LA COUR DE CASSATION, TROISIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant : 
CIV. 3
CM
COUR DE CASSATION
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Audience publique du 12 novembre 2020
Rejet
M. CHAUVIN, président
Arrêt n° 861 F-D
Pourvoi n° N 19-22.190
R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
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AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
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ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION, TROISIÈME CHAMBRE CIVILE, DU 12 NOVEMBRE 2020
M. U... E..., domicilié [...] , a formé le pourvoi n° N 19-22.190 contre les arrêts rendus les 14 février 2018 et 24 octobre 2018 par la cour d'appel de Toulouse (chambre des expropriations), dans le litige l'opposant :
1°/ au conseil départemental de la Haute-Garonne, dont le siège est service des affaires foncières, 1 boulevard de la Marquette, 31090 Toulouse cedex 9,
2°/ au commissaire du gouvernement, domicilié direction générale de la comptabilité publique cité administrative, bâtiment C, 5e étage, 31074 Toulouse cedex,
défenderesses à la cassation.
Le demandeur invoque, à l'appui de son recours, le moyen unique de cassation annexé au présent arrêt.
Le dossier a été communiqué au procureur général.
Sur le rapport de Mme Djikpa, conseiller référendaire, les observations de la SCP Buk Lament-Robillot, avocat de M. E..., de la SCP Piwnica et Molinié, avocat du conseil départemental de la Haute-Garonne, et après débats en l'audience publique du 29 septembre 2020 où étaient présents M. Chauvin, président, Mme Djikpa, conseiller référendaire rapporteur, M. Maunand, conseiller doyen, et Mme Berdeaux, greffier de chambre,
la troisième chambre civile de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu le présent arrêt.
Désistement partiel
1. Il est donné acte à M. E... du désistement de son pourvoi en ce qu'il est dirigé contre l'arrêt de la cour d'appel de Toulouse du 14 février 2018.
Faits et procédure
2. L'arrêt attaqué (Toulouse, 24 octobre 2018) fixe le montant des indemnités revenant à M. E... au titre de l'expropriation, au profit du département de la Haute-Garonne, de plusieurs parcelles lui appartenant, comprises dans un emplacement réservé par le plan local d'urbanisme.
Examen du moyen
Sur le moyen unique, pris en ses troisième à cinquième branches, ci-après annexé
3. En application de l'article 1014, alinéa 2, du code de procédure civile, il n'y a pas lieu de statuer par une décision spécialement motivée sur ces griefs qui ne sont manifestement pas de nature à entraîner la cassation.
Sur le moyen unique, pris en ses première et deuxième branches
Enoncé du moyen
4. M. E... fait grief à l'arrêt de fixer la date de référence au 31 janvier 2008 et de fixer comme il le fait les indemnités d'expropriation, alors :
« 1°/ que la date de référence est déterminée en fonction de l'acte le plus récent rendant opposable le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou le plan d'occupation des sols et délimitant la zone dans laquelle est situé l'emplacement réservé même si cet acte ne comporte en lui-même aucune modification de la nature et des caractéristiques de cette zone ; qu'en considérant, pour fixer la date de référence au 31 janvier 2008 et écarter toute date ultérieure, qu'il n'était pas établi que la mise en compatibilité du PLU de Flourens du 18 février 2016 et la mise à jour du 1er août 2016 aient affecté la zone dans laquelle était situé l'emplacement réservé n° 3, la cour d'appel qui s'est prononcée par des considérations inopérantes au lieu d'examiner si ces actes postérieurs délimitaient la zone où se situait ledit emplacement, a violé l'article L. 322-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
2°/ que l'expropriation donne lieu à une juste et préalable indemnité qui implique que le laps de temps qui s'est écoulé entre la fixation de l'indemnité et la date de référence prise en considération pour l'usage effectif du bien soit raisonnable ; qu'en prenant pour date de référence le 31 janvier 2008, soit une date qui se situe neuf années avant le jugement de première instance en fixation de l'indemnité d'expropriation, la cour d'appel a violé l'article 1er du 1er protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble l'article L. 1 du code de l'expropriation. »
Réponse de la Cour
5. D'une part, ayant retenu que, si le plan local d'urbanisme avait fait l'objet d'une mise en compatibilité approuvée le 18 février 2016 et d'une mise à jour, par arrêté du 1er août 2016, du plan de prévention des risques inondation annexé, il n'était pas établi que ces mise en compatibilité et mise à jour eussent affecté la zone dans laquelle était situé l'emplacement réservé, la cour d'appel en a déduit à bon droit que la date de référence ne pouvait être fixée à aucune des dates correspondant à ces actes.
6. D'autre part, la cour d'appel, qui a estimé les biens expropriés à la date de la décision de première instance, n'a pas privé d'une juste et préalable indemnité M. E..., lequel ne précise pas, concrètement, en quoi la fixation de la date de référence neuf années avant le jugement porterait une atteinte disproportionnée au droit au respect de ses biens garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
7. Le moyen n'est donc pas fondé.
PAR CES MOTIFS, la Cour :
REJETTE le pourvoi ;
Condamne M. E... aux dépens ;
En application de l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, troisième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du douze novembre deux mille vingt.
MOYEN ANNEXE au présent arrêt
Moyen produit par la SCP Buk Lament-Robillot, avocat aux Conseils, pour M. E...
M. U... K... E... fait grief à l'arrêt attaqué d'avoir fixé la date de référence au 31 janvier 2008, d'avoir fixé l'indemnité principale de dépossession qui lui est due par le département de la Haute Garonne à la somme de 22 995 euros et d'avoir fixé à 828 euros l'indemnité principale de dépossession due aux consorts E... par le département de la Haute Garonne et d'avoir fixé les indemnités accessoire et de remploi ;
AUX MOTIFS QUE de manière préalable, il y a lieu de rappeler que, conformément à l'article 553 du code de procédure civile, du fait de l'indivisibilité entre les consorts E... de la partie du litige relative à la fixation des indemnités d'expropriation dues pour la parcelle [...]  qui leur appartient en indivision, l'appel de M. U... K... E... seul produira effet à l'égard de ses soeurs, Mmes I... E... épouse W... et G... E..., qui ne sont pas parties à la procédure d'appel pour n'avoir pas été intimées par lui et n'avoir pas relevé appel incident, ni fait l'objet d'un appel provoqué ; que ceci précisé, en application des articles L321-1 et L322-1 à L322-6 du code de l'expropriation, les indemnités allouées doivent couvrir l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l'expropriation et leur montant est fixé d'après la consistance des biens expropriés à la date de l'ordonnance portant transfert de propriété, en fonction de l'estimation de ces biens à la date de la décision de première instance et en considération de leur usage effectif à une date, dite date de référence, elle-même appréciée à la date de la décision de première instance ; qu'en l'occurrence, dans la mesure où les terrains expropriés sont compris dans l'emplacement réservé n°3 créé au bénéfice du département pour l'aménagement de la RD 64 lors de la révision du plan d'occupation des sols (POS) de [...] en janvier 2001, étendu à l'élargissement de la RD 64 et de la RD 57 lors de la dernière révision du POS transformé en PLU en mai 2006, puis repris au PLU approuvé le 31 janvier 2008, il y a lieu de faire application de l'article L322-6 qui prévoit, en son alinéa 1er , que le terrain compris dans un emplacement réservé est considéré, pour son évaluation, comme ayant cessé de l'être et, en son alinéa 2, que la date de référence prévue à l'article L322-2 est celle de l'acte le plus récent rendant opposable le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou le plan d'occupation des sols et délimitant la zone dans laquelle est situé l'emplacement réservé, étant observé que ce texte, issu de la recodification opérée par l'ordonnance 2014-13[...] du 6 novembre 2014, ne reprend pas la formulation limitative de l'ancien article L13-15 II 4° qui retenait la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d'occupation des sols et délimitant la zone dans laquelle est situé l'emplacement réservé ; qu'ainsi qu'en conviennent les parties, la date de référence ne saurait être celle de la première modification du PLU approuvée le 29 juin 2017, soit postérieurement à la décision de première instance ; que si, antérieurement à cette modification, le PLU a fait l'objet d'une mise en compatibilité approuvée le 18 février 2016 et d'une mise à jour, par arrêté du 1er août 2016, du plan de prévention des risques inondation (PPRI) qui y est annexé, aucune de ces deux dates ne peut être prise en compte dès lors qu'il n'est pas établi que ces mise en compatibilité et mise à jour ont affecté la zone dans laquelle est situé l'emplacement réservé n°3 ; qu'enfin, l'opposabilité aux tiers au sens de l'article L322-6 comme de l'ancien article L13-15 II 4° ne nécessitant pas que l'acte soit devenu exécutoire, il y a lieu de s'en tenir à la date d'approbation du PLU, soit le 31 janvier 2008 ; que le jugement dont appel sera donc réformé en ce qu'il a fixé la date de référence au 25 avril 2007, soit un an avant l'arrêté de déclaration d'utilité publique ; qu'à la date de référence, les parcelles [...] , [...], [...] et [...] sont classées en zone A du PLU de [...], qui correspond à la zone agricole de la commune, où sont interdites toutes constructions ou installations, à l'exception de celles nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole, et la parcelle indivise [...]  est classée en zone N1 correspondant aux parcelles d'habitat diffus de cette commune, où sont interdites toutes constructions ou installations, à l'exception de celles nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et de celles soumises à conditions telles que l'aménagement et l'agrandissement des constructions existantes à la date d'approbation du PLU et la création d'annexes aux habitations situées sur la même unité foncière ; que ce classement s'impose au juge de l'expropriation qui n'a pas compétence pour en apprécier la légalité et l'opportunité et qui est seulement en droit d'écarter, en application des articles L322-2 alinéa 3 et L322-4 du code de l'expropriation, les restrictions au droit de construire si leur institution révèle, de la part de l'expropriant, une intention dolosive, laquelle ne peut donc être déduite du seul caractère infondé de ce classement ; qu'au regard de la hiérarchie des normes en matière d'urbanisme résultant de l'article L111-1-1 ancien (devenu L131-4) du code de l'urbanisme, prévoyant que les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur, l'exproprié ne peut se prévaloir d'une incompatibilité du classement ressortant du PLU au SCOT qui n'a été approuvé que le 15 juin 2012, soit postérieurement à la date de référence ; que s'agissant du SDAT approuvé le 11 décembre 1998 et mis en compatibilité pour la dernière fois le 29 janvier 2007, la carte de destination générale des sols intégrée à ce schéma fait, certes, apparaître le long de la RD 64, pour partie à l'emplacement du domaine de Lancefoc situé au nord de cette route et dont dépendent les parcelles expropriées et à celui de la zone d'activités de Vignalis située de l'autre côté de la route, un territoire de développement mixte figuré par deux pixels orange correspondant chacun à une potentialité brute de développement de 9 hectares, alors qu'à cet endroit, seule la zone d'activités de Vignalis est classée au PLU, comme au POS antérieur, en zone UF destinée à recevoir des implantations d'activités diverses, à l'écart du centre du village et du secteur d'habitat, et accueillant déjà de nombreuses activités qui occupent des bâtiments d'échelles très diverses ; que toutefois, comme rappelé dans la légende de cette carte, l'information géographique quant à l'implantation des pixels sur le territoire ne donne pas le détail du parcellaire auquel chaque pixel se rapporte, ce niveau étant défini par les documents intermédiaires type POS, ZAC... ; qu'en outre, le rapport d'enquête publique relative au projet de révision du PLU, déposé le 27 juillet 2007, décrit le projet prévu à cet endroit comme consistant en l'extension de la zone d'activités de Vignalis pour accueillir de nouvelles entreprises et, en bordure est de la zone et à proximité de la RD64, pour aménager des logements pour les adultes handicapés du CAT déjà installé sur le site, le tout sur des parcelles utilisées à des fins agricoles et dans le cadre de la perspective de développement évoquée par le SDAT, et il n'est pas justifié d'une impossibilité d'étendre la zone UF ailleurs qu'au nord, notamment vers le sud ou à l'est au-delà de la RD 57, en direction du centre du village de [...], comme le prétend M. U... K... E... ; que dès lors, le fait que les parcelles expropriées, qui jouxtent un boisement existant d'intérêt majeur figuré sur la carte de destination générale des sols du SDAT et classé en zone N du PLU, sont restées classées en zone A, sauf pour celle déjà bâtie qui a été classée en zone N1, alors qu'au sud de la RD 64 et à l'est de la RD 57, plusieurs parcelles ont été reclassées en zones Auf, UBa2 et N1, ne caractérise pas de contrariété irréductible entre le PLU et le SDAT, ni a fortiori d'intention dolosive de la part de l'expropriant pour avoir omis de veiller à la mise en compatibilité du PLU avec le SDAT ; que le premier juge a donc, à juste titre, écarté pour ces parcelles situées hors secteur constructible la qualification de terrain à bâtir au sens de l'article L322-3 du code de l'expropriation, procédé à leur évaluation en fonction de leur usage effectif ou à la date de référence conformément à l'article L 322-2 et retenu leur situation privilégiée, au demeurant admise par l'expropriant comme par le Commissaire du Gouvernement, du fait de leur emplacement en façade de la RD 64, à proximité de la zone d'activités de Vignalis accueillant aussi quelques constructions à usage d'habitation et de l'ensemble des réseaux qui la desservent, adaptés à un habitat diffus ; qu'en l'absence de référence utile contraire produite par M. U... K... E..., il y a lieu d'entériner l'estimation du premier juge à 9 euros/m2, acceptée par l'expropriant comme par le Commissaire du Gouvernement, tant pour les parcelles [...] , [...], [...] et [...] d'une contenance globale de 2 555 m2 à usage agricole, détachées des parcelles [...] , [...] et [...] d'une superficie d'environ 32 hectares dont il est devenu propriétaire au décès de sa mère et qu'il exploitait antérieurement dans le cadre d'un bail rural à long terme consenti par celle-ci, que pour la parcelle [...]  d'une contenance de 92 m2 en nature de sol support d'un portail, d'une clôture et d'une haie, détachée de la parcelle [...]  sur laquelle est édifiée l'ancienne maison rurale à rénover qui lui sert d'habitation et dont la constructibilité est limitée à l'agrandissement de cette habitation et à la création d'annexes, sans se référer à l'évaluation expertale du surplus de la parcelle [...]  (devenu la parcelle [...] ) réalisée dans le cadre du partage de la succession par comparaison avec les prix de vente de terrains constructibles relevés dans les communes voisines ; que l'indemnité principale due à M. U... K... E... s'établit donc à 22 995 euros et celle due aux consorts E... à 828 euros ;
ET AUX MOTIFS EVENTUELLEMENT ADOPTES QU'outre les dispositions du SCOT qui informent sur des perspectives possibles d'évolution du secteur à moyen terme, le caractère privilégié provient aussi de ce que la route à élargir est aussi une limite de zone et que de l'autre côté se trouvent des bâtiments à vocation industrielle ou artisanale, l'habitation accessoire à ces activités y demeurant possible ; que les réseaux sont d'ailleurs en place (éclairage, eau, borne incendie, et gaz à peu de distance) ne serait-ce que pour alimenter l'autre côté de la chaussée et il s'agit par conséquent d'un indéniablement élément de plus-value ; que la jurisprudence récente rendue pour le secteur nouveau parc des expositions (BEAUZELLE) ou à proximité de zones résidentielles permettraient de porter la valeur du mètre carré à 9 euros pour le zonage agricole ; qu'en comparaison, le secteur semble moins avantagé mais se situe dans un secteur Est de l'agglomération toulousaine, à proximité de communes assez prisées ([...]) et les réseaux sont en place, même s'ils ne sont adaptés qu'à un habitat diffus ; qu'on fixera la valeur du mètre carré à 9 euros pour ces parcelles qui pourraient être immédiatement desservis par tout ce qui est nécessaire, ce qui est un élément plus important que les perspectives du SCOT ; mais qu'il n'y a aucune raison de dépasser la valeur de 9 euros au mètre carré retenue pour le secteur du parc des Expositions ; que la qualification de terrain à bâtir est donc exclue ; qu'en l'espèce, les terres expropriées sont classées : - en zone A pour les parcelles cadastrées [...] et [...] - en zone [...]  pour la parcelle [...]  ; que pour l'expropriation au préjudice de U... K... E..., il s'agit de terres cultivées lui appartenant en propres et dépourvues de construction comme de séparation en dur avec la route à élargir ; que les indemnités accessoires concernent l'activité d'exploitant reconnue à U... K... E... pour un montant 1.300 euros pour la perte d'arbres et 769 euros pour l'indemnité d'exploitant ; que l'indemnité principale revenant à K... E... sera par conséquent arrondie à 28 400 euros ;
1°) ALORS QUE la date de référence est déterminée en fonction de l'acte le plus récent rendant opposable le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou le plan d'occupation des sols et délimitant la zone dans laquelle est situé l'emplacement réservé même si cet acte ne comporte en lui-même aucune modification de la nature et des caractéristiques de cette zone ; qu'en considérant, pour fixer la date de référence au 31 janvier 2008 et écarter toute date ultérieure, qu'il n'était pas établi que la mise en compatibilité du PLU de Flourens du 18 février 2016 et la mise à jour du 1 er août 2016 aient affecté la zone dans laquelle était situé l'emplacement réservé n° 3, la cour d'appel qui s'est prononcée par des considérations inopérantes au lieu d'examiner si ces actes postérieurs délimitaient la zone où se situait ledit emplacement, a violé l'article L. 322-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
2°) ALORS QUE l'expropriation donne lieu à une juste et préalable indemnité qui implique que le laps de temps qui s'est écoulé entre la fixation de l'indemnité et la date de référence prise en considération pour l'usage effectif du bien soit raisonnable ; qu'en prenant pour date de référence le 31 janvier 2008 (arrêt, p. 6), soit une date qui se situe neuf années avant le jugement de première instance en fixation de l'indemnité d'expropriation, la cour d'appel a violé l'article 1 du 1er protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble l'article L. 1 du code de l'expropriation ;
3°) ALORS QUE sans porter d'appréciation sur la légalité du classement d'une zone d'un document d'urbanisme, le juge de l'expropriation est en droit d'écarter, pour évaluer la valeur du bien objet de l'expropriation, les restrictions au droit de construire dont l'institution ou le maintien révèle de la part de l'expropriant une intention dolosive, laquelle ne résulte pas de l'illégalité objective de la restriction posée mais bien de la volonté subjective d'utiliser cette restriction pour diminuer la valeur des parcelles expropriées ;
qu'en se bornant à énoncer que le classement des parcelles expropriées n'était pas irréductiblement contraire avec les prescriptions du schéma d'aménagement de l'aire toulousaine (SDAT) de 1998 pour en déduire qu'a fortiori il n'y avait aucune intention dolosive de la part de l'expropriant, sans rechercher, comme elle y était invitée si les parcelles en cause n'avaient pas vocation à être classées en zone d'urbanisation future et si le classement en zone agricole n'avaient pas eu pour effet de les dévaluer, indices pris en considération pour caractériser l'intention dolosive, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard des articles L. 322-1, 322-2 et 322-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
4°) ALORS QUE les juges du fond fixent l'indemnité d'expropriation en tenant compte de la situation et des caractéristiques des parcelles expropriées ; qu'en jugeant qu'en l'absence de référence utile contraire produite par M. E..., il y avait lieu d'entériner l'estimation du premier juge à 9 euros par mètre carré (arrêt, p. 8), sans rechercher, comme elle y était invitée, si les parcelles expropriées étaient adaptées à l'habitat diffus dès lors qu'elles pouvaient être branchées directement au réseau de canalisation d'eau d'un diamètre de 180 mn et de réseaux d'électricité et étaient entourées de parcelles d'une valeur de 80 euros par mètre carré, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard des articles L. 322-1 et L. 322-2 du code de l'expropriation ;
5°) ALORS QUE l'indemnité d'expropriation doit couvrir l'intégralité du préjudice direct matériel et certain causé par l'expropriation, ce qui implique que l'indemnisation prenne en compte la valeur vénale du bien exproprié ;
qu'en jugeant qu'en l'absence de référence utile contraire produite par M. E..., il y avait lieu d'entériner l'estimation du premier juge à 9 euros par mètre carré (arrêt, p. 8), cependant qu'elle avait elle-même retenu que le bien avait une situation privilégiée, la cour d'appel n'a pas tiré les conséquences légales de ses constatations au regard des articles L. 322-1 et L. 322-2 du code de l'expropriation.