LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant : 
CIV. 1
MF
COUR DE CASSATION
______________________
Audience publique du 17 février 2021
Cassation
Mme BATUT, président
Arrêt n° 177 F-D
Pourvoi n° Z 19-22.569
R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
_________________________
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
_________________________
ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, DU 17 FÉVRIER 2021
La société EcoDDS, société par actions simplifiée, dont le siège est [...] , a formé le pourvoi n° Z 19-22.569 contre l'arrêt rendu le 2 juillet 2019 par la cour d'appel de Bordeaux (1re chambre civile), dans le litige l'opposant au syndicat mixte intercommunal de collecte et de valorisation du Libournais Haute-Gironde (Smicval), dont le siège est [...] , défendeur à la cassation.
La demanderesse invoque, à l'appui de son pourvoi, le moyen unique de cassation annexé au présent arrêt.
Le dossier a été communiqué au procureur général.
Sur le rapport de M. Serrier, conseiller référendaire, les observations de la SARL Cabinet Briard, avocat de la société EcoDDS, de la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle et Hannotin, avocat du syndicat mixte intercommunal de collecte et de valorisation du Libournais Haute-Gironde, après débats en l'audience publique du 5 janvier 2021 où étaient présents Mme Batut, président, M. Serrier, conseiller référendaire rapporteur, Mme Duval-Arnould, conseiller doyen, et Mme Randouin, greffier de chambre,
la première chambre civile de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu le présent arrêt.
Faits et procédure
1. Selon l'arrêt attaqué (Bordeaux, 2 juillet 2019), suivant convention conclue le 20 septembre 2013, le syndicat mixte intercommunal de collecte et de valorisation du Libournais Haute-Gironde (le syndicat) a confié à la société EcoDDS (la société), éco-organisme agréé, la prise en charge de la gestion de déchets diffus spécifiques ménagers.
2. Un litige relatif à l'exécution de cette convention étant né entre les parties, la société a saisi la juridiction judiciaire aux fins d'annulation du titre exécutoire émis contre elle par le syndicat. En cause d'appel, celui-ci a soulevé une exception d'incompétence au profit de la juridiction administrative.
Examen du moyen
Sur le moyen, pris en sa deuxième branche
Enoncé du moyen
3. La société fait grief à l'arrêt de déclarer la juridiction judiciaire incompétente pour connaître du litige l'opposant au syndicat relativement à l'exécution de la convention conclue le 20 septembre 2013, alors « que, saisi par la Cour de cassation (1re Civ., 10 avril 2019, pourvoi n° 18-16.514) en application de l'article 35 du décret n° 215-233 du 27 février 2015, le Tribunal des conflits a, par arrêt du 1er juillet 2019 (n° 4162), énoncé « qu'il résulte des dispositions de l'article L. 541-10-4 du code de l'environnement que la collecte des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement incombe de plein droit aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits ; que, par suite, la convention par laquelle une collectivité territoriale s'engage envers un éco-organisme agissant pour le compte des producteurs, importateurs et distributeurs à collaborer à cette collecte en contrepartie d'un versement financier ne peut être regardée comme confiant à cet organisme l'exécution du service public de la collecte et du traitement des déchets ménagers ni comme le faisant participer à cette exécution ; que l'agrément d'un éco-organisme chargé par les producteurs de s'acquitter pour leur compte de leur obligation légale n'investissant pas cet organisme de missions de service public, la convention n'a pas davantage pour objet de coordonner la mise en oeuvre de missions de service public incombant respectivement à une personne publique et à une personne privée » ; que, conformément à l'article 11 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits, cette décision s'impose à toutes les juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ; que dès lors, en rattachant au service public de la gestion et du traitement des déchets ménagers, la gestion et le traitement des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement et en affirmant que la société « poursui[vait] l'exécution du service public en enlevant et en traitant ces DDS que le Smicval a collectés », la cour d'appel a méconnu l'étendue de sa compétence et violé la loi des 16-24 août 1790, ensemble le décret du 16 fructidor an III. »
Réponse de la Cour
Vu la loi des 16-24 août 1790, le décret du 16 fructidor an III, les articles L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales et L. 541-10-4 du code de l'environnement :
4. Il résulte des dispositions de l'article L. 541-10-4 du code de l'environnement que la collecte des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement incombe de plein droit aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits. Par suite, la convention par laquelle une collectivité territoriale s'engage envers un éco-organisme agissant pour le compte des producteurs, importateurs et distributeurs à collaborer à cette collecte en contrepartie d'un versement financier ne peut être regardée comme confiant à cet organisme l'exécution du service public de la collecte et du traitement des déchets ménagers ni comme le faisant participer à cette exécution. L'agrément d'un éco-organisme chargé par les producteurs de s'acquitter pour leur compte de leur obligation légale n'investissant pas cet organisme de missions de service public, la convention n'a pas davantage pour objet de coordonner la mise en oeuvre de missions de service public incombant respectivement à une personne publique et à une personne privée (TC, 1er juillet 2019, Société EcoDDS c/ Syndicat mixte Sud Rhône environnement, n° 4162).
5. Pour déclarer la juridiction judiciaire incompétente pour connaître du litige, l'arrêt retient que la gestion et le traitement des déchets ménagers est une mission de service public qu'elle soit exercée directement par le syndicat ou que celui-ci confie tout ou partie de ses tâches à un tiers. Il ajoute que selon le mécanisme mis en place par les parties, le syndicat assure la collecte des déchets diffus ménagers par le biais de déchetteries et que la société poursuit l'exécution du service public en enlevant et traitant ces déchets diffus spécifiques que le syndicat a collectés.
6. En statuant ainsi, la cour d'appel a violé les textes susvisés.
Et sur le moyen, pris en sa troisième branche Enoncé du moyen
7. La société fait le même grief à l'arrêt, alors « que saisi par la Cour de cassation (1re Civ., 10 avril 2019, pourvoi n° 18-16.514) en application de l'article 35 du décret n° 215-233 du 27 février 2015, le Tribunal des conflits a, par arrêt du 1er juillet 2019 (n° 4162), énoncé que « si la convention par laquelle un syndicat mixte s'engageait envers un éco-organisme agissant pour le compte des producteurs, importateurs et distributeurs à collaborer à la collecte des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement en contrepartie d'un versement financier, conclue pour une durée indéterminée, prévoit que le syndicat mixte peut mettre fin "de plein droit" à son exécution moyennant un préavis de quatre-vingt-dix jours, alors que la société ne peut la résilier que dans des cas limitativement prévus, cette clause, compte tenu notamment des conséquences respectives de la résiliation pour les deux parties et des prérogatives importantes accordées par ailleurs à la société, ne peut être regardée comme impliquant que les relations contractuelles aient été placées dans l'intérêt général sous un régime exorbitant du droit commun », et « qu'aucune autre clause de la convention n'a une telle portée » ; que, conformément à l'article 11 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits, cette décision s'impose à toutes les juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ; que dès lors, en jugeant que l'article 2.2. du contrat relatif aux conditions de résiliation, identiques à celles examinées par le Tribunal des conflits, s'analysait « en une disposition dérogatoire du droit commun », la cour d'appel a méconnu l'étendue de sa compétence et violé la loi des 16-24 août 1790, ensemble le décret du 16 fructidor an III. »
Réponse de la Cour
Vu la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III :
8. La clause d'une convention par laquelle une collectivité territoriale s'engage envers un éco-organisme agissant pour le compte des producteurs, importateurs et distributeurs à collaborer à la collecte des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'envrionnement, en application de l'article L. 541-10-4 du code de l'environnement, conclue pour une durée indéterminée, prévoyant que la collectivité territoriale peut mettre fin de plein droit à son exécution moyennant un préavis de trente jours, alors que la société ne peut la résilier que dans des cas limitativement prévus ne peut être regardée, à elle seule, comme impliquant que les relations contractuelles aient été placées dans l'intérêt général sous un régime exorbitant du droit commun, dès lors que la société dispose de prérogatives importantes par ailleurs et que la résiliation entraîne des conséquences pour les deux parties.
9. Pour statuer comme il le fait, l'arrêt retient encore qu'il résulte de l'article 2-2 de la convention conclue entre les parties que la collectivité dispose d'une faculté de résiliation unilatérale, sans indemnité et sans avoir à justifier d'un motif, tandis que la société ne peut résilier sans indemnité au profit de son cocontractant que dans des cas limitativement prévus, et que cette disposition dérogatoire au droit commun confère un caractère administratif au contrat.
10. En se déterminant ainsi, par ces seuls motifs, la cour d'appel n'a pas donné de base légale à sa décision.
PAR CES MOTIFS, et sans qu'il y ait lieu de statuer sur la première branche du moyen, la Cour :
CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt rendu le 2 juillet 2019, entre les parties, par la cour d'appel de Bordeaux ;
Remet l'affaire et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant cet arrêt et les renvoie devant la cour d'appel de Toulouse ;
Condamne le syndicat mixte intercommunal de collecte et de valorisation du Libournais Haute-Gironde aux dépens ;
En application de l'article 700 du code de procédure civile, rejette la demande ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du dix-sept février deux mille vingt et un. MOYEN ANNEXE au présent arrêt
Moyen produit par la SARL Cabinet Briard, avocat aux Conseils, pour la société EcoDDS.
Il est fait grief à l'arrêt infirmatif attaqué de s'ÊTRE déclarée incompétente au profit du juge administratif pour connaître du litige opposant la société EcoDDS et le SMICVAL du Libournais Haute-Gironde relativement à l'exécution de la convention conclue le 20 septembre 2013 et portant sur la collecte, le traitement et le recyclage de la filière des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement ;
Aux motifs que, sur la compétence, un contrat est administratif si l'un des contractants est une personne publique et, soit s'il contient des clauses exorbitantes du droit commun, soit s'il participe directement à l'exécution même d'un service public ou constitue une modalité d'exécution d'un service public ; que si tel est le cas, il revient au juge administratif de statuer sur les litiges nés de son exécution ; que dans la présente affaire, le contrat litigieux a été passé entre, d'une part, EcoDDS, personne de droit privée agréée par les ministres de l'environnement, de l'économie et de l'intérieur suivant arrêté en date du 9 avril 2013 et d'autre part, le syndicat mixte intercommunal de collecte et de valorisation du Libournais Haute-Gironde, lequel est une personne de droit public ; qu'au vu des pièces régulièrement produites, ce syndicat (SMICVAL) a pour objet à la fois la collecte des déchets notamment ménagers et assimilés et le traitement des déchets ; que ses missions s'exercent expressément par référence aux dispositions de l'article L. 2224-3 du code général des collectivités territoriales ; qu'il peut s'acquitter desdites missions, aux termes mêmes de ses statuts, en régie ou encore peut faire le choix de les confier en tout ou partie à un tiers par la conclusion de contrats ; que la gestion et le traitement des déchets ménagers est une mission de service public ; que par suite, la gestion et le traitement des déchets ménagers demeure une mission de service public, qu'elle soit exercée directement par le syndicat ou que celui-ci confie tout ou partie de ses tâches à un tiers ; que le SMICVAL n'est pas un usager d'EcoDDS dans la mesure ou le service public est unique, c'est-à-dire qu'il concerne tant la collecte que le traitement ; que selon le mécanisme mis en place par les parties, le SMICVAL assure la collecte des déchets diffus ménagers par le biais de déchetteries et EcoDDS poursuit l'exécution du service public en enlevant et traitant ces DDS que le SMICVAL a collectés ; que de plus, la convention liant les parties contient un article 2.2 ainsi rédigé : « 2.1.- La présente convention est conclue pour une durée indéterminée, tant qu'EcoDDS est titulaire de manière continuelle d'un agrément au titre de l'article R. 543-234 du code de l'environnement, étant précisé que toute échéance d'un agrément d'EcoDDS sans que celui-ci soit renouvelé sans interruption met fin de plein droit à la présente convention. 2.2.- Résiliation La présente convention pourra être résiliée par EcoDDS de plein droit et sans ouvrir droit à indemnité pour la COLLECTIVITÉ I. moyennant un préavis de 8 (huit) jours, en cas de retrait de l'agrément d'EcoDDS, II. moyennant un préavis de 30 (trente) jours, en cas d'agrément d'un éco-organisme coordonnateur de la filière, III. moyennant un préavis de 90 (quatre-vingt-dix) jours, dans le cas où la COLLECTIVITÉ refuserait une modification de la convention type rendue nécessaire du fait d'une modification de la réglementation relative aux DDS ménagers du cahier des charges de la filière des DDS ménagers, IV. moyennant un préavis de 90 (quatre-vingt-dix) jours avant l'expiration de chaque période d'agrément. Résiliation Cabinet BRIARD/FB/85375MA par la COLLECTIVITÉ : la présente convention pourra être résiliée de plein droit par la COLLECTIVITÉ et sans ouvrir droit à indemnité pour EcoDDS, moyennant un préavis de 30 (trente) jours. Résiliation par les parties : La présente convention pourra être résiliée de plein droit par chacune des parties avec un préavis de 8 jours dans le cas où la COLLECTIVITÉ ne dispose plus de la compétence en matière de collecte sélective des DDS ménagers. 2.3.- Suspension La présente convention est suspendue sans ouvrir droit à indemnité pour la COLLECTIVITÉ, en cas de suspension de l'agrément d'EcoDDS, ou après la mise en demeure prévue à l'article 5, et aussi longtemps que cette mise en demeure n'aura pas été levée. Elle est également suspendue en cas de déclaration de force majeure par l'une des parties. Est assimilé au cas de force majeure et emportera les mêmes effets tout cas de grève du personnel chargé de l'exploitation des déchetteries, ou des prestataires chargés par EcoDDS de l'enlèvement ou de la gestion des DDS ménagers. EcoDDS peut également suspendre la présente convention dans le cas où une autre collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales (ci-après : COLLECTIVITÉ CONCURRENTE) affirme avoir compétence en matière de collecte séparée de DDS ménagers sur le même territoire que la COLLECTIVITÉ, demande à contractualiser avec EcoDDS sur la base de la même population, ou de la ou des mêmes déchetteries que la COLLECTIVITÉ. La suspension prend fin lorsque la COLLECTIVITÉ et/ou la COLLECTIVITÉ CONCURRENTE notifient à EcoDDS, dans des termes non contradictoires, la délimitation de leurs compétences respectives en matière de collecte séparée des DDS ménagers, après concertation entre la COLLECTIVITÉ et la COLLECTIVITÉ CONCURRENTE, ou à défaut, conformément à la décision de justice devenue définitive ayant tranché sur les compétences respectives de chacune en matière de collecte séparée des DDS ménagers. Pendant la période de suspension de la convention, EcoDDS consigne sur un compte ouvert à cet effet dans un établissement de crédit les versements financiers dus au titre de la présente convention » ; que la cour ne suivra pas EcoDDS dans son analyse de cet article selon laquelle il ne contient aucune disposition dérogatoire du droit commun ; qu'en réalité, il ressort à suffisance des dispositions précitées que la collectivité dispose d'une faculté de résiliation du contrat de façon unilatérale, sans indemnité et sans avoir à justifier d'un motif alors que de son côté EcoDDS ne peut résilier sans indemnité au profit de son cocontractant que dans la seule mesure où cette société justifie remplir une des conditions évoquées au point 2.2.- ; que dans ces conditions, la cour dira que le contrat est un contrat administratif en sorte que seule la juridiction administrative est compétente pour trancher le litige en ce compris la question liée du titre exécutoire pris par la collectivité publique ; qu'en conséquence, la cour infirmera le jugement en toutes ses dispositions et se dira incompétente en renvoyant les parties à mieux se pourvoir ;
1° Alors que, à titre principal, saisi par la Cour de cassation (1re Civ., 10 avril 2019, pourvoi n° 18-16.514) en application de l'article 35 du décret n° 215-233 du 27 février 2015, le Tribunal des conflits a, par arrêt du 1er juillet 2019 (n° 4162), énoncé que la convention par laquelle une collectivité territoriale ou un syndicat mixte s'engageait envers un éco-organisme agissant pour le compte des producteurs, importateurs et distributeurs à collaborer à la collecte des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement en contrepartie d'un versement financier présentait le caractère d'un contrat de droit privé, et que le litige relatif à l'exécution de cette convention ressortissait dès lors à la compétence de la juridiction judiciaire ; que, conformément à l'article 11 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits, cette décision s'impose à toutes les juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ; que dès lors, en jugeant que la convention du 20 septembre 2013, qui a le même objet que la convention susvisée, présentait un caractère administratif et que, partant, le litige, qui a pour objet une difficulté d'exécution de cette convention, relevait de la compétence des juridictions administratives, la cour d'appel a méconnu l'étendue de sa compétence et violé la loi des 16-24 août 1790, ensemble le décret du 16 fructidor an III.
2° Alors que, à titre subsidiaire, saisi par la Cour de cassation (1re Civ., 10 avril 2019, pourvoi n° 18-16.514) en application de l'article 35 du décret n° 215-233 du 27 février 2015, le Tribunal des conflits a, par arrêt du 1er juillet 2019 (n° 4162), énoncé « qu'il résulte des dispositions de l'article L. 541-10-4 du code de l'environnement que la collecte des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement incombe de plein droit aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits ; que, par suite, la convention par laquelle une collectivité territoriale s'engage envers un éco-organisme agissant pour le compte des producteurs, importateurs et distributeurs à collaborer à cette collecte en contrepartie d'un versement financier ne peut être regardée comme confiant à cet organisme l'exécution du service public de la collecte et du traitement des déchets ménagers ni comme le faisant participer à cette exécution ; que l'agrément d'un éco-organisme chargé par les producteurs de s'acquitter pour leur compte de leur obligation légale n'investissant pas cet organisme de missions de service public, la convention n'a pas davantage pour objet de coordonner la mise en oeuvre de missions de service public incombant respectivement à une personne publique et à une personne privée » ; que, conformément à l'article 11 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits, cette décision s'impose à toutes les juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ; que dès lors, en rattachant au service public de la gestion et du traitement des déchets ménagers, la gestion et le traitement des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement et en affirmant qu'EcoDDS « poursui[vait] l'exécution du service public en enlevant et en traitant ces DDS que le SMICVAL a collectés » (arrêt, p. 6), la cour d'appel a méconnu l'étendue de sa compétence et violé la loi des 16-24 août 1790, ensemble le décret du 16 fructidor an III.
3° Alors que, à titre subsidiaire, saisi par la Cour de cassation (1re Civ., 10 avril 2019, pourvoi n° 18-16.514) en application de l'article 35 du décret n° 215-233 du 27 février 2015, le Tribunal des conflits a, par arrêt du 1er juillet 2019 (n° 4162), énoncé que « si la convention par laquelle un syndicat mixte s'engageait envers un éco-organisme agissant pour le compte des producteurs, importateurs et distributeurs à collaborer à la collecte des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement en contrepartie d'un versement financier, conclue pour une durée indéterminée, prévoit que le syndicat mixte peut mettre fin "de plein droit" à son exécution moyennant un préavis de quatre-vingt-dix jours, alors que la société ne peut la résilier que dans des cas limitativement prévus, cette clause, compte tenu notamment des conséquences respectives de la résiliation pour les deux parties et des prérogatives importantes accordées par ailleurs à la société, ne peut être regardée comme impliquant que les relations contractuelles aient été placées dans l'intérêt général sous un régime exorbitant du droit commun », et « qu'aucune autre clause de la convention n'a une telle portée » ; que, conformément à l'article 11 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits, cette décision s'impose à toutes les juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ; que dès lors, en jugeant que l'article 2.2. du contrat relatif aux conditions de résiliation, identiques à celles examinées par le Tribunal des conflits, s'analysait « en une disposition dérogatoire du droit commun » (arrêt, p. 7), la cour d'appel a méconnu l'étendue de sa compétence et violé la loi des 16-24 août 1790, ensemble le décret du 16 fructidor an III.