LA COUR DE CASSATION, CHAMBRE COMMERCIALE, a rendu l'arrêt suivant : 
Attendu, selon l'arrêt attaqué, que, le 28 janvier 2010, la commune de Perpignan a notifié à la société Compagnie européenne de la chaussure (la société CEC), après taxation d'office, un titre de recettes pour le paiement de la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) prévue par l'article L. 2333-6 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011, due au titre de l'année 2009 ; que, le 5 février 2010, la société CEC a formé un recours gracieux qui a été rejeté par une décision reçue le 1er mars 2010 ; que, le 29 juillet 2010, la société CEC a assigné la commune de Perpignan en décharge totale de la taxe ; que, par une décision n° 2013-351 QPC du 25 octobre 2013, le Conseil constitutionnel a déclaré non conformes à la Constitution les dispositions des articles L. 2333-6 à L. 2333-14 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction issue de l'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, et a dit que cette déclaration d'inconstitutionnalité, prenant effet à compter de la date de publication de cette décision, ne pouvait être invoquée qu'à l'encontre des impositions contestées avant cette date ; que la commune de Perpignan a opposé à la société CEC une fin de non-recevoir tirée de la prescription de son action ;
Sur le moyen unique, pris en ses première, deuxième et troisième branches :
Attendu que la société CEC fait grief à l'arrêt de constater la prescription de son action en contestation du titre de recettes concernant la TLPE due pour l'année 2009 alors, selon le moyen :
1°/ que par une décision n° 2013-351 QPC du 25 octobre 2013, le Conseil constitutionnel a constaté que les dispositions des articles L. 2333-6 et suivants du code général des collectivités territoriales, dans leur version issue de l'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, seules applicables en la cause, s'étaient bornées à prévoir que le recouvrement de la taxe locale sur la publicité extérieure était « opéré par les soins de l'administration de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale percevant la taxe », et ne déterminaient pas les modalités de recouvrement et les règles de contentieux de la taxe, rejetant par là nécessairement le moyen de défense par lequel il était soutenu que le législateur avait entendu renvoyer pour le recouvrement et le contentieux aux règles relatives aux créances du secteur public local prévues par l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales (voir secrétariat général du Conseil constitutionnel, commentaire de la décision n° 2013-351 QPC) ; qu'en faisant néanmoins application de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales pour juger irrecevable comme prescrite l'action en contestation formée par la société CEC, la cour d'appel a violé cet article par fausse application ;
2°/ que lorsqu'en instituant un prélèvement de nature fiscale tel que la taxe locale sur la publicité extérieure, le législateur n'a pas expressément dérogé aux dispositions du livre des procédures fiscales subordonnant la contestation juridictionnelle de l'imposition à une réclamation préalable, le contribuable est fondé, conformément aux principes généraux du contentieux fiscal, à mettre en oeuvre la procédure de réclamation préalable prévue par les articles L. 190 et R. 190-1 et suivants du livre des procédures fiscales ; que, par suite, en jugeant prescrite et ainsi irrecevable l'action en contestation du titre de recettes émis par la commune de Perpignan à l'encontre de la société CEC, aux motifs que les dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales s'appliquent aux créances fiscales locales dès lors qu'elles ne sont pas gérées par les services fiscaux de la direction générale des finances publiques ou écartées par des textes législatifs ou réglementaires particuliers, que les dispositions de l'article R. 196-1 et suivants du livre des procédures fiscales, qui ne visent que les réclamations préalables reçues par l'administration des impôts ou l'administration des douanes et droits indirects, ne s'appliquent pas aux contestations des états exécutoires relatifs aux créances publiques locales, et que la taxe locale sur la publicité extérieure constitue une taxe assimilée à une contribution indirecte établie et recouvrée par les communes, relevant à ce titre exclusivement de la procédure de recouvrement sur état exécutoire prévue par l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, la cour d'appel a violé les dispositions des articles L. 190, L. 199, R. 190-1, R. 196-1, R. 198-1 et R. 199-1 du livre des procédures fiscales, ensemble les dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales par refus d'application ;
3°/ qu'il en va d'autant plus ainsi que par sa décision du n° 2013-351 QPC du 25 octobre 2013, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution le régime de la taxe locale sur la publicité extérieure, dans sa version issue de l'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, au motif que le législateur avait commis une incompétence négative en omettant de définir les modalités de recouvrement et les règles de contentieux, affectant ainsi le droit à un recours effectif garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; qu'en écartant l'application des dispositions des articles L. 190 et R. 190-1 et suivants du livre des procédures fiscales prévoyant la procédure de réclamation préalable, seule voie utile ouverte au contribuable pour contester le régime de la taxe locale sur la publicité extérieure et se prévaloir de la déclaration d'inconstitutionnalité résultant des articles 1er et 2 de la décision n° 2013-351 QPC du 25 octobre 2013, la cour d'appel a privé la société CEC d'un recours effectif en violation de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
Mais attendu que l'arrêt énonce que les dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales s'appliquent devant les juridictions administratives et judiciaires à toutes les créances communales, même si elles ont un caractère fiscal ou parafiscal, dès lors qu'elles ne sont pas gérées par les services fiscaux de la direction générale des finances publiques ou écartées par des textes, législatifs ou réglementaires, dérogatoires ; qu'il relève que la taxe a été instaurée, liquidée et recouvrée par la commune et que l'acte de notification visait les dispositions de ce texte, en mentionnant le délai de contestation ; qu'il retient que, les articles R* 198-1 et R* 198-10 du livre des procédures fiscales visant expressément et exclusivement l'administration des impôts et l'administration des douanes et droits indirects, les dispositions des articles R* 196-1 et suivants du livre des procédures fiscales, qui concernent la procédure préalable auprès de l'administration des impôts, relative aux réclamations des contribuables, ne sont pas applicables au contentieux des réclamations concernant les procédures de recouvrement sur état exécutoire appliquées aux créances publiques locales, y compris en matière de TLPE, lesquelles ne relèvent pas de ces administrations ; qu'en l'état de ces motifs, dont il résultait que la société CEC disposait d'un recours effectif en application des dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, c'est à bon droit que la cour d'appel, sans encourir la critique de la première branche, a retenu que ces dispositions étaient seules applicables à la procédure de réclamation puis au recours juridictionnel mis en oeuvre par la société CEC ; que le moyen n'est pas fondé ;
Mais sur le moyen, pris en sa quatrième branche :
Vu l'article R. 421-5 du code de la justice administrative ;
Attendu que pour déclarer prescrite l'action de la société CEC, l'arrêt relève que si la mention des voies et délais de recours ne figurait pas dans la décision de rejet du recours gracieux formé par cette société, elle figurait dans le titre exécutoire qui lui avait été précédemment notifié, et retient que, le recours en dégrèvement n'étant pas intenté à l'égard de la décision du rejet du recours amiable mais à l'égard du titre exécutoire, le délai de deux mois avait commencé à courir à compter du 1er mars 2010 ;
Qu'en statuant ainsi, alors que le texte susvisé prévoit que les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision, ce dont il résulte que ces délais devaient être mentionnés dans la décision prise à la suite du recours gracieux, même si celui-ci n'était pas un préalable obligatoire au recours contentieux et ne se substituait pas à la décision faisant l'objet de ce recours, la cour d'appel a violé ce texte ;
PAR CES MOTIFS :
CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt rendu le 3 janvier 2017, entre les parties, par la cour d'appel de Montpellier ; remet, en conséquence, la cause et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant ledit arrêt et, pour être fait droit, les renvoie devant la cour d'appel de Nîmes ;
Condamne la commune de Perpignan aux dépens ;
Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette sa demande et la condamne à payer à la société Compagnie européenne de la chaussure la somme de 3 000 euros ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, chambre commerciale, financière et économique, et prononcé par le président en son audience publique du six février deux mille dix-neuf.
MOYEN ANNEXE au présent arrêt
Moyen produit par la SCP Célice, Soltner, Texidor et Périer, avocat aux Conseils, pour la société Compagnie européenne de la chaussure
Il est fait grief à l'arrêt confirmatif attaqué d'AVOIR constaté la prescription de l'action en contestation du titre de recettes émis par la commune de PERPIGNAN au titre de la taxe locale de publicité extérieure pour l'année 2009 et dit cette action irrecevable ;
AUX MOTIFS QUE « La loi n° 2008-766 du 4 août 2008 a créé en son article 171 la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) en remplacement de la taxe sur les emplacements publicitaires et de la taxe sur les affiches, réclames et enseignes lumineuses. Ces dispositions ont été ultérieurement codifiées aux articles L. 2333-6 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT). Conformément aux dispositions dudit article L. 2333-6 du CGCT qui autorisait les communes à instaurer une taxe locale sur la publicité extérieure par délibération prise avant le 1er juillet de l'année précédant l'imposition, par délibération du 20 octobre 2008, la commune de Perpignan a instauré un tarif de référence applicable dans son ressort. Les parties sont d'accord pour dire que la TLPE est une contribution indirecte locale. Cependant, par décision n° 2031-351 QPC du Conseil Constitutionnel en date du 25 octobre 2013, les articles L. 2233-6 à L. 2233-14 et L. 2233-16 § A et D du CGCT ont été déclarés inconstitutionnels dans leur rédaction antérieure à leur modification par l'article 75 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011. Cette décision qui remet en cause les modalités de recouvrement de la TLPE, précise que la déclaration d'inconstitutionnalité qui a pris effet à compter de la publication de la décision, ne peut être invoquée qu'à l'encontre des impositions contestées avant cette date. Par contre, contrairement à ce que soutient la SA Compagnie Européenne de la Chaussure, cette décision du 25 octobre 2013 du Conseil Constitutionnel ne fait aucunement référence à la procédure en contestation du titre exécutoire. En l'espèce, la contestation porte sur un avis de somme à payer émis par la commune de Perpignan au titre de la taxe locale sur la publicité extérieure de 2009, contesté selon le recours amiable formalisé le 5 février 2010, et l'assignation en date du 29 juillet 2010, soit antérieurement à la date de publication de la décision du 25 octobre 2013 du Conseil Constitutionnel. Mais la commune de Perpignan invoque la prescription de l'action en dégrèvement de la taxe locale sur la publicité extérieure engagée par la SA Compagnie Européenne de la Chaussure au visa de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel la saisine de la juridiction judiciaire compétente pour connaître de la contestation du titre exécutoire de recette notifié, devait avoir lieu dans le délai de deux mois. En effet, sur le titre exécutoire reçu le 28 janvier 2010 par l'appelante, il est mentionné au paragraphe Réclamations : « Si vous avez une réclamation amiable à formuler, adressez-vous au service de la collectivité ou de l'établissement désigné en haut du présent acte. Veuillez avoir l'obligeance d'informer également le comptable chargé du recouvrement de votre démarche en précisant les références du titre figurant en haut du présent acte. Attention : la contestation amiable ne suspend pas le délai de saisie du juge judiciaire et ne suspend pas non plus le paiement. » Au paragraphe Voies de Recours, il est précisé : « Dans le délai de deux mois suivant la notification du présent acte (article L 1617-5 du code général des collectivités territoriales), vous pouvez contester la somme mentionnée en saisissant directement la juridiction de l'ordre judiciaire.... ». La SA Compagnie Européenne de la Chaussure soutient pour sa part que sont applicables à la TLPE en tant que contribution indirecte locale les règles édictées par le livre des procédures fiscales et notamment les articles L. 199, R.196-1 et R.199-1, qui prévoient la possibilité d'une réclamation à l'administration avant le 31 décembre de la deuxième année suivant la mise en recouvrement de l'imposition contestée, avec un délai de rejet implicite de six mois. Toutefois, les dispositions des articles R.196-1 et suivants du livre des procédures fiscales qui concernent la procédure préalable auprès de l'administration des impôts applicables aux réclamations des contribuables, ne sont pas applicables aux contentieux des réclamations concernant les procédures de recouvrement sur état exécutoire appliquées aux créances publiques locales, y compris en matière de taxe locale de publicité extérieure, lesquelles ne relèvent pas de l'administration des impôts ni de l'administration des douanes et droits indirects, expressément et exclusivement visées à l'article R.198-1 et à l'article R.198-10 du livre des procédures fiscales. Ces dispositions ne sont donc pas applicables au présent litige. Par contre, l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales applicable du 12 décembre 2009 au 1er janvier 2011 disposait dans son 2° : « L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite. » Ces dispositions s'appliquent donc tant devant les juridictions administratives que judiciaires à toutes les créances communales, même si elles ont un caractère fiscal ou parafiscal, dès lors qu'elles ne sont pas gérées par les services fiscaux de la direction générale des finances publiques ou écartées par des textes législatifs ou réglementaires particuliers, dérogatoires. Il convient donc d'appliquer uniquement les dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales à la procédure de réclamation puis de recours juridictionnel mise en oeuvre par la SA Compagnie Européenne de la Chaussure. En ce qui concerne le point de départ du délai de la prescription, la commune de Perpignan le fixe à la date de réception du titre exécutoire, alors que la SA Compagnie Européenne de la chaussure de six soutient qu'une réclamation contentieuse préalable s'imposait et que le délai ne commençait à courir qu'à partir de la date de réception du rejet de cette réclamation, à la condition que les délais et voies de recours soient indiquées dans la décision de rejet. Mais les dispositions du 2° de l'article L. 1617-5 du CGCT ne soumettent pas la recevabilité de l'action dont dispose le débiteur pour contester un titre exécutoire à un recours préalable et obligatoire. Toutefois, elles n'excluent pas l'exercice par le débiteur d'un recours administratif, gracieux ou hiérarchique. Il est admis que même lorsqu'il n'est pas prévu, lorsqu'un tel recours est introduit dans le délai du recours contentieux, il interrompt nécessairement ce délai. Le recours amiable du 5 février 2010, qui a été introduit avant l'expiration du délai de deux mois, a donc interrompu le délai de la prescription. À compter de la date de réception du rejet de ce recours gracieux, soit le 1er mars 2010, le délai de deux mois a recommencé à courir. La SA Compagnie Européenne de la Chaussure a saisi le tribunal administratif par requête du 28 juin 2010, puis le tribunal de grande instance de Perpignan par assignation du 29 juillet 2010. Sans qu'il y ait lieu à apprécier si la requête du 28 juin 2010 introduite devant une juridiction incompétente, est de nature à avoir interrompu le délai, en toute hypothèse, le délai de deux mois était largement dépassé à cette date, et à plus forte raison le 29 juillet 2010. Pour dire que le délai de deux mois n'a pas commencé à courir, la SA Compagnie Européenne de la Chaussure invoque les dispositions de l'article R 421-5 du code de justice administrative dans la mesure où les voies et délais de recours n'étaient pas mentionnés dans la décision de rejet du recours amiable de la commune de Perpignan datée du 22 février 2010 reçue le 1er mars 2010. Cet article R.421-5 dispose : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ». Cependant, le recours en dégrèvement n'est pas intenté à l'égard de la décision du rejet du recours amiable, mais à l'égard du titre exécutoire reçu le 28 janvier 2010 et comme il a été rappelé ci-dessus, les voies et délais de recours étaient expressément rappelés dans ce titre exécutoire. En conséquence, l'action en dégrèvement de la SA Compagnie Européenne de la Chaussure introduite le 29 juillet 2010 est tardive et donc prescrite » ;
1. ALORS QUE par une décision n°2013-351 QPC du 25 octobre 2013, le Conseil constitutionnel a constaté que les dispositions des articles L. 2333-6 et suivants du Code général des collectivités territoriales, dans leur version issue de l'article 171 de la loi n°2008-776 du 4 août 2008, seules applicables en la cause, s'étaient bornées à prévoir que le recouvrement de la taxe locale sur la publicité extérieure était « opéré par les soins de l'administration de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale percevant la taxe », et ne déterminaient pas les modalités de recouvrement et les règles de contentieux de la taxe, rejetant par là nécessairement le moyen de défense par lequel il était soutenu que le législateur avait entendu renvoyer pour le recouvrement et le contentieux aux règles relatives aux créances du secteur public local prévues par l'article L. 1617-5 du Code général des collectivités territoriales (voir secrétariat général du Conseil constitutionnel, commentaire de la décision n°2013-351 QPC) ; qu'en faisant néanmoins application de l'article L. 1617-5 du Code général des collectivités territoriales pour juger irrecevable comme prescrite l'action en contestation formée par la société COMPAGNIE EUROPEENNE DE LA CHAUSSURE, la Cour a violé cet article par fausse application ;
2. ALORS QUE, lorsqu'en instituant un prélèvement de nature fiscale tel que la taxe locale sur la publicité extérieure, le législateur n'a pas expressément dérogé aux dispositions du Livre des procédures fiscales subordonnant la contestation juridictionnelle de l'imposition à une réclamation préalable, le contribuable est fondé, conformément aux principes généraux du contentieux fiscal, à mettre en oeuvre la procédure de réclamation préalable prévue par les articles L. 190 et R. 190-1 et suivants du Livre des procédures fiscales ; que, par suite, en jugeant prescrite et ainsi irrecevable l'action en contestation du titre de recettes émis par la commune de PERPIGNAN à l'encontre de la société COMPAGNIE EUROPEENNE DE LA CHAUSSURE, aux motifs que les dispositions de l'article L. 1617-5 du CGCT s'appliquent aux créances fiscales locales dès lors qu'elles ne sont pas gérées par les services fiscaux de la Direction générale des finances publiques ou écartées par des textes législatifs ou réglementaires particuliers, que les dispositions de l'article R. 196-1 et suivants du Livre des procédures fiscales, qui ne visent que les réclamations préalables reçues par l'administration des impôts ou l'administration des douanes et droits indirects, ne s'appliquent pas aux contestations des états exécutoires relatifs aux créances publiques locales, et que la taxe locale sur la publicité extérieure constitue une taxe assimilée à une contribution indirecte établie et recouvrée par les communes, relevant à ce titre exclusivement de la procédure de recouvrement sur état exécutoire prévue par l'article L. 1617-5 du Code général des collectivités territoriales, la Cour a violé les dispositions des articles L. 190, L. 199, R. 190-1, R. 196-1, R. 198-1 et R. 199-1 du Livre des procédures fiscales, ensemble les dispositions de l'article L. 1617-5 du CGCT par refus d'application ;
3. ALORS QU'il en va d'autant plus ainsi que par sa décision du n°2013-351 QPC du 25 octobre 2013, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution le régime de la taxe locale sur la publicité extérieure, dans sa version issue de l'article 171 de la loi n°2008-776 du 4 août 2008, au motif que le législateur avait commis une incompétence négative en omettant de définir les modalités de recouvrement et les règles de contentieux, affectant ainsi le droit à un recours effectif garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; qu'en écartant l'application des dispositions des articles L. 190 et R. 190-1 et suivants du Livre des procédures fiscales prévoyant la procédure de réclamation préalable, seule voie utile ouverte au contribuable pour contester le régime de la taxe locale sur la publicité extérieure et se prévaloir de la déclaration d'inconstitutionnalité résultant des articles 1er et 2 de la décision n°2013-351 QPC du 25 octobre 2013, la Cour a privé la société COMPAGNIE EUROPEENNE DE LA CHAUSSURE d'un recours effectif en violation de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
4. ALORS, SUBSIDIAIREMENT, QU'aux termes de l'article R. 421-5 du Code de justice administrative, les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ; que dans le cas où une décision administrative fait l'objet d'un recours administratif facultatif, la mention des voies et délais de recours doit figurer non seulement dans la notification de la décision administrative initiale, mais encore dans la notification de la décision par laquelle l'administration rejette le recours administratif ; qu'après avoir relevé que les voies et délais de recours n'étaient pas mentionnés dans la décision du 22 février 2010 par laquelle la commune de PERPIGNAN a rejeté la réclamation de la société COMPAGNIE EUROPEENNE DE LA CHAUSSURE, la Cour a retenu que l'action en dégrèvement n'était pas dirigée contre la décision de rejet de la réclamation mais seulement contre le titre de recettes litigieux, puis énoncé que les voies et délais de recours étaient expressément rappelés dans le titre de recettes, ce dont elle a déduit que le délai de recours contentieux avait commencé à courir et que l'action en contestation formée par la société COMPAGNIE EUROPEENNE DE LA CHAUSSURE était prescrite ; qu'en statuant ainsi, cependant qu'elle constatait l'absence de mention des voies et délais de recours dans la notification de la décision du 22 février 2010 rejetant la réclamation de la société COMPAGNIE EUROPEENNE DE LA CHAUSSURE, ce dont il se déduisait nécessairement que le nouveau délai de recours contentieux ouvert par le rejet de la réclamation contre le titre de recettes litigieux n'avait pas commencé à courir, la Cour n'a pas tiré les conséquences légales de ses propres constatations et violé les dispositions de l'article R. 421-5 du Code de justice administrative, ensembles les dispositions de l'article L. 1617-5 du Code général des collectivités territoriales.