Vu la procédure suivante :

       Procédure contentieuse antérieure :

       La société par actions simplifiée Total Raffinage France a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler la décision du 8 avril 2019 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Normandie a confirmé la décision du 29 février 2019 de la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Normandie lui enjoignant de prendre des mesures de sécurité et de prévention dans l'établissement qu'elle exploite route industrielle à Gonfreville-l'Orcher (Seine-Maritime). 

       Par un jugement n° 1901711 du 10 juin 2021, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande.

       Procédure devant la cour :

       Par une requête enregistrée le 10 août 2021, un mémoire complémentaire enregistré le 12 octobre 2021 et un mémoire enregistré le 17 juin 2022, la société par actions simplifiée Total Raffinages France, devenue la société par actions simplifiée Total Energies Raffinage France, représentée par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande à la cour :

       1°) d'annuler ce jugement ;

       2°) d'annuler la décision contestée du 8 avril 2019 ;

       3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

       Elle soutient que :

       - la minute du jugement attaqué n'est pas régulièrement signée ;

       - le jugement attaqué a été rendu au terme d'une procédure non contradictoire ;

       - le jugement attaqué est insuffisamment motivé en ce qui concerne les moyens tirés de l'absence de situation de co-activité entre les deux sociétés extérieures intervenant pour la livraison et le remplissage du filtre à sable FA 401 B., de l'existence d'un plan de prévention spécifique à cette opération et du caractère inadapté et irréalisable des mesures prescrites en matière de prévention des risques d'interférence en cas d'intervention d'entreprises extérieures ;

       - l'injonction confirmée par la décision du 8 mars 2019 du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Normandie est dépourvue de base légale, dès lors que les dispositions de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale sont inapplicables en raison de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté ministériel du 9 décembre 2010 fixant les modalités de leur mise en œuvre ;

       - le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi n'était pas compétent pour prendre la décision contestée du 8 mars 2019 ;

       - l'injonction confirmée par la décision du 8 mars 2019 du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Normandie a été précédée d'une enquête insuffisante ;

       - la décision du 8 mars 2019 du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi n'a pas été précédée d'une instruction suffisante ;

       - la décision du 8 mars 2019 est insuffisamment motivée en l'absence de mention précise des risques justifiant les mesures exigées, sur les infractions constatées et d'indication relative à la faisabilité technique des mesures exigées ; 

       - l'intervention des sociétés extérieures au cours de laquelle est survenu l'accident mortel à la suite duquel une enquête a été diligentée par la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail ne caractérisait pas une situation de co-activité susceptible de faire naître des risques liés aux interférences ; 

       - la gestion des risques d'interférences susceptibles de résulter de l'intervention d'entreprises extérieures sur le site industriel est encadrée par des procédures spécifiques rigoureuses consignées dans un ensemble de documents équivalant au plan de prévention exigé par les dispositions du code du travail ;

       - les mesures prescrites en matière de gestion des risques d'interférences sont entachées d'une erreur de droit, dès lors qu'elles renvoient aux guides de bonnes pratiques rédigés par la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Normandie, qui ne revêtent aucun caractère obligatoire ; 

       - les mesures prescrites en matière de gestion des risques d'interférences ne sont pas adaptées à l'activité du site et sont irréalisables ; 

       - le délai imparti pour prendre les mesures prescrites en matière de gestion des risques d'interférences est insuffisant ;

       - les mesures prescrites en matière de prévention des risques de chute de hauteur ne sont pas justifiées ; 

       - le délai imparti pour prendre les mesures prescrites en matière de prévention des risques de chute de hauteur est insuffisant.

       Par un mémoire, enregistré le 22 mars 2022, le ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête.

       Il soutient que les moyens soulevés par la SAS Total Energies Raffinage France ne sont pas fondés.

       Par une ordonnance du 20 juin 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 juillet 2022.

       Vu les autres pièces du dossier.

       Vu :

       - la directive du conseil de la Communauté économique européenne 89/391/CEE du 26 juin 1989 ;

       - le code du travail ;

       - le code de la sécurité sociale ;

       - le code des relations entre le public et l'administration ;

       - le code de justice administrative.

       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

       Ont été entendus au cours de l'audience publique :

       - le rapport de Mme Dominique Bureau, première conseillère,

       - les conclusions de M. Nil Carpentier-Daubresse, rapporteur public,

       - et les observations de Me Lyon-Caen, représentant la société à responsabilité limitée Total Energies Raffinage France.

       Considérant ce qui suit :

       1. Le 15 février 2019, une entreprise extérieure est intervenue sur le secteur de la raffinerie du site de Gonfreville-l'Orcher, exploité par la société par actions simplifiée Total Raffinage France, afin de réaliser des travaux de remplissage du filtre à sable FA 401 B. L'un des salariés de cette entreprise a fait une chute mortelle de dix mètres depuis un plan de travail en hauteur. A la suite d'une enquête réalisée sur les lieux le jour même, la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Normandie a, par une décision du 28 février 2019, enjoint à la société Total Raffinage France de prendre diverses mesures relatives à la sécurisation des installations sur lesquelles s'est produit l'accident, à la mise en œuvre des dispositions prévues par le code du travail en matière de prévention des risques d'interférences en cas d'intervention réalisée par une ou plusieurs entreprises extérieures et à la prévention des risques de chute de hauteur. Par un courrier en date du 8 mars 2019, la société Total Raffinage France a formé devant le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Normandie le recours administratif préalable prévu par les dispositions de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale. Celui-ci a, par une décision du 8 avril 2019, confirmé les injonctions prononcées par la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail le 29 février 2019. La société Total Raffinage France, devenue la société à responsabilité limitée Total Energies Raffinage France (TERF), relève appel du jugement du 10 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du directeur du 8 avril 2019 régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Normandie.

       Sur la régularité du jugement attaqué :

       2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 611-1 code de justice administrative : " (...) / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ".

       3. Il résulte du dossier de la procédure devant le tribunal administratif de Rouen que les deux mémoires en défense produits par l'administration les 15 juillet 2019 et 20 août 2020 ont été communiqués à la société Total Raffinage France, qui y a répliqué. Le moyen tiré du défaut du caractère contradictoire de la procédure suivie en première instance doit, par suite, être écarté.

       4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". 

       5. Il ressort du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué a, contrairement à ce que soutient la société TERF, été signée conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué au regard de ces dispositions manque en fait. En outre, la circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée à la société Total Raffinage France ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement.

       6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".

       7. Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Rouen a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par la société Total Raffinage France. En particulier, le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, a, respectivement, aux points 12, 13 et 15 du jugement, énoncé les motifs pour lesquels il a écarté les moyens tirés de l'absence de situation de co-activité entre les deux sociétés extérieures intervenant pour la livraison et le remplissage du filtre à sable, de l'existence d'un plan de prévention spécifique à cette opération et du caractère inadapté et irréalisable des mesures prescrites en matière de prévention des risques d'interférences en cas d'intervention d'entreprises extérieures. Par suite, la société appelante n'est pas fondée à soutenir que le jugement est insuffisamment motivé.

Sur la légalité de la décision contestée :

       En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de base légale de la décision du 8 avril 2019 : 

       8. Aux termes de l'article L. 422-4 du code du travail : " La caisse régionale peut : / 1°) inviter tout employeur à prendre toutes mesures justifiées de prévention, sauf recours de l'employeur à l'autorité compétente de l'Etat qui doit être saisie et doit se prononcer dans les délais qui sont fixés par voie réglementaire ; / (...) ". Aux termes de l'article R. 422-5 du même code : " L'autorité compétente pour l'exercice des pouvoirs prévus au 1° du premier alinéa de l'article L. 422-4 est le directeur régional du travail et de l'emploi ". Enfin, aux termes de l'article L. 482-5 de ce code : " Des dispositions réglementaires déterminent, en tant que de besoin, les modalités d'application du livre IV. Sauf disposition contraire, elles sont prises par décret en Conseil d'Etat. / (...) ".

       9. La société TERF soutient que la procédure d'injonction conduite à son égard par la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Normandie et la décision contestée du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Normandie du 8 mars 2019 rejetant son recours administratif préalable, fondées sur les dispositions de l'article L. 422-4 du code du travail, sont dépourvues de base légale. Elle fait valoir que ces dernières dispositions sont inapplicables, dès lors que les modalités de leur mise en œuvre ont été édictées par l'arrêté du 9 décembre 2010 relatif à l'attribution de ristournes sur la cotisation ou d'avances ou de subventions ou à l'imposition de cotisations supplémentaires en matière d'accidents du travail ou de maladies professionnelles, pris par le ministre du travail, de l'emploi et de la santé qui était incompétent à cet effet.

       10. Il résulte des dispositions de l'article L. 482-5 du code de la sécurité sociale que des mesures réglementaires d'application de l'article L. 422-4 de ce code, relatives à la mise en œuvre de la procédure d'injonction et au recours administratif préalable prévus au 1° de ce dernier article, ne pouvaient, en l'absence de disposition contraire, être édictées que par décret en Conseil d'État. Par suite, les dispositions de l'arrêté du 9 décembre 2010 ont, dans cette mesure, été prises par une autorité incompétente, et sont par conséquent illégales. 

       11. Toutefois, d'une part, les dispositions, citées au point 8, du 1° de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale prévoient la possibilité pour les caisses d'assurance retraite et de la santé au travail d'inviter " tout employeur à prendre toutes mesures justifiées de prévention ". Ces dispositions constituent, ainsi, la base légale des injonctions adressées par ces caisses régionales aux employeurs en matière de prévention, sans que l'absence de mesures règlementaires légalement prises soumettant de telles injonction à un régime spécifique, d'ailleurs non prévu par la loi, fasse obstacle à leur mise en œuvre. Par ailleurs, les caisses régionales, qui ne peuvent prendre que des mesures d'injonction justifiées, ont la possibilité d'exercer à cet effet le pouvoir, qui leur est conféré par les dispositions de l'article L. 422-3 du code de la sécurité sociale, de faire procéder par les ingénieurs-conseils et les contrôleurs de sécurité à toutes enquêtes qu'elles jugent utiles en ce qui concerne les conditions d'hygiène et de sécurité. 

       12. D'autre part, les dispositions du 1° de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale instituent un recours administratif préalable obligatoire contre les injonctions prononcées par les caisses d'assurance retraite et de la santé au travail. Conformément aux dispositions de l'article L. 482-5 du code de la sécurité sociale, les dispositions de l'article R. 422-5 du code de la sécurité sociale, issues d'un décret en Conseil d'Etat, ont désigné le directeur régional du travail et de l'emploi comme étant l'autorité compétente pour se prononcer sur ce recours administratif. Par ailleurs, les dispositions du 1° de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale renvoient expressément à un acte réglementaire le soin de fixer les délais dans lesquels cette autorité doit être saisie et doit se prononcer. Mais alors qu'en vertu de l'article L. 100-1 du code des relations entre le public et l'administration, les dispositions de son article L. 231-4 s'appliquent aux relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables, à défaut de dispositions règlementaires contraires légalement applicables, il convient de faire application des dispositions de cet article L. 231-4 qui prévoient que, lorsqu'une demande présente le caractère d'un recours administratif, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet. En outre, en l'absence d'indication par les dispositions légalement applicables du délai dans lequel doit être formé un recours administratif préalable obligatoire, ce délai est le délai de recours contentieux de droit commun de deux mois. 

       13. Il résulte de ce qui a été dit aux deux points précédents que l'absence de mesures réglementaires d'application édictées par une autorité compétente n'a pas rendu manifestement impossible l'application des dispositions du 1° de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale. La société TERF n'est, par suite, pas fondée à soutenir que l'illégalité des dispositions de l'arrêté du 9 décembre 2010, prévoyant des modalités de mise en œuvre de ces dispositions, prive de base légale la procédure d'injonction suivie à son égard par la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Normandie ainsi que la décision attaquée du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Normandie.

       En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision contestée :

       14. Ainsi qu'il a été dit au point 12, la compétence pour statuer sur le recours administratif préalable obligatoire prévu par l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale a été dévolue au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi par les dispositions de l'article R. 422-5 de ce code, issues d'un décret en conseil d'Etat. Le moyen tiré de ce que le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Normandie n'était pas compétent pour prendre la décision contestée doit donc être écarté. 

       En ce qui concerne les moyens tirés de l'insuffisance de l'enquête sur place préalable à l'injonction et de l'instruction du recours administratif préalable obligatoire formé par la société TERF :

       15. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier du document intitulé " rapport premiers constats " produit en défense et des précisions apportées par l'administration en première instance, que l'injonction du 28 février 2019, confirmée par la décision attaquée, a été précédée d'une enquête sur place menée le 15 février 2019 par un ingénieur-conseil et un contrôleur de sécurité de la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Normandie. Ceux-ci ont analysé les circonstances de l'accident mortel survenu le même jour, en particulier, les conditions dans lesquelles a cédé la rambarde de la passerelle permettant l'accès au filtre à sable FA 401 B sur laquelle se tenait la victime, au moment de l'accident, pour procéder à l'installation du chantier de remplissage de ce filtre à sable. Il n'est, par ailleurs, pas contesté par la société TERF qu'au cours de cette enquête sur place, l'ingénieur-conseil et le contrôleur de sécurité se sont fait remettre le " plan de prévention annuel - maintenance courante ", " l'autorisation de travail " et le " bon de validation " concernant l'intervention de cette entreprise. Si l'enquête ainsi réalisée n'a porté que sur un lieu particulier du site, alors que 

celui-ci s'étend sur cinq cent hectares, et n'a concerné que l'opération particulière de remplissage du filtre à sable FA 401 B, elle était néanmoins de nature à révéler l'insuffisance des mesures prises par la société TERF en matière tant d'établissement des plans de prévention prévus aux articles R. 4512-1 et suivants du code du travail ainsi que des plans de prévention des risques de chute de hauteur. L'injonction contestée prescrit à l'entreprise, pour y remédier, sur le premier point, de se conformer à la réglementation en vigueur avant toute intervention d'une entreprise extérieure et d'en rendre compte à la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail et, sur le second point, d'identifier les plans de travail du site pour lesquels les protections collectives contre les chutes présentent des insuffisances similaires à celles constatées lors de l'enquête sur place, d'interdire temporairement leur accès et d'élaborer un plan de mise en conformité ainsi qu'un calendrier de réalisation. Dans ces conditions, compte tenu de l'objet même des mesures prescrites par l'injonction contestée, la société TERF n'est pas fondée à soutenir que l'enquête sur place réalisée le 15 février 2019 était insuffisante.

       16. En second lieu, la société TERF soutient également que le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Normandie a insuffisamment instruit son recours formé contre l'instruction du 29 février 2019. Il ressort toutefois des pièces du dossier, d'une part, que cette autorité a organisé une réunion sur site, le 3 avril 2019, au cours de laquelle les représentants de l'entreprise ont exposé le " processus sécurité travaux " qu'elle met en œuvre pour se conformer notamment aux dispositions des articles R. 4512-1 et suivants du code du travail, et notamment l'élaboration du " plan de prévention maintenance courante - Raffinerie ", dont relevait l'opération de remplissage du filtre à sable, complété pour chaque intervention d'une entreprise extérieure par une " autorisation de travail " et des " bons de validation ". Un courrier explicatif assorti d'une documentation a également été remis, à cette occasion, aux représentants de l'administation. En outre, celle-ci fait valoir, sans être sérieusement contredite, que les services de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi avaient connaissance du caractère récurrent de cette problématique, dès lors que la société TERF s'était déjà vu adresser, en octobre 2016, des recommandations relatives à l'organisation d'inspections préalables et à l'élaboration de plans de prévention, similaires à celles figurant dans l'injonction litigieuse. D'autre part, la société TERF ne conteste pas avoir confirmé, lors de la réunion du 3 avril 2019, l'existence sur le site de plans de travail comparables à celui depuis lequel a eu lieu la chute mortelle survenue le 15 février 2019. Le moyen tiré de l'insuffisance de l'instruction du recours préalable formé contre l'injonction du 29 février 2019 doit, par suite, être écarté. 

       En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision contestée :

       17. La décision du 8 avril 2019, qui mentionne l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale, se substitue à l'injonction émise le 28 février 2019 par la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Normandie tout en se référant expressément aux constats qui y sont relevés. Cette injonction qui vise les " risques liés aux interférences induites par la sous-traitance " et le " risque de chute de hauteur ", indique ainsi, avec suffisamment de précision, en adéquation avec l'objet des mesures prescrites, les risques que ces mesures tendent à prévenir. 

       18. En outre, les mesures prescrites par la décision contestée ne sont pas des mesures de nature technique et dont la réalisation est subordonnée à des considérations de faisabilité technique, mais des mesures d'organisation visant à l'identification des risques auxquels sont exposés les travailleurs et à la mise en place de processus de prévention de ces risques. La société TERF n'est donc pas fondée à soutenir que le défaut d'indication des possibilités techniques de réalisation de ces mesures entache d'irrégularité la décision attaquée. 

       19. Le moyen tiré par la société TERF de l'insuffisante motivation de la décision contestée du 8 mars 2019 doit donc être écarté.

       En ce qui concerne les moyens de légalité interne propres à l'injonction prescrite en matière de prévention des risques liés à l'intervention des entreprises extérieures :

       20. Le titre premier du livre V de la quatrième partie du code du travail, qui inclut notamment les articles R. 4511-1 à R. 4515-11, est consacré à la prévention des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs liés aux " travaux réalisés dans un établissement par une entreprise extérieure ". Aux termes de l'article R. 4511-1 de ce code : " Les dispositions du présent titre s'appliquent au chef de l'entreprise utilisatrice et au chef de l'entreprise extérieure lorsqu'une entreprise extérieure fait intervenir des travailleurs pour exécuter ou participer à l'exécution d'une opération, quelle que soit sa nature, dans un établissement d'une entreprise utilisatrice, y compris dans ses dépendances ou chantiers ". Aux termes de l'article R. 4511-4 de ce code : " On entend par opération au sens du présent titre, les travaux ou prestations de services réalisés par une ou plusieurs entreprises afin de concourir à un même objectif ". Aux termes de l'article R. 4511-5 de ce code : " Le chef de l'entreprise utilisatrice assure la coordination générale des mesures de prévention qu'il prend et de celles que prennent l'ensemble des chefs des entreprises extérieures intervenant dans son établissement ". 

       21. Les mesures préalables à l'exécution d'une opération, au sens de l'article R. 4511-1 du code du travail, sont définies aux articles R. 4512-1 à R. 4512-16 de ce code. En particulier, aux termes de l'article R. 4512-2 du code du travail : " Il est procédé, préalablement à l'exécution de l'opération réalisée par une entreprise extérieure, à une inspection commune des lieux de travail, des installations qui s'y trouvent et des matériels éventuellement mis à disposition des entreprises extérieures ". Aux termes de l'article R. 4112-4 de ce code : " On entend par opération, au sens du présent titre, les travaux ou prestations de services réalisés par une ou plusieurs entreprises afin de concourir à un même objectif ". Aux termes de l'article R. 4512-5 de ce code : " Les employeurs se communiquent toutes informations nécessaires à la prévention des risques, notamment la description des travaux à accomplir, des matériels utilisés et des modes opératoires dès lors qu'ils ont une incidence sur la santé et la sécurité ". Aux termes de l'article R. 4512-6 de ce code : " Au vu des informations et éléments recueillis au cours de l'inspection commune préalable, les chefs des entreprises utilisatrice et extérieures procèdent en commun à une analyse des risques pouvant résulter de l'interférence entre les activités, installations et matériels. / Lorsque ces risques existent, les employeurs arrêtent d'un commun accord, avant le début des travaux, un plan de prévention définissant les mesures prises par chaque entreprise en vue de prévenir ces risques ". Aux termes de l'article R. 4512-8 de ce code : " Les mesures prévues par le plan de prévention comportent au moins les dispositions suivantes : / 1° La définition des phases d'activité dangereuses et des moyens de prévention spécifiques correspondants ; / 2° L'adaptation des matériels, installations et dispositifs à la nature des opérations à réaliser ainsi que la définition de leurs conditions d'entretien ; / (...) ". 

       22. Enfin, en vertu des dispositions du 2° de l'article R. 4512-7 du travail et de l'article 1er de l'arrêté du 19 mars 1993 pris pour son application, doivent obligatoirement faire l'objet d'un plan de prévention écrit, arrêté avant le début des travaux et quelle qu'en soit la durée, ceux qui sont effectués sur une installation classée faisant l'objet d'un plan d'opération interne en application de l'article 17 du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977, dont les dispositions sur ce point  ont été reprises à l'article R. 181-54 du code de l'environnement.

       23. Il ressort des termes mêmes de la décision attaquée du 8 avril 2019 que, pour confirmer les mesures initialement prescrites par la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Normandie le 29 février 2019, en matière de mise en place d'une inspection commune et d'élaboration d'un plan de prévention préalablement à chaque intervention d'une entreprise extérieure, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi s'est fondé sur l'existence de manquements par la société Total Raffinage France, constatés par la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Normandie, " aux règles relatives à l'établissement des plans de prévention conclus avec les entreprises extérieures chargées de la maintenance courante sur le site ". A cet égard, l'injonction initiale du 29 février 2019 relevait l'absence de plan de prévention spécifique à l'intervention sur le filtre à sable FA 401 B, couverte par le plan de prévention " maintenance courante département énergie et logistique ", l'absence d'analyse de risque lié à la co-activité des entreprises chargées respectivement du remplissage du filtre à sable et de la livraison des sables et gravelles, l'imprécision de la désignation des taches à effectuer sur l'autorisation de travail n° M-U66-19-00107 et par le bon de validation établis n° M-U66-19-00107-003 préalablement à l'intervention du 15 février 2019, et l'absence de mention sur ces documents, parmi les risques potentiels principaux, du risque de chute de hauteur.

       S'agissant de l'existence d'une situation de co-activité entre l'entreprise chargée du remplissage du filtre à sable et l'entreprise chargée de la livraison des sables et gravelles :

       24. Aux termes de l'article 6 de la directive du Conseil 89/391/CEE du 12 juin 1989 concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail : " (...) / Sans préjudice des autres dispositions de la présente directive, lorsque, dans un même lieu de travail, les travailleurs de plusieurs entreprises sont présents, les employeurs doivent coopérer à la mise en œuvre des dispositions relatives à la sécurité, à l'hygiène et à la santé et, compte tenu de la nature des activités, coordonner leurs activités en vue de la protection et de la prévention des risques professionnels, s'informer mutuellement de ces risques et en informer leurs travailleurs respectifs et/ ou leurs représentants / (...) ". Aux termes de l'article L. 4121-5 du code du travail : " Lorsque dans un même lieu de travail les travailleurs de plusieurs entreprises sont présents, les employeurs coopèrent à la mise en œuvre des dispositions relatives à la santé et à la sécurité au travail ".

       25. En premier lieu, il résulte des dispositions combinées de l'article R. 4511-1 du code du travail et des articles R. 4512-1 et suivant de ce code, citées au point 21, qu'une opération constitue le cadre dans lequel l'entreprise utilisatrice et l'entreprise extérieure ou les entreprises extérieures appelées à intervenir doivent apprécier en commun s'il existe des risques d'interférences entre les activités, les installations et les matériels devant donner lieu à des mesures de prévention. En définissant la notion d'opération comme " les travaux ou prestations de services réalisés par une ou plusieurs entreprises afin de concourir à un même objectif ", sans limiter cette définition aux cas d'interventions simultanées, en un même lieu, de plusieurs entreprises, les dispositions de l'article R. 4512-4 du code du travail, cité au point 19, ne méconnaissent, par suite, ni les objectifs prévus à l'article 6 de la directive du 12 juin 1989, ni les dispositions de l'article L. 4121-5 du code du travail. Au demeurant, l'article premier de la directive du 12 juin 1989 ouvre aux Etats membres la possibilité de prévoir, par des dispositions nationales, des règles plus favorables à la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail.

       26. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que, lorsque l'accident mortel est survenu le 15 février 2019, les deux salariés de l'entreprise chargée des travaux de remplissage du filtre à sable FA 401 B installaient le matériel nécessaire à cette intervention, en procédant à la fixation, au niveau de la passerelle permettant l'accès à ce filtre, du flexible qui venait d'être raccordé au camion de l'entreprise chargée de la livraison des sables et gravelles destinés au remplissage de ce filtre par un salarié de cette dernière. Ces deux entreprises se trouvaient ainsi dans une situation de co-activité susceptible de faire naître des risques d'interférences entre leurs activités et matériels, alors même que le raccordement au véhicule du flexible par un salarié de l'entreprise chargée de la livraison et l'installation du flexible au niveau de la passerelle par les salariés de l'entreprise chargée du remplissage du filtre étaient réalisées successivement et non concomitamment. Or, il est constant qu'aucune analyse des risques commune à la société TERF et à ces deux entreprises extérieures n'a eu lieu. C'est donc sans erreur de fait, erreur d'appréciation ni erreur de droit que, pour confirmer l'injonction litigieuse, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi s'est notamment fondé sur l'absence, constatée par la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Normandie, d'analyse de risques liés à la co-activité des entreprises chargées respectivement de la livraison des sables et gravelles et du remplissage du filtre à sable.

       S'agissant de l'absence de plan de prévention spécifique à l'opération portant sur le filtre à sable FA 401 B :

       27. La société TERF soutient que le motif tiré de l'absence d'établissement d'un plan de prévention spécifique est erroné, dès lors que l'ensemble indissociable constitué par le plan de prévention " maintenance courante département énergie et logistique ", l'autorisation de travail et le bon de validation constituent un ensemble indissociable répondant aux exigences prévues, en matière d'établissement d'un plan de prévention préalable à toute intervention d'une entreprise extérieure, par les dispositions des articles R. 4512-1 et suivants du code du travail. 

       28. Il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre du " processus sécurité travaux " mis en œuvre par la société TERF sur le site de Gonfreville-l'Orcher, chacune des trente opérations dites " de maintenance courante ", parmi lesquelles figure l'opération de " maintenance courante du département d'énergie et de logistique de la raffinerie ", identifiée sous le n° IP-ELR-18, et dont relevait l'intervention du 8 avril 2019, est couverte par un " plan de prévention annuel ", dit aussi " plan de prévention permanent ". L'ensemble de ces opérations de maintenance courante, définies comme " l'ensemble de travaux et prestations élémentaires dans une zone géographique, répétitifs, ponctuels, isolés, limités dans le temps et contribuant à maintenir l'outil de production en son état de marche continue ", a donné lieu à l'identification par la TERF de vingt-et-une " phases d'activité ", telles par exemple que les " travaux de pompage et dépotage ", " travaux de levage et manutention ", " travaux à feu ", " travaux en atmosphère non respirable ", " travaux de fouille " ou encore " travaux exposant aux rayonnements ionisants ", chacune d'elle étant associée à une " fiche d'analyse de risques et de prescriptions de sécurité ". L'élaboration des plans de prévention annuels repose sur la constitution de " dossiers entreprise ", complétés par chaque entreprise extérieure qui précise la nature des travaux qu'elle doit exécuter, identifie l'opération ou les opérations dans le cadre desquelles elle intervient, désigne pour chaque opération les " phases d'activité et risques associés " auxquelles se rattache son intervention et s'engage à mettre en œuvre les moyens de de prévention spécifiques aux risques correspondants. L'élaboration de chaque plan de prévention annuel propre à une opération déterminée donne lieu à l'organisation d'une " inspection commune ", suivie d'une " réunion de coordination générale " auxquelles sont tenues de participer toutes les entreprises extérieures participant à une opération donnée. L'inspection commune, au cours de laquelle sont présentés, notamment, " les secteurs concernés par l'opération " et " les emplacements des équipements avec des risques particuliers ", est destinée à " identifier les risques dus à la localisation de l'opération ". Au cours de la réunion de coordination, la société TERF présente les risques et interférences liées à l'opération et recueille les observations émises par les entreprises extérieures. A l'issue de cette réunion est élaboré un document de " prescriptions de coordination " destiné à être intégré au plan de prévention annuel couvrant l'opération.  

       29. Le processus de sécurité travaux de la société TERF prévoit également que chaque intervention d'une entreprise extérieure sur le site est précédée d'une visite préalable menée avec l'un de ses donneurs d'ordre, devant permettre d'établir un diagnostic technique, de définir les moyens utilisés et d'évaluer les risques et, pour l'entreprise extérieure, d'élaborer ou de modifier son mode opératoire. A la suite de cette inspection commune, chaque entreprise extérieure émet une " autorisation de travail " à partir du système informatique de la société TERF, en indiquant, notamment, la référence à un plan de prévention, l'identification de l'intervention-type de référence, telle que, pour l'intervention du 15 février 2019, l'intervention-type " N-Nettoyage en espace clos ", et en précisant, dans la fenêtre intitulée " description précise du travail ", les conditions de réalisation de l'intervention ainsi que les références de son mode opératoire. L'autorisation de travail est ensuite instruite par le responsable du secteur d'exploitation concerné, qui procède à sa validation après avoir " consolidé " l'analyse des risques et défini les mesures de prévention. Cette autorisation de travail constitue un document unique devant présenter toutes les informations relatives à une intervention particulière et, en particulier, les risques potentiels principaux, ainsi que les mesures adaptées devant être adoptées par la société TERF et par l'entreprise extérieure. La réalisation quotidienne des travaux constitutifs de l'intervention est, en outre, précédée, la veille, d'une réunion de coordination conduite par le responsable de secteur et permettant notamment d'identifier les interférences entre les différentes interventions réalisées le même jour et relevant de plans de prévention différents. Elle est subordonnée à l'établissement au cours de cette réunion d'un " bon de validation " qui reprend les indications figurant dans l'autorisation de travail, complétées par d'ultimes informations sur les conditions de réalisation de l'intervention.

       30. Il résulte de ce qui a été dit au point 28 que les plans de prévention annuels portent sur des opérations dont l'objet est défini de façon très extensive par la société TERF. Celle-ci ne conteste pas que l'inspection préalable à leur établissement se borne à une visite générale des lieux organisée pour un grand nombre d'entreprise appelées à réaliser des interventions diverses. Ces plans de prévention annuels ne sauraient, par suite, constituer à eux seuls, le plan de prévention arrêté d'un commun accord par l'entreprise utilisatrice et les entreprises extérieures, à la suite d'une inspection commune des lieux de travail, des installations et matériels mis à disposition et de l'analyse commune des risques d'interférences, prévu par les dispositions, citées au point 19, des articles R. 4512-2 et suivants du code du travail, ce que ne conteste d'ailleurs pas la société TERF. Par ailleurs, s'il est prévu que l'autorisation de travail doit être délivrée après une visite complémentaire du lieu d'exécution de l'intervention, les conditions d'élaboration de ce document, décrites au point 29 ne permettent pas de garantir qu'il est procédé, comme le prévoient les mêmes dispositions, à l'analyse en commun des risques par l'entreprise utilisatrice et les entreprises extérieures et à l'élaboration d'un commun accord des mesures de préventions. 

       31. Ces insuffisances sont corroborées par la circonstance que, si le mode opératoire de l'entreprise chargée du remplissage du filtre à sable FA 401 B mentionnait le mauvais état de la plateforme, relevait le risque de chute de personne et prévoyait sur ce point des mesures de prévention, telles que la vérification de l'état de la plateforme, le risque de chute de hauteur n'était pas visé dans l'autorisation de travail. En outre, aucun document n'atteste de la réalisation effective de la visite préalable à l'émission de l'autorisation de travail éditée le 8 février 2019, aucune indication sur ce point n'étant portée ni sur l'autorisation de travail elle-même, ni sur le bon de validation, la date de cette inspection n'étant pas non plus portée dans le champ prévu à cet effet sur le mode opératoire établi par l'entreprise. Enfin, l'autorisation de travail ne retraçait aucune analyse commune des risques d'interférences liées à la co-activité des entreprises chargées respectivement du remplissage du filtre à sable et de la livraison des sables et gravelles.

       32. Dans ces conditions, la société TERF n'est pas fondée à soutenir que l'administration a retenu un motif erroné en relevant l'absence de présentation d'un " plan de prévention spécifique à l'intervention sur le filtre à sable FA 401 B ", lequel doit être entendu comme le plan spécifique à l'opération dans laquelle s'inscrit cette intervention, au sens des dispositions, citées aux points 18 et 19, des articles R. 4511-1 et R. 4512-4, du code du travail.

       S'agissant des mesures prescrites par l'administration : 

       33. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la société TERF, la décision contestée, en l'invitant à se référer aux guides de bonnes pratiques rédigés par la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Normandie, ne confère aucun caractère obligatoire ou réglementaire à ces guides de bonnes pratiques. Le moyen ainsi tiré de l'erreur de droit ainsi commise par le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi doit, par suite, être écarté. 

       34. En second lieu, il résulte des termes même de la décision contestée que les mesures prescrites reprennent la teneur des dispositions applicables, en vertu des dispositions, citées au point 19, des articles R. 4512-1 et suivants du code du travail, aux travaux réalisés dans un établissement par une entreprise extérieure. La société TERF ne saurait, par suite, sérieusement soutenir que ces mesures sont injustifiées en ce qu'elles sont inadaptées à son activité et qu'elles affectent, sans distinguer la nature et la particularité des nombreuses opérations réalisées, l'ensemble de son site de Gonfreville-l'Orcher. Elle ne saurait pas davantage utilement faire valoir que ces mesures sont entachées d'erreur d'appréciation dès lors que leur exécution entraînerait un bouleversement des procédures de gestion des travaux exécutés par les entreprises extérieures. 

       S'agissant du délai imparti pour exécuter l'injonction :

       35. La décision contestée impartit à la société TERF un délai d'un mois pour se conformer aux dispositions prévues aux articles R. 4512-1 du code du travail en matière de prévention des risques liés à l'intervention d'entreprises extérieures, et notamment en matière d'établissements de plans de prévention. Si la société TERF souligne le très grand nombre d'interventions réalisées par des entreprises extérieures sur le site de Gonfreville-l'Orcher, donnant lieu à l'émission d'un nombre moyen de deux cent quatre-vingts douze autorisations de travail par jour, elle ne précise pas suffisamment en quoi le délai imparti est insuffisant pour réaliser les adaptations de son processus de sécurité travaux qui lui permettraient de se conformer à ces dispositions, en particulier à l'édition, préalablement à chaque opération, au sens des dispositions, citées aux points 18 et 19, des articles R. 4511-1 et R. 4512-4 du code du travail, d'un document écrit dont les conditions d'élaboration et le contenu répondent aux règles relatives au plan de prévention. 

En ce qui concerne les moyens de légalité interne propres à l'injonction prescrite en matière de prévention des risques de chute de hauteur :

       36. Aux termes de l'article R. 4323-59 du code du travail : " La prévention des chutes de hauteur à partir d'un plan de travail est assurée : / 1° Soit par des garde-corps intégrés ou fixés de manière sûre, rigides et d'une résistance appropriée, placés à une hauteur comprise entre un mètre et 1,10 m et comportant au moins : / a) Une plinthe de butée de 10 à 15 cm, en fonction de la hauteur retenue pour les garde-corps ; / b) Une main courante ; / c) Une lisse intermédiaire à mi-hauteur ; /2° Soit par tout autre moyen assurant une sécurité équivalente ".

       37. En premier lieu, la société TERF conteste l'exactitude matérielle des constatations de la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail de Normandie relatives à l'" absence de protection collective contre les risques de chutes de hauteur continue, fixée de manière sûre, et d'une résistance appropriée sur le plan de travail des filtres à sable ", à la " persistance de ce risque de chute de hauteur mortel sur les différents plans de travail des filtres à sable " et à l'" exposition de vos salariés et des salariés des entreprises extérieures à des risques exceptionnels de chute de hauteur ". 

       38. Toutefois, si la société TERF affirme que le plan de travail d'où a eu lieu la chute mortelle du 15 février 2019 était muni d'un garde-corps intégré qui, bien qu'amovible pour permettre le passage de charges lourdes, comportait un dispositif d'accroche approprié à son usage, elle n'apporte aucun commencement de preuve au soutien de cette allégation. Il ressort au contraire des premiers constats réalisés le 15 février 2019 par un ingénieur conseil et un contrôleur de la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail que la rambarde de sécurité placée sur la passerelle où devaient intervenir les salariés de l'entreprise chargée du remplissage du filtre à sable qui a cédé était non seulement amovible, sans dispositif destiné à assurer la sureté de sa fixation, mais aussi vétuste. Par ailleurs, au cours du conseil social et économique extraordinaire qui s'est tenu le 21 février 2019, l'un des représentants de la société appelante a répondu par la négative à la question de savoir " s'il existait un dispositif de sécurité sur les gonds pour retenir la plate-forme amovible et éviter qu'elle ne se décroche de manière accidentelle ". Dans ces conditions, et alors même que, le 15 février 2019, la rambarde a cédé sous l'effet de l'arrimage du flexible destiné à l'acheminement du sable, alors qu'elle n'était pas destinée à cet usage, la société TERF n'est pas fondée à soutenir que cet équipement était conforme aux conditions de sécurité prévues par les dispositions de l'article R. 4323-59 du code du travail.

       39. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les " travaux en hauteur en dehors des protections collectives fixes " revêtent sur le site de Gonfreville-l'Orcher une importance suffisante pour constituer l'une des vingt-et-une phases d'activité identifiées par la société TERF pour l'élaboration des plans de prévention annuels. La réalisation de tels travaux, par leur nature même, expose les salariés qui les exécutent à un risque exceptionnel de chute de hauteur, indépendamment du caractère suffisant ou non des mesures mises en œuvre pour limiter ce risque. La société TERF n'est, par suite, pas fondée à soutenir que la mesure prescrite était injustifiée en ce qu'elle ne se limitait pas au lieu précis de l'accident.

       40. En troisième lieu, la société TERF a elle-même indiqué qu'antérieurement à la décision contestée, elle s'était déjà engagée dans une opération de recensement des installations susceptibles de générer des risques de chute de hauteur. Dans ces conditions, il ne résulte pas des pièces du dossier qu'en raison de l'étendue du site de Gonfreville-l'Orcher et du très grand nombre d'installations concernées, le délai d'un mois qui lui a été prescrit serait insuffisant pour lui permettre de réaliser les mesures de diagnostic et de programmation qui lui ont été prescrites. 

       41. Il résulte de tout ce qui précède que la société TERF n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 10 juin 2021, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du 8 avril 2019. Par voie de conséquence, les conclusions qu'elle présente sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

DÉCIDE :

       Article 1er : La requête de la société par actions simplifiée Total Energies Raffinage France est rejetée.

       Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Total Energies Raffinage France et au ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion.

       Copie en sera adressée au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Normandie et à la caisse régionale d'assurances maladie de Normandie.

       Délibéré après l'audience publique du 7 mars 2023 à laquelle siégeaient :

       - Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,

       - M. Marc Lavail Dellaporta, président-assesseur,

       - Mme Dominique Bureau, première conseillère.

       Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mars 2023.

La rapporteure,

Signé : D. Bureau

La présidente de chambre, 

Signé : G. BorotLa greffière,

Signé : C. Huls-Carlier

La République mande et ordonne au ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 

Pour expédition conforme,

La greffière

C. Huls-Carlier

       2

No 21DA01928