LA COUR DE CASSATION, DEUXIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant : 
CIV. 2
CM
COUR DE CASSATION
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Audience publique du 7 janvier 2021
Cassation
M. PIREYRE, président
Arrêt n° 15 F-D
Pourvoi n° R 19-16.834
R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
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AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
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ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION, DEUXIÈME CHAMBRE CIVILE, DU 7 JANVIER 2021
L'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales de Picardie, dont le siège est [...] , a formé le pourvoi n° R 19-16.834 contre l'arrêt rendu le 21 mars 2019 par la cour d'appel d'Amiens (2e chambre protection sociale), dans le litige l'opposant à la société Colas Nord-Est, société par actions simplifiée, dont le siège est [...] , venant aux droits de la société Colas Nord Picardie, défenderesse à la cassation.
La demanderesse invoque, à l'appui de son pourvoi, le moyen unique de cassation annexé au présent arrêt.
Le dossier a été communiqué au procureur général.
Sur le rapport de Mme Le Fischer, conseiller référendaire, les observations de la SCP Gatineau, Fattaccini et Rebeyrol, avocat de l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales de Picardie, de Me Le Prado, avocat de la société Colas Nord-Est, et l'avis de Mme Ceccaldi, avocat général, après débats en l'audience publique du 18 novembre 2020 où étaient présents M. Pireyre, président, Mme Le Fischer, conseiller référendaire rapporteur, M. Prétot, conseiller doyen, M.Gaillardot, premier avocat général, et Mme Tinchon, greffier de chambre,
la deuxième chambre civile de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu le présent arrêt.
Faits et procédure
1. Selon l'arrêt attaqué (Amiens, 21 mars 2019), après avoir procédé au contrôle de l'établissement de [...] de la société Colas Nord-Picardie, aux droits de laquelle vient la société Colas Nord-Est (la société), l'URSSAF du Nord a adressé à cette société, le 11 octobre 2012, une lettre d'observations mentionnant plusieurs chefs de redressement. Une mise en demeure lui ayant été notifiée, le 16 janvier 2013, par l'URSSAF de Picardie, la société a saisi d'un recours une juridiction de sécurité sociale.
Examen du moyen
Sur le moyen, pris en sa quatrième branche, ci-après annexé
2. En application de l'article 1014, alinéa 2, du code de procédure civile, il n'y a pas lieu de statuer par une décision spécialement motivée sur ce grief qui n'est manifestement pas de nature à entraîner la cassation.
Sur le moyen, pris en sa première branche
3. L'URSSAF de Picardie fait grief à l'arrêt d'annuler le contrôle, alors « que la délégation de compétences en matière de contrôle entre les unions de recouvrement prend la forme d'une convention générale de réciprocité ouverte à l'adhésion de l'ensemble des unions, le directeur de l'ACOSS étant chargé d'établir cette convention et de recevoir les adhésions ; que le directeur de l'ACOSS n'a pas à signer lui-même une convention générale de réciprocité à laquelle devraient ensuite adhérer les URSSAF par la signature de conventions distinctes ; que le directeur de l'ACOSS peut rédiger un modèle de convention générale de réciprocité qu'il soumet ensuite à la signature des URSSAF pour matérialiser leur adhésion ; qu'en affirmant en l'espèce que, pour que la délégation de compétences soit effective, une convention générale de réciprocité préexistante devait nécessairement être établie par le directeur de l'ACOSS laquelle devait être suivie d'un acte d'adhésion distinct des URSSAF, la cour d'appel a violé les articles L. 213-1 et D. 213-1-1 du code de la sécurité sociale. »
Réponse de la Cour
Vu les articles L. 213-1, dernier alinéa, D. 213-1-1 et D. 213-1-2 du code de la sécurité sociale, le premier, dans sa rédaction issue de la loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011, le troisième, dans sa rédaction antérieure au décret n° 2017-1409 du 25 septembre 2017, applicables au litige :
4. Il découle de ces dispositions que la signature de la convention générale de réciprocité par le directeur d'une URSSAF, organisme délégant, emporte par elle-même délégation de compétence au profit des autres unions qui y ont adhéré.
5. Pour accueillir le recours de la société, l'arrêt retient que la convention générale de réciprocité invoquée par l'URSSAF n'est pas versée aux débats, que la lettre circulaire n° [...] portant diffusion de la liste des « organismes adhérents à la convention générale de réciprocité portant délégation de compétences en matière de contrôle » ne constitue pas cette convention générale de réciprocité, mais la seule énumération des URSSAF ayant adhéré à cette convention, et qu'il ressort sans équivoque de la lecture de « la convention générale de réciprocité portant délégation de compétences en matière de contrôle entre les organismes de recouvrement » (pièce n°13 bis), signée le 22 mars 2002 par l'URSSAF de la Somme, aujourd'hui URSSAF de Picardie, que celle-ci constitue en réalité, non pas la convention générale de réciprocité mentionnée à l'article D. 213-1-1 du code de la sécurité sociale à laquelle adhèrent par la suite individuellement les URSSAF intéressées, mais bien une simple convention particulière signée au niveau local par le directeur de l'URSSAF de la Somme, opérant délégation de compétences en matière de contrôle au profit de toutes les autres URSSAF, dont l'URSSAF du Nord, et acceptant symétriquement les délégations des autres URSSAF établies selon des modalités identiques en vertu de conventions locales particulières similaires.
6. La décision ajoute que les dispositions de l'article D. 213-1-1 du code de la sécurité sociale ne sauraient être regardées comme ayant eu pour objet et pour effet de confier au directeur de l'ACOSS le soin de se borner à établir un simple « modèle-type » de convention générale de réciprocité utilisable par la suite par les URSSAF, et que la convention improprement qualifiée de « convention générale de réciprocité », signée le 22 mars 2002 par le directeur de l'URSSAF de la Somme et pour le compte de cette seule URSSAF, ne peut être considérée comme entrant dans les prévisions de l'article D. 213-1-1 du code de la sécurité sociale, le directeur de l'ACOSS tirant seul, en vertu de ce texte, à l'exclusion des directeurs des URSSAF, le pouvoir d'établir une convention générale de réciprocité entre toutes les URSSAF et de soumettre celle-ci à la libre adhésion des URSSAF intéressées.
7. Elle énonce enfin qu'il ne ressort d'aucune disposition légale et réglementaire, ni d'aucun principe général du droit, que le directeur d'une URSSAF disposerait, indépendamment du pouvoir général reconnu au directeur de l'ACOSS par l'article D. 213-1-1 susvisé, d'établir une convention générale de réciprocité entre toutes les URSSAF, du pouvoir d'établir individuellement une convention particulière de réciprocité entre son URSSAF et les autres unions de recouvrement.
8. En statuant ainsi, par des motifs inopérants, la cour d'appel a violé les textes susvisés.
PAR CES MOTIFS, et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres griefs du pourvoi, la Cour :
CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt rendu le 21 mars 2019, entre les parties, par la cour d'appel d'Amiens ;
Remet l'affaire et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant cet arrêt et les renvoie devant la cour d'appel d'Amiens autrement composée ;
Condamne la société Colas Nord-Est aux dépens ;
En application de l'article 700 du code de procédure civile, rejette la demande formée par la société Colas Nord-Est et la condamne à payer à l'URSSAF de Picardie la somme de 3 000 euros ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du sept janvier deux mille vingt et un. MOYEN ANNEXE au présent arrêt
Moyen produit par la SCP Gatineau, Fattaccini et Rebeyrol, avocat aux Conseils, pour l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales de Picardie
Il est fait grief à l'arrêt attaqué d'AVOIR infirmé en ses entières dispositions le jugement du tribunal des affaires de sécurité sociale de Beauvais en date du 19 avril 2018, et, ce faisant, d'AVOIR annulé dans leur ensemble les opérations du contrôle d'assiette effectué par l'URSSAF du Nord auprès de l'établissement de [...] de la société Colas Nord Picardie aux droits de laquelle vient aujourd'hui la société Colas Nord Est au titre des années 2010 et 2011, ainsi que le redressement en ayant résulté, en ce compris la lettre d'observations du 11 octobre 2012, la lettre subséquente de l'URSSAF du 10 décembre 2012 et la mise en demeure du 16 janvier 2013, d'AVOIR débouté les parties de leurs demandes tendant à l'application des dispositions de l'article 700 du code de procédure civile, et d'AVOIR condamné l'URSSAF de Picarde aux dépens de l'instance d'appel nés postérieurement au 31 décembre 2018,
AUX MOTIFS QUE : « Sur le moyen tiré de l'incompétence de l'URSSAF du Nord pour procéder au contrôle et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens: Attendu qu'aux termes des dispositions de l'article L213-1 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de la loi n°2012-1189 du 26 octobre 2012 applicable au litige: 'Des unions de recouvrement assurent: 1° Le recouvrement des cotisations d'assurances sociales [...] Les unions sont constituées et fonctionnent conformément aux prescriptions de l'article L216-1. Un décret détermine les modalités d'organisation administrative et financière de ces unions. En matière de recouvrement, de contrôle et de contentieux, une union de recouvrement peut déléguer à une autre union ses compétences dans des conditions fixées par décret.'; Qu'aux termes de celles de l'article D213-1-1 du même code: ' Pour l'application du dernier alinéa de l'article L213-1 la délégation de compétences en matière de contrôle entre unions de recouvrement [URSSAF] prend la forme d'une convention générale de réciprocité ouverte à l'adhésion de l'ensemble des unions, pour une période d'adhésion minimale d'un an, renouvelable par tacite reconduction. Le directeur de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale [ACOSS] est chargé d'établir cette convention et de recevoir les adhésions.'; Qu'il résulte de ces dispositions que l'autonomie et la compétence propres dont dispose chacune de ces unions de recouvrement du fait de la personnalité morale qui est la sienne, a pour objet et pour effet de limiter sa compétence dans les limites territoriales qui sont celles de son propre ressort, sauf à ce que, par l'effet d'une convention générale de réciprocité unique établie par le directeur de l'ACOSS, et de l'adhésion à cette convention par une URSSAF particulière, la compétence de celle-ci soit géographiquement étendue à l'ensemble des ressorts des autres URSSAF adhérentes ; Attendu qu'il ressort des pièces du dossier qu'à la suite d'un contrôle d'assiette effectué en 2012 au titre des années 2010 et 2011, le Département Contrôle et Lutte contre l'Evasion Fiscale de l'URSSAF du Nord a adressé à la société COLAS NORD PICARDIE, sise à [...] ), aujourd'hui société COLAS NORD-EST, une lettre d'observations datée du 11 octobre 2012 portant redressement en cotisations et contributions de sécurité sociale, d'assurance chômage et d'AGS d'un montant total de 24 486 euros, ramené par lettre de l'URSSAF du Nord du 10 décembre 2012, après observations de la société cotisante, à la somme de 9630 euros, majorations de retard non comprises ; Que cette d'observations fait suite à des opérations de contrôle menées par l'URSSAF du Nord «concernant l'établissement relevant de la compétence de l'organisme suivant: URSSAF DE L'OISE» situé à [...] (60), après l'envoi à la société COLAS NORD PICARDIE par l'URSSAF du Nord d'un avis de contrôle en date du 20 janvier 2011; Attendu qu'il ressort des pièces du dossier que l'URSSAF du Nord a entendu effectuer le contrôle litigieux dans le cadre des dispositions précitées des articles L213-1 et D213-1-1 du code de la sécurité sociale et ce, en se fondant sur la convention générale de réciprocité visée par ledit article D213-1-1; Que le moyen tiré de ce que le contrôle serait intervenu dans le cadre d'un contrôle concerté à l'initiative de l'ACOSS en application de l'article L225-1 du code de la sécurité sociale, ce en l'absence, non contestée en l'espèce, de toute signature préalable d'une convention spécifique de réciprocité telle que visée à l'article D213-1-2 du même code et spécialement prévue en cas de contrôle concerté, ne peut dès lors, qu'être écarté comme étant inopérant; Mais attendu que, pour exciper de l'irrégularité dès l'origine des opérations de contrôle pratiquées à son encontre, la société COLAS NORD-EST fait valoir que l'URSSAF du Nord n'avait pas compétence pour y procéder aux lieu et place de l'URSSAF de l'Oise, aujourd'hui URSSAF Picardie, seule territorialement compétente, selon la société requérante, à défaut de dispositions conventionnelles applicables au sens de l'article D213-1-1 du code de la sécurité sociale; Que pour justifier de la régularité du contrôle effectué par l'URSSAF du Nord auprès de la société COLAS NORD PICARDIE, l'URSSAF Picardie se prévaut en revanche de l'existence d'une 'convention générale de réciprocité' au sens des dispositions précitées de l'article D213-1-1 du code de la sécurité sociale; Mais attendu que l'URSSAF Picardie ne verse pas aux débats la convention générale de réciprocité établie par le directeur de l'ACOSS en application de l'article D213-1-1 du code de la sécurité sociale; Que la lettre circulaire n°[...] portant diffusion de la liste des «organismes adhérents à la convention générale de réciprocité portant délégation de compétences en matière de contrôle» ne constitue pas cette convention générale de réciprocité, mais la seule énumération des URSSAF ayant adhéré à cette convention générale de réciprocité; Que l'URSSAF Picardie se borne à relever, sans assortir son assertion des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé, que «depuis le mois de mars 2002, l'ensemble des URSSAF du territoire français ont signé une convention générale de réciprocité instituée par les articles L213-1 et D213-1-1 du code de la sécurité sociale», convention dont, ainsi qu'il vient d'être dit, l'instrumentum n'a pas été versé aux débats; Qu'il ressort par ailleurs sans équivoque de la lecture de la 'Convention générale de réciprocité portant délégation de compétences en matière de contrôle entre les organismes de recouvrement» (pièce n°13 bis), signée le 22 mars 2002 par l'URSSAF de la Somme, aujourd'hui URSSAF Picardie, que celle-ci constitue en réalité, non pas la convention générale de réciprocité mentionnée à l'article D213-1-1 du code de la sécurité sociale à laquelle adhèrent par la suite individuellement les URSSAF intéressées, mais bien une simple convention particulière signée au niveau local par le directeur de l'URSSAF de la Somme, opérant délégation de compétences en matière de contrôle au profit de toutes les autres URSSAF, dont l'URSSAF du Nord, et acceptant symétriquement les délégations des autres URSSAF établies selon des modalités identiques en vertu de conventions locales particulières similaires; Que cette convention locale particulière ne renvoie dans ses visas ou dans ses articles à aucune convention générale de réciprocité préexistante établie par le directeur de l'ACOSS; Qu'elle ne peut davantage être regardée comme pouvant constituer en elle-même la convention générale de réciprocité unique établie par le directeur de l'ACOSS en vertu du second alinéa de l'article D213-1-1 du code de la sécurité sociale à laquelle adhèrent par la suite les URSSAF intéressées; Qu'en effet, d'une part, il ne saurait être pertinemment soutenu que le ou les signataires de cette convention particulière sensée porter «convention générale de réciprocité» devraient adhérer par la suite à cette même convention auxquelles ces signataires étaient eux-mêmes parties, adhésion pourtant expressément prescrite par l'article D213-1-1 du code de la sécurité sociale; Que d'autre part, et en tout état de cause, l'URSSAF Picardie se prévaut bien, conformément au texte susvisé de l'article D213-1-1, de l'existence d'une convention générale de réciprocité unique, visée en tant que telle, notamment, tant dans la lettre-circulaire n°[...] portant diffusion de la liste des «organismes adhérents à la convention générale de réciprocité portant délégation de compétences en matière de contrôle», que dans la lettre d'observations du 11 octobre 2012 relevant que «ce contrôle a été réalisé par l'URSSAF du Nord conformément aux dispositions des articles L213-1 et D213-1-1 du code de la sécurité sociale dans le cadre de la convention générale de réciprocité portant délégation de compétences en matière de contrôle entre tous les organismes du recouvrement»; Qu'enfin, les dispositions précitées de l'article D213-1-1 du code de la sécurité ne sauraient être regardées comme ayant eu pour objet et pour effet de confier au directeur de l'ACOSS le soin de se borner à établir un simple «modèle-type» de convention générale de réciprocité utilisable par la suite par les URSSAF; Qu'en effet, d'une part, les dispositions de l'article D213-1-1 n'évoquent pas l'établissement d'un «modèle-type» mais bien d'une convention; Que d'autre part, l'adhésion à un «modèle-type», fût-il rendu obligatoire, serait dépourvu de tout caractère utile, une telle adhésion, en l'espèce pourtant bien requise par l'article D213-1-1 du code de la sécurité sociale, présupposant nécessairement l'existence préalable d'un acte juridique unique, daté, signé, et créateur de droits, le «directeur de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale [étant] chargé d'établir cette [et non pas ces] convention [s] et de recevoir les adhésions'; Que la convention improprement qualifiée de 'convention générale de réciprocité', signée le 22 mars 2002 par le directeur de l'URSSAF de la Somme seul et pour le compte de cette seule URSSAF, ne peut dès lors être considérée comme entrant dans les prévisions de l'article D213-1-1 du code de la sécurité sociale, le directeur de l'ACOSS tirant seul, en vertu de ce texte, à l'exclusion des directeurs des URSSAF, le pouvoir d'établir une convention générale de réciprocité entre toutes les URSSAF et de soumettre celle-ci à la libre adhésion des URSSAF intéressées; Qu'il ne ressort enfin d'aucune disposition légale et réglementaire, ni d'aucun principe général du droit, que le directeur d'une URSSAF disposerait, indépendamment du pouvoir général reconnu au directeur de l'ACOSS par l'article D213-1-1 susvisé d'établir une convention générale de réciprocité entre toutes les URSSAF, du pouvoir d'établir individuellement une convention particulière de réciprocité entre son URSSAF et les autres unions de recouvrement; Attendu qu'il résulte de ce qui précède que l'URSSAF Picardie ne justifiant, ainsi qu'il vient d'être dit, de l'existence préalable d'aucune convention générale de réciprocité établie par le directeur de l'ACOSS telle que mentionnée à l'article D213-1-1 du code la sécurité sociale et à laquelle auraient par la suite adhéré l'URSSAF du Nord et/ou l'URSSAF de l'Oise, la société COLAS NORD-EST est fondée à soutenir que le contrôle d'assiette effectuée en 2012 au titre des années 2010 et 2011 par l'URSSAF du Nord au titre de son établissement de [...] situé sur le ressort de l'URSSAF de l'Oise, aujourd'hui, URSSAF Picardie, est intervenu en l'absence de toute convention générale de réciprocité applicable; Qu'il s'en déduit que les opérations de contrôle effectuées hors ressort de l'URSSAF du Nord par l'URSSAF de l'Oise, aujourd'hui URSSAF Picardie, ne trouvent pas de base légale dans une telle convention; Attendu qu'il résulte de tout ce qui précède que le jugement du 19 avril 2018 par lequel le tribunal des affaires de sécurité sociale de Beauvais a confirmé le redressement opéré à l'encontre de la société COLAS NORD PICARDIE aux droits de laquelle vient aujourd'hui la société COLAS NORD-EST doit être infirmé, et les opérations du contrôle effectué en 2012 au titre des années 2010 et 2011 par l'URSAF du Nord au titre de son établissement de [...] situé sur le ressort de l'URSSAF de l'Oise, aujourd'hui, URSSAF Picardie, annulées dans leur ensemble, en ce compris l'avis de contrôle du 20 janvier 2011, la lettre d'observations du 11 octobre 2012, la lettre subséquente de l'URSSAF du 10 décembre 2012 et la mise en demeure du 16 janvier 2013; Sur l'application des dispositions de l'article 700 du code de procédure civile: Attendu qu'il sera fait une équitable appréciation des circonstances de l'espèce en disant n'y avoir lieu à application des dispositions de l'article 700 du code de procédure civile; Que la demande présentée à ce titre par la société COLAS NORD-EST à l'encontre de l'URSSAF Picardie sera dès lors rejetée; Qu'il en sera de même de celle présentée par l'URSSAF Picardie, partie succombante, à l'encontre de la société COLAS NORD-EST; Sur les dépens: Attendu qu'il y a lieu, en application de l'article 696 du code de procédure civile désormais applicable depuis le 1er janvier 2019, l'article R1441-10 du code de la sécurité sociale ayant été abrogé par le décret n°2018-928 du 29 octobre 2018, de condamner l'URSSAF Picardie, partie succombante, aux entiers dépens de l'instance d'appel nés postérieurement au 31 décembre 2018 »
1/ ALORS QUE la délégation de compétences en matière de contrôle entre les unions de recouvrement prend la forme d'une convention générale de réciprocité ouverte à l'adhésion de l'ensemble des unions, le directeur de l'ACOSS étant chargé d'établir cette convention et de recevoir les adhésions ; que le Directeur de l'ACOSS n'a pas à signer lui-même une convention générale de réciprocité à laquelle devraient ensuite adhérer les URSSAF par la signature de conventions distinctes ; que le Directeur de l'ACOSS peut rédiger un modèle de convention générale de réciprocité qu'il soumet ensuite à la signature des URSSAF pour matérialiser leur adhésion ; qu'en affirmant en l'espèce que, pour que la délégation de compétences soit effective, une convention générale de réciprocité préexistante devait nécessairement être établie par le Directeur de l'ACOSS laquelle devait être suivie d'un acte d'adhésion distinct des URSSAF, la cour d'appel a violé les articles L. 213-1 et D. 213-1-1 du code de la sécurité sociale ;
2/ ALORS QU'interdiction est faite aux juges du fond de dénaturer les éléments de la cause ; qu'en l'espèce, l'URSSAF Picardie produisait (production n°13 bis des conclusions d'appel) un document intitulé « convention générale de réciprocité portant délégation en matière de contrôle entre les organismes de recouvrement » respectant le formalisme requis par l'article D. 213-1-1 du code de la sécurité sociale et valant ainsi délégation générale de compétence ; qu'en jugeant pourtant que par cette production n°13 bis l'URSSAF Picardie ne versait pas aux débats la convention générale de réciprocité mais se contentait de produire une simple convention particulière, la cour d'appel a dénaturé cette pièce et a statué en violation du principe susvisé ;
3/ ALORS QUE le défaut de réponse à un moyen équivaut à un défaut de motifs ; que dans ses conclusions d'appel reprises oralement à l'audience (arrêt p.3§4), l'URSSAF Picardie indiquait que, quand bien même il serait jugé qu'une convention générale de réciprocité n'est pas satisfaisante, elle justifiait également d'une convention de réciprocité portant délégation spécifique de compétences ; qu'en ne répondant pas à ce moyen déterminant de ses écritures, la cour d'appel a violé l'article 455 du code de procédure civil ;
4/ ALORS QUE, en tout état de cause, les actes émanant de l'ACOSS, organisme de droit public, sont des actes administratifs dont la légalité ne peut être contrôlée par les tribunaux de l'ordre judiciaire ; qu'en statuant sur la légalité de la Convention générale de réciprocité établie par le Directeur de l'ACOSS en application de l'article D. 213-1-1 du code de la sécurité sociale, la cour d'appel s'est fait juge de la légalité de l'acte administratif, en violation du principe de la séparation des autorités judiciaires et administratives, ensemble l'article 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor An III.