LA COUR DE CASSATION, TROISIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant : 
CIV. 3
JT
COUR DE CASSATION
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Audience publique du 19 mars 2020
Cassation sans renvoi
M. CHAUVIN, président
Arrêt n° 244 F-D
Pourvoi n° Q 19-10.393
R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
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AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
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ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION, TROISIÈME CHAMBRE CIVILE, DU 19 MARS 2020
La Société d'aménagement de gestion et de commercialisation (Sagec), société à responsabilité limitée, dont le siège est [...] , a formé le pourvoi n° Q 19-10.393 contre l'arrêt rendu le 8 novembre 2018 par la cour d'appel de Toulouse (3e chambre), dans le litige l'opposant à M. D... E... , domicilié [...] , défendeur à la cassation.
La demanderesse invoque, à l'appui de son pourvoi, le moyen unique de cassation annexé au présent arrêt.
Le dossier a été communiqué au procureur général.
Sur le rapport de M. Jacques, conseiller, les observations de la SCP Spinosi et Sureau, avocat de la Société d'aménagement de gestion et de commercialisation, après débats en l'audience publique du 11 février 2020 où étaient présents M. Chauvin, président, M. Jacques, conseiller rapporteur, M. Maunand, conseiller doyen, et Mme Berdeaux, greffier de chambre,
la troisième chambre civile de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu le présent arrêt.
Sur le moyen unique :
Vu les articles L. 600-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, et 635, 1, 9° du code général des impôts ;
Attendu qu'il ressort de la combinaison de ces textes que la formalité de l'enregistrement doit être accomplie dans le mois de la date de la transaction et que, à défaut d'enregistrement dans ce délai, la contrepartie prévue par la transaction non enregistrée est réputée sans cause et les sommes versées sont sujettes à répétition ;
Attendu, selon l'arrêt attaqué (Toulouse, 8 novembre 2018), que, le 19 juin 2012, la société Sagec, bénéficiaire d'un permis de construire, a conclu avec M. E... , qui avait déposé un recours pour excès de pouvoir contre ce permis, une transaction aux termes de laquelle elle lui versait la somme de 35 000 euros en contrepartie du désistement de son recours ; que, cette transaction n'ayant été enregistrée que le 21 juillet 2015, la société Sagec a assigné M. E...  en remboursement ;
Attendu que, pour rejeter cette demande, l'arrêt retient que l'article L. 600-8 du code de l'urbanisme ne précise pas que la transaction non enregistrée dans le délai d'un mois est réputée sans cause et que la société Sagec ajoute au texte en soutenant que la sanction de la répétition des sommes versées est la conséquence du non-respect de ce délai, qu'en outre, la cause d'une transaction se trouve dans les concessions réciproques des parties, de sorte que l'omission de cette simple formalité de publicité ne peut avoir pour effet de la supprimer, la transaction ayant, de surcroît, été exécutée après l'expiration du délai et que, le but du législateur de favoriser la fluidité des opérations de construction, la transparence fiscale et l'identification des opposants d'habitude faisant la profession de recours contre les permis de construire apparaît comme la seule finalité de l'enregistrement, quel que soit le délai dans lequel celui-ci intervient ;
Qu'en statuant ainsi, alors que la société Sagec était fondée à obtenir la répétition de la somme payée en exécution de la transaction non enregistrée dans le délai légal, la cour d'appel a violé les textes susvisés ;
Et vu l' article 627 du code de procédure civile, après avis donné aux parties en application de l'article 1015 du même code ;
PAR CES MOTIFS, la Cour :
CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt rendu le 8 novembre 2018, entre les parties, par la cour d'appel de Toulouse ;
DIT n'y avoir lieu à renvoi ;
Condamne M. E...  à payer à la société Sagec la somme de 35 000 euros, avec intérêts au taux légal à compter de la signification du présent arrêt ;
Dit n'y avoir lieu à modifier les condamnations aux dépens et au titre de l'article 700 du code de procédure civile prononcées par les juges du fond ;
Condamne M. E...  aux dépens ;
En application de l'article 700 du code de procédure civile, condamne M. E...  à payer à la société Sagec la somme de 3 000 euros ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, troisième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du dix-neuf mars deux mille vingt.
MOYEN ANNEXE au présent arrêt
Moyen produit par la SCP Spinosi et Sureau, avocat aux Conseils, pour la Société d'aménagement de gestion et de commercialisation
Il est reproché à l'arrêt attaqué d'avoir rejeté la demande de la société Sagec tendant à ce que M. E...  soit condamné à lui restituer la somme de 35.000 euros, versée en contrepartie de la signature du protocole d'accord du 15 octobre 2013, non enregistré dans le mois de sa signature ;
Aux motifs que, « L'article L.600-8 alinéa 1 et 2 du Code de l'urbanisme et 635 du code général des impôts modifié par l'ordonnance du 17 juillet 2013 disposent respectivement :
- toute transaction par laquelle une personne ayant demandé au juge administratif l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager s'engage à se désister de ce recours en contrepartie du versement d'une somme d'argent ou de l'octroi d'un avantage en nature doit être enregistrée conformément à l'article 635 du code général des impôts (alinéa 1)
- la contrepartie prévue par une transaction non enregistrée est réputée sans cause et les sommes versées ou celles qui correspondent au coût des avantages consentis sont sujettes à répétition ...(alinéa 2)
- doivent être enregistrés dans le délai d'un mois à compter de leur date (...) 9° la transaction prévoyant, en contrepartie du versement d'une somme d'argent ou de l'octroi d'un avantage en nature, le désistement du recours pour excès de pouvoir formé contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager.
Le tribunal a identifié le fond du litige en précisant que :
- les parties s'opposent sur la détermination de l'obligation sanctionnée par la répétition de l'indemnité : M. E...  soutient que seul le défaut d'enregistrement de la transaction est sanctionné, alors que la Sarl Sagec soutient que le non-respect du délai d'un mois pour procéder à cet enregistrement suffit à justifier la répétition des sommes versées en exécution de la transaction,
- une interprétation littérale de l'article L 600-8 ne suffit pas à les départager puisque son alinéa 2 ne répute sans cause que "la contrepartie d'une transaction non enregistrée", sans référence au délai de cet enregistrement, alors que l'alinéa précédent renvoie à un enregistrement fait "conformément à l'article 635 du code général des impôts".
Il convient d'ajouter que l'article L 600-8 ne précise pas sur qui pèse l'obligation d'enregistrement alors que par nature dans un contrat synallagmatique, l'une et l'autre partie sont également intéressées à la régularité du contrat.
En l'état de cette difficulté d'interprétation, il convient, au-delà de la lettre du texte, de se référer au sens et à la portée de la règle, étant observé que les parties s'accordent pour constater que l'inobservation de l'article 635 9° n'est assortie d'aucune sanction édictée par le code général des impôts.
L'ordonnance du 17 juillet 2013 a été édictée en exécution de l'article 1 er4° de la loi du 1er juillet 2013, visant les mesures propres à accélérer le règlement des litiges dans le domaine de l'urbanisme et prévenir les contestations dilatoires ou abusives.
Elle consacre un principe de validité des transactions dans la législation d'ordre public qu'est le code de l'urbanisme, à l'inverse d'une partie de la jurisprudence et de la doctrine qui avaient pu jusqu'alors considérer que la clause par laquelle une partie à une transaction s'engage à renoncer à l'exercice d'un recours pour excès de pouvoir à l'encontre d'un acte administratif unilatéral donné était nécessairement contraire à l'ordre public.
L'objectif du législateur est donc non de faire obstacle à la conclusion de ces transactions mais uniquement de prévenir les recours abusifs afin de limiter la désorganisation de l'économie du secteur et le renchérissement du coût de la construction. C'est ce que souligne la ministre du logement dans un communiqué du 17 juillet 2013 précisant "Il est également prévu l'obligation de déclarer, auprès de l'administration fiscale, les transactions qui aboutissent à un désistement du requérant en contrepartie du versement d'une somme d'argent ou d'un avantage en nature. Le non-respect de cette obligation expose le requérant à une action en restitution. Il s'agit, par cette obligation, d'assurer une transparence et de dissuader les requérants d'exercer des pressions, tout en préservant la possibilité d'une transaction lorsque celle-ci est légitime".
L'article L 600-8 ne précise pas que la transaction non enregistrée dans le délai d'un mois est réputée sans cause mais simplement que la transaction non enregistrée est réputée sans cause. M. E...  fait valoir à juste titre que dans d'autres domaines comme la fiducie ou la promesse unilatérale de vente, le législateur a expressément fait le lien entre le respect du délai et la sanction de nullité.
Ainsi, la Sarl Sagec ajoute au texte en soutenant que la sanction de la répétition des sommes versées est la conséquence du non-respect de ce délai.
En outre, la cause d'une transaction se trouve dans les concessions réciproques des parties de sorte que l'omission de cette simple formalité de publicité ne peut avoir pour effet de la supprimer, la transaction ayant, de surcroît, été exécutée après l'expiration du délai.
En effet, il convient de rappeler que la transaction est du 15 octobre 2013, qu'elle a été libellée par la Sarl Sagec sans mention de la nécessité de son enregistrement ni a fortiori de la partie devant y procéder, que le désistement est intervenu le 26 novembre 2013 et qu'en dépit de l'expiration du délai d'un mois, le promoteur a versé en février 2014 la somme prévue.
En conséquence, le but du législateur de favoriser la fluidité des opérations de construction, la transparence fiscale et l'identification des opposants d'habitude faisant profession de recours contre les permis de construire, apparaît comme la seule finalité de l'enregistrement, quel que soit le délai dans lequel celui-ci intervient. Et la Sarl Sagec n'est pas fondée à soutenir que l'interprétation de M. E...  prive d'effet le dispositif, dès lors que l'enregistrement, même tardif, permet l'identification du requérant, contribuable potentiel, sans le priver de la somme perçue, contrepartie pour le promoteur de la poursuite de son projet de construction dans des délais normaux. Admettre le contraire priverait la transaction de son essence, l'existence de concessions réciproques. Par ailleurs, la sanction de l'absence de cause apparaît créer un déséquilibre entre les parties en ce qu'elle n'atteint que l'avantage obtenu par le seul opposant au permis sans faire disparaître celui accordé au promoteur, en mesure de poursuivre son opération dans des délais normaux ou sans risque d'annulation de l'autorisation de construire.
Le jugement sera donc confirmé en toutes ses dispositions et la Sarl Sagec sera déboutée de l'ensemble de ses demandes » ;
Et par motifs des premiers juges, éventuellement adoptés :
« L'article L 600-8 du code de l'urbanisme, issu de l'ordonnance du 18 juillet 2013, dispose que :
"Toute transaction par laquelle une personne ayant demandé au juge administratif l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager s'engage à se désister de ce recours en contrepartie du versement d'une somme d'argent ou de l'octroi d'un avantage en nature doit être enregistrée conformément à l'article 635 du code général des impôts.
La contrepartie prévue par une transaction non enregistrée est réputée sans cause et les sommes versées ou celles qui correspondent au coût des avantages consentis sont sujettes à répétition. L'action en répétition se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l'obtention de l'avantage en nature.
Les acquéreurs successifs de biens ayant fait l'objet du permis mentionné au premier alinéa peuvent également exercer l'action en répétition prévue à l'alinéa précédent à raison du préjudice qu'ils ont subi".
L'article 635 du code général des impôts, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 18 juillet 2013, dispose que :
"Doivent être enregistrés dans le délai d'un mois à compter de leur date : (...)
9° La transaction prévoyant, en contrepartie du versement d'une somme d'argent ou de l'octroi d'un avantage en nature, le désistement du recours pour excès de pouvoir formé contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager.
(...)"
Les parties s'opposent sur la détermination de l'obligation sanctionnée par la répétition de l'indemnité : M. E...  soutient que seul le défaut d'enregistrement de la transaction est ainsi sanctionné, alors que la SARL SAGEC soutient que le non-respect du délai d'un mois pour procéder à cet enregistrement suffit à justifier la répétition des sommes versées en exécution de la transaction.
Une interprétation littérale de l'article L 600-8 ne suffit pas à départager les parties, puisque son alinéa 2 ne répute sans cause que "la contrepartie d'une transaction non enregistrée", sans référence au délai de cet enregistrement, mais que l'alinéa immédiatement précédent renvoie à un enregistrement fait "conformément à l'article 635 du code général des impôts".
Dans la perspective d'une interprétation téléologique, il doit être rappelé que les articles L 600-8 du code de l'urbanisme et 635 -9°du code général des impôts sont issus de l'ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme, prise en application de la loi du 1er juillet 2013, laquelle autorise le gouvernement à adopter par voie d'ordonnances des "mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction". L'article ter 4° de cette loi vise en particulier les mesures propres à "accélérer le règlement des litiges dans le domaine de l'urbanisme et prévenir les contestations dilatoires ou abusives, notamment en encadrant les conditions dans lesquelles le juge peut être saisi d'un recours en annulation ou d'une demande de suspension en particulier en exigeant des requérants un intérêt suffisamment direct à agir, en aménageant les compétences et les pouvoirs des juridictions, en vue notamment de leur permettre de condamner à dommages et intérêts l'auteur d'un recours abusif, et en réduisant les délais de traitement des procédures".
Le ministre du logement, dans un communiqué du 17 juillet 2013, présentait ainsi les dispositions introduites : "Il est également prévu l'obligation de déclarer, auprès de l'administration fiscale, les transactions qui aboutissent à un désistement du requérant en contrepartie du versement d'une somme d'argent ou d'un avantage en nature. Le non-respect de cette obligation expose le requérant à une action en restitution. Il s'agit, par cette obligation, d'assurer une transparence et de dissuader les requérants d'exercer des pressions, tout en préservant la possibilité d'une transaction lorsque celle-ci est légitime". De même, les travaux préparatoires énoncent que "dans la majorité des cas, ces transactions non seulement n'ont rien de malhonnête, mais sont un instrument utile permettant de construire et consolider des compromis raisonnables entre des intérêts initialement divergents. (...) Il arrive cependant que la transaction soit l'aboutissement d'un processus de chantage exercé par un requérant qui, s'étant le cas échéant construit artificiellement un intérêt pour agir, engage une action en justice non pas pour faire échec au projet, qui en réalité l'indiffère, mais aux seules fins d'exploiter, en vue de l'obtention d'un gain financier, la pression qui s'exerce sur le titulaire de l'autorisation (...) Ces pratiques qui dévoient le recours en justice, désorganisent l'économie du secteur et renchérissent le coût de la construction ne sont pas que marginales, sont plus que marginales. Aussi le groupe de travail a-t-il estimé indispensable de moraliser le régime des transactions, en recherchant pour ce faire une solution efficace et qui, pour autant, n'ait pas pour effet induit d'empêcher ni même de gêner la conclusion de transactions entre acteurs de bonne foi. (...) En proposant de soumettre les transactions en cause à une obligation d'enregistrement auprès de l'administration des impôts indirects, ce n'est naturellement pas un quelconque effet dissuasif lié au droit y afférent qu'il a recherché. Le fait que ces opérations doivent intervenir en parfaite transparence vis-à-vis du fisc lui est en revanche apparu pouvoir, à la fois, faire réfléchir les quelques requérants qui font profession des désistements contre rémunération et préserver, pour le reste, les espaces de négociation qui sont nécessaires dans des opérations complexes telles que les projets de construction. Faire de l'enregistrement une condition de validité d'un acte n'est d'ailleurs pas complètement sans précédents (...) Concrètement, l'effectivité du dispositif serait, pour les affaires d'urbanisme, assurée par une disposition législative expresse ayant pour objet de réputer sans cause les contreparties prévues par une transaction n'ayant pas été dûment enregistrée. A défaut d'enregistrement, donc, les sommes versées en contrepartie du désistement pourraient être récupérées à tout moment, soit par le promoteur directement, soit même par les acquéreurs successifs".
Il s'induit de cette présentation que le législateur a cherché à garantir l'effectivité de l'enregistrement lui-même, la publicité de la transaction et la transparence vis à vis de l'administration fiscale étant le moyen d'identifier les opposants d'habitude et de dissuader les recours abusifs. Aucune allusion quelconque n'est en revanche faite au délai imparti pour procéder à cet enregistrement, la perception de l'impôt et des intérêts de retard attachés à des déclarations tardives n'étant nullement le but premier des dispositions introduites.
Il doit donc être considéré que l'enregistrement effectif de la transaction, quel que soit le délai dans lequel il intervient, fait obstacle à la répétition de l'indemnité transactionnelle versée par le promoteur.
Il est exact que de fait, cette interprétation fera le plus souvent obstacle à la répétition effective de l'indemnité transactionnelle : si le bénéficiaire de l'indemnité n'a pas spontanément procédé à l'enregistrement de la transaction, il le fera lorsque le promoteur lui demandera justification de l'accomplissement de cette formalité, ou agira en répétition à son encontre. Il n'en résulte pas pour autant que les dispositions de l'article L 600-8 soient vidées de leur sens : le dispositif législatif mis en oeuvre conduit en effet les deux parties à avoir un intérêt personnel à s'assurer de la publicité effective de la transaction, le bénéficiaire de l'indemnité pour échapper à la sanction prévue et le promoteur pour tenter d'obtenir restitution de l'indemnité payée. Il ne peut au contraire être considéré que le législateur ait entendu faire bénéficier les promoteurs d'une sanction couperet, leur permettant de plein droit d'obtenir restitution de l'indemnité transactionnelle venant d'être versée, dans tous les cas où la transaction n'a pas été enregistrée dans le mois de sa conclusion, même dans les hypothèses où le bénéficiaire de bonne foi ignorait l'obligation d'enregistrement.
Les demandes de la SARL SAGEC doivent donc être rejetées » (jugement, pp. 3-5) ;
Alors que, il ressort de la combinaison des articles L. 600-8 du code de l'urbanisme et 635, 1, 9° du code général des impôts que la formalité de l'enregistrement d'une transaction prévoyant le désistement d'un recours pour excès de pouvoir formé contre un permis de construire en contrepartie du versement d'une somme d'argent, doit être accomplie dans le mois de la date de la signature de la transaction, à défaut de quoi la contrepartie prévue par la transaction est réputée sans cause ; qu'en jugeant que la formalité de l'enregistrement de la transaction signée le 15 octobre 2013 pouvait avoir été valablement réalisée le 21 juillet 2015, soit non pas dans le mois de sa signature mais plus de 19 mois après, de sorte que la contrepartie monétaire versée ne se trouvait pas indue, la cour d'appel a violé les articles L. 600-8 du code de l'urbanisme et 635, 1, 9° du code général des impôts.