LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant : 
CIV. 1
CH.B
COUR DE CASSATION
______________________
Audience publique du 11 mars 2020
Cassation partielle
Mme BATUT, président
Arrêt n° 195 F-D
Pourvoi n° T 19-13.110
R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
_________________________
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
_________________________
ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, DU 11 MARS 2020
La commune de Fouencamps, représentée par son maire en exercice, domicilié en cette qualité [...], a formé le pourvoi n° T 19-13.110 contre l'arrêt rendu le 15 janvier 2019 par la cour d'appel d'Amiens (1re chambre civile), dans le litige l'opposant à l'établissement public local d'enseignement et de formation professionnelle agricole Le Paraclet, dont le siège est [...] , défendeur à la cassation.
La demanderesse invoque, à l'appui de son pourvoi, le moyen unique de cassation annexé au présent arrêt.
Le dossier a été communiqué au procureur général.
Sur le rapport de M. Serrier, conseiller référendaire, les observations de la SCP Garreau, Bauer-Violas et Feschotte-Desbois, avocat de la commune de Fouencamps, de la SCP Rocheteau et Uzan-Sarano, avocat de l'établissement public local d'enseignement et de formation professionnelle agricole Le Paraclet, après débats en l'audience publique du 4 février 2020 où étaient présents Mme Batut, président, M. Serrier, conseiller référendaire rapporteur, Mme Kamara, conseiller doyen, et Mme Randouin, greffier de chambre,
la première chambre civile de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu le présent arrêt.
Faits et procédure
1. Selon l'arrêt attaqué (Amiens, 15 janvier 2019) et les productions, suivant convention des 23 et 30 avril 1969, modifiée par avenants des 22 novembre 1990 et 1er janvier 2004, l'établissement public local d'enseignement et de formation professionnelle agricole Le Paraclet (l'EPLEFPA) s'est engagé à fournir en eau potable la commune de Fouencamps (la commune) pour un prix de 0,30 franc par mètre cube. Le 11 mars 2014, l'EPLEFPA a notifié la résiliation de cette convention avec effet au 31 mars 2015. Le 24 novembre 2014, son conseil d'administration a voté une délibération portant à 1 euro par mètre cube le prix de la fourniture d'eau. Ayant continué à fournir de l'eau à la commune, l'EPLEFPA a adressé à celle-ci un avis de sommes à payer, établi le 19 avril 2016, d'un montant de 9 212,26 euros au titre des prestations fournies en 2015 sur la base du tarif d'1 euro par mètre cube.
2. Contestant le montant réclamé, et après avoir payé une somme de 5 527,36 euros calculée sur la base d'un tarif qu'elle avait unilatéralement déterminé, la commune a saisi le tribunal administratif d'Amiens qui s'est déclaré incompétent par ordonnance du 20 juin 2016.
3. Par acte du 8 juillet 2016, la commune a assigné l'EPLEFPA devant le juge judiciaire en annulation de l'avis des sommes à payer. Ce dernier a sollicité reconventionnellement la condamnation de la commune au paiement d'une somme de 3 684,90 euros au titre du solde des sommes à payer en vertu de l'avis émis le 19 avril 2016.
Examen du moyen
Enoncé du moyen
4. La commune fait grief à l'arrêt de la condamner à payer à l'EPLEFPA la somme de 3 684,90 euros et de rejeter sa demande de sursis à statuer aux fins de renvoi d'une question préjudicielle au juge administratif, alors « qu'à l'occasion d'un litige l'opposant à l'exploitant d'un service public industriel et commercial devant la juridiction judiciaire statuant en matière civile, l'usager du service public peut exciper de l'illégalité de l'acte administratif réglementaire fixant le tarif du service public, la juridiction judiciaire devant alors, en cas de contestation sérieuse, soit surseoir à statuer jusqu'à ce que la question préjudicielle de la légalité de cet acte soit tranchée par la juridiction administrative, soit trancher elle-même cette contestation lorsqu'il apparaît manifestement qu'au vu d'une jurisprudence établie elle peut être accueillie par la juridiction saisie au principal ; qu'en retenant que, hormis la juridiction pénale, la juridiction judiciaire n'était pas compétente pour apprécier l'exception d'illégalité, soulevée par la commune, de la délibération du 24 novembre 2014 par laquelle l'EPLEFPA avait fixé les tarifs du service public de l'eau potable, la cour d'appel, qui aurait dû examiner le caractère sérieux de la contestation puis, le cas échéant, exercer l'une des deux options précitées, a méconnu son office, en violation de l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III, ensemble l'article 49, alinéa 2, du code de procédure civile. »
Réponse de la Cour
Vu l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790, le décret du 16 fructidor an III et l'article 49, alinéa 2, du code de procédure civile :
5. Aux termes du dernier de ces textes, lorsque la solution d'un litige dépend d'une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction administrative, la juridiction judiciaire initialement saisie la transmet à la juridiction administrative compétente en application du titre Ier du livre III du code de justice administrative. Elle sursoit à statuer jusqu'à la décision sur la question préjudicielle.
6. Pour rejeter la demande de question préjudicielle, après avoir retenu que la délibération du 24 novembre 2014 du conseil d'administration de l'EPLEFPA est un acte administratif, l'arrêt énonce que la juridiction judiciaire, hormis la juridiction pénale, n'est pas compétente pour apprécier la légalité d'un acte réglementaire, même par voie d'exception et qu'il appartient à la commune de saisir le tribunal administratif à l'encontre de cette délibération.
7. En statuant ainsi, alors qu'elle aurait dû rechercher, même d'office, s'il était manifeste, au vu d'une jurisprudence établie, que la contestation de la légalité de l'acte administratif en cause pouvait être accueillie par le juge judiciaire, saisi au principal, sans qu'il soit besoin de renvoyer au juge administratif pour statuer sur cette contestation par voie de question préjudicielle, ou, en cas de difficulté sérieuse, transmettre la question à la juridiction administrative, et surseoir à statuer jusqu'à la décision sur la question préjudicielle, la cour d'appel a violé les textes susvisés.
PAR CES MOTIFS, la Cour :
CASSE ET ANNULE, sauf en ce qu'il déclare la juridiction judiciaire compétente pour connaître du litige, l'arrêt rendu le 15 janvier 2019, entre les parties, par la cour d'appel d'Amiens ;
Remet, sauf sur ce point, l'affaire et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant cet arrêt et les renvoie devant la cour d'appel de Douai ;
Condamne l'établissement public local d'enseignement et de formation professionnelle agricole Le Paraclet aux dépens ;
En application de l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt partiellement cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du onze mars deux mille vingt.
MOYEN ANNEXE au présent arrêt
Moyen produit par la SCP Garreau, Bauer-Violas et Feschotte-Desbois, avocat aux Conseils, pour la commune de Fouencamps.
Il est fait grief à l'arrêt attaqué d'AVOIR condamné la commune de Fouencamps à payer à l'EPLEFPA Le Paraclet la somme de 3 684,90 euros au titre des prestations réalisées par cet établissement public au cours de l'année 2015, et d'avoir - tel que cet arrêt a été rectifié par un arrêt du 25 juin 2019 - rejeté la demande subsidiaire formée par la commune de Fouencamps tendant à la saisine du tribunal administratif d'une question préjudicielle ;
AUX MOTIFS QUE : « La compétence judiciaire désignée par le tribunal administratif et retenue par le tribunal d'instance est admise par les deux parties. / 1. Sur la demande principale de la commune. / La commune de Fouencamps demande l'annulation de l'avis de sommes à payer émis par I'EPLEFTA le 19 avril 2016 (pièce Commune 1) lui facturant son approvisionnement en eau sur l'année 2015 à 9212,26 €. somme correspondant à 8732 m3 au prix de I € HT le m3, et sollicite que la juridiction ratifie son évaluation du prix à hauteur de 0,633 € le m3. / En l'espèce la Commune s'approvisionne en eau auprès de I'EPLEFPA pour redistribuer cette eau potable à environ 90 usagers de la commune. / Les relations entre les services publics industriels et commerciaux et leurs usagers relèvent des règles de droit privé. / La fixation du prix facturé à l'usager peut relever soit de convention de gré à gré soumise au droit privé, soit mettre enjeu des règles de droit public de fixation réglementaire du prix. / En l'espèce, l'EPLEFPA est un établissement public habilité à fixer ses prix par voie de délibération de son conseil d'administration à défaut de convention avec l'usager ; il s'agit alors d'un acte à valeur réglementaire, ce qu'admettent les deux parties, dont la légalité peut être contestée devant le juge administratif. / Pendant longtemps les règles d'établissement du prix de l'eau entre I'EPLEFPA et la commune ont été régies par une convention, conclue le 23 avril 1969. Le prix fixé à l'origine de 30 centimes de francs devait être révisé selon une formule mathématique. Des avenants ont été conclus entre les parties. Le dernier avenant signé entre les parties date du 1° janvier 2004 (pièce Commune 4), il change le système pour fixer le prix du m3 d'eau au rapport entre les dépenses de fonctionnement et d'investissement du réseau par le volume total distribué aux cinq usagers de I'EPLEFPA. / Ces dernières années la commune s'est plaint d'une importante augmentation du prix au m3. / Tout un dossier d'échange de correspondances entre le maire de la commune et I'EPLEFPA est produit par ce dernier. L'EPLEFPA cherche à relever ses prix pour financer le renouvellement des installations de fourniture d'eau tandis que la commune estime que les nouveaux tarifs deviennent excessifs, ce à quoi I'EPLEFPA répond (pièce commune 12) que le prix des autres distributeurs est bien plus élevé. / Un projet de nouvelle convention (pièce Commune 5) sur la base de 1 € le m3 proposé par l'EPLEFTA en décembre 2013 n'a pas été accepté par la commune. Les parties n'ont pas réussi à se mettre d'accord et I'EPLEFPA a fini par notifier à la commune le 11 mars 2014 une résiliation sans indemnité de la convention de fourniture d'eau en vigueur avec un préavis d'un an, à effet au 31 mars 2015, sachant qu'il faut plusieurs mois pour obtenir le raccordement d'un autre fournisseur (pièce Commune 6). / Pendant ce préavis l'EPLEFPA a de nouveau proposé à la commune une nouvelle convention à 1 € le m3 tandis que la commune était prête à l'accepter pour le coût de 0, 55 € le m3 (pièces EPLEFPA 13 et 14). / La commune a continué à s'approvisionner auprès de I'EPLEFPA sur l'année 2014 qui a été facturée à 0,26€ TTC du m3 (0,35€ en 2013). (pièces commune 8 et 7). / La commune n'a pas cherché d'autres fournisseurs d'eau. / Elle s'est approvisionnée de même pour l'année 2015. / L'avis de sommes à payer litigieux correspond à la consommation 2015, et les parties conviennent du fait que la convention n'est plus applicable. La commune voudrait voir appliquer le principe civil de l'enrichissement sans cause et estime que la facture est justifiée « pour des raisons d'équité » à hauteur de ses deux tiers, soit 0,633 € le m3, montant qu'elle a payé. / C'est oublier qu'à défaut de fixation conventionnelle du prix entre les parties, le prix est celui fixé par l'établissement pour ses usagers, il y en a cinq, à hauteur de 1 € HT le m3, selon la délibération du conseil d'administration qui se fait environ en novembre de chaque aimée pour l'année à venir, en l'espèce la délibération du 24 novembre 2014 (pièce EPLEFPA 16). / Contrairement à ce que soutient la commune la juridiction judiciaire, hormis la juridiction pénale, n'est pas compétente pour apprécier la légalité d'un acte réglementaire, même par voie d'exception. / Il appartenait à la commune de saisir le tribunal administratif à l'encontre de cette délibération, ce qui lui aurait permis de faire valoir ses arguments de droit public sur la prohibition du prix différé, les règles de prise en compte des investissements futurs, etc., qu'il n'appartient pas à la présente juridiction civile d'appliquer. / Sa requête doit être rejetée et le jugement, par les présents motifs, confirmé en sa décision. / 2. Sur les demandes accessoires. / Il convient de rectifier une erreur matérielle qui affecte le montant de la condamnation de la commune, dont conviennent les deux parties, à savoir que le solde impayé s'élève à la somme de 3684, 90 € au lieu de 4384, 90 euros. / Il n'y pas lieu d'admettre que la Commune est en état de procédure abusive ou de résistance abusive et la demande de I'EPLEFPA à ce titre doit être rejetée. / La commune sera condamnée aux dépens d'appel et devra payer à I'EPLEFTA une indemnité de 1500€ pour les frais de celle-ci non compris dans les dépens ».
ALORS QU'à l'occasion d'un litige l'opposant à l'exploitant d'un service public industriel et commercial devant la juridiction judiciaire statuant en matière civile, l'usager du service public peut exciper de l'illégalité de l'acte administratif réglementaire fixant le tarif du service public, la juridiction judiciaire devant alors, en cas de contestation sérieuse, soit surseoir à statuer jusqu'à ce que la question préjudicielle de la légalité de cet acte soit tranchée par la juridiction administrative, soit trancher elle-même cette contestation lorsqu'il apparaît manifestement qu'au vu d'une jurisprudence établie elle peut être accueillie par la juridiction saisie au principal ; qu'en retenant que, hormis la juridiction pénale, la juridiction judiciaire n'était pas compétente pour apprécier l'exception d'illégalité, soulevée par la commune de Fouencamps, de la délibération du 24 novembre 2014 par laquelle l'EPLEFPA Le Paraclet avait fixé les tarifs du service public de l'eau potable, la cour d'appel, qui aurait dû examiner le caractère sérieux de la contestation puis, le cas échéant, exercer l'une des deux options précitées, a méconnu son office, en violation de l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III, ensemble l'article 49 alinéa 2 du code de procédure civile.