LA COUR DE CASSATION, CHAMBRE CRIMINELLE, a rendu l'arrêt suivant : 
Statuant sur les pourvois formés par :
- M. P... J...,
- M. N... A...,
contre l'arrêt de la cour d'appel d'AIX-EN-PROVENCE, 5e chambre, en date du 16 mai 2018, qui les a condamnés, le premier, pour prise illégale d'intérêt, à neuf mois d'emprisonnement avec sursis, 3 000 euros d'amende et à un an d'inéligibilité, le second, pour faux en écriture publique et prise illégale d'intérêt, à deux ans d'emprisonnement avec sursis, 3 000 euros d'amende et à un an d'inéligibilité, et a prononcé sur les intérêts civils ;
La COUR, statuant après débats en l'audience publique du 13 février 2019 où étaient présents dans la formation prévue à l'article 567-1-1 du code de procédure pénale : M. Soulard, président, Mme Planchon, conseiller rapporteur, Mme de la Lance, conseiller de la chambre ;
Greffier de chambre : Mme Darcheux ;
Sur le rapport de Mme le conseiller Planchon, les observations de la société civile professionnelle PIWNICA et MOLINIÉ, avocat en la Cour, et les conclusions de M. l'avocat général PETITPREZ ;
Joignant les pourvois en raison de leur connexité ;
Vu le mémoire produit, commun aux demandeurs ;
Sur le deuxième moyen de cassation ;
Vu l'article 567-1-1 du code de procédure pénale ;
Attendu que le moyen n'est pas de nature à être admis ;
Sur le premier moyen de cassation pris de la violation des articles 6 de la convention européenne des droits de l'homme, 111-4 et 432-12 du code pénal, L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, 388, 591 et 593 du code de procédure pénale, défaut et contradiction de motifs, manque de base légale ;
"en ce que l'arrêt attaqué a déclaré MM. J... et A... coupables de prise illégale d'intérêts par un élu public, et M. A... coupable de faux en écriture publique ou authentique, a condamné M. A... à la peine de deux ans d'emprisonnement avec sursis et M. J... à la peine de neuf mois d'emprisonnement avec sursis, les a condamnés chacun au paiement d'une amende de 3 000 euros et à l'interdiction d'exercer toute fonction électorale pendant un an ;
"aux motifs que sur la prise illégale d'intérêt, la modification du classement des zones d'urbanisme était inéluctable de par l'adoption du PLU et de la nouvelle nomenclature qui en découlait et il est difficile d'en tirer des conséquences immédiatement péjoratives puisque les deux quartiers dans lesquels les élus concernés par l'infraction de prise illégale d'intérêt possèdent des terrains présentaient déjà, de par l'ancienne nomenclature, un habitat diffus avec possibilité de constructibilité ultérieure, sous condition ; qu'il convient cependant de remarquer qu'en ce qui concerne le quartier [...], largement boisé et situé en bordure d'un site protégé Natura 2000, il était anciennement classé zone NB et que, si ce zonage avait vocation à disparaître dans la nouvelle nomenclature au profit soit d'une zone urbaine ou d'une zone naturelle protégé, la classification retenue n'était ni automatique ni neutre et qu'un débat avait vocation à s'instaurer ; qu'en ce qui concerne le quartier de la [...] il convient de relever que le classement en zone "AU1" était conditionné selon la réglementation à la préexistence en périphérie immédiate d'équipements de dimension suffisante, ce qui n'était pas vraiment le cas puisque ce quartier largement boisé, situé à 1,5 km du village était considéré comme le véritable "poumon vert" de la commune, lieu de promenade des administrés, en bordure de sites protégés ; qu'outre que la classification retenue n'était pas inéluctable et qu'elle ouvrait la voie à une possibilité d'urbanisation ultérieure, la commune dans l'élaboration de son PLU et de ses orientations d'aménagement et de programmation (OAP) a manifesté clairement le choix d'effectuer réellement et rapidement cette urbanisation, notamment par l'adoption d'un plan d'urbanisme en partenariat (PUP) au lieu et place de la ZAC, ce qui laisse à la commune la maîtrise de la mise en oeuvre des équipements et viabilités nécessaires, à ses frais avancés mais supportés finalement par le contribuable local, et force est de constater que dès l'adoption du PLU le conseil municipal par la délibération numéro 23 de la même année, versée aux débats, a autorisé le maire à signer le marché public de l'extension du réseau d'assainissement au quartier de la [...], pour un montant de 74 380 euros ; que ce choix des quartiers à urbaniser pose question dans la mesure où le diagnostic fait par le bureau d'étude d'urbanistes Citadia dans le cadre du PLU les cible comme des quartiers "sensibles" en terme d'enjeux esthétique, écologique et de protection de la faune et indique que leur déforestation aura un impact certain mais "modéré" selon les termes pudiques de ses mêmes spécialistes, mandatés et payés par la commune ; que sans remettre en cause la volonté d'une commune de 2 800 habitants de se doter d'une nouvelle capacité d'habitat de 600 constructions puisqu'il s'agit d'un choix politique, la question se pose de savoir pourquoi le PLU n'a pas favorisé, comme la loi ALUR l'y invitait, à densifier les zones urbaines déjà existantes et à épargner les zones naturelles et boisées puisqu'il est établi que sous le précédent mandat le quartier de [...], exploité sous forme de ZAC, s'était vu doté d'un réseau d'assainissement encore à ce jour largement sur dimensionné au regard de sa desserte et aurait pu par conséquent être facilement densifié. Il en résulte que les enjeux étaient d'importance pour la commune et les administrés et que les choix effectués, impactent nécessairement des terrains appartenant à M. J..., premier adjoint chargé de l'urbanisme, qui a participé activement à toutes les réunions, à tous les conseils municipaux et a voté toutes les délibérations alors qu'il possède une superficie de 7 000 m² au quartier de la [...] dont une partie seulement est actuellement construite, et également les terrains appartenant à M. A... maire de la commune et à son épouse, et situés quartier la [...] pour une contenance non négligeable de 12 500 m² ; que si ce dernier a pris la précaution de s'abstenir du vote lors des délibérations du 29 juin 2012 et du 5 avril 2013 force est de constater qu'il a pris part à toutes les réunions publiques et techniques, a signé les lettres d'information à la population, était présent pendant tous les conseils municipaux, hormis quelques minutes lors du vote et qu'il a même participé au vote de l'adoption du PLU par procuration de Mme W..., caractérisant ainsi largement la notion de surveillance des opérations visée à l'article 432-12 du code pénal ; que la lecture de la retranscription de la réunion du conseil municipal du 5 avril 2013 est éclairante sur la volonté du maire de porter le projet du PLU ainsi que sur sa parfaite connaissance des obligations d'impartialité qui lui incombaient et qu'il n'a pas respectées en limitant formellement son retrait aux seuls votes de deux délibérations ; qu'elle permet également de se convaincre que M. J... a accompli sciemment des actes de surveillance et participation au vote du PLU en sa qualité d'élu alors qu'il y avait un intérêt personnel ; qu'en défense M. A... comme M. J... prétendent sans pour autant l'établir que c'est l'ensemble du conseil municipal qui serait propriétaire de terrains sur la commune rendant ainsi matériellement impossible, dans une sorte d'oxymore, la nécessité pour la commune d'adopter le PLU tout en ayant l'obligation de ne pas y participer en qualité de personne y ayant un intérêt. Il convient cependant de relever que les administrés opposants au projet et qui ont dénoncé les faits, dont M. A... nous indique qu'ils sont, de par leur situation et la taille du village parfaitement informés de la qualité de propriétaire de tout un chacun, n'évoquent dans leurs différents courriers que quatre personnes propriétaires et membres du conseil municipal alors que celui-ci en compte dix-sept ; qu'ainsi le maire et son adjoint, personnes chargées d'un mandat électif, en participant à l'ensemble des opérations de mise en oeuvre du PLU de leur commune, sur une durée de deux années, alors qu'ils possédaient en propre ou par l'intermédiaire de leur épouse des intérêts relatifs à des terrains dont le sort et donc la valeur allait sensiblement changer avec les nouvelles dispositions adoptées, ce qu'ils ne pouvaient ignorer, se sont rendus coupables des faits de prise illégale d'intérêt ;
"1°) alors que la prise illégale d'intérêt implique que le prévenu a, au moment de l'acte, pris un intérêt dans une opération dont il avait la charge ; que les juges ne peuvent entrer en voie de condamnation qu'en statuant sur les faits visés à la prévention ; que les prévenus sont poursuivis du chef de prise illégale d'intérêts pour avoir « le 5 avril 2013 », étant investi d'un mandat électif public, participé aux débats puis au vote sur l'adoption du PLU alors même qu'ils étaient propriétaires de biens mobiliers entrant dans le PLU ; que, pour entrer en voie de condamnation, la cour d'appel a retenu à leur charge le non-respect dans le PLU de la loi ALUR du 24 mars 2014 et leur participation « à l'ensemble des opérations de mise en oeuvre du PLU de leur commune, sur une durée de deux années » ; qu'en déduisant la culpabilité des prévenus de faits commis sur une durée de deux années, non visés par la prévention, et du non-respect de la loi ALUR qui est postérieure aux faits de la prévention, la cour d'appel a méconnu les termes de sa saisine et n'a pas justifié sa décision ;
"2°) alors que la prise illégale d'intérêt n'est pas caractérisée lorsqu'il est établi que la décision litigieuse a été prise en application des textes en vigueur, et donc indépendamment de la participation de la personne à qui on reproche le délit ; que la cour d'appel a constaté que « la modification du classement des zones d'urbanisme était inéluctable » et que le zonage tel qu'il existait dans le POS « avait vocation à disparaître dans la nouvelle nomenclature » ; qu'en entrant cependant en voie de condamnation à l'encontre des prévenus en raison de leur participation aux délibérations sur le PLU ayant modifié le classement des zones d'urbanisme tandis qu'une telle modification de classement était « inéluctable » la cour d'appel n'a pas justifié sa décision ;
"3°) alors que n'est réprimé au sens de l'article 432-12 du code pénal que le fait pour le prévenu de se placer dans une situation où son intérêt entre en conflit avec l'intérêt public ; qu'il résulte de l'arrêt que le choix du déclassement des zones résultait d'un choix politique liée à la volonté de la commune de se doter d'une nouvelle capacité d'habitat ; qu'en déduisant cependant la prise illégale d'intérêt de fait que le choix politique impacte nécessairement les terrains appartenant aux prévenus, la cour d'appel a privé sa décision de base légale" ;
Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué et des pièces de procédure que la commune de Bagnols-en-Forêt, dont M. A... était le maire à l'époque des faits et M. J..., premier adjoint, délégué à l'urbanisme, a engagé une procédure de révision de son plan local d'urbanisme (PLU) à partir de l'année 2010 qui concernait, notamment, des parcelles appartenant aux deux prévenus, procédure qui a abouti, le 5 avril 2013, au terme d'un processus de consultation, à l'approbation de ce plan par le conseil municipal par délibération n° 20/2013 ; que le 25 avril 2013, des habitants de la commune ont dénoncé les agissements de MM. A... et J..., susceptibles de constituer le délit de prise illégale d'intérêt et fourni un enregistrement audio de la séance du 5 avril 2013 et sa transcription desquels il ressort que le maire avait été présent dès le début des débats et s'était absenté seulement au moment du vote alors que le procès-verbal de délibération mentionnait qu'il avait quitté la salle du conseil dès le début de la discussion ; que les demandeurs ont été cités devant le tribunal correctionnel pour avoir à Bagnols-en-Forêt, étant investis d'un mandat électif public, pris, reçu ou conservé, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont ils avaient, au moment de l'acte, en tout ou en partie, la charge d'assurer la surveillance ou l'administration, en l'espèce, en participant aux débats puis au vote sur l'adoption du PLU de la commune, alors même qu'ils étaient propriétaires de biens immobiliers entrant dans le périmètre de ce plan, M. A... étant en outre cité pour avoir, du 5 au 19 avril 2013, falsifié une écriture publique ou authentique ou enregistrement ordonné par l'autorité publique, en l'espèce en faisant insérer, en page 3 du compte-rendu de la réunion du conseil municipal de Bagnols-en-Forêt du 5 avril 2013, la mention suivante : "précisé que M. N... A... et Mme H... R... ont quitté la salle du conseil municipal dès le début des débats et qu'ils ne prendront donc pas part ni aux discussions, ni au vote relatifs à la présente délibération", alors même qu'il n'a en réalité jamais quitté la salle et a participé à l'ensemble des débats et délibérations ; que le tribunal correctionnel a déclaré les deux prévenus coupables de l'ensemble des faits et est entré en voie de condamnation à leur encontre par jugement du 26 avril 2017 dont ils ont, ainsi que le ministère public, interjeté appel ;
Attendu que, pour déclarer les prévenus coupables du chef de prise illégale d'intérêt, l'arrêt, après avoir relevé que la classification des parcelles dans le cadre du PLU n'était pas inéluctable et que les choix effectués impactaient nécessairement des terrains appartenant à M. J..., premier adjoint chargé de l'urbanisme, et à M. A..., maire de la commune, énonce que si le premier a participé activement à toutes les réunions, à tous les conseils municipaux et voté à toutes les délibérations, le second a pris la précaution de s'abstenir de certains votes mais a pris part à toutes les réunions publiques et techniques, a signé les lettres d'information et était présent pendant tous les conseils municipaux, hormis quelques minutes lors du vote auquel il a participé par procuration, ce qui caractérise la surveillance qu'il avait des opérations ; que les juges concluent que la lecture de la retranscription de la réunion du conseil municipal du 5 avril 2013 démontre, d'une part, la volonté du maire de porter le projet de PLU ainsi que sa parfaite connaissance des obligations d'impartialité qui lui incombaient et qu'il n'a pas respectées en limitant son retrait aux seuls votes de deux délibérations, d'autre part, le fait que M. J... a accompli sciemment des actes de surveillance et de participation au vote du PLU en sa qualité d'élu alors qu'il y avait un intérêt personnel ;
Attendu qu'en l'état de ces énonciations, relevant de son appréciation souveraine des faits et des éléments de preuve contradictoirement débattus devant elle, et dès lors que, d'une part, la révision du PLU constituait une opération unique dont la délibération et le vote du 5 avril 2013 représentaient l'aboutissement, d'autre part, l'article 432-12 du code pénal n'exige pas que l'intérêt pris par les prévenus, alors maire et adjoint au maire, soit en contradiction avec l'intérêt communal, la cour d'appel a justifié sa décision ;
D'où il suit que le moyen ne peut qu'être écarté ;
Et attendu que l'arrêt est régulier en la forme ;
REJETTE les pourvois ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, chambre criminelle, et prononcé par le président le trois avril deux mille dix-neuf ;
En foi de quoi le présent arrêt a été signé par le président, le rapporteur et le greffier de chambre.