Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       M. et Mme B...A...ont demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler la décision du 20 septembre 2013 par laquelle le maire de la commune de Saint-Paul a décidé de préempter la parcelle bâtie AD 52 leur appartenant. 

       Par un jugement n° 1400153 du 11 décembre 2014, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté la demande. 

       Procédure devant la cour :

       Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 19 mars 2015 et 12 janvier 2016, M. et MmeA..., représentés par MeE..., demandent à la cour :

       1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 11 décembre 2014 ; 

       2°) de faire droit à leur demande ; 

       3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

       Ils soutiennent que :

       - la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ; d'une part, le maire de la commune de Saint-Paul ne disposait pas à la date de la décision attaquée d'une délégation du conseil municipal pour exercer le droit de préemption urbain ; d'autre part, la commune de Saint-Paul ne justifie pas d'une délégation régulière et publiée du maire à son premier adjoint ; 

       - le tribunal administratif de La Réunion aurait dû soulever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte dès lors que la délibération du conseil municipal de Saint-Paul du 23 avril 2014 déléguant à son maire le droit de préemption, postérieure à la décision en litige, était présente au dossier ; 

       - la décision attaquée méconnaît les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme à défaut pour la commune de justifier de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement ; la référence au projet d'aménagement et de développement durable (PADD) n'est pas suffisante à caractériser le projet ; est inscrite au PADD la réalisation d'un pôle sanitaire Ouest (PSO) projeté au Grand Pourpier, et non la réalisation d'équipements proches de ce pôle assurant la liaison avec le futur centre hospitalier ; par ailleurs, la décision de préemption n'est pas motivée par une opération d'aménagement liée à l'Ecocité ; si le dernier considérant de la décision de préemption mentionne que le futur quartier mixte " assurera la liaison entre Ecocité et le futur centre hospitalier ", il ne se rapporte pas aux objectifs poursuivis par la décision de préemption mais vise à tirer les conséquences de la réalisation de l'opération projetée ; aucune substitution de motifs n'est admise dans le contentieux des préemptions ; au demeurant, la simple référence à la circonstance que les éco-cités étaient labellisées par l'Etat depuis 2009 ne permet nullement de justifier de l'existence d'un projet bien précis sur le territoire de la Communauté d'Agglomération du territoire côte ouest ; l'Ecocité était située exclusivement sur la ZAD Cambaie et non dans le secteur AU ;

       - l'erreur de zonage du bien à préempter ne peut être réduite à une simple erreur matérielle ; la mention " au coeur de la zone U1pso " traduit une certitude de l'autorité communale sur le classement de leur terrain ; de même, les autres termes de la décision laissent à penser que la parcelle se situerait dans la zone dévolue au PSO ; 

       - la parcelle AD52 est construite et est desservie par les réseaux, et la mention d' " espaces non équipés à urbaniser dans le futur " est inappropriée ; 

       - leur parcelle n'est pas incluse dans la ZAD Cambaie Oméga comme l'indique à tort l'un des visas de la décision en litige ; 

       - le cumul de trois erreurs dans la même décision, qui ne sont pas des erreurs matérielles mais des erreurs de fait, ne peut être sans incidence sur la légalité de celle-ci ;

       - contrairement à l'appréciation des premiers juges, le périmètre du projet Ecocité n'intègre pas le terrain des épouxA... ; 

       - la justification de la commune de Saint-Paul, apportée pour la première fois en appel, visant à appuyer la décision de préemption par le projet Ecocité, s'analyse comme une demande adressée à la cour de substitution de motifs ; toutefois, la substitution de motifs n'est pas possible dans le contentieux des décisions de préemption dans la mesure où la décision de préemption doit faire apparaître la nature du projet ; une substitution de motifs ne peut être invoquée lorsqu'est en cause une insuffisance de motivation, ce que les requérants se sont attachés de démontrer dans la requête d'appel ; enfin, le juge n'est jamais tenu de faire droit à une substitution de motifs. 

       Par deux mémoires en défense, enregistrés les 30 novembre 2015 et 20 janvier 2016, la commune de Saint-Paul, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des époux A...de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

       Elle fait valoir que : 

       - le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte se rattache à une cause juridique nouvelle, distincte de celle sur laquelle reposent les moyens soulevés dans la demande de première instance ; en tout état de cause, par délibération du 15 octobre 2009, le conseil municipal de Saint-Paul a délégué à son maire le pouvoir de préemption ; de même, par décision du 20 octobre 2009, régulièrement affichée et transmise en préfecture, le maire a délégué sa signature à son premier adjoint ; 

       - la préexistence du projet EcoCité, projet d'aménagement labellisé et reconnu au niveau national, à proximité du projet PSO reconnu comme prioritaire par le plan local d'urbanisme de Saint-Paul, justifiait parfaitement que cette commune ait projeté l'aménagement d'un quartier mixte, de liaison entre ces deux projets, dans lequel se situe la propriété des requérants ; le projet Eco-cité dépasse le périmètre de la ZAD Cambaie et comprend trois secteurs d'intensification urbaine que sont la Plaine de Cambaie, la rive nord de la rivière des Galets, et Le Port Grand Port-La Possession ; 

       - si les requérants soutiennent que la réalisation du PSO comme du projet EcoCité n'implique nullement l'aménagement d'un quartier mixte, cette remise en cause de la politique d'aménagement de la commune, outre qu'elle apparaît bien péremptoire est sans incidence sur la justification de la décision de préemption ; 

       - aucune erreur de fait n'entache la décision en litige ; si la parcelle AD 52 a été indiquée comme " située au coeur de la zone Ul pso ", son classement zone AU1st a présidé à la décision de préempter ; le classement en zone AU permettait à la commune de préempter ; l'avis du service des domaines du 2 septembre 2013 a correctement mentionné le classement de la parcelle ; 

       - contrairement aux dires des requérants, la commune n'a jamais dénié la viabilisation de leur parcelle ; cependant, son classement en zone AU est justifié, eu égard à sa situation dans une zone peu ou pas assez équipée pour accueillir des constructions futures ; 

       - la mention de la ZAD Cambaie dans les visas de la décision, par référence à l'arrêté préfectoral de création, est sans influence sur la légalité de la décision en litige. 

       Par ordonnance du 20 janvier 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 11 février 2016 à 12 heures. 

       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - le code de l'urbanisme ; 

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme Cécile Cabanne ;

       - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;

       - et les observations de MeD..., représentant la commune de Saint-Paul.

       Considérant ce qui suit :

       1. M. et Mme A...sont propriétaires d'une parcelle bâtie cadastrée A 52 d'environ un hectare et demi dans le lotissement Defaud sur la commune de Saint-Paul, sur laquelle est construite une maison d'habitation créole de qualité. A la suite du dépôt par leur notaire d'une déclaration d'intention d'aliéner ce bien pour apport à la SCI des Trois Maisons, le maire de la commune de Saint-Paul a, par une décision du 20 septembre 2013, décidé d'exercer le droit de préemption urbain, en proposant de l'acquérir pour le quart de la valeur indiquée. Les époux A...relèvent appel du jugement du 11 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté leur demande d'annulation de cette décision. 

       Sur la légalité de la décision du 20 septembre 2013 : 

       2. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (...) Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (...) " Selon l'article L. 300-1 du même code dans sa version applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations.". Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 

       3. La décision de préemption du 20 septembre 2013 indique d'une part que la création d'un pôle sanitaire Ouest, projet prioritaire pour la ville inscrit au projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme, nécessite à proximité immédiate des prestations liées à son développement (logements, commerces et services courants) que permet la parcelle AD 52, et que d'autre part ce futur quartier mixte comprenant logements et équipements assurera la liaison entre l'écocité et le futur centre hospitalier. 

       4. Toutefois, le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Paul se borne à évoquer comme une action " phare " la réalisation d'un pôle de santé Ouest (PSO) au Grand Pourpier afin d'améliorer le niveau d'équipements de la commune, sans référence à la création d'un quartier comprenant logements et commerces en complément du pôle de santé. Le document graphique annexé au plan local d'urbanisme fait apparaître la parcelle AD 52 comme faisant partie, non de la zone U1 pso, mais de la zone voisine AU1st laquelle " couvre des espaces à urbaniser dans le futur car les différents réseaux et conditions d'accès n'ont pas encore des capacités suffisantes pour desservir de nouvelles constructions ". La généralité de ces termes ne permet pas davantage de déterminer la nature de l'aménagement que la commune entendait mener dans ce secteur géographique. Pour justifier de la réalité de ce projet d'opération d'aménagement, la commune de Saint-Paul indique également que la préexistence du projet EcoCité, projet d'aménagement labellisé et reconnu au niveau national, à proximité du projet PSO reconnu comme prioritaire par le plan local d'urbanisme de Saint-Paul, justifiait parfaitement que cette commune ait projeté l'aménagement d'un quartier mixte de liaison entre ces deux projets. Là encore, en l'absence de tout autre document, ces mentions très générales ne suffisent pas à établir qu'à la date de la décision attaquée, la commune de Saint-Paul justifiait de la réalité d'un projet d'aménagement relatif au bien préempté, lequel est séparé de la ZAD Cambaie hébergeant l'Ecocité par la route à quatre voies dite Nationale 1  dont il n'est pas allégué qu'un franchissement routier ait été étudié. 

       5. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est susceptible de fonder l'annulation de la décision du 20 septembre 2013 par laquelle le maire de la commune de Saint-Paul a décidé de préempter la parcelle bâtie AD 52. 

       6. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme A...sont fondés à soutenir que c'est tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté leur demande. 

       Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 

       7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et MmeA..., qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que demande la commune de Saint-Paul au titre de leur application. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens. 

       DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1400153 du 11 décembre 2014 du tribunal administratif de La Réunion et la décision du 20 septembre 2013 par laquelle la commune de Saint-Paul a décidé de préempter la parcelle bâtie AD 52 sont annulés.

Article 2 : La commune de Saint-Paul versera à M. et Mme A...la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Saint-Paul présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B...A...et à la commune de Saint-Paul. Copie en sera adressée au ministre des outre-mer et au préfet de la région Réunion. 

Délibéré après l'audience du 31 août 2017 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

Mme Cécile Cabanne, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 28 septembre 2017.

Le rapporteur,

Cécile CABANNELe président,

Catherine GIRAULTLe greffier,

Cindy VIRIN        

La République mande et ordonne au préfet de la région Réunion en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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15BX00992