LA COUR DE CASSATION, DEUXIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant : 
CIV. 2
LM
COUR DE CASSATION
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Audience publique du 28 mai 2020
Cassation
M. PIREYRE, président
Arrêt n° 383 F-D
Pourvoi n° Q 19-14.303
R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
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AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
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ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION, DEUXIÈME CHAMBRE CIVILE, DU 28 MAI 2020
La caisse primaire centrale d'assurance maladie des Bouches-du-Rhône, dont le siège est [...] , a formé le pourvoi n° Q 19-14.303 contre l'arrêt rendu le 30 janvier 2019 par la cour d'appel d'Aix-en-Provence (chambre 4-8), dans le litige l'opposant à la société Clinique de La Ciotat, société par actions simplifiée unipersonnelle, dont le siège est [...] , défenderesse à la cassation.
La demanderesse invoque, à l'appui de son pourvoi, le moyen unique de cassation annexé au présent arrêt.
Le dossier a été communiqué au procureur général.
Sur le rapport de Mme Vieillard, conseiller, les observations de la SCP Boutet et Hourdeaux, avocat de la caisse primaire centrale d'assurance maladie des Bouches-du-Rhône, de la SCP Piwnica et Molinié, avocat de la société Clinique de La Ciotat, et l'avis de Mme Ceccaldi, avocat général, après débats en l'audience publique du 13 février 2020 où étaient présents M. Pireyre, président, Mme Vieillard, conseiller rapporteur, M. Prétot, conseiller doyen, et Mme Besse, greffier de chambre,
la deuxième chambre civile de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu le présent arrêt.
Faits et procédure
1. Selon l'arrêt attaqué (Aix-en-Provence, 30 janvier 2019), la société Clinique de La Ciotat (la société) a fait l'objet d'un contrôle d'activité portant sur l'année 2012.
2. Ce contrôle a donné lieu à la rédaction d'un rapport, suivi, le 22 août 2014, de l'envoi par la caisse primaire centrale d'assurance maladie des Bouches-du-Rhône (la caisse) d'une notification d'indu.
3. La société a saisi d'un recours une juridiction de sécurité sociale.
Examen du moyen
Enoncé du moyen
4. La caisse fait grief à l'arrêt d'annuler la notification d'indu du 22 août 2014 alors « que saisies par un établissement de soins d'un recours contre la décision de la commission de recours amiable d'un organisme social relative à la remise en cause d'un indu qui lui a été notifié, les juridictions du contentieux général de la sécurité sociale doivent se prononcer sur le bien-fondé de l'indu notifié par cet organisme social, peu important l'absence de délivrance, par la caisse, d'une mise en demeure relative à cet indu ; qu'en retenant pour annuler la notification de l'indu litigieuse afférente la période de l'année 2012, adressée à la clinique de La Ciotat par la caisse primaire centrale d'assurance maladie des Bouches-du-Rhône, que la procédure de recouvrement des indus de 91 772,88 euros avait à tort été diligentée par la caisse sur le fondement du décret n° 2012-1032 du 7 septembre 2012, que l'absence d'envoi de la mise en demeure préalable constituait un manquement au principe du contradictoire qui cause un grief à la clinique qui n'avait pu « prendre connaissance des motifs qui pourraient lui être opposés par la caisse » pour toute la période, avant de saisir la commission de recours amiable, et avait ainsi été privée du débat contradictoire renforcé tel que prévu et organisé par les articles L. 133-4 et R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale, au moins pour les indus de la période antérieure au 9 septembre 2012, la cour d'appel qui ne s'est pas prononcée sur le bien-fondé de cet indu, a violé les articles L. 133-4, R. 133-9-1 dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur et R. 142-1 du code de la sécurité sociale. »
Réponse de la Cour
Vu les articles L. 133-4, R. 133-9-1 et R. 142-1 du code de la sécurité sociale, le deuxième dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur du décret n° 2012-1032 du 7 septembre 2012 :
5. Pour accueillir le recours de la société et annuler la notification de payer du 22 août 2014, l'arrêt, après avoir rappelé que l'article R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue du décret du 20 août 2009, mentionne l'envoi d'une mise en demeure préalable devant indiquer les motifs conduisant au rejet des observations éventuellement présentées par l'établissement, retient que ce texte a prévu un débat contradictoire renforcé entre les parties, destiné également à fixer les termes du litige susceptible d'être présenté à la commission de recours amiable puis à la juridiction de sécurité sociale ;
6. L'arrêt relève ensuite qu'en ne permettant pas à la société de prendre connaissance des motifs qui pourraient lui être opposés par la caisse, avant de saisir la commission de recours amiable, la caisse a privé cette dernière du débat contradictoire renforcé tel que prévu et organisé par les articles L. 133-4 et R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale, au moins pour les indus de la période antérieure au 9 septembre 2012 et que cette irrégularité constitue un manquement au principe du contradictoire qui cause un grief à la société, de sorte que la notification doit être annulée.
7. En statuant ainsi, alors que saisie d'un recours contre la décision de la commission de recours amiable de la caisse, devant laquelle l'établissement de santé avait porté sa contestation, dès la notification de l'indu, il lui appartenait de se prononcer sur le bien-fondé de l'indu, peu important l'absence de délivrance, par la caisse, d'une mise en demeure, la cour d'appel a violé les textes susvisés.
PAR CES MOTIFS, la Cour :
CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt rendu le 30 janvier 2019, entre les parties, par la cour d'appel d'Aix-en-Provence ;
Remet l'affaire et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant cet arrêt et les renvoie devant la cour d'appel d'Aix-en-Provence autrement composée ;
Condamne la société Clinique de La Ciotat aux dépens ;
En application de l'article 700 du code de procédure civile, rejette la demande formée par la société Clinique de La Ciotat et la condamne à payer à la caisse primaire centrale d'assurance maladie des Bouches-du-Rhône la somme de 3 000 euros ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre civile, signé par M. Prétot, conseiller doyen, conformément aux dispositions des articles 452, 456 et 1021 du code de procédure civile, en remplacement du conseiller empêché, et signé et prononcé par le président en son audience publique du vingt-huit mai deux mille vingt.
MOYEN ANNEXE au présent arrêt
Moyen produit par la SCP Boutet et Hourdeaux, avocat aux Conseils, pour la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) des Bouches-du-Rhône
Le moyen reproche à l'arrêt confirmatif attaqué d'AVOIR accueilli les recours de la SAS CLINIQUE DE LA CIOTAT, infirmé les décisions de la Commission de Recours Amiable de la Caisse Primaire Centrale d'Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône en date du 25 novembre 2014, celle de la Caisse Primaire d'Assurance Maladie de Paris en date du 17 février 2015 et celle de la Caisse Primaire d'Assurance Maladie du Var en date du 10 mars 2015 et, statuant à nouveau, d'avoir annulé la notification d'indu de la Caisse Primaire Centrale d'Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône en date du 22 août 2014 ; condamné in solidum la Caisse Primaire Centrale d'Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône, la Caisse Primaire d'Assurance Maladie de Paris et la Caisse Primaire d'Assurance Maladie du Var à payer à la SAS CLINIQUE DE LA CIOTAT la somme de 1 000 € par application de l'article 700 du Code de Procédure Civile ;
AUX MOTIFS PROPRES QUE « Le contrôle sur site, portant sur l'année 2012, s'est déroulé, à l'initiative de l'UCR, dans le cadre d'un programme régional de contrôle, entre le 9 et le 16 septembre 2013, et a donné lieu à la rédaction d'un rapport du 25 novembre 2013, contresigné par les praticiens chargés du contrôle, le directeur de l'établissement et le médecin DIM, suivi de l'envoi d'une notification d'indu datée du 22 août 2014 reçue le 25 août 2014, pour un montant total de 91772,88 euros, toutes caisses confondues (huit). Cette notification émanant de la « caisse pivot » des Bouches du Rhône, mandatée par les caisses des autres départements, précisait que la clinique disposait d'un délai de deux mois pour régler la somme précitée, ou en cas de contestation, pour saisir la commission de recours amiable de chaque caisse ou pour présenter des observations écrites à la caisse.
Par lettre du 21 octobre 2014, la clinique a saisi la commission de recours amiable des Bouches du Rhône, de Paris et du Var pour contester la validité de la procédure de recouvrement en concluant à l'annulation de la notification et de la procédure, et, subsidiairement, pour contester les sommes réclamées. Elle a également adressé ses observations à la caisse en reprenant les mêmes motivations. Compte tenu du faible enjeu financier concernant les cinq autres caisses, la clinique a renoncé à une procédure (coûteuse) de contestation.
Par sa décision du 25 novembre 2014, la commission de recours amiable des Bouches du Rhône a considéré que la caisse avait respecté la procédure de recouvrement et a rejeté le recours.
Sur l'omission du jugement
La clinique a procédé à la saisine du tribunal des affaires de sécurité sociale des Bouches du Rhône le 3 février 2014 contre les décisions (identiques) des trois commissions de recours amiable des caisses précitées. La caisse primaire d'assurance maladie avait comparu pour elle-même et par représentation des caisses de Paris et du Var, selon mandats réguliers en la forme. Le dispositif du jugement permet de constater que la jonction des recours confirmait que la caisse primaire des Bouches du Rhône intervenait bien par représentation des deux autres caisses, ce qui ne figurait pas sur la première page du jugement. Pour assurer la régularité formelle de la procédure devant la Cour les parties ont déclaré accepter que la Cour le mentionne dans le dispositif de son arrêt.
Sur la régularité de la procédure
Le tribunal a joint les trois recours et a statué par le jugement déféré à la Cour, en faisant droit à la demande d'annulation de la notification, au motif que, le contrôle ayant été réalisé après l'entrée en vigueur du décret du 7 septembre 2012 mais portant sur des indus afférents à deux périodes, l'une antérieure l'autre postérieure à la date de sa publication (9 septembre 2012), la caisse devait respecter les dispositions antérieures au décret du 7 septembre 2012 et adresser une mise en demeure avant la saisine de la commission de recours amiable.
Au soutien de son appel, la caisse a fait valoir que la saisine de la commission de recours amiable de la caisse primaire des Bouches du Rhône (les commissions des autres caisses primaires n'ayant pas été saisies), était conforme à la notification du 24 juin 2013 qui appliquait une procédure plus favorable que celle que prévoyait l'article R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale dans sa version issue du décret 2009-988 du 20 août 2009, et que la juridiction de sécurité sociale ne pouvait trancher que la question du bien-fondé de l'indu.
La clinique a demandé à la Cour de constater que, les indus concernant notamment une période antérieure au 9 septembre 2012, la caisse devait respecter la procédure en vigueur avant le décret du 7 septembre 2012 en lui envoyant une mise en demeure avant toute proposition de saisine de la commission de recours amiable et que le tribunal était donc fondé à annuler la procédure car la mise en demeure constitue ‘un acte essentiel permettant l'instauration d'un débat contradictoire renforcé devant cette commission.' La procédure suivie par la caisse le 22 août 2014 était donc irrégulière en ce que le principe du contradictoire n'avait pas été respecté.
La Cour constate que le tribunal était saisi d'un recours contre la décision d'une commission de recours amiable, elle-même saisie de la contestation de la validité de la notification de payer. Dans chaque acte de saisine des commissions de recours amiable, la clinique a expressément contesté la régularité de la procédure suivie et a demandé l'annulation de la notification qu'elle venait de recevoir.
La commission de recours amiable de la caisse des Bouches du Rhône, ‘caisse pivot', a estimé que les textes manquaient sans doute de clarté mais que la caisse avait néanmoins respecté les règles de l'action en recouvrement. Elle ne s'est pas prononcée sur le fond de la contestation. C'est cette décision qui a été contestée devant le tribunal, qui a statué par le jugement dont appel.
La Cour rappelle que le décret du 7 septembre 2012 a précisé, en son article 8 : ‘les dispositions du présent décret s'appliquent aux indus correspondant à des périodes postérieures à sa date de publication et aux pénalités prononcées à raison de faits commis postérieurement à cette date.'
Le décret a été publié le 9 septembre 2012.
L'indu existe à la date de la prestation et non pas à la date du contrôle. Les indus relevés par les contrôleurs correspondaient à toute l'année 2012 ; le décret du 7 septembre 2012 n'était donc pas applicable avant le 9 septembre 2012.
Dans sa version applicable avant le 9 septembre 2012, l'article R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue du décret du 20 août 2009, que l'action en recouvrement s'ouvrait par l'envoi d'une « notification d'indu » (article L. 133-4), précisant la cause, la nature et le montant des sommes dues, laissant au destinataire de la notification un premier délai d'un mois pour s'acquitter spontanément de la somme ou pour présenter ses observations à la caisse émettrice, et l'informant qu'à défaut de paiement dans le mois ou en cas de désaccord sur les observations présentées, il recevrait une mise en demeure de payer l'indu augmenté d'une majoration de retard de 10%. Cette mise en demeure devait indiquer les motifs conduisant au rejet des observations éventuellement présentées par l'établissement, puis préciser à nouveau la cause, la nature et le montant des sommes réclamées en principal, le montant de la majoration appliquée aux sommes dues et, enfin, énoncer clairement les modalités de saisine de la commission de recours amiable dans les deux mois de sa réception, en cas de contestation.
Ce texte de 2009 a donc prévu un débat contradictoire renforcé entre les parties, destiné également à fixer les termes du litige susceptible d'être présenté à la commission de recours amiable puis à la juridiction de sécurité sociale.
En ne permettant pas à la clinique de prendre connaissance des motifs qui pourraient lui être opposés par la caisse, avant de saisir la commission de recours amiable, la caisse a privé la clinique du débat contradictoire renforcé tel que prévu et organisé par les articles L. 133-4 et R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale, au moins pour les indus de la période antérieure au 9 septembre 2012. Cette irrégularité constitue un manquement au principe du contradictoire qui cause un grief à la clinique.
Devant la Cour, la caisse a soutenu que, pour la période contrôlée soumise à la procédure prévue par le décret du 7 septembre 2012, « l'indu qui ne pouvait plus être remis en cause » s'établissait à 43.123,55 euros.
Or, cette ultime démonstration de la caisse présentée en 2018, soit quatre ans après la notification contestée, outre qu'elle est tardive, constitue a contrario la reconnaissance de ce que l'indu de la période antérieure au 9 septembre 2012 ‘pouvait être remis en cause', ce qui semble entériner l'irrégularité au moins partielle de la notification de 2014.
Or, la Cour rappelle que la notification d'indu avec demande de remboursement est le premier acte du recouvrement (article L. 133-4 précité).
Ce premier acte du recouvrement auquel est annexé un tableau récapitulant, pour chaque patient, les prestations mal facturées telles que retenues définitivement par les médecins contrôleurs, a pour effet de délimiter, après le rapport de l'UCR la nature et le montant de ce que la caisse estime être sa créance sur l'établissement, et de fixer la base de la discussion susceptible d'être engagée avec l'établissement contrôlé.
A la date de cette notification, 22 août 2014, la caisse ne pouvait pas ignorer que le décret du 7 septembre 2012 distinguait deux périodes s'articulant autour de la date de 9 septembre 2012, et que la procédure de recouvrement de L'article R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale n'était pas la même selon la période concernée par les indus.
Devant la Cour, la caisse estime avoir choisi la procédure la plus favorable à la clinique en lui appliquant la procédure prévue par le décret du 7 septembre 2012.
La Cour ne trouve aucun texte qui donnerait à la caisse un tel pouvoir d'appréciation.
L'article 8 du décret du 7 septembre 2012 prévoit que ‘Les dispositions du présent décret s'appliquent aux indus correspondant à des périodes postérieures à sa date de publication et aux pénalités prononcées à raison de faits commis postérieurement à cette date.'
La rédaction est claire et précise et ne prévoit pas d'option, le seul critère étant la période à laquelle les faits ont été commis.
En conséquence, la caisse devait établir deux notifications, et suivre la procédure applicable à chacune d'elles, ou bien annuler la notification ‘susceptible d'être remise en cause' et la remplacer par deux autres notifications, dès le mois d'octobre 2012, à réception des courriers de la clinique qui en contestaient la régularité par des motifs clairs et très explicites.
La caisse n'est pas recevable à demander à la Cour d'opérer cette distinction et de faire déclarer incontestable sa créance pour au moins 43.123,55 euros ; en effet, une telle demande supposerait que soit modifié, par décision de justice, un acte administratif de recouvrement, au surplus avec effet rétroactif, ce qu'aucun texte ne prévoit.
La Cour constate que la notification du 22 août 2014 était irrégulière dans son entier, que cette irrégularité a constitué un manquement au principe du contradictoire qui a causé un grief à la clinique pour la période antérieure au 9 septembre 2012 et qui corrompt la totalité de l'acte. Cette notification doit être annulée, avec toutes ses conséquences de droit sur les demandes en paiement présentées devant le tribunal puis devant la Cour. »
ET AUX MOTIFS ADOPTES QU' « au vu de la connexité des procédures il y a lieu pour une bonne administration de la justice de joindre les dossiers enregistrés au greffe du Tribunal des Affaires de Sécurité Sociale sous les n°21500725, 21502419 et 21502600 et de dire que l'instruction se poursuivra sous le seul n°21500725 ;
que la CLINIQUE DE LA CIOTAT fait grief à la Caisse Primaire Centrale d'Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône de n'avoir pas respecté la procédure de recouvrement prévue par les articles L. 133-4 et R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale ;
que la Caisse a considéré que les nouvelles modalités fixées par le Décret du 7 décembre 2012 sont applicables aux notifications d'indus faites à compter du 10 septembre 2012 ;
que l'article 8 du Décret du 7 septembre 2012 précise que ‘les dispositions du présent décret s'appliquent aux indus correspondant à des périodes postérieures à sa date de publication et aux pénalités prononcées à raison de faits commis postérieurement à cette date' ;
que les indus imputés à la CLINIQUE DE LA CIOTAT sont nés au cours de périodes antérieures à l'application du Décret précité, dès lors ce sont les règles en vigueur au cours des périodes considérées qui doivent s'appliquer ;
que l'envoi préalable à la saisine de la Commission de Recours Amiable d'une mise en demeure, qui aux termes de l'article R. 133-9-1 du Code ci-dessus cité, doit contenir le motif pour lequel sont rejetées en totalité ou pour partie les observations présentées constitue un acte essentiel permettant l'instauration d'un débat contradictoire renforcé devant la Commission de Recours Amiable et que c'est également à ce stade que les termes du débat sont définitivement fixés ;
que la privation d'un niveau de discussion fait grief à la CLINIQUE DE LA CIOTAT et justifie l'annulation de la procédure de recouvrement ;
qu'il s'ensuit que les recours de la CLINIQUE DE LA CIOTAT seront accueillis ;
que la notification de l'indu de la Caisse Primaire Centrale d'Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône en date du 22 août 2014 sera annulée ;
que les décisions des Commissions de Recours Amiables des Caisses Primaires d'Assurance Maladie de Paris et du Var seront infirmées ;
que succombant en leurs prétentions les Caisses Primaires d'Assurance Maladie précitées ne peuvent prétendre bénéficier des dispositions prévues par l'article 700 du Code de Procédure Civile ;
que l'équité commande de faire droit à la demande de la CLINIQUE DE LA CIOTAT de ce chef ;
que cependant en l'absence de justifications qu'elle a engagé des frais irrépétibles il lui sera alloué la somme de 1.000 euros. »
ALORS QUE saisies par un établissement de soins d'un recours contre la décision de la commission de recours amiable d'un organisme social relative à la remise en cause d'un indu qui lui a été notifié, les juridictions du contentieux général de la sécurité sociale doivent se prononcer sur le bien-fondé de l'indu notifié par cet organisme social, peu important l'absence de délivrance, par la caisse, d'une mise en demeure relative à cet indu ; qu'en retenant pour annuler la notification de l'indu litigieuse afférente la période du l'année 2012, adressée à la clinique de la CIOTAT par la Caisse Primaire Centrale d'Assurance Maladie des Bouches du Rhône, que la procédure de recouvrement des indus de 91 772,88 euros avait à tort été diligentée par la caisse sur le fondement du décret n°2012-1032 du 7 septembre 2012, que l'absence d'envoi de la mise en demeure préalable constituait un manquement au principe du contradictoire qui cause un grief à la clinique qui n'avait pu « prendre connaissance des motifs qui pourraient lui être opposés par la caisse » pour toute la période, avant de saisir la commission de recours amiable, et avait ainsi été privée du débat contradictoire renforcé tel que prévu et organisé par les articles L. 133-4 et R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale, au moins pour les indus de la période antérieure au 9 septembre 2012, la cour d'appel qui ne s'est pas prononcée sur le bien-fondé de cet indu, a violé les articles L. 133-4, R. 133-9-1 dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur et R. 142-1 du code de la sécurité sociale.