Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Limoges de condamner l'Etat, pris en la personne du ministre du travail, de l'emploi et du dialogue social et du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) du Limousin, à lui verser la somme de 43 320,23 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'illégalité de la décision du 7 septembre 2009, par laquelle l'inspecteur du travail s'est déclaré incompétent pour statuer sur la demande d'autorisation de licenciement pour inaptitude physique présentée par son employeur, la commune de Saint-Yrieix-la-Perche, par lettre du 21 août 2009.

       Par un jugement n° 1401773 du 16 février 2017, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.

       Procédure devant la cour :

       Par une requête, enregistrée le 17 mars 2017, M. C... A..., représenté par                    Me Des Champs de Verneix, a demandé à la cour :

       1°) d'annuler ce jugement du 16 février 2017 du tribunal administratif de Limoges ;

       2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 43 320,23 euros précitée ;

       3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Il soutient que :

       - ainsi que l'a relevé à juste titre le tribunal, la décision du 7 septembre 2009 est entachée d'une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l'Etat dès lors que l'article L. 2411-5 du code du travail est applicable à l'ensemble des salariés protégés, qu'ils soient employés dans une structure publique ou privée, de sorte que l'inspecteur du travail devait statuer sur la demande d'autorisation de licenciement présentée par son employeur, sans qu'y fasse obstacle la circonstance qu'il exerçait ses fonctions dans une régie municipale ;

       - ce refus de statuer apparaît d'autant plus surprenant que l'administration du travail avait accepté d'instruire une précédente demande d'autorisation de licenciement présentée par la commune au cours de l'année 2006 ;

       - si, dans le cadre de la procédure prud'homale, la DIRECCTE du Limousin a tenté de justifier sa décision du 7 septembre 2009 en se prévalant d'une note de la mission " centre d'appui et de coordination des services extérieurs du travail et de l'emploi " du 16 juin 1992, un tel document est dépourvu de valeur réglementaire ou législative et ne saurait faire échec à 1'application des dispositions protectrices des salariés protégés ;

       - en revanche, c'est à tort que le tribunal a rejeté ses demandes indemnitaires, dès lors que cette illégalité fautive lui a causé un préjudice matériel et moral important, en ce qu'il a fait l'objet d'un licenciement qui était, en réalité, entaché de nullité, nullité que le conseil des prud'hommes n'a pu prononcer, dès lors qu'il n'avait pas compétence pour examiner la légalité de la décision de l'inspection du travail qui s'impose à l'employeur ;

       - à cet égard, si le tribunal a indiqué que rien ne permet de considérer que l'inspection du travail aurait prononcé un refus à la demande d'autorisation de licenciement, il est au contraire hautement probable que tel aurait été le cas dès lors que, d'une part, l'inspection du travail avait opposé un précédent refus en 2006 et que, d'autre part, le conseil de prud'hommes de Limoges, dans son jugement du 6 septembre 2013, a considéré que la commune avait méconnu son obligation de reclassement prévue à l'article L. 1226-10 du code du travail ;

       - il est donc fondé à solliciter une indemnité de 43 320,23 euros correspondant au préjudice matériel et moral subi de ce fait, constitué forfaitairement par la rémunération qu'il aurait perçue depuis son éviction jusqu'à la fin de sa période de protection.

       Par un arrêt n° 17BX00836 du 18 mars 2019, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par M. A... contre ce jugement.

       Par une décision n° 430899 du 7 octobre 2021, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par M. A..., a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Bordeaux.

       Procédure devant la cour après renvoi du Conseil d'Etat :

       Par des mémoires enregistrés les 17 décembre 2021 et 10 juin 2022, M. C... A..., représenté par Me Des Champs de Verneix, demande à la cour :

       1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Limoges du 16 février 2017 ;

       2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 43 320,23 euros en réparation de son préjudice moral et matériel ;

       3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       M. A... réitère les moyens présentés devant la cour avant cassation et soutient en outre que le montant du préjudice dont il demande réparation à hauteur de 43 320,23 euros, somme calculée sur la base de son salaire moyen, telle que retenue par le Conseil de Prud'hommes, et sur la période ayant couru entre la date de son licenciement et la fin de la période de protection liée à son mandat électif, le 26 février 2012, est justifié.

       Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2022, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête.

       Il fait valoir que le préjudice allégué par M. A... n'est justifié ni dans son principe, ni dans son montant.

       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - le code du travail ;

       - le code général des collectivités territoriales ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Au cours de l'audience publique, ont été entendus :

       - le rapport de M. B...,

       - les conclusions de Mme Madelaigue, rapporteure publique,

       - et les observations de Me Balthazar, représentant substituant Me Des Champs de Verneix, représentant M. A.... 

       Considérant ce qui suit :

       1. Le maire de la commune de Saint-Yrieix-la-Perche (Haute-Vienne) a, le                     21 août 2009, sollicité de l'administration du travail l'autorisation de licencier pour inaptitude physique M. A..., recruté par contrat à durée indéterminée du 15 décembre 2001, à compter du 1er janvier 2002, en qualité d'agent technique d'entretien pour le service de l'abattage des animaux et des opérations annexes au sein de la régie municipale de l'abattoir de la commune, qui était titulaire du mandat représentatif de délégué du personnel depuis le 26 février 2008. Par une décision du 7 septembre 2009, l'inspecteur du travail de l'unité territoriale de la Haute-Vienne a refusé de se prononcer sur cette demande, estimant que l'administration était incompétente pour instruire une demande de licenciement d'un salarié employé par une régie municipale. Licencié le 17 septembre 2009, M. A... a saisi le conseil des Prud'hommes de Limoges lequel a, par un jugement du 6 septembre 2013, condamné la commune à lui verser les sommes de 17 724 euros au titre de la méconnaissance par l'employeur de ses obligations en matière de reclassement et 1 280,86 euros en paiement d'heures supplémentaires. Par courrier du 10 juillet 2014, reçu le 15 juillet suivant, M. A... a, par l'intermédiaire de son conseil, sollicité de l'administration du travail la somme de 43 320,23 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'illégalité de la décision de l'inspecteur du travail du 7 septembre 2009. Cette demande étant restée vaine, M. A... a saisi le tribunal administratif de Limoges qui a, par un jugement du 16 février 2017, rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser cette somme de 43 320,23 euros. Par un arrêt du 18 mars 2019, la cour administrative de Bordeaux a rejeté l'appel formé par M. A... contre ce jugement. Par une décision n° 430899 du 7 octobre 2021, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par                M. A..., a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la cour.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat :

       2. Aux termes de l'article L. 2111-1 du code du travail : " Les dispositions du présent livre sont applicables aux employeurs de droit privé ainsi qu'à leurs salariés. / Elles sont également applicables au personnel des personnes publiques employé dans les conditions du droit privé, sous réserve des dispositions particulières ayant le même objet résultant du statut qui régit ce personnel. ". Aux termes de l'article L. 2411-1 de ce code, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Bénéficie de la protection contre le licenciement prévue par le présent chapitre, y compris lors d'une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire, le salarié investi de l'un des mandats suivants : (...) / 2° Délégué du personnel (...). ". L'article L. 2411-5 du même code, alors applicable, dispose : " Le licenciement d'un délégué du personnel, titulaire ou suppléant, ne peut intervenir qu'après autorisation de l'inspecteur du travail. (...) ".

       3. En vertu de l'article L. 2221-1 du code général des collectivités territoriales : " Les communes et les syndicats de communes peuvent exploiter directement des services d'intérêt public à caractère industriel ou commercial. / Sont considérées comme industrielles ou commerciales les exploitations susceptibles d'être gérées par des entreprises privées, soit par application de la loi des 2-17 mars 1791, soit, en ce qui concerne l'exploitation des services publics communaux, en vertu des contrats de concession ou d'affermage. ". Aux termes de l'article L. 2221-4 de ce même code : " Les régies mentionnées aux articles L. 2221-1 et             L. 2221-2 sont dotées : / 1° Soit de la personnalité morale et de l'autonomie financière, si le conseil municipal ou le comité du syndicat en a ainsi décidé ; / 2° Soit de la seule autonomie financière. ". En principe, les agents exerçant leurs missions dans un service public industriel et commercial sont soumis à un régime de droit privé, à l'exception du directeur de l'établissement et de son comptable lorsqu'il a la qualité de comptable public.

       4. D'une part, la régie municipale de l'abattoir de la commune de Saint-Yrieix-la-Perche, au sein de laquelle M. A... a été recruté par contrat à durée indéterminée conclu le                15 décembre 2001 avec le maire de la commune, également président du conseil d'exploitation de l'abattoir, constitue un service public à caractère industriel et commercial. En outre, M. A..., qui y exerçait les fonctions d'agent technique d'entretien pour le service de l'abattage des animaux et des opérations annexes, n'était ni directeur ni agent comptable de la régie. Dès lors, il appartient au personnel d'une personne publique employé dans les conditions du droit privé au sens des dispositions précitées de l'article L. 2111-1 du code du travail. D'autre part, il est également constant qu'à la suite du premier tour des élections des délégués du personnel, le        26 février 2008, M. A... a été élu délégué du personnel titulaire. Il s'ensuit que, en vertu de l'article L. 2411-5 du même code, le licenciement de l'intéressé requérait au préalable l'autorisation de l'inspecteur du travail territorialement compétent. Dès lors, en refusant de se prononcer sur la demande d'autorisation de licenciement pour inaptitude physique qui lui avait été présentée par lettre du 21 août 2009, au motif qu'il n'était pas compétent pour " traiter la demande d'autorisation de licenciement concernant un salarié d'une régie municipale ", l'inspecteur du travail a entaché sa décision du 7 septembre 2009, d'une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l'Etat.

En ce qui concerne le lien de causalité :

       5. En application des dispositions du code du travail, le licenciement d'un salarié protégé ne peut intervenir que sur autorisation de l'autorité administrative. Le refus illégal de se prononcer sur une demande d'autorisation de licenciement constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat à l'égard du salarié, pour autant qu'il en soit résulté pour lui un préjudice direct et certain. Lorsqu'un salarié sollicite, à ce titre, le versement d'une indemnité, il appartient au juge, dans l'hypothèse où la décision de l'autorisation administrative refusant de se prononcer sur la demande d'autorisation de licenciement est illégale, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des pièces produites par les parties et, le cas échéant, en tenant compte du motif pour lequel le juge administratif a annulé cette décision, si une décision d'autorisation aurait pu légalement être prise.

       6. Aux termes aux termes de l'article L. 1226-2 du code du travail, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce, et désormais repris à l'article L. 1226-10 de ce code : " Lorsque, à l'issue des périodes de suspension du contrat de travail consécutives à une maladie ou un accident non professionnel, le salarié est déclaré inapte par le médecin du travail à reprendre l'emploi qu'il occupait précédemment, l'employeur lui propose un autre emploi approprié à ses capacités. / Cette proposition prend en compte les conclusions écrites du médecin du travail et les indications qu'il formule sur l'aptitude du salarié à exercer l'une des tâches existantes dans l'entreprise. / L'emploi proposé est aussi comparable que possible à l'emploi précédemment occupé, au besoin par la mise en œuvre de mesures telles que mutations, transformations de postes de travail ou aménagement du temps de travail. ".

       7. Dans le cas où la demande de licenciement d'un salarié protégé est motivée par l'inaptitude physique, il appartient à l'administration de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, que l'employeur a, conformément aux dispositions de l'article L. 1226-2 du code du travail, cherché à reclasser le salarié sur d'autres postes appropriés à ses capacités, le cas échéant par la mise en œuvre, dans l'entreprise, de mesures telles que mutations ou transformations de postes de travail ou aménagement du temps de travail. Le licenciement ne peut être autorisé que dans le cas où l'employeur n'a pu reclasser le salarié dans un emploi approprié à ses capacités au terme d'une recherche sérieuse, menée tant au sein de l'entreprise que dans les entreprises dont l'organisation, les activités ou le lieu d'exploitation permettent, en raison des relations qui existent avec elles, d'y effectuer la permutation de tout ou partie de son personnel. Lorsqu'après son constat d'inaptitude, le médecin du travail apporte des précisions quant aux possibilités de reclassement du salarié, ses préconisations peuvent, s'il y a lieu, être prises en compte pour apprécier le caractère sérieux de la recherche de reclassement de l'employeur.

       8. En l'espèce, il résulte de l'instruction que, à la suite de l'accident de travail dont il a été victime le 13 février 2002, suivi d'une rechute le 26 mai 2009, M. A... a été déclaré inapte aux fonctions d'ouvrier de maintenance, le médecin du travail estimant, à la suite de deux visites de reprise des 21 juillet et 4 août 2009 et après étude de poste, que l'intéressé pouvait en revanche occuper un poste sans port de charges ni travail sur échelle et devant limiter la marche prolongée et le piétinement. Par courrier du 7 août 2009, le maire de la commune de Saint-Yrieix-la-Perche et président du conseil d'exploitation de la régie municipale de l'abattoir a informé le requérant de ce qu'aucun poste adapté n'était disponible au sein de la régie, après avoir relevé que celle-ci dispose d'un service de maintenance pour lequel l'intéressé est inapte, un service de nettoyage nécessitant une marche importante eu égard à la superficie de l'abattoir, et une chaîne d'abattages requérant une position debout avec beaucoup de piétinement. Si la commune a pris en compte les préconisations du médecin du travail, il ne résulte toutefois ni de ce courrier ni de l'instruction que l'employeur de M. A..., qui a restreint ses recherches au seul périmètre de la régie municipale sans apprécier les possibilités de reclassement dans d'autres services de la commune dont le lieu permettait d'y effectuer une permutation éventuelle, aurait cherché à reclasser le salarié sur d'autres postes appropriés à ses capacités, le cas échéant par la mise en œuvre, dans la régie, de mesures telles que mutations ou transformations de postes de travail ou aménagement du temps de travail. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que, en l'absence de recherche sérieuse de reclassement de la part de l'employeur, le licenciement de M. A... ne pouvait être autorisé. Dès lors, l'appelant, qui a été licencié le 17 septembre 2009 à la suite du refus illégal de l'inspecteur du travail de se prononcer sur la demande d'autorisation de licenciement dont il était saisi, est fondé à soutenir que cette faute lui a causé un préjudice direct et certain ouvrant droit à réparation.

En ce qui concerne le préjudice :

       9. M. A... sollicite une indemnité d'un montant de 43 320,23 euros en réparation du préjudice matériel et moral qu'il estime avoir subi du fait du refus illégal de l'inspecteur du travail de se prononcer sur la demande d'autorisation de licenciement le concernant et " constitué forfaitairement par la rémunération qu'il aurait perçue depuis son éviction jusqu'à la fin de sa période de protection ". Il résulte de l'instruction que M. A... a été élu délégué du personnel titulaire de la régie municipale le 26 février 2008 pour un mandat de quatre ans, devant expirer le 26 février 2012. Il a perçu, au cours des trois derniers mois de son contrat de travail, avant son licenciement le 17 septembre 2009, un salaire mensuel de 1 477 euros. M. A... a donc droit à une indemnité correspondant au préjudice subi au cours de la période qui s'est écoulée entre son licenciement intervenu sans autorisation de l'inspection du travail et la fin de la protection liée à son mandat de délégué du personnel. Toutefois, cette indemnité ne saurait se cumuler avec les allocations chômage et les revenus d'activités professionnelles dont il a bénéficié pendant cette période. En l'espèce, il résulte des avis d'imposition produits par M. A... que ce dernier a perçu en 2009, outre les salaires qui lui ont été servis avant son licenciement, 1 819 euros d'autres revenus salariaux, en 2010, 16 320 euros de salaires et assimilés, en 2011, 10 551 euros de salaires et assimilés. Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation de l'indemnité à laquelle l'appelant a droit en lui accordant une somme de 17 000 euros, réparant tant le préjudice matériel que le préjudice moral subi par l'intéressé résultant de la faute commise par l'administration. Il y a lieu, dès lors, de condamner l'Etat à verser cette somme à M. A....

       10. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. A... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande indemnitaire. 

Sur les frais liés au litige :

       11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros administrative à verser à M. A... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 

       DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1401773 du tribunal administratif de Limoges du 16 février 2017 est annulé. 

Article 2 : L'Etat est condamné à payer à M. A... la somme de 17 000 euros.

Article 3 : L'Etat versera à M. A... la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.

Copie en sera adressée au préfet de la région Nouvelle-Aquitaine (direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités Nouvelle Aquitaine).

Délibéré après l'audience du 20 mars 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Florence Demurger, présidente,

M. Frédéric Faïck, président-assesseur,

M. Anthony Duplan, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 avril 2023.

Le rapporteur,

Anthony B...

La présidente,

Florence DemurgerLa greffière,

Catherine JussyLa République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 21BX04267