. 

       Vu : 

       - le code général des collectivités territoriales ; 

       - le code des transports ; 

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme Cécile Cabanne, 

       - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;

        Considérant ce qui suit :

       1. Par actes d'engagement signés le 1e août 2011, la Régie des transports de l'Est (RTE) a attribué les lots n° 3, 4 et 5 du marché des transports scolaires au groupement solidaire composé de la société STOI et de la société Transports Carpaye pour une durée de quatre années scolaires. Par un courrier du 22 novembre 2012, le directeur de la RTE a mis en demeure le groupement de respecter les obligations du contrat, sous peine de résiliation pour faute des lots. Par délibération du 27 décembre 2012, notifiée le 2 janvier 2013, le conseil d'administration de la RTE a décidé de résilier pour faute du titulaire les lots n° 3, 4 et 5 du marché de transport scolaire. Par réclamation reçue le 4 mars 2013, la société Transports Carpaye a contesté cette résiliation et sollicité de la RTE, de la Communauté intercommunale Réunion Est (CIREST) et de la commune de Salazie le paiement de la somme globale de 739 782 euros au titre du préjudice résultant de la résiliation, qu'elle estime fautive, du marché. En l'absence de réponse de ces autorités, la société Transports Carpaye a demandé au tribunal administratif de La Réunion de condamner la RTE et la CIREST à lui verser la somme de 638 787 euros au titre du préjudice résultant de la résiliation fautive du marché, ainsi que la condamnation de la commune de Salazie à lui verser une somme de 100 000 euros au titre du préjudice moral subi. La société Transports Carpaye relève appel du jugement du 11 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté l'ensemble de ses conclusions indemnitaires. 

       Sur les conclusions indemnitaires : 

       En ce qui concerne la décision de résiliation : 

       2. Hors le cas où il est saisi d'un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation d'un contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles, il appartient seulement au juge du contrat, saisi par une partie au litige relatif à une mesure d'exécution d'un contrat, de rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité.

       3. En vertu de l'article 29 du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de fournitures courantes et de services (CCAG-FCS) applicable au présent litige : " Le pouvoir adjudicateur peut mettre fin à l'exécution des prestations faisant l'objet du marché avant l'achèvement de celles-ci, soit à la demande du titulaire dans les conditions prévues à l'article 31, soit pour faute du titulaire dans les conditions prévues à l'article 32, soit dans le cas des circonstances particulières mentionnées à l'article 30. (...) La décision de résiliation du marché est notifiée au titulaire. Sous réserve des dispositions particulières mentionnées ci-après, la résiliation prend effet à la date fixée dans la décision de résiliation ou, à défaut, à la date de sa notification. ". Selon l'article 32 : " 32.1. Le pouvoir adjudicateur peut résilier le marché pour faute du titulaire dans les cas suivants : (...) c) Le titulaire ne s'est pas acquitté de ses obligations dans les délais contractuels ; (...) j) Le titulaire ou le sous-traitant ne respecte pas les obligations relatives à la confidentialité, à la protection des données à caractère personnel et à la sécurité, conformément à l'article 5 ; (...) 32.2. Sauf dans les cas prévus aux i, m et n du 32.1 ci-dessus, une mise en demeure, assortie d'un délai d'exécution, doit avoir été préalablement notifiée au titulaire et être restée infructueuse. Dans le cadre de la mise en demeure, le pouvoir adjudicateur informe le titulaire de la sanction envisagée et l'invite à présenter ses observations. (...) ". Aux termes de l'article 19.1 du cahier des clauses administratives particulières (CCAP) du marché en litige, relatif à la résiliation sur l'initiative de la personne publique : " Les conditions prévues au chapitre VI du CCAG/FCS sont applicables. La RTE se réserve notamment le droit de résilier le présent marché immédiatement et sans indemnité dans les cas suivants : (...) Non-conformité des véhicules aux règles de sécurité (à la suite du contrôle des services des Mines, notamment). Par ailleurs, la RTE peut prononcer la résiliation du marché sans indemnité après mise en demeure du Titulaire de corriger les anomalies constatées non-suivies d'effet dans le délai imparti dans la mise en demeure et, dans les cas suivants : Répétition du non-respect des clauses du marché, en particulier la conformité des véhicules (âge et capacité) ; (...) Mauvaise exécution du service susceptible, notamment, de mettre en cause la sécurité des personnes transportées ; (...) ". 

       S'agissant du caractère régulier de la résiliation : 

       4. L'article 7 II de la loi du 30 décembre 1982, repris à l'article L. 1221-3 du code des transports, dispose que l'exécution du service de transport public régulier de personnes est assurée, soit en régie par une personne publique sous forme d'un service public industriel et commercial, soit par une entreprise ayant passé à cet effet une convention à durée déterminée avec l'autorité compétente. Par délibération du 7 juin 2005, le conseil communautaire de la CIREST a confié la gestion des transports de son territoire à la Régie des Transports de l'Est. Il résulte de ces dispositions que le pouvoir adjudicateur du marché de transports scolaires dont la résiliation est en litige était la RTE en sa qualité d'établissement public industriel et commercial. Par suite, le conseil d'administration de la RTE était bien l'autorité compétente pour prendre la décision de résiliation. Dans ces circonstances, et sans que puissent être utilement invoqués les griefs tirés de ce que la CIREST ne pouvait légalement confier la gestion des transports scolaires à la RTE et de celui tenant du cumul d'emploi de son directeur, le moyen soulevé par la société Transports Carpaye tiré de l'incompétence entachant la décision de résiliation ne peut qu'être écarté. 

       5. Il résulte de l'instruction que, par une lettre du 22 novembre 2012, le directeur de la RTE a mis en demeure le groupement solidaire de respecter les prescriptions des articles 7.1.3, et 7.2 du CCAP et des articles 6, 9 et 11 du CCTP permettant " d'assurer la bonne exécution du service public des transports scolaires, tout en garantissant la sécurité des personnes ". Cette lettre indiquait qu'à défaut de satisfaire à ces obligations contractuelles avant le 7 décembre 2012, la RTE prononcerait la résiliation des lots 3, 4 et 5 pour faute du titulaire en application de l'article 19 du CCAP. Le directeur de la RTE rappelait au groupement la possibilité de formuler dans ce délai des observations écrites et l'invitait à se présenter le 7 décembre 2012 à une réunion pour faire le bilan de la situation. Si la société Transports Carpaye reproche à la mise en demeure d'être vague dans sa formulation, elle précise cependant les obligations contractuelles à respecter et les manquements constatés que sont, notamment, le non-conventionnement des véhicules, le non-respect des lieux de desserte, les retards sur les circuits quotidiens et le non-respect des règles de sécurité, lesquels avaient au demeurant été portés à sa connaissance lors de précédentes mises en demeure et par la transmission de nombreuses fiches de manquements. En revanche, les exigences de précision n'imposaient pas à la RTE de répertorier les manquements reprochés, avec une date, un numéro d'ordre, un constat, la date de la notification au titulaire, la date et le contenu de sa réponse et la peine d'amende effectivement appliquée ou non, après examen de ses réponses. Par ailleurs, et contrairement à ce qui est soutenu, la décision de résiliation qui a été notifiée le 2 janvier 2013 reposait sur une liste de griefs identiques à ceux qui avaient été signifiés par la mise en demeure, parmi lesquels figurait l'ancienneté des véhicules.

       6. Si la société Transports Carpaye fait valoir que les modalités de convocation du conseil d'administration de la RTE à la séance du 27 décembre 2012 seraient irrégulières, elle ne saurait utilement se prévaloir de la méconnaissance des articles L. 2121-12 et suivants du code général des collectivités territoriales, lesquels sont inapplicables à un établissement public industriel et commercial. 

       S'agissant du bien-fondé de la résiliation : 

       7. La décision de résiliation est fondée sur le fait que la société Transports Carpaye n'a pas mis en oeuvre les mesures imposées par la mise en demeure, dans le délai de 15 jours prescrit et n'a pas répondu aux manquements contractuels substantiels relevés. Il lui est reproché la répétition dans le temps du non-respect de ses obligations contractuelles, ce qui entraînait des risques pour la sécurité des personnes. La RTE retient à ce titre la mise en service de véhicules de transports ne respectant pas la limite d'âge de 12 ans pour les véhicules de plus de 30 places et 8 ans pour ceux de moins de 30 places, les manquements aux obligations de présenter un matériel en parfait état d'entretien et conforme à la réglementation, l'irrespect des circuits indiqués dans la feuille de service et des horaires imposés, ainsi que le manquement aux règles impératives pour assurer la sécurité des passagers. 

       8. La société requérante soutient que cette résiliation ne pouvait être prononcée dès lors que ces manquements ont déjà donné lieu au paiement de pénalités. Toutefois, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, la circonstance que chaque manquement puisse être sanctionné par des pénalités financières ne saurait faire obstacle au prononcé de la résiliation lorsque le cumul des manquements révèle, ainsi que le prévoit l'article 19 du CCAP, des insuffisances graves et répétées dans l'exécution par le prestataire de ses obligations contractuelles et, notamment, pour celles qui ont trait à la sécurité des usagers, qui constitue une exigence particulière dans les missions de transport scolaire. Par ailleurs, et contrairement à ce qu'elle soutient, la sécurité des personnes transportées ne se limite pas à la détention d'une licence ou à la communication du procès-verbal de visite de la DRIRE. Le respect des horaires et des circuits de transports scolaires, un entretien régulier des véhicules, le respect des limites d'âge des véhicules, l'absence d'équipements de car défectueux participent ensemble de la mise en sécurité des usagers. 

       9. La société requérante fait valoir également que cette résiliation n'est pas justifiée car la preuve de ses manquements n'est pas apportée. Toutefois, la CIREST produit la liste des manquements pour chacun des trois lots relevés au cours des années scolaires 2011/2012 et 2012/ 2013, les relevés de contrôle à compter du 20 août 2012, les lettres du maire de Salazie et les courriers du directeur du collège Auguste Lacaussade révélant indistinctement les retards répétés et conséquents dans le service des transports scolaires, des établissements non desservis, des ceintures de sécurité hors service, des essuie-glaces absents, des pictogrammes de sécurité non apposés, des vitres cassées, des portes mal verrouillées ou à l'inverse impossibles à ouvrir, et l'utilisation de véhicules de réserve non conventionnés. La circonstance que les compte-rendus d'incident ne comportent pas le nom de leur auteur, qui reste identifiable notamment par son numéro de matricule, est sans incidence sur la matérialité des faits. De même, les chefs d'établissement et les parents d'élèves sont au nombre des personnes habilitées à constater des manquements en application de l'article 11 du CCAP. 

       10. Si la requérante conteste enfin le caractère infructueux de la mise en demeure du 22 novembre 2012, elle n'apporte aucun élément de nature à établir qu'elle y aurait donné suite, pas plus qu'elle ne produit les contrôles périodiques auxquels ses véhicules auraient satisfait. Elle se borne également à faire état de la proposition de cession des trois lots, laquelle a été rejetée, sans produire aucun élément de nature à démontrer que les cars proposés par le repreneur n'étaient pas les siens ou qu'ils répondaient aux normes de sécurité. Au demeurant, il résulte de l'instruction que durant le délai fixé par la mise en demeure, au cours duquel ont été notifiés 27 manquements pour le lot n°3, 22 manquements pour le lot n°4, et 13 manquements pour le lot n° 5, deux incidents majeurs de nature à mettre en jeu la sécurité des élèves sont survenus, tenant pour l'un à la rupture d'une plaquette de frein usée jusqu'au métal, pour l'autre à un dégagement de fumées ayant abouti à laisser les élèves sans surveillance au bord du chemin dans une zone dangereuse à l'approche d'un virage. 

       11. Ainsi, les manquements imputés par la RTE à la société Transports Carpaye à ses obligations contractuelles doivent être regardés comme établis. Compte tenu de leur nature et de leur répétition, ils caractérisent une faute grave susceptible de justifier la résiliation du contrat à ses torts. Il s'ensuit que les conclusions de cette dernière tendant à l'indemnisation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait du caractère prétendument irrégulier et mal fondé de la résiliation doivent être rejetées.

       En ce qui concerne le " comportement public " de la RTE et de la commune de Salazie : 

       12. Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, la société requérante n'apporte aucun élément de nature à établir, d'une part, le détournement de pouvoir auquel se seraient livrés le maire de Salazie et la RTE en réclamant la résiliation du marché compte tenu des nombreuses défaillances du prestataire, et d'autre part, la réalité du préjudice commercial et du préjudice d'image dont elle se prévaut, dont l'origine résulte au demeurant de ses propres manquements. 

       13. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées par la CIREST et la commune de Salazie, que la Sarl Transports Carpaye n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses demandes indemnitaires. 

       Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 

       14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CIREST, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande la Sarl Transports Carpaye au titre des frais exposés non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la CIREST, qui a absorbé la RTE, et par la commune de Salazie sur ce même fondement et de condamner la société Transports Carpaye à leur verser à chacune une somme de 1 500 euros. 

DECIDE :

Article 1er : La requête de la Sarl Transports Carpaye est rejetée. 

Article 2 : La société Transports Carpaye versera respectivement à la communauté intercommunale Réunion Est et à la commune de Salazie des sommes de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Sarl Transports Carpaye, à la communauté intercommunale Réunion Est et à la commune de Salazie. 

Délibéré après l'audience du 30 mars 2017 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

Mme Cécile Cabanne, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 4 mai 2017.

Le rapporteur,

Cécile CABANNELe président,

Catherine GIRAULTLe greffier,

Delphine CÉRON        

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 15BX00573