LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant : 
CIV. 1
CF
COUR DE CASSATION
______________________
Audience publique du 17 février 2021
Cassation
Mme BATUT, président
Arrêt n° 173 F-D
Pourvoi n° H 19-21.656
R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
_________________________
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
_________________________
ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, DU 17 FÉVRIER 2021
La société EcoDDS, société par actions simplifiée, dont le siège est [...] , a formé le pourvoi n° H 19-21.656 contre l'arrêt rendu le 21 mai 2019 par la cour d'appel d'Angers (chambre A civile), dans le litige l'opposant au syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères (SICTOM) [...], dont le siège est [...] , défenderesse à la cassation.
La demanderesse invoque, à l'appui de son pourvoi, le moyen unique de cassation annexé au présent arrêt.
Le dossier a été communiqué au procureur général.
Sur le rapport de M. Serrier, conseiller référendaire, les observations de la SARL Cabinet Briard, avocat de la société EcoDDS, de la SCP Marlange et de La Burgade, avocat du syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères Loir et Sarthe, après débats en l'audience publique du 5 janvier 2021 où étaient présents Mme Batut, président, M. Serrier, conseiller référendaire rapporteur, Mme Duval-Arnould, conseiller doyen, et Mme Randouin, greffier de chambre,
la première chambre civile de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu le présent arrêt.
Faits et procédure
1. Selon l'arrêt attaqué (Angers, 21 mai 2019), suivant convention conclue le 26 juillet 2013, le syndicat intercommunal de collecte et traitement des ordures ménagères Loir et Sarthe (le syndicat) a confié à la société EcoDDS (la société), éco-organisme agréé, la prise en charge de la gestion de déchets diffus spécifiques ménagers.
2. Un litige relatif à l'exécution de cette convention étant né entre les parties, la société a saisi la juridiction judiciaire aux fins d'annulation du titre exécutoire émis contre elle par le syndicat. Celui-ci a soulevé une exception d'incompétence au profit de la juridiction administrative.
Examen du moyen
Sur le moyen, pris en sa seconde branche
Enoncé du moyen
3. La société fait grief à l'arrêt de dire que la convention conclue le 26 juillet 2013 est un contrat administratif et, de se déclarer incompétent au profit du juge administratif pour connaître du litige relativement à l'exécution de cette convention, alors « que, saisi par la Cour de cassation (1re Civ., 10 avril 2019, pourvoi n° 18-16.514) en application de l'article 35 du décret n° 215-233 du 27 février 2015, le Tribunal des conflits a, par arrêt du 1er juillet 2019 (n° 4162), énoncé que « si la convention par laquelle un syndicat mixte s'engageait envers un éco-organisme agissant pour le compte des producteurs, importateurs et distributeurs à collaborer à la collecte des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement en contrepartie d'un versement financier, conclue pour une durée indéterminée, prévoit que le syndicat mixte peut mettre fin "de plein droit" à son exécution moyennant un préavis de quatre-vingt-dix jours, alors que la société ne peut la résilier que dans des cas limitativement prévus, cette clause, compte tenu notamment des conséquences respectives de la résiliation pour les deux parties et des prérogatives importantes accordées par ailleurs à la société, ne peut être regardée comme impliquant que les relations contractuelles aient été placées dans l'intérêt général sous un régime exorbitant du droit commun », et « qu'aucune autre clause de la convention n'a une telle portée » ; que, conformément à l'article 11 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits, cette décision s'impose à toutes les juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ; que dès lors, en jugeant que l'article 2-2 du contrat relatif aux conditions de résiliation identiques à celles examinées par le Tribunal des conflits s'analysait « en une clause exorbitante de droit commun, traduisant les prérogatives de puissance publique qui sont conférées au SICTOM dans l'exécution du contrat et impliquant, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs », la cour d'appel a méconnu l'étendue de sa compétence et violé la loi des 16-24 août 1790, ensemble le décret du 16 fructidor an III. »
Réponse de la Cour
Vu la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III :
4. La clause d'une convention par laquelle une collectivité territoriale s'engage envers un éco-organisme agissant pour le compte des producteurs, importateurs et distributeurs à collaborer à la collecte des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement, en application de l'article L. 541-10-4 du code de l'environnement, conclue pour une durée indéterminée, prévoyant que la collectivité territoriale peut mettre fin de plein droit à son exécution moyennant un préavis de trente jours, alors que la société ne peut la résilier que dans des cas limitativement prévus ne peut être regardée, à elle seule, comme impliquant que les relations contractuelles aient été placées dans l'intérêt général sous un régime exorbitant du droit commun, dès lors que la société dispose de prérogatives importantes par ailleurs et que la résiliation entraîne des conséquences pour les deux parties.
5. Pour déclarer la juridiction judiciaire incompétente pour connaître du litige, l'arrêt retient qu'il résulte de l'article 2-2 de la convention litigieuse que la collectivité dispose d'une faculté unilatérale de résiliation du contrat, sans indemnité et sans avoir à justifier d'un motif, alors que la société ne peut résilier le contrat que dans des cas strictement énoncés, et que l'exercice de cette faculté de résiliation est fortement inégalitaire.
6. En se déterminant ainsi, par ces seuls motifs, la cour d'appel n'a pas donné de base légale à sa décision.
PAR CES MOTIFS, et sans qu'il y ait lieu de statuer sur la première branche du moyen, la Cour :
CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt rendu le 21 mai 2019, entre les parties, par la cour d'appel d'Angers ;
Remet l'affaire et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant cet arrêt et les renvoie devant la cour d'appel de Rennes ;
Condamne le syndicat intercommunal de collecte et traitement des ordures ménagères Loir et Sarthe aux dépens ;
En application de l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du dix-sept février deux mille vingt et un. MOYEN ANNEXE au présent arrêt
Moyen produit par la SARL Cabinet Briard, avocat aux Conseils, pour la société EcoDDS
Il est fait grief à l'arrêt confirmatif attaqué d'AVOIR dit que la convention conclue le 26 juillet 2013 entre la société EcoDDS et le syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères (SICTOM) [...] est un contrat administratif et, en conséquence, de s'ÊTRE déclaré incompétent au profit du juge administratif pour connaître du litige opposant la société EcoDDS et le SICTOM Loir et Sarthe relativement à l'exécution de cette convention ;
Aux motifs propres que le principe de la responsabilité élargie des producteurs consiste désormais à faire supporter par les metteurs sur le marché de produits chimiques une responsabilité pour la gestion des déchets issus de ces produits ; que l'article R. 543-230 du code de l'environnement, issu du décret n° 2012-13 du 4 janvier 2012, dispose : « Les metteurs sur le marché, les distributeurs ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements prennent, chacun en ce qui les concerne, des mesures de prévention visant à réduire la quantité et la nocivité des déchets ménagers issus de produits chimiques pouvant présenter un risque significatif pour la santé et l'environnement ainsi que la part de ces déchets avec les ordures ménagères non triées » ; que l'article R. 543-231 précise : « I.- Les metteurs sur le marché sont tenus de pourvoir à la collecte séparée, à l'enlèvement et au traitement, sans frais pour les détenteurs, des déchets ménagers issus des produits chimiques pouvant présenter un risque significatif pour la santé et l'environnement : (
) 2° Soit en adhérant et en contribuant financièrement à un organisme agréé dans les conditions définies à l'article R. 543-234. II.- Les obligations des metteurs sur le marché sont réparties entre eux en fonction des quantités de produits qu'ils mettent sur le marché national chaque année selon les catégories figurant au III de l'article R. 543-228 » ; que l'arrêté du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie en date du 15 juin 2012 décrit la procédure d'agrément et porte cahier des charges des éco-organismes de la filière des déchets ménagers issus de produits chimiques pouvant présenter un risque pour la santé et l'environnement ; que la société EcoDDS a été agréé par un arrêté du 9 avril 2013 pour la période allant jusqu'au 31 décembre 2017 ; que, II- Sur le contrat conclu entre le SICTOM et la société EcoDDS le 26 juillet 2013, ainsi que l'a relevé le premier juge, un contrat ne peut être administratif que si l'une des parties contractantes est une personne publique (critère organique) et qu'en outre il existe un des deux critères matériels alternatifs suivants : l'objet du contrat (sont administratifs les contrats qui ont pour objet l'exécution d'un service public) et le contenu du contrat et, plus précisément, les clauses de celui-ci ; que le caractère administratif est reconnu aux contrats qui renferment des clauses exorbitantes du droit commun ; qu'en l'espèce, le contrat est conclu entre une personne publique (SICTOM) et une personne privée ; que le critère organique est donc rempli ; que la clause exorbitante du droit commun est celle qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, implique, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs ; qu'aux termes de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales : « Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale assurent, éventuellement en liaison avec les départements et les régions, la collecte et le traitement des déchets des ménages. Les communes peuvent transférer à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit l'ensemble de la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, ainsi que les opérations de transport qui s'y rapportent. Les opérations de transport, de transit ou de regroupement qui se situent à la jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions » ; qu'en application de l'article R. 543-231 du code de l'environnement précité le producteur du déchet ou son dernier détenteur a la responsabilité juridique et la charge financière de son élimination selon le principe « pollueur payeur » et une obligation de collecte et de traitement des déchets spécifiques est mise à la charge des metteurs sur le marché, qui assument leur obligation conformément à l'article R. 543-232 du même code par : « 1° La mise en place, en collaboration avec les collectivités territoriales et les distributeurs, d'un dispositif de collecte desdits déchets sur des points d'apport volontaire qui couvre l'ensemble du territoire national ; 2° La prise en charge des coûts supportés par les collectivités territoriales et leurs groupements pour la collecte séparée desdits déchets. Les coûts liés à cette collecte sont, en cas d'agrément de plusieurs organismes, pris en charge pour le compte desdits organismes agréés par un organisme coordonnateur agréé dans les conditions définies à l'article R. 543-235 que les metteurs sur le marché adhérant à un organisme agréé sont tenus de mettre en place, par convention passée avec les collectivités territoriales et leurs groupements » ; que l'article 1er de la convention du 26 juillet 2013 stipule qu'elle a pour objet de régir « les conditions selon lesquelles les collectivités territoriales, ou tout groupement de collectivités territoriales compétent en matière de collecte de déchets diffus spécifiques ménagers, remettent séparément des déchets diffus spécifiques ménagers (ci-après "DDS ménagers") à l'éco-organisme de la filière, en contrepartie d'un soutien financier de ce dernier » ; que la convention a donc été conclue à tout le moins dans un but d'intérêt général, celui de la collecte et du traitement des déchets diffus spécifiques ménagers ; que l'article 2-2 du contrat litigieux, intitulé « Résiliation » énonce : « La présente convention pourra être résiliée par EcoDDS de plein droit et sans ouvrir droit à indemnité pour la collectivité : I - Moyennant un préavis de 8 (huit) jours, en cas de retrait de l'agrément d'EcoDDS, II - Moyennant un préavis de 30 (trente) jours, en cas d'agrément d'un éco-organisme coordinateur de la filière. III-Moyennant un préavis de 90 (quatre-vingt-dix) jours, dans le cas où la collectivité refuserait une modification de la convention type rendue nécessaire du fait d'une modification relative aux DDS ménagers du cahier des charges de la filière des DDS ménagers. Résiliation par la collectivité : La présente convention pourra être résiliée de plein droit par la collectivité et sans ouvrir droit à indemnité pour EcoDDS, moyennant un préavis de 30 (trente) jours. Résiliation par les parties : La présente convention pourra être résiliée de plein droit par chacune des parties avec un préavis de 8 jours dans le cas où la collectivité ne dispose plus de la compétence en matière de collecte sélective des DDS ménagers » ; qu'il ressort de ces dispositions que la collectivité dispose d'une faculté unilatérale de résiliation du contrat, sans indemnité et sans avoir à justifier d'un motif, alors que, pour sa part, la société EcoDDS ne peut résilier le contrat que dans les cas strictement énoncés ; que l'exercice de cette faculté de résiliation est donc fortement inégalitaire ; que cette résiliation par la collectivité publique est de nature à porter préjudice à la société EcoDDS, laquelle doit, en application du cahier des charges qu'elle doit respecter, se conformer à des objectifs (participer à la mise en place d'un réseau de collecte des DDS ménagers, objectif national de collecte), dont la réalisation serait compromise en cas de perte de contrats ; qu'or, elle risque des sanctions s'il est prouvé qu'elle n'a pas mis tous les moyens dont elle disposait, en vue de l'atteinte des objectifs nationaux de la filière ; que l'article 2-2 du contrat s'analyse en une clause exorbitante de droit commun, traduisant les prérogatives de puissance publique qui sont conférées au SICTOM dans l'exécution du contrat et impliquant, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs ; qu'il n'y a pas lieu, pour déterminer la compétence de l'ordre juridictionnel, de rechercher la qualification du contrat administratif litigieux, ni de se prononcer sur l'existence des autres conditions, alternatives, à la qualification d'un contrat administratif ; qu'il résulte de ce qui précède que le litige, qui a pour objet une difficulté d'exécution d'un contrat administratif, relève de la compétence des juridictions administratives ; qu'il convient donc de confirmer la décision entreprise ;
Et aux motifs éventuellement adoptés que, Sur la nature du contrat conclu entre le SICTOM et la société EcoDDS le 26 juillet 2013, un contrat est administratif si, d'une part, l'un des contractants est une personne publique (critère organique) et d'autre part, soit s'il contient des clauses exorbitantes du droit commun, soit s'il participe directement à l'exécution même d'un service public ou constitue une modalité d'exécution d'un service public (critère matériel alternatif) ; que si tel est le cas, il revient au juge administratif de statuer sur les litiges nés de son exécution ; qu'en l'espèce, il convient tout d'abord de constater que la convention litigieuse a été conclue entre une personne publique, le SICTOM Loir et Sarthe, et une personne privée, la société EcoDDS ; que la faculté offerte à l'administration d'une résiliation unilatérale du contrat sans contrepartie indemnitaire, ainsi que l'obligation faite à EcoDDS, soumise à un agrément ministériel d'une durée limitée, de respecter un cahier des charges approuvé par arrêté ministériel, sont constitutifs de clauses exorbitantes du droit commun qui confortent le caractère administratif du contrat ;
1° Alors que, à titre principal, saisi par la Cour de cassation (1re Civ., 10 avril 2019, pourvoi n° 18-16.514) en application de l'article 35 du décret n° 215-233 du 27 février 2015, le Tribunal des conflits a, par arrêt du 1er juillet 2019 (n° 4162), énoncé que la convention par laquelle une collectivité territoriale ou un syndicat mixte s'engageait envers un éco-organisme agissant pour le compte des producteurs, importateurs et distributeurs à collaborer à la collecte des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement en contrepartie d'un versement financier présentait le caractère d'un contrat de droit privé, et que le litige relatif à l'exécution de cette convention ressortissait dès lors à la compétence de la juridiction judiciaire ; que, conformément à l'article 11 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits, cette décision s'impose à toutes les juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ; que dès lors, en jugeant que la convention du 26 juillet 2013, qui a le même objet que la convention susvisée, présentait un caractère administratif et que, partant, le litige, qui a pour objet une difficulté d'exécution de cette convention, relevait de la compétence des juridictions administratives, la cour d'appel a méconnu l'étendue de sa compétence et violé la loi des 16-24 août 1790, ensemble le décret du 16 fructidor an III.
2° Alors que, à titre subsidiaire, saisi par la Cour de cassation (1re Civ., 10 avril 2019, pourvoi n° 18-16.514) en application de l'article 35 du décret n° 215-233 du 27 février 2015, le Tribunal des conflits a, par arrêt du 1er juillet 2019 (n° 4162), énoncé que « si la convention par laquelle un syndicat mixte s'engageait envers un éco-organisme agissant pour le compte des producteurs, importateurs et distributeurs à collaborer à la collecte des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement en contrepartie d'un versement financier, conclue pour une durée indéterminée, prévoit que le syndicat mixte peut mettre fin "de plein droit" à son exécution moyennant un préavis de quatre-vingt-dix jours, alors que la société ne peut la résilier que dans des cas limitativement prévus, cette clause, compte tenu notamment des conséquences respectives de la résiliation pour les deux parties et des prérogatives importantes accordées par ailleurs à la société, ne peut être regardée comme impliquant que les relations contractuelles aient été placées dans l'intérêt général sous un régime exorbitant du droit commun », et « qu'aucune autre clause de la convention n'a une telle portée » ; que, conformément à l'article 11 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits, cette décision s'impose à toutes les juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ; que dès lors, en jugeant que l'article 2-2 du contrat relatif aux conditions de résiliation identiques à celles examinées par le Tribunal des conflits s'analysait « en une clause exorbitante de droit commun, traduisant les prérogatives de puissance publique qui sont conférées au SICTOM dans l'exécution du contrat et impliquant, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs » (arrêt confirmatif, p. 12), la cour d'appel a méconnu l'étendue de sa compétence et violé la loi des 16-24 août 1790, ensemble le décret du 16 fructidor an III.