LA COUR DE CASSATION, TROISIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant : 
Attendu que l'arrêt attaqué (Saint-Denis, 23 septembre 2013) fixe les indemnités revenant à la société Investissement foncier Réunion (la société), par suite de l'expropriation, au profit de la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest (TCO), de deux parcelles lui appartenant ;
Sur le premier moyen, pris en ses deuxième et cinquième branches, ci après annexé :
Attendu qu'ayant retenu que la démarche de mise en valeur et d'aménagement du littoral sud de la commune de Saint-Leu avait été initiée dès 2006, que cette démarche avait, dès l'origine et tout au long, été conduite en étroite concertation et collaboration entre le TCO et la commune de Saint-Leu qui en fait partie, qu'en charge de la planification de l'aménagement du territoire de communes qu'il regroupe, le TCO ne pouvait méconnaître ni le SAR ni les règlements locaux d'urbanisme des territoires des communes concernées et les procédures de révision de ces règlements auxquelles, en raison de ses compétences propres, il était associé pour consultation conformément à l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme, que le TCO n'avait pu ignorer que le PLU de la commune de Saint-Leu, approuvé le 10 juin 2008 et spécifiquement le classement en zone non constructible des parcelles CU 651 et 655 concernées par le projet d'aménagement du littoral sud, n'était pas conforme au SAR et que l'absence de compatibilité entre le PLU et le SAR devait d'autant plus alerter le TCO qu'en raison de leur retentissement médiatique local, il avait nécessairement eu connaissance des décisions judiciaires relatives à l'aménagement de la route des Tamarins ayant, à la même époque, pour cette même raison et dans le même secteur géographique, retenu l'intention dolosive de l'autorité expropriante, que dans ces conditions et circonstances, le TCO devait s'interdire absolument de tirer lui-même profit en toute connaissance de cause du classement irrégulier des parcelles en offrant à la société de les acquérir d'abord amiablement puis par voie d'expropriation, au prix de terrains non constructibles, la cour d'appel a souverainement déduit, de ces seuls motifs, que la preuve d'un arrangement collusoire entre la commune de Saint-Leu, qui a procédé au classement irrégulier de parcelles qu'elle savait parfaitement concernées par le projet d'aménagement de son littoral sud, et le TCO, ainsi que l'intention dolosive de ce dernier, porteur et promoteur du projet d'aménagement et qui a délibérément cherché à s'approprier les terrains à vil prix, était rapportée ;
D'où il suit que le moyen n'est pas fondé ;
Et attendu qu'il n'y a pas lieu de statuer par une décision spécialement motivée sur les première, troisième et quatrième branches du moyen qui n'apparaissent manifestement pas de nature à entraîner la cassation ;
Mais sur le second moyen :
Vu l'article 455 du code de procédure civile ;
Attendu que pour fixer à une certaine somme le montant des indemnités dues à la société, l'arrêt retient que celle-ci produit également son acte d'acquisition du 29 juin 2007 sur la base de 80 euros le mètre carré, que s'il s'agit effectivement de la vente globale d'un ensemble de parcelles classées dans différentes zones pour une superficie totale de 35 hectares, il comprend bien les parcelles expropriées et constitue à ce titre une référence utile ;
Qu'en statuant ainsi, sans répondre aux conclusions de la communauté d'agglomération qui soutenait que l'acte de vente ne permettait pas d'individualiser le prix de chacune des parcelles, situées dans différentes zones du PLU, la cour d'appel a méconnu les exigences du texte susvisé ;
PAR CES MOTIFS :
CASSE ET ANNULE, mais seulement en ce qu'il a fixé les indemnités dues à la société IFR aux sommes de 227 230 euros pour la parcelle CU 651 et de 245 050 euros pour la parcelle CU 655, l'arrêt rendu le 23 septembre 2013, entre les parties, par la cour d'appel de Saint-Denis ; remet, en conséquence, sur ce point, la cause et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant ledit arrêt et, pour être fait droit, les renvoie devant la cour d'appel de Saint-Denis, autrement composée ;
Condamne la société Investissement foncier Réunion c/o Les Bâtisseurs de Bourbon aux dépens ;
Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt partiellement cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, troisième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du vingt-quatre mars deux mille quinze.
MOYENS ANNEXES au présent arrêt
Moyens produits par la SCP Garreau, Bauer-Violas et Feschotte-Desbois, avocat aux Conseils, pour la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest (TCO)
PREMIER MOYEN DE CASSATION.
Il est fait grief à l'arrêt confirmatif attaqué d'avoir dit que les parcelles devaient être évaluées par référence au marché des terrains constructibles sur la commune de Saint-Leu,
AUX MOTIFS PROPRES QUE
"Sur la parcelle expropriée,
il résulte des constatations non critiquées du premier juge que la parcelle CU 651 est d'une superficie de 2.270 m² et que la parcelle CU 655 est d'une superficie de 2.450 m² ; qu'il s'agit de terrains plats, de forme triangulaire, situés entre deux voies de circulation ; qu'à la date de la visite sur les lieux, ils avaient déjà fait l'objet de travaux pour l'aménagement de bassins hydrauliques de récupération des eaux de ruissellement routier.
Sur la date de référence,
En vertu de l'article L. 13-15-l du code de l'expropriation, les biens sont estimés à la date de la décision de première instance et sous réserve de l'application des dispositions du II dudit article, seul est pris en considération leur usage effectif un an avant l'ouverture de l'enquête publique.
Le 4° de l'article L. 13-15-Il prévoit que lorsqu'il s'agit de l'expropriation d'un terrain réservé par un plan d'occupation des sols au sens du 8° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, le terrain est considéré, pour son évaluation, comme ayant cessé d'être compris dans un emplacement réservé ; la date de référence est alors celle à laquelle est devenue opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d'occupation des sols et délimitant la zone dans laquelle est situé l'emplacement réservé.
Faisant application de cette règle, le premier juge a fixé la date de référence au 10 juin 2008, date de la dernière révision du Plan Local d'Urbanisme de la commune de Saint-Leu.
Or, la liste incomplète des emplacements réservés par le PLU à des voies ou ouvrages publics, à des installations d'intérêt général ou à des espaces verts, telle que versée aux débats, n'établit pas que les parcelles CU 651 et CU 655 aient effectivement été réservées.
Le jugement entrepris sera donc réformé sur ce point, et la date de référence fixée selon la règle commune au 1er septembre 2010, un an avant l'ouverture de l'enquête publique par arrêté du préfet de la Réunion en date du 1er septembre 2011.
Sur l'intention dolosive,
L'article L. 13-15-1 in fine dispose que les biens expropriés sont estimés en tenant compte des servitudes et des restrictions administratives affectant de façon permanente l'utilisation ou l'exploitation des biens à la date de référence, sauf si leur institution révèle de la part de l'expropriant, une intention dolosive.
Les parcelles CU 651 et CU 655 sont classées en zone NL. Cette zone correspond aux zones naturelles littorales à protéger, non constructibles, mais aménagées ou susceptibles de l'être sous forme de structures légères. Ce classement a été opéré par la commune de Saint-Leu aux termes du PLU approuvé par délibération en date du 10 juin 2008.
En application de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, tout règlement local d'urbanisme doit être rendu compatible avec les directives territoriales d'aménagement, dont le Schéma d'Aménagement Régional.
Le PLU de la Commune de Saint-Leu révisé en 2008 devait donc impérativement être rendu compatible avec le SAR de la Réunion approuvé par décret du Conseil d'Etat en date du 6 novembre 1995 qui a localisé le secteur incluant les parcelles CU 651 et CU 655 en zone d'extension urbaine. II n'en n'a rien été et la commune de Saint-Leu a sciemment ignoré les dispositions du SAR puisque lesdites parcelles ont été classées en zone N, non constructible, et non pas en zone U, constructible.
L'intention dolosive ne se présume pas, elle doit être démontrée par l'exproprié qui doit établir l¿existence dans le classement du bien exproprié d'une volonté de le léser émanant de l'expropriant. Certes, le classement irrégulier des parcelles CU 651 et CU 655 n'a pas été fait par le TCO mais par la commune de Saint-Leu. Cependant, l'intention dolosive peut être retenue en cas de collusion frauduleuse entre l'expropriant et la commune sous la responsabilité de laquelle a été établi le plan d'urbanisme.
En l'espèce, il résulte des propres écritures du TCO que la démarche de mise en valeur et d'aménagement du littoral sud de la commune de Saint-Leu a été initié dès 2006.
Il résulte des pièces versées aux débats que cette démarche de mise en valeur et d'aménagement a, dès l'origine et tout au long, été conduite en étroite concertation et collaboration entre le TCO et la commune de Saint-Leu qui en fait partie, de nombreux élus de ladite commune et le maire lui-même composant le conseil communautaire.
En charge de la planification de l'aménagement du territoire des communes qu'il regroupe, le TCO ne pouvait méconnaître ni le SAR ni les règlements locaux d'urbanisme des territoires des communes concernées et les procédures d'approbation, de révision ou de modification de ces règlements auxquelles, à raison de ses compétences propre, il est associé pour consultation conformément à l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme.
En réalité, le TCO n'a pas pu ignorer que le PLU de la commune de Saint-Leu approuvé le 10 juin 2008, et spécifiquement le classement en zone non constructible des parcelles CU 651 et CU 655 concernées par le projet d'aménagement du littoral sud, n'était pas conforme au SAR. L'absence de compatibilité entre le PLU et le SAR devait d'autant plus alerter le TCO, qu'à raison de leur retentissement médiatique local, il avait nécessairement connaissance des décisions judiciaires relatives à l'aménagement de la route des Tamarins ayant, à la même époque, pour cette même raison et dans le même secteur géographique, retenu l'intention dolosive de l'autorité expropriante.
Dans ces conditions et circonstances, le TCO se devait d'aviser la commune de Saint-Leu de l'impossibilité de maintenir le classement irrégulier des parcelles de la SAS IFR et en tout cas s'interdire absolument d'en tirer lui-même profit en toute connaissance de cause en offrant à la société propriétaire desdites parcelles de les acquérir, d'abord amiablement, puis par voie d'expropriation, au prix de terrains non constructibles alors qu'un classement conforme au SAR devait incontestablement en faire des terrains à bâtir.
A l'inverse, on ne peut que constater un arrangement collusoire entre la commune de Saint-Leu, qui a procédé au classement irrégulier de parcelles qu'elle savait parfaitement être concernées par le projet d'aménagement de son littoral sud et le TCO, porteur et promoteur de ce projet, qui a délibérément cherché à s'approprier ces terrains à vil prix, avec la volonté de léser la SAS IFR, de telle sorte que son intention dolosive est bel et bien établie.
En conséquence, le jugement entrepris sera confirmé en ce qu'il a dit que les parcelles CU 65f et CU 655 doivent être évaluées par référence au marché des terrains constructibles sur la commune de Saint-Leu."
ET, AUX MOTIFS ADOPTES, QUE
"Sur l'intention dolosive :
En application de l'article L. 13-15-II-2 du code de l'expropriation, l'évaluation des terrains à bâtir tient compte des possibilités légales et effectives de construction qui existaient à l'une ou l'autre des dates de référence prévues au 1° ci-dessus, de la capacité des équipements susvisés, des servitudes affectant l'utilisation des sols et notamment des servitudes d'utilité publique, y compris les restrictions administratives au droit de construire, sauf si leur institution révèle, de la part de l'expropriant, une intention dolosive.
A la date de référence, la parcelle est située en zone ND du Plu.
La Cour d'Appel de Saint-Denis par un arrêt en date du 26 février 2007 entre Henri X... et la Direction départementale de dans le cadre de l'opération de la route des tamarins. La Cour de Cassation par un arrêt du 11 janvier 2012 a rejeté le pourvoi. L'arrêt retient que le schéma d'aménagement régional (SAR) de la Réunion approuvé par décret du conseil d'Etat du 6 novembre 1995 a classé la parcelle en espaces urbains, en cohérence avec les espaces bâtis contigus existants. En application de l¿article L. 123-1 du code de l'urbanisme, le plan d'occupation des sols doit être rendu compatible avec les directives territoriales d'aménagement, dont le schéma d'aménagement régional qui est la norme supérieure. Or, la procédure de révision du plan local d'urbanisme n'a pas abouti à cette mise en compatibilité de la parcelle concernée restée en zone ND au lieu d'être représentée en zone U dans le plan révisé et approuvé par le conseil municipal suivant délibération du 10 juin 2008.
Il est constant que l'intention dolosive, pour être retenue, doit émaner de l'expropriant.
En l'espèce, la communauté d'agglomération de communes du territoire de la côte ouest est composée des communes de Saint-Leu, Trois-Bassins, Saint-Paul, Le Port, La Possession. La commune de Saint-Leu, à l'origine de la révision du plan local d'urbanisme, fait partie de la communauté de commune expropriante. Le procès-verbal du conseil communautaire en date du 11 avril 2011 notait que "le TCO en étroite collaboration avec la commune de Saint-Leu, a initié une démarche pour la mise en valeur et l'aménagement touristique du littoral sur Saint-Leu".
Par suite, le classement en zone N de la propriété de la société Investissement Foncier Réunion au plan local d'urbanisme de 2008 revêt un caractère dolosif car non conforme à la destination prescrite par le schéma d'aménagement de la Réunion qui localise le secteur incluant la parcelle CU 646 en zone urbaine dense alors que les deux parcelles concernées CU 651 et CU 655 l'encadre.
En conséquence, les parcelles CU 651 et CU 655 devront être évaluées par référence au marché des terrains constructibles sur la commune de Saint-Leu."
ALORS, D'UNE PART, QUE, la seule connaissance de l'incompatibilité entre un plan local d'urbanisme (PLU) et un schéma d'aménagement régional (SAR) ne caractérise pas l'intention dolosive de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation et qu'il n'appartient pas à la juridiction de l'expropriation d'apprécier la légalité et l'opportunité des actes administratifs au vu desquels il lui est demandé de statuer ; qu'en énonçant, pour retenir l'intention dolosive du TCO, qu'il « n'a pas pu ignorer que le PLU de la commune de Saint-Leu approuvé le 10 juin 2008 et spécifiquement le classement en zone non constructible des parcelles CU 651 et CU 655 concernées par le projet d'aménagement du littoral sud, n'était pas conforme au SAR », cependant qu'il n'appartenait pas à la Cour d'appel d'apprécier la légalité de la délibération du 10 juin 2008 approuvant le PLU au regard du SAR, la Cour d'appel a violé l'article ledit article ainsi que la loi des 16-24 août 1790,
ALORS D'AUTRE PART, QUE la seule connaissance de l'incompatibilité entre un plan local d'urbanisme (PLU) et un schéma d'aménagement régional (SAR) ne caractérise pas l'intention dolosive de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation, laquelle implique l'existence d'une volonté, concrétisée par un acte positif, de léser le propriétaire en dévalorisant son terrain exproprié ; qu'elle ne se présume pas et doit être prouvée ; qu'en énonçant, pour retenir l'intention dolosive du TCO, qu'il « n'a pas pu ignorer que le PLU de la commune de Saint-Leu approuvé le 10 juin 2008 et spécifiquement le classement en zone non constructible des parcelles CU 651 et CU 655 concernées par le projet d'aménagement du littoral sud, n'était pas conforme au SAR », cependant que le silence gardé par le TCO sur l'élaboration du PLU de la commune de Saint-Leu ne pouvait caractériser l'intention dolosive de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation, la cour d'appel a violé ledit article,
ALORS, DE PLUS, QUE l'intention dolosive de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation ne se présume pas et que doit être prouvée, dans le classement du bien, l'existence d'une volonté de léser son propriétaire ; que le principe de compatibilité, qui en application des articles L. 111-1-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme régit les rapports entre le PLU et le schéma d'aménagement régional de la Réunion, n'implique pas contrairement au principe de conformité une stricte identité entre ces deux documents ; qu'en se fondant sur la seule circonstance que le SAR avait classé les parcelles CU 651 et CU 655 en zone d'extension urbaine tandis que le PLU les avait classées en zone N non constructible et en énonçant qu'un « classement conforme au SAR devait incontestablement en faire des terrains à bâtir », la cour d'appel a violé les articles L. 13-15 du code de l'expropriation et L. 111-1-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme,
ALORS ENCORE QUE l'intention dolosive de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation ne se présume pas et que doit être prouvée, dans le classement du bien, l'existence d'une volonté de léser son propriétaire ; que le principe de compatibilité, qui en application des articles L. 111-1-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme, régit les rapports entre le PLU et le schéma d'aménagement régional de la Réunion et qui signifie qu'il ne peut y avoir de contrariété majeure entre la norme supérieure et la mesure d'exécution n'impliquant pas une stricte identité entre ces deux documents, n'est méconnu que si le PLU remet en cause les orientations générales du SAR qui n'a pas vocation à fixer la destination des sols ; qu'en relevant, pour estimer que l'intention dolosive du TCO était caractérisée, que les terrains visés en zone d'extension urbaine par le schéma d'aménagement régional de la Réunion étaient classés en zone non constructible par la délibération du 10 juin 2008 approuvant le PLU, pour retenir l'absence de compatibilité entre le PLU et le SAR et juger qu'un classement conforme au SAR devait incontestablement en faire des terrains à bâtir, sans constater que le classement retenu par le PLU avait remis en cause les orientations générales du SAR de la Réunion, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation et des articles précités,
ALORS, ENFIN, QUE seul l'Etat a la charge de contrôler la légalité des actes administratifs pris par les collectivités locales et qu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ne saurait, sans méconnaître le principe de libre administration des communes, contrôler la légalité des actes administratifs pris par une commune ce qui explique que l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme, qui permet d'associer un EPCI à l'élaboration du PLU, ne saurait faire peser sur celui-ci une obligation d'aviser la commune sur la légalité de la réglementation qu'elle envisage d'approuver ; qu'en se fondant, pour retenir l'intention dolosive du TCO, sur le fait que la communauté d'agglomération ne pouvait méconnaître ni le SAR, ni les règlements d'urbanisme locaux des territoires des communes concernées et les procédures d'approbation, de révision ou de modification de ces règlements auxquels, à raison de ses compétences propres, elle était associée pour consultation et qu'elle se devait d'aviser la commune de Saint-Leu de l'impossibilité de maintenir le classement irrégulier des parcelles expropriées, la cour d'appel, qui a mis à la charge du TCO une obligation non prévue par les textes, a violé par fausse application les articles L. 13-15 du code de l'expropriation, L. 123-8 du code de l'urbanisme, L. 1111-1, L. 1111-3 et L. 2131-6 du CGCT.
SECOND MOYEN DE CASSATION.
Il est fait grief à l'arrêt attaqué d'avoir fixé les indemnités d'expropriation dues à la SAS IFR sur la base de 90 ¿/m² aux sommes de, pour la parcelle CU 651, indemnité principale : 204.300 euros et indemnité de remploi : 22.930 euros, soit au total : 227.230 euros ; pour la parcelle CU 655, indemnité principale : 220.500 euros, indemnité de remploi : 24.550 euros, soit au total : 245.050 euros,
AUX MOTIFS QUE
Sur les indemnités d'expropriation,
Affranchies des restrictions administratives, bordées par deux voies de circulation - la vole littorale et la RN1 -, et desservies par les réseaux d'alimentation en eau potable et en électricité à proximité, les parcelles expropriées doivent être évaluées en terrains à bâtir au sens de l'article L. 131-5-11-1° du code de l'expropriation.
L'évaluation du commissaire du gouvernement en terrains non constructibles doit donc être écartée de même que l'avis des Domaines produit par le TCO qui retient le classement des parcelles en zone naturelle.
A titre de valeur de comparaison, la SAS IFR produit un jugement d'expropriation du 28 novembre 2011, mais il n'est pas suffisamment démontré que ce jugement concerne un terrain de situation et de nature comparables aux parcelles CU 651 et CU 655.
En revanche, la SAS IFR produit également son acte d'acquisition du 29 juin 2007 sur la base de 80 ¿/m². S'il s'agit effectivement de la vente globale d'un ensemble de parcelles classées dans différentes zones pour une superficie totale de plus de 35 ha, il comprend bien les parcelles expropriées et constitue à ce titre une référence utile. Il permet d'évaluer les parcelles de la SAS IFR à la date de la décision de première instance sur la base de 90 ¿/m² pour tenir compte de leur plus petite contenance et de l'évolution générale des prix du foncier entre 2007 et 2012 dont l'augmentation est corroborée par les prix de revente de terrains acquis par la SAS IFR en 2007 à la SCCV PERLE DE CORAIL en 2011 et à la SIDR en 2012 sur une base moyenne supérieure à 100 ¿/m².
Le jugement entrepris qui a retenu une valeur de 80 ¿/m² sera donc réformé.
Afin de réparer l'intégralité du préjudice causé par l'expropriation en évaluant le bien au 1er octobre 2012, date de la décision de première instance, compte-tenu de sa consistance matérielle et juridique au 21 novembre 2011, date de l'ordonnance portant transfert de propriété, et de sa qualification de terrain à bâtir au 1er septembre 2010, date de référence, conformément aux dispositions des articles L. 13-13, L. 13-14, L. 13-15 et R. 13-46 du code de l'expropriation,
* L'indemnité principale due à la SAS IFR pour l'expropriation de la parcelle CU 651 sera donc fixée à la somme de 2.270 m² x 90 ¿/m²
= 204.300 euros et l'indemnité de remploi à la somme de (5.000 x 20 %) + (10.000 x 15 %) + (204.300 x 10 %) = 22.930 euros ;
* et l'indemnité principale due à la SAS IFR pour l'expropriation de la parcelle CU 655 sera donc fixée à la somme de 2.450 m² x 90 ¿/m² = 220.500 euros et l'indemnité de remploi à la somme de (5.000 x 20 %) + (10.000 x 10 %) = 24.550 euros",
ALORS, D'UNE PART, QUE la cassation à intervenir sur le précédent moyen de cassation, emportera la cassation par voie de conséquence du chef du dispositif critiqué au présent moyen en application des dispositions de l'article 624 du code de procédure civile,
ALORS, D'AUTRE PART, QUE le défaut de réponses à conclusions équivaut à un défaut de motifs ; qu'en omettant de répondre au moyen soulevé par la communauté d'agglomération tiré de ce que la cour d'appel ne pouvait se fonder, pour fixer les indemnités d'expropriation, sur l'acte de vente du 29 juin 2007 compte-tenu de ce qu'il ne permettait pas l'individualisation d'un prix pour chaque type de parcelle à identifier dans l'acte de vente, la cour d'appel a violé l'article 455 du code de procédure civile.