Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       La société Publicis Groupe a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 18 décembre 2018 par laquelle la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) d'Île-de-France a prononcé à son encontre une amende administrative de 65 000 euros pour manquement aux dispositions du 9e alinéa du I l'article L. 441-6 du code de commerce relatives aux délais de paiement, et a ordonné la publication de cette sanction durant six mois, ainsi que la décision implicite par laquelle le ministre de l'économie et des finances a rejeté son recours hiérarchique. 

       Par un jugement n° 1913626/2-1 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

       Procédure devant la cour :

       Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 9 août 2021 et 5 février 2022, la société Publicis Groupe, représentée par Me Tricot, demande à la cour :

       1°) de joindre les requêtes des sociétés Publicis Media France, Publicis Conseil, Publicis Groupe, Publicis Sapient France et Re:Sources France ;

       2°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Paris du 15 juin 2021 ;

       3°) d'annuler la décision du 18 décembre 2018 de la DIRECCTE d'Île-de-France ainsi que la décision implicite par laquelle le ministre de l'économie et des finances a rejeté son recours hiérarchique ;

       4°) d'enjoindre à l'administration de lui restituer le montant de l'amende versée ;

       5°) à titre subsidiaire, de réduire le montant de cette amende ;

       6°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Elle soutient que :

       - la sanction a été prise au terme d'une procédure irrégulière, le principe du contradictoire ayant été méconnu à son égard faute de sollicitation par les services de la DIRECCTE durant les opérations de contrôle ; elle n'a pas été informée de la possibilité d'exercer un recours gracieux ou hiérarchique, en méconnaissance de l'article R. 470-2 du code de commerce ; le courrier de notification de la sanction ne vise pas les dispositions de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration, ce qui l'a privée d'une information sur l'étendue de ses droits, en méconnaissance du principe d'égalité ; elle a été privée de son droit à un procès équitable ; 

       - le montant total des amendes administratives prononcées excède le plafond légal, en méconnaissance des dispositions alors en vigueur du VII de l'article L. 465-2 du code de commerce, dès lors que la société Re:Sources France, qui assure la gestion administrative et financière des cinq sociétés sanctionnées, est l'unique auteur des manquements ;

       - la publication de la sanction est dépourvue de base légale dès lors qu'elle n'était prévue par aucun texte au moment des faits reprochés, et viole donc les principes de légalité des délits et des peines et de non-rétroactivité de la loi pénale ; les dispositions de l'article L. 465-2 du code de commerce ne permettaient pas de connaître les modalités de publication, qui n'ont été précisées que le 2 octobre 2014 par voie réglementaire, alors que certains faits reprochés sont antérieurs à cette dernière date ;

       - la sanction est partiellement fondée sur des éléments erronés ou arbitraires, dans la mesure où des factures ne comportant pas de numéro de bon de commande n'ont pas été exclues ; de même, les factures payées dans les quinze jours suivant leur réception n'ont pas été retirées du périmètre du contrôle ; d'autres factures mentionnées dans le procès-verbal de contrôle comportent des irrégularités ;

       - la décision portant sanction est entachée d'incohérences au regard du procès-verbal de contrôle, la privant de la possibilité de présenter utilement des observations quant au principe de proportionnalité ; 

       - une part importante des retards de paiement résulte de causes qui lui sont étrangères, et l'avantage de trésorerie calculé par la DIRECCTE ne lui a pas profité ; sa bonne foi doit donc être prise en compte, dès lors notamment qu'elle a mis en œuvre des mesures en vue de faire cesser les manquements ; les dispositions de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration doivent lui être appliquées.

       Par un mémoire enregistré le 5 janvier 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la relance conclut au rejet de la requête.

       Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

       Vu les autres pièces du dossier.

       La clôture de l'instruction est intervenue le 14 mars 2022.

       Vu :

       - le code de commerce,

       - le code général des impôts,

       - le code des relations entre le public et l'administration,

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme A...,

       - les conclusions de Mme Pena, rapporteure publique,

       - et les observations de Mmes B... et Aubert, représentant le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

       Considérant ce qui suit :

       1. La direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) d'Île-de-France a mené, entre décembre 2015 et le début de l'année 2018, une procédure de contrôle du respect des délais de paiement interentreprises par cinq sociétés filiales du groupe Publicis, portant sur la période allant du 1er janvier au 30 novembre 2015. Par courrier du 14 juin 2018, les services de la DIRECCTE ont adressé à la société Publicis Groupe le procès-verbal établi à l'issue de ce contrôle, faisant état de manquements aux dispositions du neuvième alinéa du I de l'article L. 441-6 du code de commerce, l'informant de l'intention de l'administration de lui infliger une sanction administrative, et l'invitant à formuler ses observations dans le délai de soixante jours. La société requérante a présenté des observations les 12 juillet, 28 septembre et 7 décembre 2018. Par une décision du 18 décembre 2018, la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Île-de-France a prononcé à son encontre une amende administrative de 65 000 euros et a ordonné la publication de cette sanction durant six mois sur le site internet de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Par un courrier du 19 février 2019, la société Publicis Groupe a formé un recours hiérarchique auprès du ministre de l'économie et des finances, qui a été implicitement rejeté. Elle demande à la cour d'annuler le jugement du 15 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 18 décembre 2018 et de la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique.

       Sur la régularité de la procédure de sanction :

       2. En matière d'édiction de sanctions administratives, sont seuls punissables les faits constitutifs d'un manquement à des obligations définies par des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur à la date où ces faits ont été commis et les sanctions susceptibles d'être infligées sont celles définies par les textes en vigueur à cette même date, sous réserve de l'intervention ultérieure de dispositions répressives plus douces. En revanche, et réserve faite du cas où il en serait disposé autrement, s'appliquent immédiatement les textes fixant les modalités des poursuites et les formes de la procédure à suivre, alors même qu'ils conduisent à réprimer des manquements commis avant leur entrée en vigueur. N'ont toutefois pas à être réitérés des actes de procédure régulièrement intervenus.

       3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 470-2 du code de commerce dans sa rédaction applicable à la procédure ayant conduit à la sanction en litige : " (...) III. - Les manquements passibles d'une amende administrative sont constatés par procès-verbal, selon les modalités prévues à l'article L. 450-2. / IV. - Avant toute décision, l'administration informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre, en lui indiquant qu'elle peut prendre connaissance des pièces du dossier et se faire assister par le conseil de son choix et en l'invitant à présenter, dans le délai de soixante jours, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales. / Passé ce délai, l'autorité administrative peut, par décision motivée, prononcer l'amende. (...) ". 

       4. Il résulte de l'instruction que la société Publicis Groupe a été précisément informée, par un courrier de la DIRECCTE du 14 juin 2018 auquel étaient joints un cédérom comportant les cotes des dossiers et le procès-verbal de seize pages retraçant les constats effectués lors du contrôle, des manquements qui lui étaient reprochés. Ce courrier mentionnait en outre l'intention de l'administration de lui infliger une amende administrative de 65 000 euros et d'ordonner la publication de cette sanction. Dans le cadre de la procédure contradictoire préalable ainsi initiée, la société requérante a présenté ses observations oralement le 12 juillet 2018 et par des courriers des 28 septembre et 7 décembre 2018, adressés pour son compte par son conseil. Si l'administration a eu pour seul interlocuteur, durant les opérations de contrôle, la société Re:Sources France, autre filiale du groupe Publicis, chargée de la gestion administrative et financière des sociétés du groupe et détentrice en cette qualité des factures et éléments matériels contrôlés, cette circonstance est sans incidence sur le respect par la DIRECCTE de la procédure contradictoire. La circonstance que l'administration a retenu, dans sa décision du 18 décembre 2018, un montant facturé payé en retard de 2 561 276,13 euros et un montant de rétention de trésorerie de 320 553,32 euros, inférieurs aux montants de 2 573 313,87 et 332 501,69 euros mentionnés dans le procès-verbal adressé à la société le 14 juin 2018, sans pour autant modifier le montant envisagé de la sanction, n'a pas privé la société requérante, eu égard aux montants en cause, de la possibilité de critiquer utilement la proportionnalité de la sanction qui lui était infligée. Dans ces conditions, la société Publicis Groupe n'est pas fondée à soutenir que la DIRECCTE aurait méconnu les droits de la défense en prenant la sanction en litige à son encontre.

       5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 470-2 du code de commerce : " (...) II. - La décision mentionnée à l'article L. 470-2 peut être contestée par la personne qui en fait l'objet devant le ministre chargé de l'économie. Ce recours est exclusif de tout autre recours hiérarchique. (...) ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. / Lorsque dans le délai initial du recours contentieux ouvert à l'encontre de la décision, sont exercés contre cette décision un recours gracieux et un recours hiérarchique, le délai du recours contentieux, prorogé par l'exercice de ces recours administratifs, ne recommence à courir à l'égard de la décision initiale que lorsqu'ils ont été l'un et l'autre rejetés ". Aux termes de l'article L. 412-3 du même code : " La décision soumise à recours administratif préalable obligatoire est notifiée avec l'indication de cette obligation ainsi que des voies et délais selon lesquels ce recours peut être exercé. (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".

       6. La société Publicis Groupe soutient que le défaut de mention, dans la notification de la décision du 18 décembre 2018, de la possibilité pour elle d'exercer un recours gracieux ou hiérarchique, ainsi que l'absence de visa des dispositions précitées de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration, l'ont privée d'une information sur l'étendue de ses droits, en méconnaissance du principe d'égalité, et ont porté atteinte à son droit à un procès équitable. Toutefois, l'administration n'est tenue de faire figurer dans la notification de ses décisions que les délais et voies de recours contentieux ainsi que les délais et voies des recours administratifs préalables obligatoires. Il lui est loisible d'y ajouter la mention des recours gracieux et hiérarchiques facultatifs, à la condition toutefois qu'il n'en résulte pas des ambiguïtés de nature à induire en erreur les intéressés dans des conditions telles qu'ils pourraient se trouver privés du droit à un recours contentieux effectif. Par suite, alors en tout état de cause que les conditions de notification d'une décision sont sans incidence sur sa légalité, en ne mentionnant dans la décision litigieuse que les voie et délai de recours contentieux, la DIRECCTE n'a porté atteinte ni au principe d'égalité ni au droit ultérieur de la société requérante à un recours contentieux effectif ou à un procès équitable.

       7. Il résulte de tout ce qui précède que la société Publicis Groupe n'est pas fondée à soutenir que la sanction litigieuse lui a été infligée au terme d'une procédure irrégulière.

       Sur le bien-fondé de la sanction :

       8. Aux termes de l'article L. 441-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable aux faits sanctionnés : " I. - Tout producteur, prestataire de services, grossiste ou importateur est tenu de communiquer ses conditions générales de vente à tout acheteur de produits ou tout demandeur de prestations de services qui en fait la demande pour une activité professionnelle. Elles comprennent : / - les conditions de vente ; / - le barème des prix unitaires ; / - les réductions de prix ; / - les conditions de règlement. / (...) / (...) / Sauf dispositions contraires figurant aux conditions de vente ou convenues entre les parties, le délai de règlement des sommes dues est fixé au trentième jour suivant la date de réception des marchandises ou d'exécution de la prestation demandée. / Le délai convenu entre les parties pour régler les sommes dues ne peut dépasser quarante-cinq jours fin de mois ou soixante jours à compter de la date d'émission de la facture. En cas de facture périodique, au sens du 3 du I de l'article 289 du code général des impôts, ce délai ne peut dépasser quarante-cinq jours à compter de la date d'émission de la facture. / (...) / VI. - Sont passibles d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 euros pour une personne physique et 375 000 euros pour une personne morale le fait de ne pas respecter les délais de paiement mentionnés aux huitième, neuvième et onzième alinéas du I du présent article, le fait de ne pas indiquer dans les conditions de règlement les mentions figurant à la première phrase du douzième alinéa du même I, le fait de fixer un taux ou des conditions d'exigibilité des pénalités de retard selon des modalités non conformes à ce même alinéa ainsi que le fait de ne pas respecter les modalités de computation des délais de paiement convenues entre les parties conformément au neuvième alinéa dudit I. L'amende est prononcée dans les conditions prévues à l'article L. 465-2. Le montant de l'amende encourue est doublé en cas de réitération du manquement dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle la première décision de sanction est devenue définitive. / Sous les mêmes sanctions, sont interdites toutes clauses ou pratiques ayant pour effet de retarder abusivement le point de départ des délais de paiement mentionnés au présent article ".

       9. D'autre part, aux termes de l'article L. 465-2 du code de commerce, dans sa rédaction applicable aux faits sanctionnés : " (...) V. ' La décision prononcée par l'autorité administrative peut être publiée. / (...) / VII. ' Lorsque, à l'occasion d'une même procédure ou de procédures séparées, plusieurs sanctions administratives ont été prononcées à l'encontre d'un même auteur pour des manquements en concours, ces sanctions s'exécutent cumulativement, dans la limite du maximum légal le plus élevé. / (...) X. ' Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat ". 

       10. En premier lieu, la société Publicis Groupe soutient que les manquements qui lui sont reprochés, comme ceux qui sont imputés aux quatre autres filiales contrôlées appartenant au groupe Publicis, ont été commis par une seule d'entre elles, la société Re:Sources France, chargée de leur gestion administrative et financière en vertu d'un contrat de service lui conférant une mission de " centre de services partagés ", et que par suite le montant total des sanctions infligées aux cinq sociétés du groupe excède illégalement le maximum de 375 000 euros prévu au VI de l'article L. 441-6 du code de commerce. Il résulte cependant de l'instruction que si la réception, la gestion et le paiement des factures de ces sociétés étaient confiés, au cours de la période contrôlée, à une seule d'entre elles, chacune des sociétés sanctionnées restait juridiquement la partie avec laquelle le fournisseur avait contracté, au sens des dispositions précitées du I de l'article L. 441-6 du code de commerce, et sur l'identité de laquelle ce dernier ne pouvait au demeurant se méprendre. Il était ainsi notamment demandé au fournisseur transmettant sa facture d'indiquer, avant l'adresse de la société Re:Sources France, " l'entité facturée ", et les conditions générales d'achat de la société Publicis Groupe ne mentionnaient, comme l'ont relevé les premiers juges, que le nom de cette dernière. Chaque société restait tenue, quelle que soit l'organisation choisie, de veiller au respect des délais de règlement des sommes dues mentionnés au I de l'article L. 441-6. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction que des manquements relatifs à une même facture auraient été concurremment imputés par les services de la DIRECCTE à deux ou plusieurs sociétés du groupe Publicis. Dans ces conditions, l'administration a pu, sans méconnaître les dispositions du VII de l'article L. 465-2 du code de commerce ni violer le principe de personnalité des peines, regarder chaque société contrôlée, s'agissant des factures émises par ses fournisseurs, comme l'auteur des manquements aux dispositions du neuvième alinéa du I de l'article L. 441-6 du même code relatives au respect des délais de paiement convenus.

       11. En deuxième lieu, il résulte des dispositions précitées du V de l'article L. 465-2 du code de commerce, en vigueur à la date des faits reprochés à la société requérante, que la sanction de publication de l'amende infligée par la DIRECCTE était légalement prévue. Par suite, - alors au surplus que la décision attaquée ne sanctionne que des manquements qui se sont poursuivis au-delà de cette date - si que les modalités de cette publication n'ont été précisées par voie réglementaire qu'à compter du 3 octobre 2014, à l'article R. 465-2 du même code, il n'en résulte pas que la mesure litigieuse serait dépourvue de base légale.

       12. En troisième lieu, il résulte des termes mêmes du neuvième alinéa du I de l'article L. 441-6 du code de commerce, précité, appliqué aux factures contrôlées, que le délai de paiement court " à compter de la date d'émission de la facture ", celle-ci correspondant à la date apposée sur la facture en application du 6° du I de l'article 242 nonies A de l'annexe II au code général des impôts, et non à compter de la date de réception de la facture par le débiteur qui en est destinataire. Le 3 du I de l'article 289 de ce code prévoit en outre que " La facture est, en principe, émise dès la réalisation de la livraison ou de la prestation de services " et l'article L. 441-3 du code de commerce dispose que le vendeur est tenu de délivrer la facture dès la réalisation de la vente ou la prestation du service et qu'à défaut, l'acheteur doit la réclamer. La DIRECCTE a donc fait une exacte application des textes en appréciant les retards de paiement à partir de la date d'émission des factures et en n'excluant pas, au titre des manquements retenus, les factures payées dans les quinze jours suivant leur réception, ou reçues tardivement en raison de l'indication par le fournisseur d'une adresse erronée, que la société Publicis Groupe n'établit pas avoir réclamées en temps utile. À cet égard, la société ne peut utilement invoquer la circonstance qu'une autre entreprise aurait bénéficié de l'exclusion de telles factures. Par ailleurs, la société requérante, à laquelle il appartenait de solliciter ses fournisseurs afin d'obtenir les informations ou validations nécessaires au règlement de ses factures dans le respect des délais de paiements impartis par le code de commerce, ne peut utilement se prévaloir, pour justifier certains retards de paiement, de l'absence d'indication d'un numéro de bon de commande par le créancier, ou de la mention d'un numéro erroné ou non valide. La société Publicis Groupe n'est par suite pas fondée à soutenir que la décision attaquée serait en partie motivée par des faits inexacts ou procéderait d'une application arbitraire de la loi.

       13. En quatrième lieu, la société Publicis Groupe se prévaut de sa bonne foi, dès lors qu'une part importante des retards de paiement résulte selon elle de causes qui lui sont étrangères, et que l'avantage de trésorerie calculé par la DIRECCTE ne lui a pas profité ; elle fait en outre valoir qu'elle a mis en œuvre, après l'édiction de la sanction litigieuse, des mesures correctives de traitement des factures en vue de faire cesser les manquements. Toutefois, il résulte tout d'abord de ce qui a été dit au point 12 du présent arrêt qu'elle ne peut utilement se prévaloir de la réception tardive de certaines factures ou des erreurs affectant leurs mentions, alors que les dispositions précitées de l'article L. 441-6 du code de commerce ne prévoient aucune exonération du respect des délais de paiement pour de tels motifs. Ensuite, la mise en place de mesures correctives est sans incidence sur le bien-fondé de la sanction infligée en raison du constat objectif de manquements par les services de la DIRECCTE. Enfin, la circonstance qu'elle n'aurait tiré aucun profit de l'avantage de trésorerie généré par les retards de paiement n'est pas de nature à justifier, au regard des agissements sanctionnés et de l'exigence de répression effective des infractions, une réduction du montant de la sanction.

       14. En dernier lieu, la société requérante estime qu'elle doit bénéficier du " droit à l'erreur " institué par les dispositions de de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration, aux termes desquelles :" Une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l'objet, de la part de l'administration, d'une sanction, pécuniaire ou consistant en la privation de tout ou partie d'une prestation due, si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l'administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué. / La sanction peut toutefois être prononcée, sans que la personne en cause ne soit invitée à régulariser sa situation, en cas de mauvaise foi ou de fraude. / Les premier et deuxième alinéas ne sont pas applicables : / 1° Aux sanctions requises pour la mise en œuvre du droit de l'Union européenne ; / 2° Aux sanctions prononcées en cas de méconnaissance des règles préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement ; / 3° Aux sanctions prévues par un contrat ; / 4° Aux sanctions prononcées par les autorités de régulation à l'égard des professionnels soumis à leur contrôle ". Toutefois, la méconnaissance des délais de paiement prévue par les dispositions précitées de l'article L. 441-6 du code de commerce, n'est pas au nombre des manquements dont la régularisation est envisagée par l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration, ainsi d'ailleurs qu'il résulte de l'exposé des motifs de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, dont sont issues ces dispositions. Par suite, la société Publicis Groupe ne peut utilement se prévaloir du " droit à l'erreur " instauré par l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration.

       15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il y ait lieu de procéder à la jonction demandée, que la société Publicis Groupe n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 18 décembre 2018 par laquelle la DIRECCTE d'Île-de-France lui a infligé une amende administrative de 65 000 euros pour manquement aux dispositions du neuvième alinéa du I de l'article L. 441-6 du code de commerce relatives aux délais de paiement et a ordonné la publication de cette sanction durant six mois, ainsi que de la décision implicite par laquelle le ministre de l'économie et des finances a rejeté son recours hiérarchique. Il résulte également de tout ce qui précède que les conclusions de la société requérante tendant à la réduction du montant de la sanction infligée doivent, en l'absence d'erreur matérielle ou de disproportion, être rejetées, de même que ses conclusions à fin d'injonction.

       Sur les frais liés au litige :

       16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la société Publicis Groupe au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Publicis Groupe est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Publicis Groupe et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 27 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Pascale Fombeur, présidente de la cour,

- M. Ivan Luben, président de chambre,

- Mme Gaëlle Mornet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022.

La rapporteure,

G. A...La présidente,

P. FOMBEUR

Le greffier,

É. MOULIN

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 21PA04584