M. Philippe Vigier, rapporteur de la commission des affaires sociales
Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé
M. Francis Vercamer
M. Olivier Falorni
Mme Jacqueline Fraysse
M. Michel Issindou
M. Jean-Pierre Door
Mme Bernadette Laclais
M. Dominique Tian
Mme Brigitte Allain
M. Thierry Mariani
Mme Michèle Delaunay
M. Pierre Morel-A-L’Huissier
M. Philippe Vigier, rapporteur
Mme Catherine Lemorton, présidente de la commission des affaires sociales
M. Gérard Sebaoun
Mme Marisol Touraine, ministre
M. Philippe Vigier, rapporteur
M. Francis Vercamer
Mme Bernadette Laclais
M. Jean-Pierre Door
Mme Ericka Bareigts, ministre des outre-mer
Mme Maina Sage, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
M. Thierry Mariani
M. Olivier Falorni
M. René Dosière
M. Yannick Favennec
M. Jacques Bompard
 La séance est ouverte.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi de M. Philippe Vigier visant à garantir un accès aux soins égal sur l’ensemble du territoire (n
M. le président.

 La parole est à M. Philippe Vigier, rapporteur de la commission des affaires sociales.
M. le président.
M. Philippe Vigier,
rapporteur de la commission des affaires sociales
 C’est vrai !
M. François Rochebloine.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Au-delà de la représentation parlementaire, le Conseil national de l’Ordre des médecins affirmait, dans son livre blanc de janvier 2016 intitulé
 Pour l’avenir de la santé 


M. Yannick Favennec.
 Il a raison !
M. François Rochebloine.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Depuis de nombreuses années, madame la ministre, les gouvernements successifs ont essayé de mettre en place des dispositions. L’État, rappelons-le, a d’abord exonéré d’impôt sur le revenu les médecins s’installant dans les zones de redynamisation urbaine et les zones de revitalisation rurale. Il a également prévu une exonération d’impôt sur le revenu au titre de la participation à la permanence des soins, ainsi qu’une possibilité d’exonération de taxe professionnelle et une garantie de revenus pour les praticiens territoriaux de médecine générale, mesure censée être l’alpha et l’oméga pour tout régler. L’État, vous le voyez, a donc essayé d’agir.
Les collectivités territoriales ne sont pas en reste. Elles financent les maisons de santé pluridisciplinaires, dans lesquelles les régions sont engagées, avec les contrats de plan, de même que les intercommunalités. Des contrats régionaux d’exercice sanitaire sont signés. Des indemnités de logement et de déplacement ainsi que des bourses d’études sont versées par certains départements et régions pour aider les étudiants à s’orienter vers la profession de médecin. Bref, beaucoup a été fait, mais avec une évaluation très faible, aucune mesure n’ayant réellement fait la preuve de sa pertinence.
La Sécurité sociale n’a pas été en reste. Pour mémoire, elle a majoré de 20 % les honoraires des médecins généralistes libéraux exerçant en groupe dans les zones déficitaires identifiées. Elle a également mis en place une option démographie, puis, fin 2014, une option santé solidarité territoriale, dispositif auquel n’ont souscrit que vingt-huit adhérents. En outre, elle a financé des contrats d’engagement de service public.
On voit donc que les dispositifs de l’État, des collectivités et de la Sécurité sociale se sont amoncelés au fil du temps sans résultat, pire, avec une aggravation de la situation.
En parallèle, des régulations ont été instituées pour d’autres professions – infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, orthophonistes, dentistes, biologistes – ; nul ne pourra dire le contraire, et je rappelle à mes collègues du groupe Les Républicains qu’ils les ont cautionnées.
La situation va-t-elle s’améliorer ?
Non, au contraire, elle va s’aggraver, en raison, d’abord, du vieillissement de la population médicale, chacun le sait.
Par ailleurs, malgré le grand nombre de médecins, la diminution du temps médical disponible est un fait confirmé, car les conditions de vie ont changé, les 35 heures sont passées par là….
 Allons donc !
Mme Michèle Delaunay.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Et puis, il y a toutes les tâches administratives, qui réduisent naturellement le temps médical des professionnels.
De plus, on observe une préférence très fortement marquée pour le salariat : neuf médecins sur dix préfèrent travailler dans une structure publique ou parapublique plutôt que s’installer dans le privé. Pire, les praticiens mettent souvent huit à neuf ans à s’installer définitivement après la fin de leurs études : l’âge moyen d’installation atteint trente-sept ans.
Enfin, madame la ministre, vous le savez, les besoins de soins augmentent en raison du vieillissement de la population et des nouvelles thérapeutiques.
Les facteurs d’aggravation sont donc nombreux.
Second paradoxe, de multiples initiatives ont été prises sur tous les bancs. Marc Bernier, dans un rapport, évoquait les difficultés d’installation. Avec Jean-Marc Ayrault et les autres membres du groupe socialiste, madame la ministre, vous avez cosigné, en 2011, une proposition de loi pour l’instauration d’un bouclier rural au service des territoires d’avenir, dans lequel vous invitiez à « revoir sans tabou le dogme de la liberté d’installation ». Il conviendrait au moins de procéder à une régulation, et mon rôle est, modestement, de faire avancer ce sujet.
Quant au projet socialiste de 2012, il y était écrit : « nous demanderons aux jeunes médecins libéraux d’exercer en début de carrière dans les zones qui manquent de praticiens ». François Hollande lui-même, alors candidat à la présidentielle, dans le vingtième de ses soixante engagements, avait promis : « Je sécuriserai l’accès aux soins de tous les Français. »

M. François Rochebloine.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Il a raison !
M. Francis Vercamer.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Avec cette proposition de loi, madame la ministre, je viens simplement vous dire que la situation est grave.

M. Francis Vercamer.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Je ne viens pas avec ce texte en disant que tout est à prendre ou à laisser. Pour autant, il ne serait pas sérieux que l’on m’explique, comme en commission, que tous les articles devaient disparaître, que rien ne sera fait et que l’on va attendre. Ma logique n’est pas de considérer tout ce projet de loi comme formidable, mais essayons intelligemment de construire et d’avancer ensemble !
J’entends les aspirations des internes, dont j’ai rencontré les représentants. J’entends leurs inquiétudes et leurs messages sur la liberté d’installation et la volonté d’une formation toujours plus poussée.
Je remercie au passage Mme la présidente de la commission des affaires sociales, qui, en commission, a noté ma ténacité, puisque que je présente cette proposition de loi pour la troisième fois. Une fois de plus, je le redis, mes chers collègues : sur de tels sujets, essayons de construire ensemble ! Il n’y a pas une solution de gauche et une solution de droite, mais une seule solution.
 Excellent !
Plusieurs députés du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Il convient d’abord de renforcer le critère de démographie médicale dans la détermination du
 numerus clausus
Par ailleurs, je propose que la durée des stages de troisième année d’internat passe à douze mois et qu’ils soient effectués dans les zones sous-dotées – arrêtons d’employer l’expression « déserts médicaux » –, c’est-à-dire sur presque tout le territoire national, en dehors des zones surdotées, où l’on constate une hyperconcentration. Ces stages doivent durer non pas six mois mais une année, durée nécessaire pour la greffe puisse prendre.
Nous proposons également de régionaliser l’internat, comme il y a quelques années. Le système fonctionnerait tellement mieux si les étudiants avaient le choix de passer trois concours, ce qui leur permettrait d’opter pour la région dans laquelle ils souhaitent se former. Une donnée est intéressante : 80 % des étudiants restent dans la région où ils se sont formés. Que l’on ne dise pas que le choix s’en trouverait limité, car les épreuves classantes nationales pour l’internat ne laissent pas de liberté de choix.
Ma proposition de loi prévoit aussi de permettre aux internes qui n’ont pas terminé leur thèse de pratiquer la médecine en tant que collaborateurs. Sur ce point, madame la ministre, je tiens à vous rentre hommage. Il y a quelques semaines, je suis venu vous voir pour vous dire qu’il fallait traiter ce sujet. Le 25 octobre dernier, lors de la discussion du projet de loi de financement de la Sécurité sociale, vous nous avez indiqué que vous tiendrez compte de nos remarques et que vous prendrez des décisions allant dans ce sens. Pour que nous fassions aboutir la co-construction, je préférerais cependant donner force de loi à cette disposition. Elle est importante car elle permettra à des internes, déjà médecins mais « non thésés », d’exercer la médecine, dans des conditions salariales identiques à celles de tous les médecins.
La dernière des mesures proposées fait un peu polémique : il s’agit, à partir de 2020, de demander aux médecins d’exercer durant trois ans dans la région où ils ont été formés. Ils pourront être accueillis dans les maisons de santé pluridisciplinaires, qui maillent le territoire ; ainsi, ils n’auront aucun frais d’installation à débourser. Je fais un pari : ils se plairont dans la ville qu’ils auront choisie et ils disposeront d’un choix très large pour s’installer par la suite. Dans ma magnifique région du Centre-Val de Loire, que je vous invite à découvrir, ces jeunes médecins pourront s’installer partout en dehors de Tours. Demander trois ans à des médecins ne constituera pas une privation absolue, d’autant, comme je vous l’ai expliqué tout à l’heure, qu’ils ne s’installent pas définitivement avant l’âge de trente-sept ans. En clair, le nomadisme, actuellement propre aux périodes de remplacement, se verrait remplacer par une sédentarité pendant trois ans.
Je dirai un dernier mot à propos de la télémédecine, monsieur le président. J’avais également défendu, la dernière fois, la formidable avancée que cela représente, en soulignant que cela ne suffira pas car il faut maintenir un lien entre le patient et le malade.
Les mesures prises par les gouvernements successifs, ces dernières années, ayant été insuffisantes, je souhaiterais que nous puissions, dans le calme, la sérénité et la détermination, essayer d’avancer ensemble ce matin, sur ce sujet auquel pensent un grand nombre de nos compatriotes, tant l’accès aux soins s’est dégradé dans notre pays.
 (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 Très bien !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier et M. Francis Vercamer.

M. Yannick Favennec

M. François Rochebloine.
 La parole est à Mme la ministre des affaires sociales et de la santé.
M. le président.
Mme Marisol Touraine,
ministre des affaires sociales et de la santé
 (Exclamations sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Arrêtez de nous parler de la primaire !
M. Dominique Tian.
 « Primaire », ce n’est pas un mot cochon !
Mme Brigitte Bourguignon.
 Mais il faut se recentrer sur le sujet !
M. Yannick Favennec.
Mme Marisol Touraine,

L’histoire de la France a permis d’éviter que des barrières financières ou géographiques n’empêchent certains de nos concitoyens, suivant leur origine sociale ou leur lieu d’habitation, de se soigner. Une telle ambition implique des exigences fortes, au premier rang desquelles se trouve la lucidité.
Être lucide, c’est regarder la réalité en face, sans rien mettre sous le tapis, sans détourner le regard, sans tabou, je le dis clairement. Il y a, chez beaucoup de nos concitoyens, des inquiétudes, évidemment légitimes : on se demande si le médecin de famille vieillissant aura un successeur, si l’on trouvera un nouveau médecin traitant lorsque l’on changera de lieu de résidence, si l’on obtiendra un rendez-vous chez un spécialiste dans un délai rapide. Ces questions se posent à beaucoup de Français – ou, du moins, ceux-ci imaginent qu’elles se posent.
Vous l’avez dit, monsieur le rapporteur, ces inquiétudes ne datent pas d’hier. Elles sont le fruit d’années durant lesquelles les pouvoirs publics n’ont pas vu que s’engageaient des transformations de fond de notre système de santé et de notre société, obligeant à inventer, à cesser de se reposer sur les solutions du passé.
La situation que nous connaissons, les inquiétudes qui existent sont aussi la conséquence d’un creux démographique lié aux départs en retraite des médecins de la génération du baby-boom, alors que ceux qui les remplacent sont moins nombreux, en raison du malthusianisme du
 numerus clausus
Cependant, être lucide, ce n’est pas s’arrêter aux inquiétudes ; c’est aussi reconnaître l’espoir formidable que constitue la jeune génération de professionnels de santé. Contrairement à ce que prétendent les fatalistes, il apparaît que la médecine générale n’est pas condamnée à la disparition. L’an dernier, à l’issue des épreuves classantes nationales, le premier étudiant à choisir la médecine générale était classé vingt-quatrième sur 8 124 ; c’est historique.
Cette jeune génération fait aussi mentir les clichés, les stéréotypes, qui voudraient que les médecins n’aient d’yeux que pour les grandes villes ou pour la Côte d’Azur : les trois quarts des internes en médecine générale déclarent vouloir s’installer en milieu rural ou semi-rural. Les médecins ne sont pas le problème mais la solution, cette jeune génération en est une belle illustration. À ceux qui déclarent vouloir s’installer en milieu rural ou semi-rural, il convient d’apporter les réponses qui leur permettront de passer du stade de la déclaration d’intention, de l’expression d’une envie ou d’une volonté, au stade de l’action et de la mise en œuvre de leur projet.
À l’exigence de lucidité que je viens d’évoquer s’en ajoute une autre : celle de l’efficacité. S’agissant du sujet qui nous réunit ce matin, je veux dire qu’il n’y a aucune mauvaise volonté, ni d’un côté ni de l’autre. Toutes et tous, nous sommes élus de la République ; pour certains d’entre nous – peut-être la majorité, ce matin –, nous sommes les élus de territoires ruraux ou semi-ruraux directement concernés. Nous savons que l’enjeu est trop important pour souffrir une quelconque caricature. Et vous ne m’entendrez jamais rejeter par principe une proposition : il y a toujours plusieurs chemins possibles ;…
 C’est vrai !
M. François Rochebloine.
Mme Marisol Touraine,

 Absolument !
M. Francis Vercamer.
Mme Marisol Touraine,

Le Gouvernement poursuit une ambition claire et assumée : inciter les jeunes médecins à s’installer dans les territoires sous-dotés. Plus que d’un choix, il s’agit d’une conviction : pour améliorer la présence médicale sur le territoire, non, tout n’avait pas été essayé.
La grande erreur commise par les gouvernements précédents, c’est, je le répète, de n’avoir pas perçu l’évolution des attentes des médecins, à mesure que la société française se transformait. La médecine, comme toutes les professions, s’est féminisée, et les femmes médecins attendaient – elles les ont maintenant obtenues – les mêmes protections sociales, les mêmes garanties que les autres femmes. Pour s’installer sur des territoires ruraux, elles ont demandé que leur soient apportées des réponses en matière de protection sociale. Le modèle du médecin exerçant seul, isolé dans son cabinet, vingt-quatre heures sur vingt-quatre et sept jours sur sept – nous l’avons tous à l’esprit, c’était le médecin de notre enfance et encore de notre jeunesse –, ce modèle a vécu. Il y a désormais un besoin de synergie, de partage, d’échange, pour mieux accompagner les patients atteints de pathologies chroniques et mieux répondre aux attentes des malades.
L’ambition du pacte territoire santé, dont j’ai présenté la première version dès 2012, est de prendre cette réalité à bras-le-corps et d’y répondre, en utilisant une méthode : l’innovation, notamment s’agissant de l’organisation. Avec ce pacte, nous avons dessiné un cadre pour encourager l’installation des jeunes médecins sur les territoires sous-dotés, et les premiers résultats sont déjà visibles.
Afin de permettre aux praticiens de travailler en équipe, nous avons favorisé le développement des maisons de santé pluriprofessionnelles. Ces structures sont désormais soutenues financièrement – je dis bien les structures, et non les professionnels qui y exercent –, en fonction du nombre de professionnels qui y travaillent, à hauteur de 50 000 euros par an en moyenne, ce qui permet de financer, par exemple, du secrétariat. Ces maisons maillent peu à peu le territoire : elles seront passées de 150 en 2012 à 1 200 en 2017.
En outre, 1 800 étudiants en médecine ont souscrit un contrat d’engagement de service public : il s’agit, vous le savez, d’une bourse octroyée en échange d’un engagement à exercer sur un territoire sous-doté, pendant au moins quelques années. Concrètement, 1 800 jeunes médecins s’installeront donc prochainement sur ces territoires.
Par ailleurs, 650 jeunes médecins ont déjà signé un contrat de praticien territorial de médecine générale : en contrepartie de leur installation, ils bénéficient de nouvelles garanties, en particulier d’une protection sociale améliorée.

 numerus clausus
Pour inciter les jeunes médecins à s’installer, il fallait aussi revoir en profondeur leur formation, afin de la rendre mieux adaptée, plus professionnalisante. Nous avons donc augmenté le nombre de maîtres de stage universitaires recrutés parmi les professionnels de santé de terrain.
Et puis – cela semble évident, mais c’était une nécessité –, il fallait faire connaître ces dispositifs, car les jeunes médecins ne savaient pas spontanément ce qui était mis à leur disposition. C’est la raison pour laquelle ont été désignés des référents à l’installation, présents dans chaque région : un nom et un numéro de téléphone pour répondre aux questions que se posent les jeunes et les accompagner dans leurs démarches.
Depuis 2012, nous menons – je mène – cette politique volontariste. Il ne s’agit évidemment pas de prétendre, et je ne le prétendrai pas, qu’elle a d’ores et déjà remédié à toutes les situations de tensions sur le territoire ou levé toutes les inquiétudes. Il s’agit simplement de constater que cette politique donne des résultats, qu’elle commence à porter ses fruits, que la donne est en train de changer. J’aurai très prochainement l’occasion d’en présenter un bilan complet et territorialisé.
Faut-il pour autant exclure de nouvelles mesures ? La réponse est évidemment non.

M. Thierry Benoit et M. Francis Vercamer.
Mme Marisol Touraine,

Les mesures que vous proposez dans ce texte sont-elles les bonnes, sont-elles adaptées ?

M. Francis Vercamer.
Mme Marisol Touraine,

M. Philippe Vigier,
rapporteur
Mme Marisol Touraine,

Je le disais tout à l’heure, il n’y a pas de tabou, pas de débat interdit. Les propositions ne doivent être examinées qu’à l’aune de leur efficacité, rien d’autre. C’est bien l’inefficacité des mesures prévues par ce texte qui me conduit à en demander le rejet.

M. Yves Jégo.
Mme Marisol Touraine,

 Heureusement !
M. Dominique Tian.
Mme Marisol Touraine,

 Tout à fait !
M. Dominique Tian.
Mme Marisol Touraine,

 Exactement !
M. Michel Issindou.
Mme Marisol Touraine,

 Ce serait naturel !
M. Michel Issindou.
Mme Marisol Touraine,

J’en reviens au conventionnement sélectif à l’installation, dont nous avons eu l’occasion de discuter il y a peu, lors de l’examen du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2017. Je l’ai déjà dit et je le répète : je pense que cette mesure est dangereuse. Sa conséquence inéluctable serait en effet la consécration d’une médecine à deux vitesses. Le conventionnement sélectif, cela signifie, très concrètement, qu’un médecin s’installe sur un territoire en fonction de sa seule volonté et que, suivant l’endroit, ses patients sont ou ne sont pas remboursés par la Sécurité sociale. Contrairement à ce que l’on pourrait imaginer, les professionnels ne sont pas incités à s’installer dans les zones où ses confrères manquent ; on leur dit simplement que, s’ils vont dans une zone de ce type, leurs patients ne seront pas remboursés, ce qui veut dire que certains pourront s’y payer des soins et d’autres ne le pourront pas. Je pense que cela reviendrait à mettre en place une médecine privatisée, non remboursée, concentrée dans les centres-villes, dans les zones où le pouvoir d’achat est élevé. Or, je le dis et je le répète, je ne veux pas engager la France dans cette direction, qui me paraît de funeste augure. Je suis trop attachée à la solidarité nationale, à la Sécurité sociale et à l’assurance maladie pour les remettre en cause ; pour moi, cette position est fondamentale.
 Nous sommes d’accord !
M. Dominique Tian.
Mme Marisol Touraine,

Permettez-moi de formuler une autre remarque avec un peu de distance, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés du groupe UDI et du reste de l’opposition. Pendant des mois et des mois, vous m’avez reproché de vouloir sacrifier la médecine libérale ; vous m’avez expliqué, à longueur de débats, que j’avais à l’esprit un modèle presque soviétique, un modèle de « médecine administrative ».
 C’est un peu vrai !
M. Dominique Tian.
Mme Marisol Touraine,

Est-ce à dire qu’il ne faut plus rien faire, se reposer sur les mesures engagées dans le cadre du pacte de 2012 ? Évidemment non ! Défendre efficacement un égal accès aux soins sur l’ensemble du territoire, c’est marquer une cohérence, refuser les changements de pied et les mesures-spectacles, mais c’est aussi innover en maintenant un cap, tout faire pour donner de la confiance et de la stabilité à nos professionnels de santé. C’est dans cette voie que j’entends poursuivre notre action.
La politique que nous avons engagée doit donc être amplifiée, et le Parlement, bien entendu, y être associé. C’est en ce sens que j’ai proposé à votre assemblée un amendement au PLFSS pour 2017 visant à constituer des équipes de médecins libéraux remplaçants auprès des agences régionales de santé. Ces équipes viendront soutenir les médecins libéraux installés en zone sous-dense. Il s’agit d’une attente forte, exprimée par les jeunes professionnels eux-mêmes.
Nous renforçons aussi, avec la nouvelle convention médicale, le soutien à l’installation des médecins libéraux sur des territoires sous-dotés, dès lors qu’ils maîtrisent leurs tarifs et participent à la permanence des soins ambulatoires.
Par ailleurs, je viens d’adresser aux directeurs généraux des agences régionales de santé et à l’Ordre des médecins une circulaire d’interprétation qui leur permettra d’autoriser des médecins « non thésés » à venir en appui de médecins installés dans des zones sous-denses, conformément à l’engagement que j’avais pris. Il s’agit, très concrètement, de bâtir un statut d’adjoint du médecin, autorisant l’étudiant remplaçant à exercer en même temps que le médecin qu’il remplace.
Enfin, je proposerai des dispositions nécessairement législatives – mais qui ne peuvent trouver place dans un PLFSS, où elles seraient considérées comme des cavaliers législatifs – pour traiter la situation des médecins qui, bien que n’ayant pas soutenu leur thèse dans les temps, souhaitent exercer. Une centaine de médecins pourraient ainsi s’installer immédiatement.
Poursuivre et amplifier notre action, c’est aussi mieux prendre en compte les choix géographiques d’installation. De nouvelles règles de zonage vont être mises en place ; elles doivent permettre non seulement de répondre à la situation des zones déjà sous-dotées, mais aussi de mieux anticiper les zones qui peuvent le devenir ou apparaissent comme tendues.
Dans la même logique d’une meilleure prise en compte des besoins au plus près des territoires, j’ai fait le choix de mieux adapter le
 numerus clausus
 numerus clausus
 Très bonne mesure !
M. Michel Issindou.
Mme Marisol Touraine,

 Ce n’est pas rien !
M. Michel Issindou.
Mme Marisol Touraine,

Parallèlement au bilan que je présenterai dans les prochaines semaines, une mission parlementaire permettra de faire le point et, le cas échéant, d’aller plus loin.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement ne soutient pas la proposition de loi examinée ce matin,…

M. François Rochebloine.
 Quelle surprise !
M. Francis Vercamer.
Mme Marisol Touraine,

 (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, écologiste et républicain et sur
de nombreux bancs du groupe Les Républicains.)
 Très bien !
M. Dominique Tian.
 Dans la discussion générale, la parole est à M. Francis Vercamer.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons ce matin traite d’un sujet auquel chacun, sur ces bancs, est fortement sensibilisé. La persistance et l’extension de ce qu’il est convenu d’appeler les « déserts médicaux » constituent en effet une préoccupation aiguë pour l’ensemble des élus que nous sommes, quelles que soient nos appartenances partisanes. Il s’agit d’une préoccupation pour nous et d’une faille pour nos territoires, mais surtout d’une angoisse et d’une incompréhension pour nos concitoyens. Les échanges fournis et de qualité que nous avons eus en commission, la semaine dernière, ont témoigné de l’attention soutenue que chacun d’entre nous porte à ce phénomène et de notre volonté d’y apporter une réponse.
M. Francis Vercamer.
C’est sur la nature de celle-ci que nous ne sommes malheureusement pas tombés d’accord. En choisissant d’inscrire, dans le cadre de notre niche parlementaire, la présente proposition de loi, excellemment défendue par notre collègue Philippe Vigier, le groupe UDI a voulu marquer toute l’importance qu’il accorde à ce sujet et être à l’initiative d’un débat que nous jugeons plus que jamais indispensable. Pour la deuxième fois au cours de ce mandat, le rapporteur soumet donc ce texte à la discussion, avec le soutien de notre groupe, persuadé que c’est le renouvellement des débats qui fait avancer les échanges, évoluer les esprits et émerger des solutions novatrices.
La question des déserts médicaux se trouve à la confluence de plusieurs principes dont l’importance mérite d’être rappelée.
La liberté d’installation des professionnels libéraux fait partie de ces principes, et ce n’est pas le moindre, dès lors qu’il est régulièrement désigné comme l’obstacle principal aux tentatives de régulation du législateur. De fait, le code de la Sécurité sociale élève la liberté d’installation des médecins au rang des principes déontologiques fondamentaux qui assurent, « dans l’intérêt des assurés sociaux et de la santé publique, le respect de la liberté d’exercice et de l’indépendance professionnelle et morale des médecins ».
La proposition de loi, mes chers collègues, n’entend nullement remettre en cause cette liberté d’installation : elle vise seulement à en assurer la régulation, à définir les règles dans le cadre duquel elle s’exerce. Une telle régulation, qui existe pour bien d’autres professions de santé, répond avant tout à des considérations d’intérêt général. Il ne s’agit pas de contraindre, de nier la liberté d’installation,…
 Un peu quand même !
M. Michel Issindou.
 …mais d’assurer sa conciliation avec ces autres principes fondamentaux de notre droit que sont l’égalité entre les territoires, l’égalité entre les citoyens et l’égal accès aux soins pour tous nos compatriotes. Car c’est cette égalité d’accès aux soins – et à des soins de qualité, bien entendu – qui est en cause avec la désertification médicale.
M. Francis Vercamer.
En apparence, la situation est paradoxale : avec 285 840 médecins inscrits au tableau de l’Ordre au 1

Nous constatons d’abord un phénomène de vieillissement de la population médicale, comme le soulignent les éléments fournis par le rapporteur. Les médecins âgés de soixante ans et plus représentent 27,1 % des effectifs, contre 18,6 % pour les médecins âgés de moins de quarante ans. D’autre part, les médecins généralistes sont les plus touchés par l’augmentation du nombre de départs en retraite : entre 2007 et 2025, nos territoires auront perdu un médecin généraliste sur quatre. La combinaison, sur un territoire donné, entre une moyenne d’âge élevée et un nombre insuffisant de médecins généralistes remet en cause tout l’équilibre de l’accès aux soins de premier niveau, tant le généraliste joue un rôle fondamental dans le parcours de soins.
Ainsi, la désertification médicale prend une ampleur accrue au fil des années, aussi bien sur les territoires ruraux que dans les quartiers urbains défavorisés.
Il ne faut pas négliger non plus l’effet d’entraînement que la disparition progressive des médecins généralistes peut avoir sur les autres professions médicales. De par son activité de prescripteur, le médecin généraliste structure autour de lui tout un réseau de professionnels de santé, autrement dit tout une gamme de soins et d’actes permettant la prise en charge du patient. Pharmaciens, infirmiers, kinésithérapeutes, analystes ou radiologues accueillent le patient tout au long d’un parcours dans l’organisation duquel le médecin généraliste joue un rôle déterminant.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Un territoire sans médecin généraliste se prive donc de cette offre pluraliste.
M. Francis Vercamer.
D’autres facteurs expliquent aussi la réduction du nombre de médecins généralistes.
La limitation du
 numerus clausus
 numerus clausus
Par ailleurs, chacun s’accorde à reconnaître que les conditions mêmes d’exercice de la profession de médecin ont profondément évolué. L’exercice libéral, en cabinet, où le médecin est isolé dans son rapport quotidien avec les patients, est un modèle qui ne répond plus aux attentes de la jeune génération. Les jeunes médecins aspirent en effet à un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie personnelle ou familiale. Dans ces conditions, l’exercice libéral attire beaucoup moins de médecins à l’issue des études.
Ces facteurs se combinent au développement du salariat des médecins, à la réduction du temps d’exercice médical disponible et à la répartition inégale des praticiens sur le territoire, si bien que l’accès aux soins devient de plus en plus difficile pour les patients. À ce sujet, le rapporteur met en évidence que, entre 2012 et 2016, l’accès géographique aux médecins généralistes s’est dégradé pour plus d’un quart de la population. Les temps d’attente pour obtenir un rendez-vous s’allongent, cependant que 58 % des Français déclarent avoir déjà renoncé à des soins en raison de délais excessifs pour accéder à un spécialiste.
Face à cette situation, vous comprendrez que l’on ne peut pas laisser s’installer des médecins dans des régions ou sur des territoires surdotés. Comment accepter, comme ce fut malheureusement le cas en commission, de voir supprimées une à une toutes les dispositions de la proposition de loi ? Comme si le problème ne méritait pas d’être traité au plus vite, alors que les problématiques liées au vieillissement général de la population, au développement des maladies chroniques et aux enjeux de la coordination du parcours de santé entre médecine de ville et hôpital ne feront que s’accentuer dans les années à venir !
Les mesures incitatives prises pour combler le déficit, voire l’absence de médecins sur certains territoires, pour louables qu’elles soient, ont largement démontré leur insuffisance. En plus d’être coûteuses, elles n’ont pas suffi à engager une dynamique significative de réinstallation dans les zones sous-dotées.
Ainsi, les contrats de praticiens territoriaux de médecine générale, introduits par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2013, ne concerneraient-ils que 650 jeunes médecins ; le dispositif est donc encore loin d’avoir prouvé son efficacité. Alors même que les collectivités territoriales font preuve d’un volontarisme résolu pour résorber la désertification médicale, au risque d’accroître la concurrence entre les territoires, nous sommes convaincus que les pouvoirs publics doivent passer à une nouvelle étape. C’est le sens de cette proposition de loi.
Ses principales dispositions font débat mais elle a le mérite de prendre le problème à bras-le-corps et d’apporter un certain nombre de solutions inédites.
Elle vise tout d’abord à régionaliser la réponse aux besoins de santé sur les territoires, conformément à une approche constamment défendue par notre groupe, depuis de nombreuses années, sur les questions de santé. Cette approche trouve ici toute sa pertinence avec, d’une part, la prise en compte des spécificités sanitaires des territoires dans la fixation du
 numerus clausus
En instaurant par ailleurs, au cours des études de médecine, un passage obligé en zone sous-dotée, ainsi qu’une obligation d’installation dans ces mêmes zones pendant trois ans à l’issue du cursus de formation, la proposition de loi introduit deux outils enfin efficaces de régulation comme de répartition des médecins sur le territoire.
En proposant des mesures qui trouveraient à s’appliquer d’abord durant le temps de formation puis, pendant une durée limitée, à l’issue de celui-ci, la proposition de loi opère bien la nécessaire conciliation entre liberté d’installation et égalité d’accès aux soins pour tous nos concitoyens.
Ce texte propose également un régime d’autorisation d’installation géré par les agences régionales de santé : ces dernières auraient à se prononcer sur l’installation de chaque médecin, en fonction de critères objectifs de densité médicale.
Enfin, afin d’allonger la durée d’activité des médecins, il encourage le cumul emploi-retraites et favorise le développement de la télémédecine.
Des dispositifs divers sont donc pleinement mobilisés en vue de répondre au défi de la désertification médicale.
La persévérance manifestée par notre collègue Philippe Vigier…
 Le président Vigier !
M. François Rochebloine.
 (Sourires.)
 …dans la défense de ses propositions visant à assurer un égal accès aux soins sur l’ensemble du territoire est à la mesure de l’ampleur des déserts médicaux comme de l’inquiétude que ces derniers suscitent. Y apporter enfin des réponses fortes serait un signe de la volonté politique que nos concitoyens attendent de leurs élus. Le groupe UDI sera au rendez-vous de la volonté et soutiendra évidemment cette proposition de loi.
M. Francis Vercamer.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 Très bien !
M. Yannick Favennec.
 La parole est à M. Olivier Falorni.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, la proposition de loi dont nous débattons ce matin, inscrite à l’ordre du jour par nos collègues du groupe UDI, vise à garantir un égal accès aux soins sur l’ensemble du territoire. À n’en pas douter, la désertification médicale est une problématique importante, qui touche beaucoup de nos concitoyens ; nous sommes toutes et tous, ici, concernés.
M. Olivier Falorni.
 C’est vrai !
M. Yannick Favennec.
 Tout à fait !
M. Francis Vercamer.
 Ce texte, qui comprend quinze articles, vise principalement à apporter une réponse à la désertification médicale.
M. Olivier Falorni.
 Absolument !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Toutefois, les moyens auxquels il propose de recourir sont jugés trop coercitifs par une majorité des membres de notre groupe.
M. Olivier Falorni.
Dans votre exposé des motifs, monsieur le rapporteur, vous affirmez qu’« aucune mesure d’ampleur n’a été prise pour lutter contre le drame de la désertification médicale ». Le groupe RRDP ne partage manifestement pas cette assertion ; c’est pourquoi ma collègue Dominique Orliac, lors de l’examen de cette proposition de loi en commission, a exprimé l’opposition majoritaire de notre groupe. Si elle contient des articles qui peuvent sembler intéressants et méritent qu’on s’y arrête quelques instants afin d’en débattre, l’esprit général de cette proposition de loi ne satisfait pas la majorité de notre groupe.
 Ah, nous y voilà !
M. François Rochebloine.
 Ainsi, l’article 1
M. Olivier Falorni.

 numerus clausus
L’article 2 prévoit qu’au cours de la troisième année d’internat, tout étudiant en médecine devra effectuer un stage d’une durée minimale de douze mois au sein d’une maison de santé pluridisciplinaire, d’un pôle de santé ou d’un établissement hospitalier situés dans les zones dans lesquelles est constaté un déficit en matière d’offre de soins. Cette disposition vise à sensibiliser davantage les étudiants en médecine à la problématique de la désertification médicale. Il convient de rappeler qu’en zone sous-dense, les maîtres de stage manquent. Par conséquent, la mise en œuvre de votre article 2 pourrait se heurter à des difficultés d’organisation et, de ce fait, ne pas parvenir à améliorer la répartition sur le territoire des internes et la solidité de cette étape de formation.
En revanche, l’article 4, qui vise à faire bénéficier d’un abaissement de charges sociales les médecins exerçant au-delà de l’âge légal de départ en retraite sur les territoires confrontés à la désertification médicale, nous semble intéressant.
 Très bien !
M. Jean-Pierre Door.
 Il me semble que des dispositions du PLFSS pour 2017 adoptées au Sénat vont dans ce sens.
M. Olivier Falorni.
 Elles ont été supprimées hier !
M. Francis Vercamer.
 L’article 5 vise à autoriser les internes en médecine générale à être collaborateurs, même en l’absence de thèse. Actuellement, seuls les internes ayant obtenu leur doctorat ont le droit d’exercer en tant que collaborateurs. Notre groupe estime qu’il n’est pas forcément pertinent de permettre à des étudiants dépourvus de thèse de devenir collaborateurs. Nous pourrions seulement concevoir cette possibilité pour des étudiants qui ont déjà engagé les travaux relatifs à leur thèse. Je me demande, en outre, si autoriser des étudiants n’ayant pas passé de thèse à être collaborateurs ne pourrait pas conduire de futurs étudiants à décider, en définitive, de ne pas passer de thèse du tout.
M. Olivier Falorni.
L’article 6 prévoit qu’à partir de 2020, pour répondre aux besoins de la population en matière d’accès aux soins, tout médecin devra, à l’issue de sa formation et pour une durée minimum de trois ans, s’installer dans un secteur géographique souffrant d’un nombre insuffisant de médecins. Une majorité des membres de notre groupe ne soutient pas de telles mesures coercitives. Il est important de rappeler que les jeunes médecins, après plus de neuf années d’études, ont un projet de vie et un projet professionnel ; il est tout de même logique qu’après tant d’années d’études, ils puissent choisir l’endroit où ils exerceront.
Si la désertification médicale est une problématique importante, à laquelle il faut évidemment remédier, les mesures gouvernementales engagées depuis 2012 pour la combattre commencent à porter leurs fruits. Lors des discussions sur le PLFSS pour 2017, ma collègue Dominique Orliac a exprimé à plusieurs reprises, au nom du groupe RRDP, son opposition à un amendement visant à étendre aux médecins libéraux un dispositif de régulation à l’installation. Il faut rappeler que le Gouvernement a régulièrement répété qu’en la matière, il préférait la dynamique incitative à la coercition. Il faut, dès lors, amplifier cette dynamique et mettre en place de nouvelles mesures favorisant l’installation et l’exercice professionnel, en particulier les remplacements.
Encore dans le cadre du PLFSS pour 2017, nous venons de voter le financement d’une aide à l’installation de 50 000 euros, négociée dans le cadre de la convention médicale. Cette aide, rappelons-le, sera accordée aux médecins qui s’installeront dans des territoires sous-dotés, en contrepartie d’une maîtrise tarifaire – c’est-à-dire de l’absence de dépassements d’honoraires ou de leur maîtrise – et d’une participation à la permanence des soins ambulatoires.
En outre, toujours lors de l’examen en première lecture du PLFSS pour 2017, nous avons pleinement souscrit à la proposition du Gouvernement de constituer, auprès des agences régionales de santé, des équipes de médecins libéraux remplaçants, qui viendront soutenir les médecins libéraux installés en zone sous-dense.
Madame la ministre, vous avez également annoncé, lors de la présentation de la proposition de loi, que vous alliez signer une circulaire d’interprétation qui permettra à l’Ordre des médecins d’autoriser des médecins n’ayant pas encore présenté leur thèse de venir en appui de médecins installés dans les zones sous-denses. Nous vous en félicitons.
Toutes ces dispositions nous semblent bien plus efficaces que celles de l’article 6.
Les articles 7 à 11 conditionnent respectivement l’exercice de la médecine, de la chirurgie dentaire et des professions de sage-femme, d’infirmier libéral et de masseur-kinésithérapeute à l’octroi d’une autorisation d’installation, délivrée par le représentant de l’État et le directeur général de l’agence régionale de santé – ARS –, selon des critères de démographie médicale. À ce sujet, nous partageons l’avis exprimé en commission par notre collègue Gérard Sebaoun : nous ne pensons pas que soumettre le conventionnement de l’ensemble des professions de santé à une autorisation administrative des ARS constitue une réponse efficace à la désertification médicale.

Mme Michèle Delaunay.
 Très bien !
M. Michel Issindou.
 Notre groupe ne voit pas d’inconvénient à l’article 12 : il souscrit à l’idée d’un développement du recours à la télémédecine par les établissements de santé, les cabinets médicaux et les maisons de santé tout autant que par les pôles de santé. En effet, la télémédecine permettra de nouvelles avancées dans la prise en charge des patients, ne serait-ce que par l’échange d’images et de radiologies, comme l’a indiqué notre collègue Dominique Orliac lors de l’examen de la proposition de loi en commission.
M. Olivier Falorni.
Alors que les syndicats et associations représentatifs des étudiants en médecine, des internes de toutes les spécialités, des chefs de clinique ambulatoires et hospitaliers, des remplaçants et des jeunes médecins installés avaient unanimement dénoncé l’amendement dont j’ai parlé précédemment, qui prévoyait un conventionnement sélectif, on peut se demander quelle serait leur réaction – rappelons qu’ils avaient lancé un préavis de grève – si cette proposition de loi, encore plus coercitive, venait à être votée.
Pour toutes ces raisons, madame la ministre, monsieur le rapporteur, une large majorité de notre groupe ne la soutiendra pas.
 (Applaudissements sur quelques bancs du groupe socialiste, écologiste et républicain et du groupe Les Républicains.)
 La parole est à Mme Jacqueline Fraysse.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, la proposition de loi du groupe UDI que nous examinons ce matin traite d’un sujet préoccupant : les déserts médicaux. Elle vise à surmonter la situation et à offrir à tous nos concitoyens, sur l’ensemble du territoire, un égal accès aux soins.
Mme Jacqueline Fraysse.
Alors que le nombre de médecins en activité stagne depuis une dizaine d’années et que les besoins en matière de santé ne cessent de croître, il existe désormais des déserts médicaux dans pratiquement tous les départements, sur les territoires ruraux mais aussi dans certains quartiers urbains. La concentration de l’offre médicale sur des territoires déjà bien dotés ne fait qu’aggraver la pénurie. En définitive, près de 2,5 millions de Français sont concernés.

M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Cette situation suscite de la part de nos concitoyens, à juste titre, beaucoup d’inquiétude, voire de colère. Nous en parlons depuis plusieurs années déjà et plusieurs mesures ont été prises pour lutter contre ce phénomène de la désertification médicale.
Mme Jacqueline Fraysse.
Elles ont été prises à l’initiative de l’État ou, bien souvent, à l’initiative et sur les deniers des collectivités locales : je pense au développement des maisons médicales pluridisciplinaires ou encore aux aides à l’installation des jeunes médecins.
 Elles coûtent cher !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 L’État a multiplié les mesures incitatives, qui prennent la forme d’exonérations d’impôt sur le revenu ou sur les sociétés, de réductions de cotisations sociales ou encore d’aides en prévision de la retraite. Je regrette, sans doute comme vous tous, mes chers collègues, que toutes ces mesures ne soient pas rigoureusement évaluées : comme nous l’avons évoqué en commission, il serait vraiment nécessaire, intéressant et utile pour notre réflexion de mesurer leur impact sur la réduction des déserts médicaux ainsi que de connaître leur coût pour l’État, globalement et par habitant.
Mme Jacqueline Fraysse.
Il y a quelques semaines encore, à l’occasion de l’examen du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2017, un statut de praticien territorial de médecin remplaçant a été créé, à l’initiative du Gouvernement. Il s’agit d’une bonne mesure, qui peut indiscutablement aider.
Force est de constater, cependant, que tous les dispositifs mis en place au cours des dernières années n’ont pas permis de remédier aux inégalités territoriales en matière d’offres de soins.
 Exactement !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.

M. Jean-Pierre Door.
 La situation préoccupante dans laquelle nous nous trouvons appelle donc des réponses plus fortes car il relève de notre responsabilité de veiller à ce que tous nos concitoyens puissent avoir accès, en temps et en heure, à des soins de qualité.
Mme Jacqueline Fraysse.
 Très juste !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.

Mme Jacqueline Fraysse.

Le dogme de la réduction des dépenses publiques qui guide les politiques de santé depuis de nombreuses années est également pour beaucoup dans la situation actuelle. Ainsi, il est essentiel de maintenir des hôpitaux de proximité sur nos territoires car les médecins libéraux, en appui à leur pratique, ont impérativement besoin des plateaux techniques et des compétences spécifiques de ces établissements. Il est évident que la fermeture d’hôpitaux, de maternités et, plus généralement, de lieux de santé de proximité a précipité l’apparition des déserts médicaux.
Il n’existe pas de recette unique pour modifier la situation actuelle car, de même qu’elle est due à la convergence de plusieurs causes, seul un faisceau de solutions peuvent permettre de la surmonter.
Les causes sont multiples. Outre le
 numerus clausus
En tout état de cause, il n’est plus acceptable d’arguer du principe de la liberté d’installation des médecins libéraux pour justifier l’inaction politique.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Parfaitement !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Personne, apparemment, ne dit d’ailleurs le contraire ; la difficulté surgit quand il faut agir. Tout le monde partage les discours, c’est déjà un point ; maintenant, il faut passer aux actes.
Mme Jacqueline Fraysse.
J’ajoute que demander aux médecins de s’installer là où ils le souhaitent sauf dans les lieux où ils sont déjà nombreux, voire trop nombreux, me paraît frappé au coin du bon sens et conforme à l’intérêt des médecins comme des patients. Il faut être raisonnable, serein, sérieux.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 La proposition de loi qui nous est soumise aujourd’hui par Philippe Vigier et son groupe a le mérite de proposer des pistes de travail qui, face au problème grave de la désertification médicale, doivent être explorées.
Mme Jacqueline Fraysse.
Les cinq premiers articles du texte, qui tendent à agir avec le levier des études médicales, sont à nos yeux intéressants. Ce sont d’ailleurs des propositions soutenues par le Conseil national de l’Ordre des médecins.
Rappelons que c’est la puissance publique – autrement dit nos concitoyens – qui finance les études de médecine et que c’est la Sécurité sociale qui prend en charge les dépenses médicales. Il est donc légitime et de notre responsabilité d’adopter des dispositions afin de permettre un accès aux soins pour tous sur tout le territoire.
La mise en place d’un internat régional tout comme la prise en compte de l’offre territoriale de soins pour déterminer le niveau du
 numerus clausus
Elles permettraient de moduler l’ouverture des postes dans les régions en fonction des besoins – il y en aurait davantage dans celles qui en ont le plus besoin. Nous savons en effet que les étudiants en médecine s’installent majoritairement là où ils ont fait leurs études, parce que c’est là que résident, outre leurs relations amicales, leurs réseaux professionnels, constitués de leurs professeurs, maîtres de stage et collègues d’autres spécialités.
De même, la mise en place d’un stage obligatoire dans une zone sous-dotée, pour les étudiants en médecine après leurs trois premières années de cursus, est une mesure à laquelle nous pouvons souscrire.
L’idée que les internes « non thésés » puissent exercer en tant que collaborateurs nous paraît également recevable.
Nous sommes plus interrogatifs à propos de l’article 6, selon lequel, à partir de 2020, tout médecin devrait, à l’issue de sa formation et pour une durée minimale de trois ans, s’installer dans un secteur géographique souffrant d’un nombre insuffisant de médecins. Sans doute une telle contrainte sur les jeunes médecins serait-elle trop lourde.
Je l’ai dit en commission et je veux le répéter ici, nous considérons que les articles 7 à 11, qui conditionnent l’exercice de diverses professions de santé à une autorisation préalable du directeur de l’agence régionale de santé, renforceraient le pouvoir déjà exorbitant des ARS. Nous souhaiterions en tout état de cause que les décisions soient prises plus collectivement, en lien avec les professionnels de terrain et les usagers, ainsi qu’avec les élus, qui connaissent également la situation.
Pour conclure, il est certain que la gravité du sujet mérite des actes concrets d’ampleur car, je le répète, nous avons la responsabilité de veiller à ce que tout le monde, sur tout le territoire, soit correctement dépisté et traité. D’ailleurs, de ce point de vue, la loi de modernisation de notre système de santé n’a pas été tout à fait à la hauteur des enjeux.
Certaines des mesures contenues dans cette proposition de loi sont intéressantes. D’autres mériteraient que l’on en débatte, dans un esprit constructif. Je regrette que ce ne soit le cas puisque le groupe majoritaire a décidé de déposer des amendements de suppression sur tous les articles sans exception ; ce positionnement n’est pas de nature à nous permettre d’avancer.
 Absolument !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Très bien !
Mme Maina Sage.
 La parole est à M. Michel Issindou.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, pour la seconde fois de cette législature, la troisième si l’on prend en compte le mandat précédent, nous examinons une proposition de loi déposée par Philippe Vigier sur le même sujet.
M. Michel Issindou.
Cher Philippe Vigier, si l’on peut saluer votre constance dans les idées, je crains pour vous qu’il ne faille saluer la nôtre dans le rejet de votre proposition…

M. Yves Jégo

M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Votre texte est quasi identique à celui de 2012. Je suis surpris qu’à quelques mois de la fin de nos mandats, vous reveniez à la charge. Vous qui ne manquez pas de rappeler que l’alternance est proche, pourquoi ne réservez-vous pas vos arguments, votre démonstration, qui était somme toute convaincante, pour la possible future majorité, pour vos amis politiques ? Vous allez invoquer l’urgence mais vous savez vous-même que vos propositions n’auraient d’effet qu’à long terme. Je pense surtout que vous ne croyez pas que le parti Les Républicains, comme il l’a montré lors de la précédente législature, soit convaincu par vos suggestions.
M. Michel Issindou.
 C’est vous qui le dites !
M. Yves Jégo.
 Peut-être nos collègues démontreront-ils le contraire, nous verrons dans un moment.
M. Michel Issindou.
Votre constat est pourtant largement partagé sur tous les bancs. Depuis plusieurs décennies, de façon lente mais certaine, les déserts médicaux s’étendent ; nombre de territoires ne sont plus correctement irrigués.
 Et alors ? Que fait-on ?
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Certaines spécialités – je pense particulièrement à la gynécologie ou à l’ophtalmologie mais je pourrais en citer d’autres – ne sont pas suffisamment présentes partout sur le territoire, et ces problèmes touchent aussi bien les zones urbaines que rurales, chacun peut d’ailleurs le voir dans sa propre circonscription.
M. Michel Issindou.
La ministre et tous les députés ici en sont parfaitement conscients. Toutefois, là où nous divergeons, c’est à propos des remèdes à administrer. Vous proposez un changement radical du cadre, à la limite de la nationalisation de la médecine – j’ose le dire, après Mme la ministre. C’est un choix, vous pouvez l’assumer, mais il faudra peut-être le dire plus clairement. Si tel est le cas, ce n’est pas par une proposition de loi qu’il faut agir. Cela appelle un grand débat national, une négociation globale avec tous les professionnels de santé, auxquels seraient associés les Français, tous potentiellement concernés par les problèmes de santé. Ce n’est pas le cas aujourd’hui et nous ne pouvons accepter de vues aussi radicales, à partir du seul exercice législatif de l’examen d’une proposition de loi, aussi légitime soit-il.
Dans quelques mois, les Français auront à se prononcer sur des projets, des programmes ; je ne doute pas que vous saurez convaincre alors le candidat que vous soutiendrez de prendre une position claire, sur un sujet que vous considérez si essentiel. Un peu de patience, monsieur Vigier !
Pour l’heure, même si vous feignez de l’ignorer, le gouvernement en place depuis 2012 agit – vous l’avez rappelé mais vous n’avez pas insisté sur les mesures qui ont été prises, pourtant nombreuses.
Il y a juste un an, Mme la ministre a présenté et mis en œuvre le pacte territoire santé 2, qui contient des mesures innovantes pour s’adapter aux besoins des médecins et des territoires. Sans entrer dans le détail de ces engagements, ils ont tous vocation à favoriser, par des aides financières ou des améliorations des conditions d’exercice du métier, une implantation réussie sur les territoires qui manquent le plus de médecins.
Ces mesures commencent à produire des effets – je pense aux maisons médicales, qui seront au nombre de 1 000 fin 2017 –, même si, je peux l’entendre, il existe encore de fortes disparités d’un territoire à l’autre. Le gouvernement que nous soutenons a fait ces choix, dans le respect des engagements pris par le Président de la République en 2012.
Je n’entrerai pas dans le détail de vos propositions, monsieur Vigier ; après Mme la ministre, Gérard Sebaoun le fera à son tour dans quelques instants et démontrera avec pertinence pourquoi nous serons amenés à rejeter votre texte, comme ce fut le cas en commission.
Une fois de plus, la représentation nationale s’est penchée sur un vrai sujet, qui intéresse tous nos concitoyens. Des questions comme le
 numerus clausus
Une chose est sûre, c’est l’objectif à atteindre : chaque Français doit pouvoir se faire soigner facilement près de chez lui.
En saluant une fois de plus votre constance, qui confine à l’insistance, je ne voterai pas votre proposition de loi.

M. Yves Jégo.
 La parole est à M. Jean-Pierre Door.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, comme je l’ai dit en commission des affaires sociales, nous retrouvons la ténacité et l’engagement de Philippe Vigier, qui relance la question de l’accès aux soins, en faisant le constat de la désertification médicale sur certains territoires dépourvus de généralistes, de spécialistes mais aussi de structures hospitalières.
M. Jean-Pierre Door.
Si nous sommes tous d’accord sur le constat, démontré dans toutes les études et confirmé de manière très sérieuse par le Conseil national de l’Ordre des médecins, cette proposition de loi montre combien il importe, encore une fois, de défendre la liberté d’installation des médecins libéraux, qu’ils soient généralistes ou spécialistes, car c’est ce que vous voulez remettre en question, monsieur Vigier : vous estimez, comme d’autres collègues, que la solution consiste à contraindre, à réduire cette liberté, voire à la supprimer.
Nous payons aujourd’hui, il faut bien le rappeler, la faiblesse du
 numerus clausus
Dans votre rapport, monsieur Vigier, vous osez dire qu’il est grand temps de prendre rapidement des mesures fortes pour enrayer la désertification médicale tout en respectant les aspirations des jeunes médecins et en s’appuyant sur elles. C’est une contrevérité, voire une attaque contre tous les représentants des jeunes.
Vous vous référez à vos rencontres avec les syndicats étudiants. Je les ai aussi rencontrés. Que ce soit l’Intersyndicat national des internes, l’Intersyndicale nationale autonome représentative des internes de médecine générale ou le syndicat des jeunes généralistes REAGJIR, ils sont vent debout contre votre proposition de loi. Voici ce qu’a écrit l’Association nationale des étudiants en médecine de France – que je connais très bien –, après vous avoir rencontré à l’Assemblée nationale, il y a une semaine : « Non seulement la proposition de loi évoque une mesure de coercition à l’installation dans son article 6 mais elle suggère en plus une mesure de conventionnement sélectif dans les articles 7 à 11. Ce type de régulation, par la gestion des cabinets et non plus des professionnels, se rapproche beaucoup plus du système anglais, instauré par les NHS, où la régulation se fait par les autorisations de création contre fermeture de cabinets médicaux, et non par les professionnels directement. On connaît bien la dérive du système anglais, où il est impossible d’avoir accès directement à un médecin, sauf à faire appel à des médecins privés, non conventionnés, et donc créant une plus grande inégalité sociale entre les patients. Nos arguments sur le conventionnement sélectif demeurent intacts depuis l’amendement de Mme Le Houerou, il y a quelques semaines, et nous ne pouvons accepter que la mobilité sur le territoire soit soumise au bon vouloir de l’État, ou alors c’est l’étatisation de la médecine libérale française, en clair. »
Monsieur le rapporteur, vous voulez inciter les jeunes médecins à s’installer dans les zones sous-dotées et vous dite qu’il faut être à l’écoute de leurs demandes. Vous savez très bien – c’est un problème majeur – que peu d’entre eux s’installeront en médecine générale ambulatoire chaque année : à leur sortie de l’université, moins de 9 % choisissent la médecine générale. Vous savez aussi très bien qu’ils ne s’installeront jamais avant trente-cinq ans minimum, d’après les études du Conseil national de l’Ordre des médecins. Vous savez également très bien qu’ils ne s’installent pas seuls, mais qu’ils ont déjà un projet de famille. Vous savez encore très bien qu’un médecin qui n’a pas choisi de son plein gré sa zone d’installation est un médecin qui partira, laissant sa patientèle en jachère – les exemples, ici et là, sont frappants. Vous savez enfin très bien que les exemples de l’étranger sont parlants : en Allemagne, où je suis allé, en Autriche, pays dont j’ai étudié la situation, en Belgique et même au Québec, certaines tentatives ont provoqué la fuite des étudiants de la médecine générale. En un mot, les jeunes veulent une installation choisie et non pas une installation subie.
Monsieur le rapporteur, la médecine générale est le parent pauvre de la médecine. Elle subit des relations administratives difficiles, des contraintes multiples dans des territoires que les services publics ont désertés, des tarifs parmi les plus bas d’Europe.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Nous le savons, et le Conseil national de l’Ordre des médecins l’a confirmé, cela conduit à ce que des milliers d’étudiants choisissent d’autres voies, celles des exercices particuliers – l’industrie ou le salariat, je ne développe pas –, et à ce que 200 à 300 médecins par an optent pour l’exode vers l’étranger.
M. Jean-Pierre Door.
Vous affirmez de façon appuyée, dans votre proposition de loi, que l’on aura beau mettre en place toutes les mesures incitatives possibles et imaginables, elles resteront insuffisantes. C’est faire fi de ce qui a été engagé depuis des années, par la gauche comme par la droite – dont vous faites partie –, en faveur du développement des maisons de santé et des pôles de santé, au nombre de 800 aujourd’hui et très prisés par les syndicats de jeunes, ainsi que des 1 300 contrats d’engagement de service public. Tout cela n’est certes pas suffisant, et nous le reconnaissons, mais cela demande de la communication et de la persévérance, non des critiques négatives.
Monsieur le rapporteur, il y a quelques mois, le groupe Les Républicains a présenté une proposition de loi dont certaines des dispositions ont reçu l’assentiment des étudiants et du Conseil national de l’Ordre des médecins. Je ne reviens pas dessus car les débats ont déjà eu lieu ici, mais nous souhaitons sanctuariser la médecine libérale – comme d’ailleurs nos candidats à la primaire de la droite et du centre l’annoncent dans leurs programmes respectifs –, incluant la liberté d’installation. Certaines propositions se rapprochent de votre texte : les stages obligatoires pendant au moins un an dans les zones désertifiées ; les centres ambulatoires universitaires, où les jeunes médecins se rendent au contact des seniors ; l’incitation à employer des médecins retraités dans les zones fragiles, évoquée par un collègue tout à l’heure.
Avant de conclure, je veux être un peu provocateur. Monsieur Vigier, dans « libéral », il y a « liberté ».
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Nous estimons donc que la médecine libérale doit rester indépendante, et le médecin libre de son choix d’installation.
M. Jean-Pierre Door.
 Et la Sécurité sociale là-dedans ?
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 En revanche, si nous voulons organiser l’accessibilité sur tout le territoire, osons créer un service public de santé ambulatoire ! Mais qui en prendra la responsabilité, à moins que cela ne figure dans un programme présidentiel ? Attendons donc quelques mois…
M. Jean-Pierre Door.
Le groupe Les Républicains, dans sa large majorité, ne cessera de réaffirmer qu’une politique de santé publique ne peut se faire contre les professionnels de santé mais doit se faire avec eux.
 Ça, c’est évident !
Mme Jacqueline Fraysse.
 Nous insisterons par conséquent sur les mesures incitatives les plus créatrices, les plus inventives, ainsi que sur la revalorisation de la profession de médecin généraliste.
M. Jean-Pierre Door.
Si l’inquiétude des élus locaux est légitime,…
 Elle l’est !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Elle est même très légitime !
M. Yannick Favennec.
 …comme l’ont rappelé mes collègues Jean-Louis Costes, Arnaud Viala ou Pierre Morel-A-L’Huissier, l’arme de la coercition n’a jamais fait ses preuves.
M. Jean-Pierre Door.
 On n’en sait rien ! Il faut essayer !
M. Yannick Favennec.
 Empêcher une installation dans une zone sous-dotée ne garantit aucunement que les candidats se résoudront à visser leur plaque dans un désert médical. Ils choisiront le déconventionnement et le secteur 3, ce qui pénalisera l’ensemble de notre pays et de notre protection sociale.
M. Jean-Pierre Door.
C’est par l’innovation organisationnelle et technologique, avec la télémédecine, par exemple, que vous évoquez dans votre texte, que les solutions devront émerger,…
 Absolument pas !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 …mais non avec l’esprit de clocher de certains, qui imaginent encore que chaque village pourrait accueillir son cabinet médical. C’est le temps passé.
M. Jean-Pierre Door.
Vous l’avez compris, monsieur Vigier, notre groupe, dans sa large majorité, n’appuiera pas votre texte.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur quelques bancs du groupe Les Républicains.)
 C’est bien dommage !
M. Yannick Favennec.
 La parole est à Mme Bernadette Laclais.
M. le président.
 Nous sommes réunis ce matin pour étudier votre proposition de loi, monsieur Vigier. Je crois que c’est la troisième fois que vous déposez un texte quasi identique, visant à mettre en place des mesures coercitives pour l’installation de médecins en zones sous-dotées. Vous l’avez d’abord fait sous la précédente mandature puis en 2012. Dans les deux cas, vos propositions de loi avaient été rejetées, alors que ce n’étaient pas les mêmes majorités ; cela montre que, si le débat a lieu régulièrement, vos arguments n’ont pas convaincu, pas plus qu’ils ne nous convainquent ce matin. Je vais vous expliquer pourquoi.
Mme Bernadette Laclais.
Le candidat à l’élection présidentielle François Hollande s’était clairement engagé à mettre en œuvre une politique incitative visant à améliorer l’installation des médecins sur le territoire. Vous, madame la ministre, depuis 2012, vous vous êtes attelée à cette tâche avec détermination. Les inégalités dans la répartition des médecins sur le territoire sont une réalité. À titre d’exemple, on dénombre 798 médecins pour 100 000 habitants à Paris, mais 180 pour 100 000 dans l’Eure – et, dans d’autres départements, ils sont encore moins.
Pour y répondre, madame la ministre, vous avez lancé, en 2012, le pacte territoire santé, dont Michel Issindou a précisé qu’il a déjà eu deux volets successifs. Ce pacte vise à encourager l’installation des jeunes médecins en zone rurale. Plusieurs mesures ont été prises à cet effet : le doublement du nombre de contrats d’engagement de service public, pour atteindre 1 700 à l’horizon 2017 ; la création du statut de praticien territorial de médecine ambulatoire ; celle du statut de praticien territorial de médecine générale ; le développement des maisons de santé pluriprofessionnelles, 830 d’entre elles maillant désormais le territoire – leur nombre a plus que triplé depuis 2012 – et des projets supplémentaires étant portés par des professionnels et des collectivités en zones sous-dotées ; enfin, vous l’avez rappelé, l’augmentation du
 numerus clausus
Par ailleurs, plusieurs mesures ont été inscrites dans la négociation conventionnelle, comme l’aide à l’installation de 50 000 euros pour les médecins s’installant dans un désert médical. Des expérimentations ont été menées, je peux en témoigner. Je vous remercie de nouveau, madame la ministre, pour votre disponibilité à examiner des problématiques qui ne sont pas toujours liées à la densité démographique, mais parfois à des pointes saisonnières, auxquelles il faut pouvoir répondre.
Monsieur le rapporteur, s’agissant d’abord de l’exposé des motifs de votre proposition de loi, si nous partageons le constat que notre système de santé est aujourd’hui confronté à un défi démographique et économique, et qu’il doit s’adapter et se moderniser pour permettre à l’ensemble de la population d’accéder à des soins de qualité, je ne peux que regretter que vous n’ayez pas souligné, comme cela aurait été sans doute souhaitable, l’effort accompli sur le
 numerus clausus
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Je regrette également que vous n’ayez pas évoqué les différentes mesures qui ont été prises. Certes, comme toute chose, elles sont probablement perfectibles, nous en sommes unanimement conscients, mais il serait illusoire de laisser penser à nos concitoyens qu’une solution miracle pourrait exister.
Mme Bernadette Laclais.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Comment revenir, en quelques mois et au moyen de quelques décisions, sur une situation qui trouve malheureusement son origine dans des politiques menées pendant plusieurs dizaines d’années ?
Mme Bernadette Laclais.
Je ne reprendrai pas l’ensemble des articles.
L’article 1

de la proposition de loi renforce les modalités de fixation du nombre d’étudiants admis à l’issue de la première année. Le nombre de places en deuxième année de médecine, défini par le
 numerus clausus
Votre article 6 prévoit un certain nombre de dispositions, sur lesquelles je ne reviens pas, puisque vous les avez explicitées. Elles s’orientent vers des obligations et le déconventionnement. Je partage totalement la position exprimée par Mme la ministre tout à l’heure, sur le danger que représentent ces mesures de déconventionnement pour le patient : ce n’est pas parce qu’on interdira à quelqu’un de s’installer dans tel ou tel territoire qu’il ira nécessairement s’installer là où sa présence sera nécessaire – c’est vrai dans tous les domaines, nous le savons bien.
Nous pouvons d’ailleurs nous demander, en tant qu’élus, quelles sont les raisons territoriales pour lesquelles nous rencontrons autant de difficultés. Il ne s’agit pas de stigmatiser telle ou telle profession, mais plutôt de regarder ce qu’il en est en termes de qualité de vie et d’attractivité. En effet, même si nos territoires possèdent beaucoup d’atouts – je suis bien placée pour le savoir –, nous rencontrons aussi un certain nombre de difficultés pour être attractifs, peut-être pas vis-à-vis du professionnel, mais de sa famille, de son conjoint ou de sa conjointe. Tout cela doit être pris en considération.
Nous ne saurions considérer que cette question peut être traitée uniquement à travers le prisme des médecins. Il me semble que nous devons mener une réflexion beaucoup plus globale sur l’ensemble des professions de santé car nous savons bien que les médecins souhaitent aussi pouvoir travailler en réseau.
Vous avez dit tout à l’heure, monsieur Vigier, qu’il fallait savoir remettre en cause le « dogme » de la régulation.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Vous avez bien employé le mot « dogme », je l’ai noté !
Mme Bernadette Laclais.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Soit, je me suis peut-être trompée, mais ce n’est pas le problème. Je voudrais juste souligner un problème de méthode et un problème de fond.
Mme Bernadette Laclais.
S’agissant de la méthode, plus précisément du véhicule législatif, un sujet aussi important ne saurait être traité dans une simple proposition de loi. Si, un jour, il devait y avoir des mesures coercitives – ce que, personnellement, je ne souhaite pas –, si le débat devait avoir lieu, il devrait se tenir à une échelle beaucoup plus large,…
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 …en particulier avec l’ensemble des professionnels, mais certainement pas au détour d’un véhicule législatif qui ne permet pas, me semble-t-il, d’avoir ce large débat.
Mme Bernadette Laclais.
Je veux signaler une autre incohérence dans la méthode. Comme d’autres rapporteurs de la loi de modernisation de notre système de santé, j’ai eu à donner un avis sur de très nombreux amendements, venant de tous les groupes de l’opposition, nous demandant de réaffirmer la liberté d’installation des médecins. Il a fallu y répondre et rassurer les députés, parce que ces amendements laissaient supposer que le Gouvernement et la majorité auraient voulu remettre en cause la liberté d’installation.
D’autres que moi ont souligné ces incohérences de méthode ; elles m’amènent à penser qu’il serait inopportun de donner une suite favorable au texte que vous nous proposez.
Je me réjouis, madame la ministre, que vous ayez fait, ce matin encore, des annonces qui nous montrent votre détermination à avancer sur ce sujet. La mission parlementaire…
 C’est du pipeau !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 …devrait nous permettre, me semble-t-il, d’élargir le champ, comme je le souhaite, d’intégrer des problématiques sensibles pour les professionnels, notamment la question, à laquelle je suis très attentive, des trajets dans les territoires les plus difficiles d’accès, comme les fonds de vallées, les zones de montagne et les zones rurales, ou encore celles de leur qualité de vie et de la composition de leurs revenus.
Mme Bernadette Laclais.
Nous avons la possibilité de nous appuyer sur des expériences tentées sur les territoires. Comme l’a très bien souligné Mme Fraysse, il n’y a pas de solution unique ; je crois plutôt aux solutions territoriales, qui pourront nous servir de points d’appui et de réseaux pour nourrir la réflexion de l’ensemble des professionnels et des élus.

M. Yves Jégo.

M. Yannick Favennec.
 Notre groupe appellera évidemment à rejeter cette proposition de loi.
Mme Bernadette Laclais.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, écologiste et républicain.)
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 La parole est à M. Dominique Tian.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, comme l’a excellemment dit tout à l’heure Jean-Pierre Door, soutenu notamment par nos collègues du groupe Les Républicains Pierre Morange et Gilles Lurton, il faut préserver la liberté d’installation des médecins libéraux. Pour notre groupe, il s’agit d’un droit essentiel, et nous sommes évidemment très défavorables à la proposition de loi de M. Philippe Vigier.
M. Dominique Tian.

M. Yannick Favennec.
 Les médecins connaissent le blues de l’installation : ils s’installent en libéraux de plus en plus tard et beaucoup choisissent même de ne jamais le faire. Comme chacun le sait, ils sont mal rémunérés ; vous allez faire l’effort, madame la ministre, de porter le prix de la consultation de 23 à 25 euros, mais la rémunération des médecins reste extrêmement faible, insuffisante au regard des contraintes qu’ils subissent. C’est un métier difficile, que les jeunes étudiants ont décidé d’embrasser, au terme d’études longues, difficiles et techniques, un métier où les conditions de travail ne sont pas faciles. Revenir sur la liberté d’installation provoquerait sûrement une désaffection des étudiants. En outre, les mesures proposées seraient particulièrement inefficaces, j’y reviendrai dans quelques instants.
M. Dominique Tian.
Ce n’est pas la première tentative de revenir sur la liberté d’installation des médecins. Lors du débat sur le dernier PLFSS, notre collègue socialiste Annie Le Houerou avait déjà essayé de la restreindre. Cette initiative fut immédiatement suivie d’un préavis de grève nationale de la part des jeunes étudiants. Mme la ministre, vous vous êtes évidemment opposée à cette mesure et l’avez fait savoir ; nous vous en remercions et vous en félicitons.
La proposition de loi de Philippe Vigier, qui cherche à revenir sur la liberté d’installation des médecins libéraux, est extrêmement dangereuse ; nous nous y opposons résolument.
Et ce texte va encore plus loin, puisqu’il conditionnerait l’exercice non seulement de la médecine, mais aussi de la chirurgie dentaire ainsi que des métiers de sage-femme, d’infirmier et de masseur-kinésithérapeute à une autorisation de l’agence régionale de santé. Cette étatisation nous apparaît totalement inacceptable. En cas de création de cabinets non autorisés, les professionnels de santé récalcitrants seraient tout simplement déconventionnés. Pour nous, Les Républicains, c’est inadmissible.
Nous n’avons jamais cessé d’affirmer qu’une politique de santé publique devait être menée non contre, mais avec les professionnels de santé, et nous avons toujours soutenu la préservation de la liberté d’installation. Tous les candidats à la primaire de la droite se sont toujours exprimés en ce sens ; il n’y a, madame la ministre, aucune ambiguïté. Au demeurant, nous sommes également tous opposés à l’étatisation que constituerait la création du tiers payant.
Bien sûr, les syndicats se sont mobilisés sur la question, car ils savent tous qu’il faut préserver la médecine libérale. L’ISNAR-IMG, l’Intersyndicale nationale autonome représentative des internes de médecine générale, indique ainsi : « Cette mesure coercitive porte directement atteinte à la liberté d’installation » et « est injuste, inefficace et dangereuse ».
 (Protestations sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
Le groupe Les Républicains estime qu’il faut avoir une vision plus globale et proposer, au contraire, des mesures incitatives, afin de permettre l’installation durable de médecins dans les zones en souffrance. Sous la précédente majorité, sous la conduite du Premier ministre François Fillon, nous avions commencé à mettre en place certaines mesures, qui commencent à porter leurs fruits.

M. Yannick Favennec.
 Nous avons accru le
M. Dominique Tian.
 numerus clausus
Nous devons continuer à promouvoir et à amplifier des solutions innovantes. Parmi celles-ci, je retiens une des propositions pour l’avenir de notre système de santé formulées par Bernard Accoyer : l’équipement des zones à faible densité médicale en appareils de télémédecine, domaine en plein développement dans lequel la France a du retard.
Toutes ces mesures doivent contribuer à rendre l’exercice libéral plus attractif, pour attirer les jeunes et les inciter à s’installer dans des zones sous-dotées. C’est la raison pour laquelle le groupe Les Républicains s’oppose à la présente proposition de loi. Pour nous, il faut sauver la liberté d’installation des médecins libéraux.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains.)
 La parole est à Mme Brigitte Allain.
M. le président.
 Monsieur le rapporteur, je vous remercie d’avoir mis à l’ordre du jour cette proposition de loi sur un sujet ô combien essentiel : l’accès aux soins pour tous. Vous faites le constat de l’accroissement des inégalités, alors qu’il n’y a jamais eu autant de médecins. L’Aquitaine est une région sous-médicalisée par rapport à la moyenne nationale : Bergerac a perdu la moitié de ses médecins généralistes en quelques années. Je partage les vives préoccupations des Français à ce sujet et, comme vous, je m’interroge sur l’efficacité réelle des mesures incitatives prises ces dernières années.
Mme Brigitte Allain.
 Très bien !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Cette proposition de loi est conséquente – quinze articles – et j’en salue l’orientation globale. Vouloir que les médecins s’installent sur tout le territoire, c’est bien ; les amener concrètement à s’installer, c’est mieux.
Mme Brigitte Allain.
J’ai invité un médecin de campagne à venir témoigner à l’une de mes traditionnelles réunions publiques appelées « lundis de la députée », à Monsaguel, en mars dernier. Parlant de son expérience, il a évoqué les évolutions du métier de médecin, les convictions qui l’ont animé, ses rêves de succession, devenus cauchemars, et ses analyses pour permettre le maintien du service public de santé sur tout le territoire national. Je souhaite vous lire quelques lignes de sa conclusion : « Il nous faut valoriser la médecine générale, réadapter la rémunération des médecins et leur protection sociale, former leurs successeurs, ne pas alourdir les contraintes administratives qui détournent le médecin de son cœur de métier, soigner. »
Certes, des mesures positives ont été mises en place par le ministère de la santé, à travers le pacte territoire santé et dans des lois que nous avons votées. Cependant, les effets concrets ne sont pas toujours bien visibles ; peut-être n’avons-nous pas assez de recul.
Parmi ces mesures, je tiens à en saluer trois.
D’abord, la proposition de garantie financière minimum : par la signature d’un contrat, un revenu mensuel brut est garanti à tout médecin s’installant en zone peu dense ; ce salaire garanti par l’État conforte les jeunes praticiens dans le choix de la médecine libérale, profession indépendante peu protégée des accidents de la vie, et dans laquelle les horaires peuvent exploser. Les chiffres le montrent : deux tiers des signataires ont moins de trente-cinq ans, trois quarts sont installés en zone rurale. En effet, les jeunes praticiens de santé, médecins et infirmiers, comparent les contraintes horaires, les responsabilités, les revenus réels, et préfèrent souvent pratiquer la médecine hospitalière salariée plutôt que la médecine indépendante.
Par ailleurs, un congé maternité a été instauré pour les femmes médecins. C’est d’autant plus important que 80 % des nouveaux diplômés sont des femmes. Le métier de médecin évolue dans le même sens que la société : aujourd’hui, les jeunes – hommes et femmes, ruraux et urbains – ne veulent plus vivre uniquement à travers leur métier.
Autre mesure que je salue : l’accompagnement à la construction des maisons de santé.
 Très bien !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Je serais curieuse de vous entendre, madame la ministre, sur le bilan de ces structures. Plus de 600 maisons de santé ont été ouvertes depuis 2012. Elles répondent au besoin de mutualisation des charges fixes et de travail en équipe, au sein d’un lieu pluridisciplinaire. Il y a eu des échecs ; quelle analyse en est faite ?
Mme Brigitte Allain.
Le maillage médical ne s’arrête pas aux médecins généralistes. Au-delà des mesures attractives en leur faveur, il faut assurer la présence de spécialistes. Ces derniers font cruellement défaut dans certaines zones et même dans les hôpitaux. Le risque de désert médical hospitalier peut entraîner celui de désert médical dit « de ville ». Pour remplacer des médecins généralistes et spécialistes, le
 numerus clausus
Ma région est un pays de prédilection pour les retraités, qui, au-delà des problèmes de santé, cumulent aussi des besoins sociaux pour lesquels les médecins de campagne assurent sinon la coordination, du moins un vrai relais de terrain. Les milieux ruraux présentent aussi un attrait pour les jeunes actifs, mais encore faut-il nous laisser la possibilité de le leur montrer. Je suis convaincue que les internes et diplômés, en stage, en formation ou en premier exercice, qui viendraient s’installer en Dordogne, y resteraient. C’est pourquoi je suis favorable aux articles 2 et 6, qui prévoient un stage obligatoire et un exercice de trois années dans les zones sous-dotées.
 Très bien !
M. Thierry Benoit.
 Nous devons nous diriger vers un service public de la médecine. La France, sixième puissance économique mondiale, ne serait-elle pas en mesure d’assurer à tous l’égal accès à la possibilité d’être soigné rapidement et à proximité de sa résidence ?
Mme Brigitte Allain.
Enfin, je me permets d’aborder un sujet oublié : la prévention. Les citoyens, de plus en plus nombreux à requérir des soins réguliers et parfois lourds,…
 Je vous prie de conclure.
M. le président.
 …réclament des politiques préventives d’envergure, qui permettraient de réduire considérablement les dépenses publiques et contribueraient au bien-être de la nation.
Mme Brigitte Allain.
Je souhaite conclure en évoquant la télémédecine, une piste d’avenir à condition que, derrière la machine, il reste des êtres humains, et que l’on assure le déploiement du numérique partout.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Je vous remercie, ma chère collègue.
M. le président.
 Telles sont les questions qui restent à résoudre en matière d’égal accès à la santé sur tous les territoires. L’attente des citoyens est immense et nous devrons apporter de vraies réponses.
Mme Brigitte Allain.
 Très bien !
M. Thierry Benoit.
 La parole est à M. Thierry Mariani.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous examinons ce matin une proposition de loi du groupe UDI visant à garantir un accès aux soins égal sur l’ensemble du territoire. Bien évidemment, la question de l’accès aux soins, et donc de l’installation des médecins, est importante pour nos compatriotes.
M. Thierry Mariani.
 Tout à fait !
M. Dominique Tian.
 Notre assemblée a d’ailleurs déjà eu l’occasion, à plusieurs reprises, d’évoquer ce sujet. Le dernier débat en date remonte aux discussions du PLFSS : notre collègue Annie Le Houerou a proposé, par voie d’amendement, le déconventionnement.
M. Thierry Mariani.
Par ailleurs, la présente proposition de loi a déjà été discutée et rejetée le 22 novembre 2012, ainsi que sous la précédente législature.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Cela étant dit, la question mérite d’être de nouveau abordée.
M. Thierry Mariani.
 Tout à fait !
M. Yves Jégo.
 Notre responsabilité est de lutter contre les inégalités, de plus en plus criantes, dans l’accès aux soins ; mais là n’est pas la question. La précédente majorité avait engagé une politique durable de lutte contre la désertification médicale, en mettant en place des dispositifs incitatifs. Comme l’a rappelé ma collègue Isabelle Le Callennec lors de l’examen du texte en commission des affaires sociales, des progrès ont été observés, avec la création de maisons de santé pluriprofessionnelles, l’augmentation du
M. Thierry Mariani.
 numerus clausus
Pourtant, force est de constater que la désertification médicale continue et qu’il reste encore du chemin à parcourir en matière d’accès aux soins sur le territoire.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 C’est pourquoi l’initiative du groupe UDI est à saluer. Néanmoins, les solutions retenues dans ce texte pour lutter contre les inégalités d’accès aux soins ne me semblent, hélas, pas satisfaisantes. En effet, comme mesure phare, il est prévu de revenir sur la liberté d’installation des médecins libéraux. Des dispositifs coercitifs seraient créés afin d’obliger les jeunes médecins souhaitant s’installer à le faire, pendant leurs trois premières années d’exercice, en zone sous-dotée, sous peine de pénalité financière.
M. Thierry Mariani.
Mes chers collègues, comme l’a noté Dominique Tian, une politique de santé publique menée contre, et non avec les professionnels de santé, ne pourra qu’aboutir à un échec. Ce n’est pas en nous attaquant aux professionnels de santé, ce n’est pas en limitant leur liberté d’installation que nous résoudrons le problème. Déjà, l’on ne peut que regretter que la majorité actuelle ait pris des mesures entravant l’exercice libéral.
Le tiers payant généralisé vient en effet se surajouter à toutes les formalités, toute la paperasse que dénoncent les médecins en permanence, et qui empiète de plus en plus sur leur temps médical. Il aurait fallu, au contraire, rendre ce métier plus attractif, pour attirer les jeunes et les inciter à s’installer.
Le 16 juin dernier, dans le cadre d’une niche parlementaire, le groupe Les Républicains avait inscrit à l’ordre du jour une proposition de loi pour l’avenir de notre système de soins. À cette occasion, mes collègues Jean-Pierre Door et Arnaud Robinet avaient présenté des axes d’amélioration de notre système de santé, notamment pour lutter contre la désertification médicale.
 Tout à fait !
M. Dominique Tian.
 Malheureusement, cette proposition de loi a été écartée d’un revers de main par le Gouvernement, ce qui est à mon avis profondément regrettable.
M. Thierry Mariani.
Mes chers collègues, arrêtons d’accabler les professionnels de santé, de les enfermer dans des carcans. Vous l’aurez compris, malgré toute la sympathie que j’ai pour l’auteur de cette proposition de loi, je voterai contre, car elle ne me semble pas apporter de véritable solution à ce problème.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains.)
 La parole est à Mme Michèle Delaunay.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la médecine est un métier qui implique un fort engagement et de lourdes responsabilités : nous en conviendrons tous. À l’occasion de l’examen du projet de loi de financement de la Sécurité sociale, nous avons reçu comme vous-même, monsieur Vigier, les jeunes médecins auxquels s’adresse votre proposition de loi.
Mme Michèle Delaunay.
Ils sont pleinement conscients de leur responsabilité. Nous leur avons posé la question : que diriez-vous si, un jour, un Français mourait, faute d’avoir été secouru par un médecin, car il résidait dans une zone sous-dotée ?
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Ils veulent absolument contribuer eux-mêmes à répondre à cette interrogation, à cette inquiétude ; ils ne veulent pas que la réponse leur soit dictée, qu’elle leur soit imposée, même en partie.
Mme Michèle Delaunay.
Je m’interroge également sur le moment que vous avez choisi pour présenter cette proposition de loi. Mme la ministre a signé avec les médecins une convention dont l’élaboration a pris du temps, pour laquelle beaucoup de concertation a été nécessaire. Cette proposition de loi, présentée immédiatement après, décrédibilise un peu les échanges qui ont eu lieu pour préparer ladite convention. Cette manière de procéder n’est pas la bonne, surtout vis-à-vis des médecins.
Un deuxième élément m’a sauté aux yeux – il a déjà été souligné ici. Des bruits disent qu’une alternance est possible. Or vous ne paraissez guère confiants quant au poids de votre groupe au sein de cette hypothétique majorité à venir. Vous semblez douter de votre capacité à faire passer ce type de mesures. Pourquoi présenter ce texte maintenant, alors que nous sommes à la fin du quinquennat ? Pourquoi ne pas attendre un éventuel changement de majorité ? Plusieurs orateurs ont déjà relevé ce point.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Je m’interroge plus particulièrement sur l’article de votre proposition de loi qui vise à instaurer une « nomination » – j’emploie volontairement ce terme – pendant trois ans dans un territoire sous-doté.
Mme Michèle Delaunay.
Je dis régulièrement qu’il n’y a pas de médecine libérale, car la médecine est tout entière financée par l’argent public.
 (Exclamations sur certains bancs du groupe Les Républicains.)
 C’est faux ! Et la liberté d’installation, alors ?
M. Dominique Tian.
 C’est cela qu’ils veulent : une médecine d’État !
M. Jean-Pierre Door.
 Non, non, elle a raison !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Les médecins en sont pleinement conscients – c’est d’ailleurs leur honneur. C’est l’honneur de notre pays, monsieur Vigier, de financer un tel système de santé.
Mme Michèle Delaunay.
Ils ne veulent pas pour autant être considérés comme des fonctionnaires. Vous savez certainement, car vous êtes très proche du corps médical, que les médecins, quand ils ont une clientèle, quand ils suivent des patients, ne veulent pas changer sans cesse le lieu de leur exercice. Ils ne veulent pas être soumis à un régime analogue à celui des préfets, qui sont nommés dans des endroits différents tous les dix-huit mois. De fait, une telle pratique me choquerait profondément.
Enfin, et c’est un autre point important, votre proposition de loi ne tient pas compte de la différence entre les spécialités, par exemple entre la médecine générale et la chirurgie cardiaque. Pourrons-nous envoyer un chirurgien spécialisé dans la chirurgie cardiaque pendant trois ans dans un secteur sous-doté ? À cette question, ainsi formulée, on ne peut que répondre non. Il faut apprécier la réalité des zones sous-dotées selon les spécialités qui sont en cause. Je m’interroge donc sur les problèmes que pose le caractère général de votre proposition de loi.
Voilà pourquoi, monsieur Vigier, dans un esprit de responsabilité, je ne voterai pas votre proposition de loi.
 La parole est à M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
M. le président.
 Comment expliquer qu’en 2016, 6 millions de Français vivent dans des déserts médicaux, alors qu’il n’y a jamais eu autant de médecins – 285 000 ?
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Voilà plus de vingt ans que l’on ressasse la problématique des déserts médicaux, que l’on accumule des mesures incitatives. Pourtant, la situation ne fait qu’empirer. Nous sommes confrontés à un problème sanitaire grave, à une profonde fracture territoriale. Nous allons droit dans le mur !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Nous devons garantir à nos concitoyens, partout sur le territoire national, le droit d’accéder à un médecin dans des conditions raisonnables, à la fois en distance et en temps. Je rappelle qu’aux termes du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel renvoie le préambule de notre Constitution, la nation garantit à tous la protection de la santé. Il s’agit d’une question d’égalité entre les citoyens ; or ce principe est gravement mis en péril par une fracture sanitaire sans précédent.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
J’y suis confronté au premier chef dans mon département, la Lozère. Les chiffres y sont alarmants : moins de sept médecins pour 16 000 habitants, avec une baisse de 19 % entre 2007 et 2016. Ajoutons à cela de nombreux départs à la retraite de médecins d’ici à 2019, notamment dans le nord du département, sans que la relève soit assurée.
Nous devons constater l’échec des dispositifs incitatifs mis en place jusqu’ici. Il s’agit d’abord des exonérations fiscales et sociales au titre d’une installation dans les ZFU, les zones franches urbaines, et dans les ZRR, les zones de revitalisation rurales : un médecin qui s’installe dans ces zones ne paye pas d’impôt pendant huit ans. Il s’agit ensuite de la majoration de 20 % des honoraires des médecins généralistes libéraux exerçant en groupe dans les zones déficitaires, des contrats d’engagement de service public – qui représentent tout de même 1 200 euros par mois pour des étudiants en médecine –, des aides de l’État aux collectivités territoriales afin de financer des structures participant à la permanence des soins et à favoriser l’installation et le maintien des médecins en zone déficitaire – les fameuses maisons de santé pluridisciplinaires, qui coûtent quand même de 1 à 2 millions d’euros, payés par l’État.
On pourrait citer encore bien d’autres mesures : les indemnités kilométriques, les bourses aux étudiants, le financement de leur logement, les aides des départements, des régions, des communes et des EPCI – les établissements publics de coopération intercommunale –, notamment par des exonérations de taxes foncières et de taxe d’habitation, sans compter la nouvelle aide à l’installation de l’assurance maladie – 50 000 euros pour chaque médecin.
C’est une véritable gabegie, une débauche d’argent public, et cela afin d’aider à s’installer des médecins qui gagneront tout de même plus de 10 000 euros par mois ! Il faut mettre en rapport le coût de cet impressionnant arsenal avec son efficacité. Il serait intéressant de le mesurer, d’autant plus que le Gouvernement n’a jamais voulu répondre aux questions écrites que je lui ai adressées à ce sujet.
 C’est pas bien, ça !
M. Lionel Tardy.
 Nous voyons clairement les limites des politiques incitatives. La liberté totale d’installation a abouti à une mauvaise répartition spatiale des médecins : certaines zones sont surmédicalisées, tandis que d’autres sont sous-médicalisées. Dans ces dernières, généralement rurales et périurbaines, l’on a le plus grand mal à se soigner. Si vous venez en Lozère du vendredi soir au lundi matin, je ne vous conseille pas de faire un accident vasculaire cérébral. Il y a non-assistance à personne en danger !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 C’est vrai !
M. Yannick Favennec.
 Nous avons tenté la méthode douce : les résultats ne sont pas probants. Nous ne devons donc pas avoir peur d’envisager des mesures structurelles – je ne parle pas, cependant, de mesures coercitives. Il faut simplement du courage. Comme je le disais déjà en 2009, dans certains endroits, il vaut mieux être une vache qu’un homme : les premières ont plus facilement accès au vétérinaire que les seconds au médecin !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Absolument !
M. Jean Lassalle.
 Depuis longtemps j’avance des propositions ; j’ai notamment déposé une proposition de loi en 2010 à ce sujet. Notre collègue Philippe Vigier, lui aussi, se bat depuis longtemps pour établir une réelle égalité territoriale en matière d’accès aux soins. Je le remercie de mener avec tant de détermination ce combat ô combien important.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
Il nous propose aujourd’hui plusieurs mesures concrètes pour répondre à l’évolution de l’exercice de la profession médicale, marqué par une préférence plus forte pour le salariat – il y a même des communes, à présent, qui salarient les médecins –, un accroissement des charges administratives, une diminution du temps médical disponible et une modification profonde des mentalités des jeunes médecins, lesquels sont marqués par les 35 heures.

M. Yannick Favennec
 Très bien !
M. Yves Jégo.
 Il s’agit d’augmenter le
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 numerus clausus
 numerus clausus
 Excellent !
Plusieurs députés du groupe Union des démocrates et indépendants.
 Il s’agit ensuite de prendre des mesures visant spécifiquement les jeunes médecins, pour imposer à ceux qui font le choix de la carrière libérale d’exercer, les trois premières années, dans une zone sous-dotée. On me dit que ces chers étudiants se sentiront violés dans leur conscience. Il suffirait de leur expliquer, à leur entrée en faculté de médecine, qu’à la fin de leurs études, leur liberté d’installation sera limitée par certaines interdictions. Il relève de votre responsabilité, madame la ministre, de leur expliquer les impératifs de l’aménagement du territoire.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Très bien !
M. Yannick Favennec.
 Il s’agit enfin d’impliquer davantage les agences régionales de santé dans l’installation des médecins. Je parle d’expérience : dans ma commune de Lozère, le médecin est parti, et tout le monde s’en fiche, que ce soit la préfecture, l’agence régionale de santé ou le Conseil de l’ordre. Dans ce genre de situation, vous êtes seul au monde ; il y a même des cabinets privés qui vous demandent 30 000 euros afin de faire venir un médecin étranger, qui s’installe un mois avant de repartir.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Merci, monsieur le député…
M. le président.
 Je tiens par ailleurs à rappeler que des dispositifs régulant l’installation dans certaines professions médicales existent déjà. Je connais les réticences qu’éprouvent certains de mes collègues, y compris au sein de mon groupe politique, à l’idée d’encadrer la liberté d’installation des médecins, mais ce n’est pas une profession comme les autres.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Il faut vraiment conclure, monsieur Morel-A-L’Huissier.
M. le président.
 Je conclus. Il faut le faire, parce que la santé est un enjeu public majeur, parce que l’accès aux soins est un droit pour tous, parce que la Sécurité sociale assure les revenus des médecins. Être médecin, c’est donc accepter de porter sur ses épaules de très lourdes responsabilités, et accepter de se mettre au service d’un système de santé global en assumant ses contraintes. C’est pourquoi je voterai avec plaisir pour cette proposition de loi.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 La discussion générale est close.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur, pour répondre aux orateurs.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
L’ordre du jour de cette journée est réservé à l’initiative du groupe de l’Union des démocrates et indépendants. C’est un droit que nous confère le règlement de l’Assemblée nationale, mais nous n’avons pas dix journées de ce type par an. Nous avions déjà choisi de déposer une proposition comparable en 2012. Entre-temps, d’autres textes ont été inscrits dans le cadre des niches de notre groupe, car certaines propositions de mes collègues méritaient naturellement d’être étudiées. N’essayez donc pas de m’attirer sur ce terrain.
Il est vraiment dommage que Mme Laclais ne soit plus là. Elle m’a reproché de m’attaquer au dogme de la liberté d’installation. Mais ce n’est pas moi qui ai parlé de « dogme » : c’est Jean-Marc Ayrault, en 2011, lorsqu’il était président du groupe socialiste. Cette expression figure dans l’exposé des motifs d’une proposition de loi qu’il avait déposée avec – devinez qui ? – Marisol Touraine. N’essayez donc pas de m’attirer sur ce terrain, car vous n’y êtes pas à votre avantage.
Je précise que nos propositions n’engagent aucun des candidats à la primaire de la droite et du centre. Sur de tels sujets, les caricatures ne mènent nulle part et elles sont d’autant moins acceptables qu’elles ne sont pas fondées.
J’ai bien écouté les différents intervenants : ils ont tous considéré le problème sous le seul angle de la liberté d’installation,…
 Mais non !
Mme Michèle Delaunay.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Bien sûr que si !
M. Jean-Pierre Door.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Absolument pas !
M. Jean-Pierre Door.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
J’ai exposé dans mon intervention liminaire mes propositions, et il est dommage que seule la fameuse liberté d’installation ait été ciblée. En ce qui concerne la date retenue pour l’entrée en vigueur de la réforme – vous en avez parlé vous-même, madame la ministre –, je n’ai pas modifié celle qui était proposée dans les versions antérieures de ce texte, à savoir 2020. J’aurais pu inscrire dans ma proposition de loi l’année 2023, mais je n’ai pas changé la date parce que j’ai pris acte du fait que les mesures qui avaient été lancées par la précédente majorité et que les dispositifs que vous avez vous-même mis en place sont, à mes yeux, insuffisants.
À cet égard, j’invite les uns et les autres à relire le rapport du sénateur Hervé Maurey. Il y explique que non seulement les outils dont on dispose sont insuffisants mais que l’efficacité n’est pas au rendez-vous : je donne acte à tous ceux qui viennent de s’exprimer qu’ils ont unanimement reconnu que l’accès aux soins était moins bon en 2016 qu’en 2012. Je crois que nous sommes tous en phase sur ce sujet. Mais pas un mot sur l’internat régional : personne d’entre vous ne l’a évoqué ; et pas un mot non plus sur l’adaptation du
 numerus clausus
Quant aux douze mois de stage que je propose, les étudiants eux-mêmes demandent à sortir de la faculté et il est dommage qu’on ne leur en offre pas la possibilité. Je ne vous dis pas, mes chers collègues, que l’ensemble de mes propositions est à prendre ou à laisser, mais au moins certaines d’entre elles auraient pu être retenues. Or pas une seule ne l’a été en commission, et on va avoir dans quelques instants une motion de rejet préalable, ce qui veut dire : « Circulez, il n’y a rien à voir. » Quelle image on donne !
 C’est vrai !
M. Jean Lassalle.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Certains invoquent les maisons de santé pluriprofessionnelles. Vous tombez très bien, mes chers collègues : il y en a une dans ma circonscription, et j’ai œuvré pour organiser les professionnels en réseau. Mais ouvrons les yeux : il ne s’agit que de gérer la pénurie.

M. Jean Lassalle.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Par ailleurs, il n’est pas vrai, mes chers collègues, que l’internat national classant permette de s’installer où l’on veut : en fonction de son classement, on va à tel endroit ou à tel autre. C’est la vérité et nul ne peut prétendre le contraire !
 (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 (« Bravo ! » et applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 Très bien !
M. Jean Lassalle.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Enfin, pourquoi serait-il si dramatique de demander aux jeunes médecins de s’installer dans des zones sous-dotées ? Ne doit-on pas quelques années de service à l’État à la sortie de Polytechnique ? N’est-ce pas aussi le cas à la sortie de l’École normale supérieure, après avoir reçu 20 000 euros par an pour suivre son cursus, madame Delaunay ?
 Exactement !
M. Jean Lassalle.
 Les médecins ne sont pas fonctionnaires, eux !
M. Dominique Tian.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Cette proposition de loi est rejetée en bloc, même la télémédecine, qui a été balayée quasiment d’un revers de main alors que dans le département d’Indre-et-Loire, par exemple, madame la ministre, la maison de santé pluridisciplinaire de Richelieu permet de faire des électrocardiogrammes à distance, en liaison avec l’hôpital de Tours. Et bien d’autres belles expériences comme celle-ci sont menées ailleurs. Mes chers collègues, balayer ce texte d’un revers de main, sans même s’arrêter une seconde,…
 C’est un terrible gâchis !
M. Yannick Favennec.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Excellents !
M. Thierry Benoit.
 Ces chemins ne sont pas les bons !
M. Dominique Tian.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Mes chers collègues, je pense à celles et à ceux qui nous regardent, aux étudiants que j’ai rencontrés et avec lesquels on a eu un débat…

M. Jean-Pierre Door.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Ils sont avant tout au service de la République !
M. Jean Lassalle.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Un dernier mot, et personne ici ne pourra me dire le contraire : chacun sait à quel point les services des urgences souffrent actuellement d’encombrements terribles. Ils ne peuvent plus faire face, faute de généralistes disponibles. Il y a vingt-cinq ans, quand je me suis installé, il y avait tous les soirs des généralistes de garde : maintenant, la nuit, ne reste que le service mobile d’urgence et de réanimation.
 (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 Très bien !
M. Jean Lassalle.
 La parole est à Mme la présidente de la commission des affaires sociales.
M. le président.
Mme Catherine Lemorton,
présidente de la commission des affaires sociales
Madame la ministre, je ne vous prends pas en traître, vous connaissez ma position. Pendant la campagne de François Hollande, le débat a été tranché : on a choisi de continuer l’incitation. Mon ton est grave parce que je crois que des territoires vont encore se désertifier malgré les mesures incitatives.
 Exactement !
M. Michel Piron.
 Très bien !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
Mme Catherine Lemorton,
présidente de la commission des affaires sociales
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Mme Catherine Lemorton,
présidente de la commission des affaires sociales
 Exactement !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
Mme Catherine Lemorton,
présidente de la commission des affaires sociales
 (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 Très bien !
M. Jean Lassalle.
Mme Catherine Lemorton,
présidente de la commission des affaires sociales
 (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 Tout à fait !
M. Thierry Benoit.
 J’ai reçu de M. Bruno Le Roux et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain une motion de rejet préalable…
M. le président.
 Quelle honte !
M. Yves Jégo.
 …déposée en application de l’article 91, alinéa 10, du règlement.
M. le président.
La parole est à M. Gérard Sebaoun.
 Il faut de l’abnégation ou de l’inconscience pour défendre cette motion de rejet !
M. Michel Piron.
 Les deux peut-être, mon cher collègue.
M. Gérard Sebaoun.
 (Sourires.)
Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, permettez à un orateur quelque peu attaqué par les virus qui traînent en ce moment de répondre aux brillants orateurs qui viennent de s’exprimer.
 C’est un vieux médecin qui vous le dit !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 (Sourires.)
 Garantir un accès aux soins égal sur l’ensemble du territoire, tel est l’objet de votre proposition de loi, monsieur le rapporteur. Chaque député ici présent et nombre d’autres peuvent en partager l’objectif, mais le chemin que vous empruntez est contre-productif. Le 1° de l’article 1
M. Gérard Sebaoun.

ne changerait rien à l’article L. 631-1 du code de l’éducation, lequel prend déjà en compte les besoins de la population pour fixer le nombre d’étudiants admis en deuxième année ; quant à l’alinéa suivant, il est satisfait par la rédaction actuelle du 2° du I du même article et, par ailleurs, curieusement placé dans une phrase qui vise l’égalité des chances entre les candidats – et non entre les territoires.
Je n’entrerai pas dans une bataille de chiffres et je ne rappellerai pas l’ensemble des mesures qui ont été prises depuis 2012 pour améliorer la situation. Je me bornerai à commenter les articles de votre proposition de loi.
Je peux partager avec vous et la présidente de la commission le questionnement démocratique de certains de nos concitoyens, qui ont le sentiment de cotiser pour un service essentiel qu’ils peinent à obtenir. D’ailleurs, l’usage médiatique de l’expression « désert médical » ne sert pas leur cause puisqu’il freine encore plus toute volonté d’y poser ses valises, voire d’y faire sa vie, pour un professionnel de santé dont les exigences rejoignent aujourd’hui celles de la population.
Cette réalité touche des territoires ruraux mais aussi des territoires urbains ou périurbains dans lesquels existe une suractivité contrainte de médecins souvent vieillissants ou bien lorsqu’il faut plus de vingt minutes pour se rendre chez son généraliste, ou encore lorsque le territoire est marqué par un vieillissement important de la population. J’y adjoins volontiers une question sensible, celle du délai raisonnable pour obtenir l’accès à un médecin – en dehors de l’urgence, bien sûr.
Je ne sais pas comment répondre à cette question, mais la poser nous oblige à prendre en compte deux exigences : la délégation de tâches, qui devra prospérer, ainsi que le développement de la télémédecine. Votre article 12 est consacré à cette dernière, mais sa rédaction ne change rien à l’affaire : la télémédecine est déjà bien définie à l’article L. 6316-1 du code de la santé publique et les articles réglementaires s’y rapportant existent. L’expérimentation inscrite à l’article 36 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2014 dans neuf régions pilotes a pris, il est vrai, du retard, mais le PLFSS pour 2017 va la prolonger d’un an en simplifiant les procédures, en l’étendant à tout le territoire et en prévoyant son financement. Je connais l’intérêt pour les patients et le retour sur investissement pour la Sécurité sociale du suivi des insuffisants cardiaques – un exemple parmi d’autres. Vous avez donc devant vous un partisan convaincu de la télémédecine bien conduite.
J’en viens à la question de la démographie médicale, question qui oscille toujours entre la critique du manque et la crainte de la pléthore. L’analyse démographique ne saurait être cantonnée à une seule donnée numérique globale, et les chiffres montrent que nous ne sommes pas moins bien pourvus en nombre de médecins, apparemment en tout cas, que nos voisins des pays développés de l’OCDE.
Vous proposez, à l’alinéa 2 de l’article 7 l’institution d’une autorisation administrative délivrée par les agences régionales de santé en vous référant, pour interdire les créations ou transferts de cabinets libéraux, à une densité maximale de médecins pour 100 000 habitants. Si ce seuil est communément utilisé dans les statistiques, il serait ici complètement inopérant, pour ne pas dire baroque. En effet, si l’on vous suivait, il faudrait additionner dans chaque région les spécialistes de médecine générale de premier recours, dont nous avons tant besoin, avec les autres spécialistes médicaux, les médecins du travail par exemple, ou encore les chirurgiens de toutes spécialités. Je ne suis pas sûr que nous améliorerions ainsi la situation de la région Centre et pas davantage celle de l’Île-de-France. L’exemple le plus caricatural serait la ville de Paris : comptant le plus de spécialistes au mètre carré – lesquels exercent très majoritairement en secteur 2 –, elle serait probablement pénalisée par cet article alors qu’elle manque par ailleurs de médecins généralistes et que ce phénomène ne va cesser de s’accroître.
Non, monsieur le rapporteur – et vous le savez parfaitement –, il n’existe pas de jeu de vases communicants entre les zones sur-denses et les zones sous-denses. La contrainte peut même s’avérer très contre-productive en éloignant durablement les jeunes médecins de l’exercice libéral.
Vous voulez infliger la même obligation à d’autres professionnels de santé exerçant en libéral : les chirurgiens-dentistes à l’article 8, les sages-femmes à l’article 9, les infirmiers à l’article 10, les masseurs-kinésithérapeutes à l’article 11 ; autant de professionnels qui n’ont rien demandé et qui s’opposent tous à votre texte – la plupart de leurs représentants me l’ont écrit.
Je veux aborder plus longuement la situation des médecins car elle est toujours mise en avant par nos concitoyens et les médias, à juste titre puisque leur présence détermine très souvent l’implantation d’autres professionnels de santé dans les territoires sous-dotés.
Il n’a échappé cependant à personne que la formation médicale dure entre neuf et onze ans, et que leur activité court sur trente à quarante ans, voire plus. C’est dire si les projections sur le long terme sont difficiles, et si toute décision doit être pesée à l’aune de cette réalité. Aucun modèle ne saurait nous assurer la présence de médecins généralistes ou d’autres spécialités pendant des dizaines d’années, dans tel ou tel territoire, à moins de les y assigner autoritairement.
C’est le sens de votre article 6 qui entend, et je veux le souligner, pour les seuls médecins qui choisiraient l’installation libérale, instaurer dès 2020 l’obligation de s’installer pendant trois ans en zone sous-dense.
Je ne vous opposerai pas, comme je l’ai fait en commission, monsieur le rapporteur, la liberté d’installation,…
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 …pilier de la charte de la médecine libérale depuis 1927 – charte qui, à mon avis, mériterait d’être actualisée, mais il appartiendra aux médecins libéraux de le dire. Je pense notamment au paiement à l’acte, qu’il faudra bien équilibrer avec la capitation si l’on veut promouvoir la prévention.
M. Gérard Sebaoun.
Je crois tout simplement, au vu des réactions unanimes des syndicats de jeunes médecins et d’internes que j’ai interrogés, que cette mesure contraignante risquerait de les détourner définitivement de l’exercice libéral. Par ailleurs, et nous avons eu ces échanges en commission, si les internes, indispensables à la bonne marche de nos hôpitaux, sont en effet rémunérés, rappelons qu’un externe de sixième année, lui aussi fort utile, touche une indemnité mensuelle de 279 euros et 52 euros par garde depuis le 1

Je crois vraiment qu’à la fin de leur cursus les internes auront rendu à la société l’investissement financier consenti pour leur formation.
À ce propos, monsieur le rapporteur, je vous remercie de m’avoir donné l’occasion de remonter le temps et de relire l’histoire fort instructive de l’internat. Les concours de l’externat et de l’internat des hôpitaux de Paris, nés sous le Consulat, en 1802, ont perduré jusqu’à notre époque, quasiment dans leur forme originelle – et très élitiste –, précisément jusqu’aux événements de 1968, qui ont permis de supprimer l’externat, ce qui était régulièrement demandé depuis le début du XIX

L’externat devenait enfin obligatoire et accessible à tous les étudiants pendant leur deuxième cycle, ce qui n’alla pas sans réticences dans les services où le mandarinat était roi et il fallut beaucoup de courage pour faire une place à des étudiants ignorés lorsqu’ils n’étaient pas nommés au concours.
Cette démocratisation de la médecine à partir de 1968 a vu le nombre de nouveaux inscrits en première année du premier cycle des études médicales – la PCEM1 – augmenter jusqu’à 40 000 en 1976-1977, redoublants compris. L’instauration du
 numerus clausus
 numerus clausus
On mesure pleinement les conséquences de ce yo-yo sur la situation actuelle. Si la hausse du
 numerus clausus
Lorsque l’on se penche sur l’évolution du nombre de médecins généralistes, on constate que, dans les années 1990, le nombre de ceux qui s’installaient en médecine libérale était plutôt constant, oscillant entre 2 100 et 2 600. Ensuite, le
 numerus clausus
Notre système de formation aura mis plus de trente ans à se réformer, à se moderniser, à se démocratiser, en passant par bien des péripéties, telle la création des certificats d’études spéciales dans les années 1970, pour former des spécialistes dans des disciplines carencées à l’époque comme l’ORL, l’ophtalmologie, la radiologie ou la gynéco-obstétrique, bientôt supprimés avec la réforme de 1982 qui instaurait l’internat obligatoire de spécialité.
Cette réforme de 1982, bienvenue, présentait pourtant un défaut originel majeur car l’étudiant qui se destinait à la médecine générale ne passait pas par l’internat, et celui qui échouait aux concours devenait généraliste par défaut. Une fois encore, la médecine générale était laissée pour compte. Cette sélection des généralistes par l’échec était délétère et elle fut analysée quinze ans plus tard dans un rapport des professeurs Jean-François Mattei et Jean-Claude Etienne qui proposèrent enfin l’internat obligatoire pour tous et une épreuve nationale classante à l’issue de laquelle chaque candidat choisirait sa filière de troisième cycle. Cette idée fut mise en œuvre par le gouvernement Jospin dans la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002.
Pour la première fois, dans l’arrêté du 22 septembre 2004, la médecine générale figurait enfin comme une spécialité au même titre que les autres disciplines.
S’agissant de la médecine générale, le troisième cycle est constitué d’une formation théorique et pratique pendant trois ans : trois semestres en service hospitalier agréé, un semestre en cabinet de médecine générale auprès d’un maître de stage, un semestre libre et un semestre lié au projet professionnel de l’interne. C’est dire, monsieur le rapporteur, que votre article 2 est satisfait par ces dispositions. Reconnaissez d’ailleurs que votre proposition n’aurait pas grand sens pour un apprenti chirurgien en troisième année, qui ne saurait trouver dans une zone sous-dense les stages nécessaires à sa formation.
Concernant l’intérêt de l’exercice en ville organisé sous forme pluriprofessionnelle, nous pouvons nous retrouver. On parle d’un millier de maisons pluridisciplinaires ouvertes fin 2016. C’est une bonne nouvelle.
Une évaluation réalisée par l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé – l’IRDES – entre 2009 et 2014 met en évidence une logique d’implantation majoritaire des maisons de santé dans des espaces à dominante rurale fragiles en termes d’accès à l’offre de soins et dans les espaces à dominante urbaine.
L’Observatoire national de la démographie des professions de santé atteste qu’environ 63 % des primo-inscrits à l’Ordre s’installent dans la région de leur diplôme. C’est, hélas, 40 % dans la région Centre, mais d’autres secteurs connaissent également des carences. J’ai cherché, en m’appuyant sur les chiffres disponibles, l’intérêt de revenir à l’internat régional. Je n’ai pas trouvé de données convaincantes. Les épreuves nationales classantes, malgré certains défauts, ont permis à l’ensemble des étudiants de troisième cycle de mieux visualiser les postes d’internes disponibles. Ils ont augmenté entre 2004 et 2016 de 45 % en médecine générale – 35 % en Île-de-France, et 45 % à Tours.
J’aborderai plus rapidement les articles suivants.
À l’article 4, vous prônez l’abaissement des charges sociales pour les médecins retraités cumulant emploi et retraite dans les zones sous-denses. Au 1

Le plafond de revenus maximum est fixé à un montant raisonnable, autour de 50 200 euros, soit 1,3 fois le plafond de la Sécurité sociale. Ils sont 3 281 en Île-de-France et 323 en région Centre, soit plus de 8 % de médecins retraités encore en activité dans ces deux régions.
Je ne vois aucun inconvénient à ce que ces revenus soient soumis à des cotisations sociales.
Quant à l’article 13, il me semble étonnant de vouloir juger de l’impact et de l’efficacité des modifications importantes que vous proposez par un comité

Monsieur le rapporteur, vous le savez, nous payons aujourd’hui – et probablement pour encore quelques années – des erreurs dont nous ne sommes pas responsables. Nous partageons le diagnostic, mais pas l’ordonnance que vous réécrivez à l’identique, ou à peu près, depuis cinq ans. Ayons de la constance avant tout nouveau bouleversement. C’est pourquoi, chers collègues, je vous demanderai d’adopter cette motion de rejet préalable.

M. Yves Jégo.
 Sur le vote de la motion de rejet préalable, je suis saisi par le groupe de l’Union des démocrates et indépendants d’une demande de scrutin public.
M. le président.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à Mme la ministre.
Mme Marisol Touraine,

Tout d’abord, je ne vous laisserai pas dire, monsieur le rapporteur, que la situation est pire en 2016 qu’elle ne l’était en 2012. Nous ne sommes pas au bout du chemin, je l’ai reconnu, des fragilités demeurent, des tensions persistent, ce qui justifie de poursuivre une politique résolue. Mais des situations de pénurie ont pris fin, l’accès aux urgences en moins de trente minutes s’est généralisé – ou en tout cas il est devenu la règle dans la très grande majorité des cas – et si nous devons poursuivre nos efforts, il n’en demeure pas moins que nous avons obtenu des résultats.
Par ailleurs, vous avez prétendu, monsieur le rapporteur, que vous proposiez ce qui a été imposé à d’autres professions de santé. Non ! Ce n’est pas encore le cas pour les infirmières et les dentistes. Quant aux kinésithérapeutes, ils ont souhaité, demandé et conclu des accords pour que des régulations soient introduites, conformément à ce qu’ils estimaient être leur intérêt, pour éviter des concentrations de ces professionnels dans certains territoires. La situation est donc totalement différente. À ma connaissance, les médecins ne demandent pas l’introduction de telles mesures de régulation.
Nous devons poursuivre le travail engagé. Je ne crois pas que vos propositions soient efficaces. J’ai été sensible à l’argumentation de M. Sebaoun, que je remercie pour sa très grande précision, et j’appelle à voter sa motion de procédure.
 La parole est à M. le rapporteur.
M. le président.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Je remercie M. Sebaoun dont la contribution prouve sa volonté d’approfondir le sujet. Je l’ai d’ailleurs senti assez frustré de ne pouvoir discuter, article par article, de ma proposition. 
(Sourires.)
Par ailleurs, je n’ai jamais dit que ma proposition était à prendre ou à laisser. C’est au contraire le rôle du Parlement que de modifier, amender un texte pour l’améliorer. Malheureusement, nous ne nous offrons même pas cette possibilité. C’est une nouvelle erreur.
 C’est même un scandale !
M. Francis Vercamer.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
Vous évoquez l’accès aux urgences mais, que je sache, les urgences relèvent non pas de la médecine libérale, mais de la médecine publique. Or elles sont toujours plus encombrées.
Mais je ne voudrais pas être trop long. Sachez seulement, mes chers collègues, que ce sujet reviendra. Je remercie d’ailleurs Catherine Lemorton de l’avoir dit avec ses mots. Nous sommes tous en situation de responsabilité. Et si jamais une alternance politique se produit l’année prochaine, je vous prédis une chose : il n’y aura pas de mots assez durs, assez forts, pour dénoncer l’impuissance publique face à la désertification médicale.
 C’est certain !
M. Yannick Favennec.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
J’ai voulu, modestement, essayer d’avancer. Je terminerai, madame la ministre, en me référant à l’un de vos propos que je veux bien reprendre à mon compte : moi, j’ai fait confiance à la jeunesse, aux hommes et aux femmes qui veulent embrasser la carrière médicale. Il faut en effet les écouter. Vous le faites, je m’y emploie aussi, tout comme d’autres ici.
Reste cependant une chose : la médecine libérale – nul ne pourra le contester quand neuf médecins sur dix ne s’installent plus en milieu libéral après leur formation – est extrêmement fragilisée dans notre pays. Il faut donc accompagner cette mutation, être attentif aux souhaits des médecins et à leurs évolutions. Il y va, me semble-t-il, de la protection que nous devons à nos concitoyens.
Vraiment, je regrette qu’il faille en arriver à une motion de rejet, car cela signifie que l’on ne veut pas entrer dans le débat, ce qui est la négation même du Parlement.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 Très bien !
M. Jean Lassalle et M. Jacques Bompard.
 Nous en venons aux explications de vote sur la motion de rejet préalable.
M. le président.
La parole est à M. Francis Vercamer, pour le groupe de l’Union des démocrates et indépendants.
 La fougue et la passion de notre rapporteur n’ont d’égal que le désastre sanitaire que connaissent nos territoires. Dans les territoires ruraux en effet, les médecins partent en retraite et les déserts médicaux s’accroissent ; dans les quartiers en difficulté, il faut aller aux urgences pour pouvoir se faire soigner ; et ce scandale sanitaire s’amplifie d’année en année.
M. Francis Vercamer.
Bien sûr, on peut fermer les yeux, on peut considérer que ce problème peut être remis à demain. Mais le problème existe depuis tant d’années !
Comme le rapporteur le faisait remarquer, notre société vit dans un paradoxe assez extraordinaire : on ne veut pas prendre de dispositions concernant le prescripteur, mais toutes les professions paramédicales ou pharmaceutiques qui dépendent de ce prescripteur sont soumises à des obligations de s’installer dans les territoires où il n’y a plus de médecins. On les renvoie à des métiers qui disparaissent, on les cantonne dans des territoires où, malheureusement, il n’y a plus de prescripteur pour leur donner l’activité à laquelle elles aspirent.
Pour ma part, madame la ministre, je considère que cette proposition de loi est une avancée. Certes, il n’était pas obligatoire de retenir tous les articles : je peux comprendre que des collègues, au sein du groupe Les Républicain notamment, ne soient pas d’accord avec certaines dispositions. Mais de là à déposer une motion de rejet préalable dont l’adoption ne nous permettrait même pas d’analyser les différents articles ! Je pense en particulier à l’article relatif au développement de la télémédecine, qui représente un progrès pour l’accès aux soins, ou encore aux mesures relatives au cumul emploi-retraite, qui permettraient au moins aux médecins de poursuivre leur activité dans les territoires où il n’y a plus personne pour les remplacer. Il y a là une aberration, et le groupe socialiste en portera la lourde responsabilité lors de la prochaine législature.
Bien entendu, le groupe UDI votera contre cette motion de rejet préalable.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 La parole est à Mme Bernadette Laclais, pour le groupe socialiste, écologiste et républicain.
M. le président.
 Quelques mots à l’appui de la motion de procédure défendue par Gérard Sebaoun. Je ne reviendrai pas sur les raisons invoquées par notre collègue et par d’autres intervenants. Pour ma part, j’ai du mal à entendre dire que le Parlement serait bafoué. Nous avons longuement débattu de toutes ces questions à l’occasion de l’examen de la loi de modernisation de notre système de santé. Celle-ci a fait l’objet de trois lectures dans cette assemblée et d’un grand nombre d’amendements. Ces longs débats étaient légitimes.
Mme Bernadette Laclais.
Ils étaient aussi, me semble-t-il, respectueux, comme nous sommes capables d’en avoir. Je ne crois pas, monsieur le rapporteur, que l’on soit obligé de s’invectiver ou de se mettre mutuellement en cause. Je suis ici, vous le voyez bien, et je travaille depuis très longtemps, comme vous, sur ces questions dans mon territoire et dans les zones de montagne.
M. Philippe Vigier,
rapporteur
 Je suis toute disposée à vous montrer les expérimentations que nous avons menées.
Mme Bernadette Laclais.
De plus, nous parlons chaque année, lors de la discussion du projet de loi de financement de la Sécurité sociale, de la télémédecine, de la question de la retraite des médecins, etc. Nous n’avons pas besoin d’un nouveau véhicule législatif pour tout cela. Et nous n’avons pas non plus besoin, à mon sens, d’un véhicule législatif comportant des mesures coercitives à quelques semaines d’un débat qui s’ouvrira, j’en suis persuadée, sur ces questions et au cours duquel chacun défendra ses points de vue.
 C’est ici que la loi se fait, tout de même ! Et puis vous voudriez tout arrêter pendant un an, sous prétexte qu’il y a des élections ?
M. Yves Jégo.
 Ce débat doit se tenir avec les acteurs concernés. Il ne peut intervenir au détour d’une proposition de loi qui ne permet pas de le placer au niveau où il doit se tenir.
Mme Bernadette Laclais.
 Pourquoi donc ? Il est honteux de dire cela !
M. Yves Jégo.
 Pour toutes ces raisons, nous vous invitons à suivre la recommandation de Gérard Sebaoun et à adopter la motion de rejet préalable.
Mme Bernadette Laclais.
 (Applaudissements sur
quelques bancs du groupe socialiste, écologiste et républicain.)
 La parole est à M. Jean-Pierre Door, pour le groupe Les Républicains.
M. le président.
 Je serai bref, car nous nous rejoignons avec Philippe Vigier sur beaucoup de points dans le domaine de la santé, et il le sait. Cependant, en me citant dans son intervention, il a dit tout et son contraire.
M. Jean-Pierre Door.
Je veux donc rappeler que la plupart des articles de cette proposition de loi se superposent intégralement à ceux que nous avons défendus en juin dernier dans notre propre proposition de loi, présentée au nom du groupe Les Républicains. Presque tous, à vrai dire : le
 numerus clausus,
Par contre, l’article 6 et les suivants ne sont pas compatibles, je le dis et je le répète en tant que porte-parole de mon groupe sur ce texte, avec le programme et les propositions du groupe Les Républicains dans sa très grande majorité. Pour notre part, nous sanctuarisons la liberté d’installation pour la médecine libérale, qu’elle soit généraliste ou spécialiste. C’est d’ailleurs la position que je défendrai dans quarante-huit heures, madame la ministre, devant le congrès national de l’ISNI, l’Intersyndicat national des internes, à Poitiers, où l’on m’a demandé de venir. Il y aura donc des débats au sein de ce congrès des étudiants internes.
C’est pour cette seule raison que nous ne pourrons voter le texte proposé par nos amis de l’UDI. J’ai tout particulièrement apprécié la description calme et posée de notre collègue Sebaoun, qui effectuait d’ailleurs les mêmes constats. Étant, je le répète, à 100 % contre cet article 6, nous voterons sa motion de rejet préalable.
 (Applaudissements sur quelques bancs du groupe socialiste, écologiste et républicain. – Exclamations sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 Je mets aux voix la motion de rejet préalable.
M. le président.
 Voici le résultat du scrutin :
M. le président.
 L’Assemblée ayant adopté la motion de rejet préalable, la proposition de loi est rejetée. Il n’y aura pas lieu de procéder au vote solennel décidé par la conférence des présidents.
M. le président.
 La séance est suspendue.
M. le président.
 La séance est reprise.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative à l’élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics (n
M. le président.

 La parole est à Mme la ministre des outre-mer.
M. le président.
Mme Ericka Bareigts,
ministre des outre-mer
Avant d’évoquer la substance de ce texte, présenté par la sénatrice Lana Tetuanui, dont l’important travail mérite d’être salué, nous voulons souligner le processus de dialogue et d’écoute réciproque qui a permis cette proposition de loi.
Écoute et dialogue entre le Gouvernement et les parlementaires polynésiens d’abord. En effet, vous le savez, ce gouvernement a écouté les parlementaires polynésiens, estimant qu’il était préférable de laisser le temps à la concertation locale d’aboutir. C’est ce que nous avons fait. Voilà un exemple emblématique, je crois, d’une politique publique éclairée.
Écoute et dialogue, ensuite, entre les partenaires polynésiens eux-mêmes. En effet, le Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française – SPCPF –, qui réunit quarante-six communes sur les quarante-huit que compte le territoire, a mené plusieurs réunions de travail entre mars et septembre 2015. En octobre, le résultat de cette concertation a été présenté au haut-commissaire, au gouvernement de la Polynésie française, aux représentants de l’Assemblée de la Polynésie française et aux parlementaires. Ce processus a abouti aux propositions formulées par la sénatrice Lana Tetuanui.
On le voit, sur la forme, cette proposition de loi est une illustration de la volonté de co-construction et de concertation qui est chère à ce gouvernement. En l’espèce, cette concertation était d’autant plus nécessaire que le texte qui nous est soumis aujourd’hui a trait à la spécificité du territoire polynésien que sont les communes associées.
Sur ce sujet plus que sur tout autre, il nous a paru essentiel de parvenir à une approche commune, partagée et consensuelle. C’est aujourd’hui le cas et nous pouvons en être fiers. Ce travail a d’ailleurs été salué par les sénateurs, qui ont adopté le texte en première lecture.
Venons-en maintenant au fond du texte.
La configuration du territoire polynésien, vous le savez, est unique, comme nous le rappelle constamment Maina Sage. La Polynésie française est située à 18 000 kilomètres de la métropole. Constituée de 118 îles, réparties en cinq archipels, elle couvre une superficie émergée de 3 600 kilomètres carrés, dispersée sur plus de 4 millions de kilomètres carrés, ce qui équivaut à la superficie de l’Europe.
L’organisation de la vie publique et citoyenne y est nécessairement singulière et les règles qui trouvent à s’appliquer dans l’Hexagone doivent souvent être adaptées. C’est l’un des souhaits de ce gouvernement que d’écouter les territoires d’outre-mer et de se conformer aux réalités locales pour parvenir à des dispositifs aussi adéquats que possible.
La Polynésie connaît depuis longtemps une organisation particulière au sein de notre République. Les communes n’ont été créées qu’en 1971 en Polynésie française et, sur les 48 que compte le territoire, 30 sont composées de 98 communes associées.
Ces communes associées correspondent à un lieu géographique, un atoll de l’archipel des Tuamotu par exemple. Elles constituent une section électorale de plein droit. À leur tête, les maires délégués sont apparentés à d’authentiques

Les Polynésiens sont très attachés, nous le savons, à ce dispositif qui permet de consolider la démocratie de proximité par-delà les difficultés de communication et de transport liées aux contraintes géographiques et à la configuration particulière du territoire.
Jusqu’au renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014, les conseillers municipaux des communes composées de communes associées étaient tous élus au scrutin majoritaire plurinominal. Or, depuis l’entrée en vigueur, en 2013 et 2014, de modifications législatives, un nouveau mode de scrutin a été introduit, non sans donner lieu à des difficultés et à des frustrations, notamment dans les communes associées où le maire délégué n’était pas issu de la liste arrivée en tête dans la section, ce qui constituait en effet un problème pour notre démocratie locale.
Pour pallier ces difficultés, la proposition de loi qui vous est soumise propose de modifier le mode de scrutin dans les communes associées de Polynésie française. Voici, rapidement, les grands traits de cette réforme.
Dans les communes concernées, le nombre de sièges à pourvoir sera réparti, au sein des communes associées, proportionnellement à leur population. Toutes les communes de plus de 1 000 habitants, même celles composées de communes associées comptant moins de 1 000 habitants, seront soumises à un scrutin fondé sur la représentation proportionnelle.
L’élection se déroulera sur le fondement d’une liste unique qui comportera nécessairement un ou des représentants des communes associées afin de favoriser l’appropriation, dans les programmes, des enjeux propres à ces dernières.
Il est en outre prévu d’attribuer une prime majoritaire à la liste arrivée en tête au niveau communal, cette prime étant répartie dans chaque commune associée. Il s’agit de faire en sorte, ce qui est tout à fait légitime, que chaque commune associée dispose d’au moins un élu.
Par ailleurs, la proposition de loi prévoit que la liste ayant gagné dans une commune associée puisse disposer d’au moins un élu.
Ce nouveau régime électoral, qui respecte également la parité, permettra au maire délégué d’être issu de la liste arrivée en tête dans la commune associée, même si cette liste ne l’a pas emporté au niveau communal, ce qui renforcera les majorités au niveau communal tout en permettant l’émergence d’une opposition structurée.
Ce dispositif soutiendra ainsi la démocratie locale, dans le respect des singularités des communes associées de Polynésie française. Nous y sommes favorables.
La seconde partie de cette proposition de loi contient divers ajustements susceptibles de faciliter le fonctionnement des communes de Polynésie française. Les principales avancées envisagées sont les suivantes.
Il est proposé, tout d’abord, de donner la possibilité aux communes de la Polynésie française de créer des sociétés publiques locales afin de faciliter leurs commandes publiques, ce qui n’était pas permis jusqu’à présent. Nous ne voyons aucun obstacle à ce que cette possibilité soit désormais étendue à la Polynésie française.
Est ensuite envisagée la possibilité, pour les conseils municipaux des communes composées de communes associées, de se tenir par téléconférence, et, pour le maire, celle de disposer d’une délégation plus large en matière de marchés publics. Ces simplifications ne rencontrent, bien entendu, aucune opposition de notre part.
Enfin, des avancées en matière de formation des élus ont été adoptées au Sénat grâce à des amendements d’origine parlementaire. Nous ne voyons naturellement aucun obstacle à ce que ces droits soient étendus.
Mesdames et messieurs les députés, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui représente une avancée pour la démocratie locale en Polynésie française, dans le respect des spécificités liées à ce territoire. En outre, elle permet de moderniser le droit des collectivités locales dans un sens tout à fait positif.
Au Sénat, 312 voix se sont exprimées en faveur de ce texte, sur 342 votants. Ce résultat significatif atteste l’important soutien dont bénéficie cette proposition de loi.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, écologiste et républicain.)
 La parole est à Mme Maina Sage, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
M. le président.
Mme Maina Sage,
rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Cette proposition de loi arrive à point nommé, et dans un contexte particulier, puisque notre collectivité d’outre-mer entame un virage que l’on peut qualifier d’historique. Elle laisse derrière elle une période pénible de dix années d’instabilité politique. Ces événements ont plongé le pays dans un marasme économique sans précédent, accentué par la crise de 2008. Résultat, la Polynésie française a perdu près de dix points de PIB en dix ans.

M. René Dosière.
Mme Maina Sage,
rapporteure
Une réforme du mode électoral survenue en 2011 a également permis de ramener une certaine stabilité politique en 2013 au niveau de la collectivité territoriale. La Polynésie a ainsi retrouvé des couleurs. Je tiens d’ailleurs à saluer les efforts engagés localement par le gouvernement de la collectivité, qui vont dans le bon sens.
Il est bon de rappeler – j’ai eu l’occasion de détailler la situation en commission – que la Polynésie, qui bénéficie de l’autonomie pour quasiment tous les domaines de compétence, dont l’économie et la fiscalité, a su mettre en œuvre un vrai plan de redressement et d’assainissement de ses comptes. Nous avons ainsi augmenté, dès notre arrivée en 2013, la pression fiscale de près de dix points. Tout le monde a été mis à contribution pour « sauver » notre collectivité et aujourd’hui nous récoltons les fruits de nos efforts. En trois ans, la commande publique a plus que doublé et nous l’avons réorientée en engageant des investissements dans les secteurs prioritaires que constituent le logement social et le tourisme.
Ces choix de gestion ont permis de regagner la confiance des bailleurs de fonds, des banques et bien entendu de l’État, avec qui le dialogue avait été quasiment rompu. À ce titre, je salue à nouveau le gouvernement actuel, qui a su mettre de côté nos différences politiques pour contribuer à ce rattrapage, au bénéfice de tous les polynésiens, et j’y associe également la majorité au Parlement.
M. Dominique Raimbourg,
président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Mme Maina Sage,
rapporteure 
Vous comprenez, avec une telle configuration, combien il est difficile de gérer cette collectivité. Il est donc pour nous tout aussi important de garantir la stabilité politique à l’échelon local. Le défi est de taille puisque cette collectivité comporte 48 communes de plein exercice, dont 30 sont divisées en 98 communes associées. Les cas de figure sont très variés.
On trouve le cas de plusieurs communes situées dans une même île, le cas de communes formées de plusieurs îles, celui de communes composées de communes associées au sein d’un même lagon, plusieurs petites îles étant regroupées autour d’une île principale. Voilà la panoplie des situations que nous connaissons et qui méritent des textes adaptés.
Face à cette particularité géographique, le mode de scrutin introduit par la loi du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral a rencontré des difficultés d’application dans notre territoire. Il a suscité des tensions dans certaines communes lors des dernières élections municipales. Il accordait en effet toute latitude au maire pour choisir le maire délégué de la commune associée, y compris au sein de la minorité politique des conseillers locaux. La légitimité des maires délégués ainsi élus en a été fortement affaiblie et la stabilité politique des conseils municipaux ébranlée.
En juin 2015, l’État a proposé, dans le projet de loi de modernisation du droit des outre-mer, un dispositif revenant sur le mode de scrutin. Toutefois, à la demande des parlementaires, d’abord des sénateurs puis de notre assemblée, ces dispositions ont été supprimées afin de permettre une large consultation des acteurs de terrain et de dégager une solution à même de ramener la stabilité politique au sein des communes concernées, et cela de façon plus consensuelle et apaisée.
Issue de cette consultation approfondie, la proposition de loi déposée au Sénat par Mme Lana Tetuanui est un fondement essentiel de stabilité politique pour les prochaines élections communales en Polynésie française.
Elle reprend notamment les travaux du SPCPF et regroupe des mesures pragmatiques qui prennent en compte les singularités de la Polynésie. Ces mesures reposent, d’une part, sur l’amélioration par les élus polynésiens des conditions de représentation de leurs concitoyens et, d’autre part, sur la modernisation de l’action publique locale.
La proposition de loi a été adoptée par le Sénat le 30 juin dernier. J’en profite pour saluer le travail réalisé par le rapporteur, Mathieu Darnaud. Le texte n’a pas connu de changement majeur, à l’exception de deux ajouts – j’y reviendrai à la fin de mon intervention. Elle a pu être inscrite rapidement à l’ordre du jour de notre assemblée dans le cadre d’une séance réservée au groupe de l’Union des démocrates et indépendants – je remercie mes collègues qui ont soutenu son inscription à l’ordre du jour.
Nous sommes ainsi en mesure d’effectuer cette réforme majeure pour nos collectivités locales et de remplacer, à l’article 1

D’autres mesures pragmatiques sont également prévues en ce qui concerne les modalités d’élection des maires délégués et le traitement indemnitaire – à coût constant, je le rappelle.
Par ailleurs, afin de tenir compte de l’éloignement géographique entre certaines communes associées et leur chef-lieu, et des conséquences en termes de coût et de durée des déplacements entre communes, trois mesures spécifiques sont prévues.
D’abord, le recours à la visioconférence pour réunir le conseil municipal est prévu à l’article 4. Il s’agit d’une mesure dite « pilote », qui pourrait être observée de près pour envisager une application plus étendue dans l’Hexagone pour les territoires les plus isolés.
Ensuite, le texte prévoit la possibilité pour les EPCI comportant des communes membres dispersées sur plusieurs îles de fixer leur siège en dehors de leur territoire. Cette mesure a fait l’objet de débats en commission mais, lorsqu’on se projette dans la réalité de nos territoires, on la comprend aisément. Quand on vit en Polynésie, passer d’un lieu à un autre revient parfois à devoir effectuer un Bordeaux-Venise en passant par Oslo. Dans ces conditions, il est plus facile pour deux personnes, l’une venant de Bordeaux, l’autre de Venise, de se retrouver à Oslo. La comparaison permet de comprendre les distances que nous avons à gérer. De manière pragmatique, il est souvent plus facile pour les représentants de ces communes de se retrouver dans le hub de la Polynésie française que représente la capitale, Papeete, située sur l’île de Tahiti.
Telle est l’objet de cette modification. Les petites communes associées ont intérêt à avoir un siège à Papeete, qui offre tout le confort des infrastructures locales. On oublie souvent qu’il existe de grandes disparités, en termes d’équipement, entre les sites isolés.
En troisième lieu, enfin, l’article 10 propose la prise en charge des frais de déplacement de certains élus intercommunaux, mesure qui va dans le sens de ce que j’avais défendu, l’an dernier, lors du débat sur le texte relatif à la formation des élus.
En ce qui concerne l’action publique, deux mesures principales peuvent être rappelées.
Les communes polynésiennes pourront désormais créer des sociétés publiques locales, ou SPL, ce qui n’était pas encore le cas, mais aussi clarifier la passation des marchés publics et l’harmoniser avec le droit local.
L’article 8 comporte, pour sa part, des dispositions relatives aux cimetières et aux opérations funéraires, qui prennent en compte les traditions locales et adaptent l’obligation de disposer de sites cinéraires.
Enfin, deux mesures supplémentaires ont été ajoutées par le sénateur Mathieu Darnaud, aux articles 10 

Mes chers collègues, voilà un beau travail. Je salue la sénatrice Lana Tetuanui, ainsi que tous ceux qui ont œuvré à la réussite de la proposition de loi. Je remercie la majorité comme l’opposition de leur écoute et du travail constructif que nous avons réalisé, qui nous permettra, j’en suis sûre, d’adopter le texte dans les mêmes conditions qu’en commission des lois, c’est-à-dire à l’unanimité.
 (Applaudissements
sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants, du groupe socialiste, écologiste et républicain et du groupe radical, républicain, démocrate et progressiste.)
 Dans la discussion générale, la parole est à M. Thierry Mariani.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteure, mes chers collègues, la présente proposition portée à notre connaissance, qui émane du Sénat, tend à répondre à un objectif simple : mieux prendre en compte les particularités géographiques et institutionnelles de la Polynésie française, pour renforcer sa gouvernance et faciliter la conduite de la politique locale.
M. Thierry Mariani.
Fruit d’un large consensus, comme l’a rappelé Mme Sage, elle a vocation à répondre aux attentes des élus locaux, qui subissent des contraintes très importantes liées aux caractéristiques même du territoire. S’agissant du fonctionnement des collectivités polynésiennes, l’impact des multiples phénomènes de l’insularité est majeur, et nécessitait donc des mesures correctrices de la part du législateur.
Constituée de 118 îles, d’un espace maritime grand comme l’Europe et de 48 communes, dont 30 constituées de communes associées, la Polynésie française fait face à de nombreux problèmes de gouvernance liés à sa géographie. S’ajoute à cela un très fort éloignement de la métropole et l’éclatement territorial de certaines communes associées, parfois composées de trois atolls ou situées sur des atolls très éloignés.
Madame la rapporteure, croyez bien que, député d’une circonscription gigantesque, qui va de l’Inde à la Nouvelle-Zélande,…
Mme Maina Sage,
rapporteure
 …je comprends parfaitement les contraintes propres à votre territoire. Je sais ce que c’est de représenter des citoyens disséminés sur une étendue extrêmement vaste, aux confins de notre Hexagone, et s’étendant sur plusieurs fuseaux horaires. Je comprends donc votre problème et ne peux que vous témoigner toute ma solidarité.
M. Thierry Mariani.
Les difficultés dont nous parlons tiennent en premier lieu à des facteurs très concrets, notamment à des impossibilités matérielles pour les maires de se déplacer, donc de répondre aux besoins immédiats de leur population. Par cette proposition de loi, nous avons redonné du poids aux maires dont le rôle, nous le savons tous, est absolument central pour nos compatriotes.
Dans une logique décentralisatrice, nous devons également mettre tout en œuvre pour favoriser un exercice efficace de la démocratie locale.
À cette fin, le texte vise aussi à corriger le mode de scrutin imposé à ces collectivités en 2014, en marquant l’introduction de la proportionnelle dans les communes dont toutes les communes associées comportaient 1 000 habitants au moins. En effet, le mode de scrutin adopté a pu se révéler inadapté : il a renforcé l’incapacité des élus à fédérer politiquement chacune des sections électorales, et a participé à un affaiblissement significatif de la légitimité politique des maires et des maires délégués.
Vous l’aurez compris, il est urgent d’apporter des réponses concrètes aux problèmes soulevés, et surtout des réponses adaptées à la diversité, à la particularité des territoires visés.
Pour y parvenir, la proposition nous invite à adopter deux volets complémentaires.
Le premier est consacré à la mise en œuvre d’un nouveau mode de scrutin municipal, dont l’objectif est de réadapter le système de commune avec communes associées pour lui permettre de mieux fonctionner, notamment en donnant aux élus une plus grande légitimité électorale et une assise politique plus large.
Le second volet modifie le code général des collectivités territoriales applicable aux communes polynésiennes et introduit un certain nombre de nouvelles dispositions législatives. Il dote les communes de structures leur permettant de les accompagner dans leurs nouvelles compétences en matière d’urbanisme et d’exploitation des services publics. Il étend les compétences du maire en matière de marchés publics. Enfin, il prévoit de nombreux aménagements pour faciliter la mobilité géographique des élus, en rendant notamment possible les réunions du conseil municipal des communes associées par téléconférence.
Voici donc une proposition de loi solide, efficace et consensuelle, qui comporte, à notre avis, des avancées majeures portées par l’élan et le soutien de l’ensemble des communes concernées. Elle a été approuvée unanimement par les membres du Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française, rassemblant 46 des 48 communes du territoire polynésien. Elle est le relais de la volonté commune de tous les élus locaux et des cadres communaux, dans l’esprit d’une meilleure gouvernance de leurs circonscriptions, de mieux servir leurs concitoyens. Sa force est d’apporter d’une manière juste et équilibrée des solutions adaptées aux attentes locales, chacune étant précisément ajustée à son objet.
C’est pourquoi nous considérons en l’état qu’elle est un signe positif envoyé à l’exercice de la démocratie à l’échelon local, et témoigne de l’attention et de la solidarité de notre République envers ses territoires ultramarins et ses territoires les plus éloignés. Les députés de mon groupe la voteront conforme.
Vous me permettrez d’associer à mon intervention Daniel Gibbes, qui ne peut être parmi nous, mais qui a travaillé sur ce texte – vous le savez, madame la rapporteure –, et qui le soutient.
 La parole est à M. Olivier Falorni.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteure, chers collègues, nous sommes réunis pour examiner la proposition de loi, adoptée par le Sénat le 30 juin 2016, relative à l’élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics.
M. Olivier Falorni.
Déposé devant le Sénat le 4 mai 2016 par notre collègue Lana Tetuanui, sénatrice UDI-UC de la Polynésie française, après avoir recueilli l’avis positif du gouvernement et du président de la Polynésie française, ce texte est issu de travaux du Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française, qui ont duré près de sept mois.
Comme l’a rappelé notre collègue rapporteure Maina Sage, la Polynésie française est un territoire isolé et éclaté, composé de 118 îles – dont 76 habitées – et réparties sur une surface grande comme l’Europe, bénéficiant de ressources naturelles importantes et d’une activité touristique riche.
À cette discontinuité territoriale s’ajoute une discontinuité administrative car, sur les 48 communes de la Polynésie française, 30 ont des communes associées, et certaines communes sont composées de plusieurs atolls.
Les attentes des électeurs et des élus polynésiens, en termes de stabilité électorale et territoriale, sont donc fortes. Ce texte vise à répondre à leurs préoccupations, d’une part en modifiant le mode de scrutin des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française, d’autre part en modernisant les dispositions du code général des collectivités territoriales applicables aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics.
Ainsi, l’article 1

modifie l’article L. 438 du code électoral en instaurant un nouveau mode de scrutin pour l’élection des conseillers municipaux en Polynésie française. Cette réforme s’inspirant de celle survenue en métropole ne s’appliquerait qu’aux communes dont la population est égale ou supérieure à 1 000 habitants. En revanche, la population de chaque commune associée ne serait plus prise en compte pour déterminer le mode de scrutin applicable.
Le mode de scrutin reposerait sur un scrutin à deux tours. Un second tour serait organisé si aucune liste n’a remporté la majorité absolue des suffrages exprimés dès le premier tour. Comme pour les autres communes d’au moins 1 000 habitants, le panachage serait interdit. La liste arrivée en tête obtiendrait une prime majoritaire représentant la moitié des sièges, l’autre moitié étant répartie à la représentation proportionnelle entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés. En cas d’égalité des voix, l’élection serait acquise au bénéfice de l’âge.
Toutefois, des adaptations doivent être faites en raison de l’existence d’un grand nombre de communes associées en Polynésie française. Le texte prévoit donc une répartition des sièges en plusieurs temps, le bulletin de vote comportant les candidats présentés par section électorale. Par ce bulletin, l’électeur voterait en faveur d’une liste afin de lui permettre de remporter la prime majoritaire au niveau communal et des sièges au niveau de la section.
Au préalable, les sièges seraient répartis entre les différentes sections, proportionnellement à la population municipale de chaque commune associée en appliquant la règle de la plus forte moyenne.
Enfin, pour permettre une répartition de tous les territoires, un siège serait garanti à chaque section.
Par ailleurs, l’article 2 insère un article L. 1864-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux communes polynésiennes et à leurs groupements de créer des sociétés publiques locales pour l’exercice de certaines de leurs compétences.
En raison de la discontinuité territoriale et des difficultés de liaison entre les différentes îles, l’article 4 tend, quant à lui, à modifier les conditions justifiant, pour le maire d’une commune composée de plusieurs communes associées dispersées sur plusieurs îles, le recours à la téléconférence pour les réunions du conseil municipal.
Afin d’obvier à des circonstances exceptionnelles rendant impossible une réunion du conseil municipal en urgence, le maire pourrait recourir à la téléconférence pour les réunions du conseil municipal, lorsque le déplacement de certains membres du conseil serait rendu matériellement impossible, en raison notamment des systèmes de rotation des bateaux ou des avions, ou qu’il aurait un coût disproportionné pour les finances de la commune, du fait de la location de moyens de locomotion aériens ou maritimes. Il est d’ailleurs prévu de permettre à un maire délégué d’une commune associée ayant une délégation de la part du maire de bénéficier d’une indemnité de fonction plus favorable que celle de maire délégué et celle d’adjoint au maire.
Le texte prévoit également une extension de la délégation du conseil municipal aux maires des communes de la Polynésie française en matière de marchés publics et prévoit une adaptation du code des marchés publics en Polynésie française.
Une faculté est ouverte, pour un établissement public de coopération intercommunale, de fixer son siège en dehors de son périmètre lorsqu’il est constitué de communes elles-mêmes dispersées sur plusieurs îles. Et il est prévu, en raison des distances et des contraintes d’isolement des îles, une prise en charge des frais de déplacement des élus communautaires, qu’ils perçoivent ou non des indemnités de fonction.
De plus, le texte modernise certaines dispositions relatives aux cimetières et aux opérations funéraires, et en abroge d’autres en matière de partage des biens à vocation pastorale ou forestière.
Par ailleurs, le Sénat a introduit un article prévoyant l’application, pour les élus de Polynésie française, des dispositions relatives au droit individuel à la formation et aux conditions d’exercice des mandats des membres des syndicats de communes et des syndicats mixtes.
Enfin, nous ne pouvons que nous satisfaire, madame la rapporteure, que cette réforme soit proposée à euros constants.
Ainsi, et parce qu’il nous paraît important que l’ensemble des dispositions prévues dans ce texte puissent être mises en œuvre dès le prochain renouvellement général des conseils municipaux, le groupe radical, républicain, démocrate et progressiste votera conforme le texte que nous examinons aujourd’hui.
 (Applaudissements sur
les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 La parole est à M. René Dosière.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteure, chers collègues, les communes constituent un échelon de proximité essentiel pour mener des politiques publiques indispensables aux populations. C’est particulièrement vrai en Polynésie, où la géographie impose que soit maintenue une telle proximité entre élus et citoyens. On constate cependant que les communes polynésiennes sont des collectivités encore trop faibles, pour des raisons historiques, financières, juridiques et matérielles. Cette faiblesse des communes contraste avec les exigences de plus en plus lourdes que notre droit fait peser sur elles. Aussi, le regroupement des moyens et des compétences des communes dans un cadre intercommunal plus accompli constitue-t-il la voie de l’avenir.
M. René Dosière.
Les communes sont des collectivités territoriales récentes en Polynésie française. Elles ont toutes été créées en 1971, à l’exception de Papeete, fondée en 1890, d’Uturoa, fondée en 1945 et de Faa’a et Pirae, créées en 1965. On compte aujourd’hui 48 communes en Polynésie, dont les populations sont très diverses. La commune la plus peuplée est Faa’a, qui abritait très précisément, à la date du dernier recensement, 30 094 habitants ; la moins peuplée est Pukapuka, dans les Tuamotu, qui compte 167 habitants.
À l’exception de Tahiti, les communes polynésiennes connaissent donc des populations peu nombreuses. Hormis le cas particulier de cette dernière, qui est confrontée à des problématiques urbaines ignorées des autres îles, celles-ci doivent faire face à des questions et difficultés communes : isolement géographique, faiblesse de l’activité économique, qui permet difficilement de retenir les plus jeunes, accès à l’éducation et à la formation, accès aux soins, accès à l’eau potable, à l’énergie et à l’assainissement, faiblesse des moyens financiers et dépendance vis-à-vis de l’État et du Pays, enfin, manque de personnels qualifiés pour mener des projets structurants.
Le fait communal présente en Polynésie une spécificité qui est constituée par les communes associées. On y compte, vous l’avez dit, madame la rapporteure, 98 communes associées, avec des cas de figure très variés : dans certains cas, on trouve plusieurs communes dans une seule île – par exemple à Tahiti ou à Raiatea – ; dans d’autres cas, une commune est formée de plusieurs îles, comme Gambier ; dans d’autre cas enfin, plusieurs îles constituent une seule commune, mais avec des communes associées, comme Rangiroa avec Makatea, Mataiva et Tikehau. La présence d’un si grand nombre de communes associées s’explique naturellement par le caractère insulaire du territoire et par la grande dispersion des îles, sur une superficie, tout le monde l’a rappelé, équivalente à celle de l’Europe. L’association permet de fédérer les îles entre elles, tout en conservant une forme d’autonomie et une identité pour certaines parties de la commune principale très éloignée de l’île-centre.
Cette forme d’association a conduit à des tensions lors des dernières élections municipales en raison du mode de scrutin applicable en la matière. De fait, après les élections municipales de 2014, on s’est aperçu que certains maires délégués de communes associées n’étaient pas choisis au sein de la liste pourtant arrivée en tête dans la section électorale correspondant à la commune associée. Ce cas de figure a donc créé des tensions lorsque l’orientation politique des majorités qui se sont exprimées au sein de la commune principale et de la commune associée a divergé. La présente proposition de loi résout cette question en réformant, pour les élections municipales futures, le mode de scrutin applicable dans les communes de plus de 1 000 habitants. Il s’agira d’un scrutin de liste à deux tours, si nécessaire, qui permet de maintenir la parité hommes-femmes, ce qui est important, et de dégager une majorité, tout en préservant – un peu trop faiblement, d’ailleurs, à mon sens – la présence d’une opposition.
Désormais, la circonscription électorale sera la commune dans son ensemble et les sièges seront répartis entre les communes associées selon un processus exposé avec beaucoup de détails dans le rapport de notre excellente collègue Maina Sage. Il en résulte que le maire délégué de la commune associée sera désormais choisi au sein de la liste majoritaire. En outre, la proposition de loi introduit de nouvelles dispositions, au demeurant facultatives, permettant d’améliorer l’indemnité des maires délégués, sans modifier l’enveloppe globale, ce qui impliquera une diminution des autres indemnités. Ce texte n’a donc aucun impact financier supplémentaire, et je salue la sagesse et responsabilité dont ont fait preuve les auteurs de cette proposition de loi. Sous le règne de Gaston Flosse, la modération financière n’était pas de mise, et ce changement d’attitude mérite d’être souligné.
 (Sourires.)
Enfin, la présente proposition de loi adapte le droit des collectivités à la géographie polynésienne, en prévoyant l’organisation de visioconférences pour les réunions du conseil municipal, lorsque les communes associées sont dispersées sur plusieurs îles. Aujourd’hui, les liaisons maritimes et aériennes rendent difficiles et coûteuses de telles réunions. Mais la téléconférence dépend elle-même d’un réseau internet à haut débit qui n’existe pas partout, et qu’il conviendra de développer en réunissant les moyens financiers de l’État et de la Polynésie.
Tels sont les aspects essentiels de cette proposition de loi, qui a été élaborée par les deux sénateurs polynésiens, avec l’appui très marqué de notre collègue Maina Sage, et en concertation avec le Syndicat pour la promotion des communes de la Polynésie, que nous avons eu l’occasion de rencontrer, monsieur le président de la commission des lois, lors du séjour de ses représentants en métropole. Ce processus d’élaboration explique que cette proposition de loi ait été adoptée à l’unanimité au Sénat, et qu’elle recueille d’ailleurs l’accord du groupe socialiste, écologiste et républicain, qui la votera conforme.
Ce texte est également l’occasion de souligner les efforts conjugués des gouvernements français et polynésien pour permettre aux communes de jouer pleinement leur rôle dans le développement économique de la Polynésie. En premier lieu, le contrat de projets 2015-2020 entre la Polynésie et l’État comporte désormais une convention particulière, qui associe les communes pour un montant total d’investissement de 100 millions d’euros, l’État et le Pays assurant 90 % du financement, et la part communale étant comprise entre 5 % et 15 % du montant des opérations.
En second lieu, il convient de relever que, conformément à l’engagement pris à Papeete par le Président de la République, lors de son déplacement en février dernier, auquel il avait bien voulu m’associer, la dotation globale d’autonomie est revenue à son montant initial de 90,6 millions, en augmentation de 12,5 % par rapport à 2016. Cette dotation étant libre d’emploi, elle permettra à la Polynésie de soutenir l’investissement public. En outre, la dotation territoriale pour l’investissement des communes atteindra, elle, 9,1 millions en 2017, ce qui permettra d’augmenter les ressources du Fonds intercommunal de péréquation.
Fortes de ces ressources supplémentaires, les communes de Polynésie, en particulier les plus importantes, pourront intensifier leurs dépenses d’investissement, encore trop modestes. Je n’ignore pas qu’elles disposent de ressources financières faibles mais, comme le rappelle régulièrement la Cour des comptes, leur capacité d’investissement est handicapée par l’importance des dépenses de personnel, qui est elle-même liée, d’ailleurs, à la surrémunération des fonctionnaires locaux.
Je rappelle que cette surrémunération résulte d’une décision autonome de la seule Polynésie. Elle ne se justifie pas, comme pour les fonctionnaires d’État par le dépaysement, les inconvénients liés au changement de résidence. On ne manquera pas, naturellement, de m’opposer – puisque je parle des fonctionnaires locaux – le coût élevé de la vie, mais on s’aperçoit que la majoration des traitements est trois fois supérieure à la majoration du coût de la vie. Il serait peut-être souhaitable de ramener le niveau de la surrémunération, à tout le moins, à celui de la majoration du coût de la vie, ce qui permettrait aux communes de disposer de ressources supplémentaires pour investir.
J’ajoute que, grâce à l’action très efficace de l’Autorité de la concurrence, dont la Polynésie est fort heureusement dotée – quand cette Autorité tarde à se mettre en place en Nouvelle-Calédonie –, le coût de la vie ne manque pas de diminuer, comme on l’a déjà constaté s’agissant du prix du riz. Il était nécessaire de s’attaquer enfin à cette absence de concurrence, qui caractérisait l’économie polynésienne et bloquait son développement. Tel n’est plus le cas, et il faut s’en féliciter. Dans ces conditions, le groupe socialiste, écologiste et républicain votera ce texte.
Mme Maina Sage,
rapporteure
 La parole est à M. Yannick Favennec.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteure – chère Maina –, mes chers collègues, cette proposition de loi, au même titre que celle présentée par Philippe Folliot concernant l’île de Clipperton, qui sera examinée tout à l’heure, constitue une occasion d’évoquer la situation des outre-mer – de telles occasions sont trop rares dans cet hémicycle –, et de la Polynésie en particulier, avec ses réalités, ses singularités, ses atouts autant que ses handicaps.
M. Yannick Favennec.
Le groupe UDI ne peut que se réjouir de ce type d’initiative. Nous nous félicitons de l’accueil consensuel qui a été réservé à ce texte, tant au Sénat qu’au sein de notre commission des lois. Il nous appartenait d’inscrire cette proposition de loi à l’ordre du jour afin de mener la navette parlementaire à son terme, grâce au travail de nos collègues parlementaires Lana Tetuanui et Maina Sage.
Tout d’abord, on ne saurait aborder l’examen de cette proposition de loi sans avoir à l’esprit les réalités géographiques et institutionnelles, si particulières mais encore méconnues, de ce territoire situé à plus de 15 000 kilomètres d’ici. Notre collègue et rapporteure Maina Sage l’a rappelé, la Polynésie française est une terre isolée dont les archipels couvrent une superficie émergée de 3 600 kilomètres carrés, soit la moitié de la superficie de la Corse. Ces archipels s’étendent sur une surface équivalente à l’Europe : 118 îles disséminées sur une surface de plus de 4 millions de kilomètres carrés. Cela a indéniablement des conséquences sur la conduite des politiques locales.
Cette spécificité est aussi institutionnelle. La collectivité polynésienne est administrée par une assemblée, élue au suffrage universel direct, et ne compte qu’une seule catégorie de collectivités territoriales : les communes. Parmi les 48 communes existantes, une trentaine est constituée de communes associées. Les communes constituent l’échelon le plus proche des populations. C’est particulièrement vrai en Polynésie française, où la géographie impose que soit maintenue une telle proximité entre élus et citoyens.
Néanmoins, leurs caractéristiques géographiques et institutionnelles peuvent entraver le bon exercice des politiques locales, peuvent rendre plus complexe l’organisation des conseils municipaux et le fonctionnement de certains services publics locaux.
Un tel contexte justifie donc la nécessité d’adapter en Polynésie française le droit applicable aux communes.
En premier lieu, ce texte prévoit de réformer l’élection des conseillers municipaux et des maires dans les communes comptant des communes associées. Le mode de scrutin en Polynésie française est insatisfaisant pour la gestion municipale : il ne permet pas de dégager de majorité stable. Il a même pu favoriser des unions de circonstances aboutissant à l’élection de maires délégués qui représentent la majorité municipale tout en étant minoritaires au niveau de la commune associée.
La modification du mode électoral garantira ainsi la légitimité du nouveau maire. Ce dernier doit pouvoir s’appuyer sur une majorité, tout au long de sa mandature, et ce, dans l’esprit d’une bonne gouvernance et d’une meilleure gestion des politiques de développement à l’échelon communal.
Cette réforme permettra également d’asseoir la légitimité des maires délégués issus du résultat des urnes, en particulier celle des membres de la liste ayant gagné l’élection dans chaque commune associée ; elle permettra donc, en d’autres termes, de respecter la volonté de la population locale. Elle donnera ainsi aux maires délégués plus de compétences dans l’exercice de leur mandat sur leur propre territoire, avec une délégation de pouvoir que le maire pourra leur octroyer le cas échéant.
De surcroît, ces élus seront rétribués comme il se doit. Aujourd’hui, le barème de l’indemnité étant corrélé à la population de la commune associée, le maire délégué peut percevoir une indemnité inférieure à celle qui est versée aux adjoints. L’article 6 propose donc de remédier à cette anomalie en instaurant un nouveau régime d’indemnisation du maire délégué. Le conseil municipal pourra en outre fixer, pour le maire délégué qui en fait la demande, une indemnité de fonction inférieure à celle qui résulterait de l’application du barème.
En second lieu, cette proposition de loi prévoit des adaptations aux règles d’organisation et de fonctionnement des communes. Les distances entre les différentes communes représentent pour les élus des difficultés importantes dans la gestion quotidienne de leur territoire. Certaines de ces communes associées peuvent être éloignées de 110 à 430 kilomètres de leur chef-lieu communal. Cette proposition de loi propose donc de prendre en compte la géographie particulière de ces territoires, notamment au travers des conditions de recours à la téléconférence pour les réunions des communes associées.
En effet, grâce à l’article 4, les conditions permettant au maire d’une commune composée de plusieurs communes associées dispersées sur plusieurs îles de recourir à la téléconférence pour réunir le conseil municipal seraient modifiées. Déjà prévu par le code général des collectivités territoriales, l’usage de la téléconférence est exclu pour les délibérations les plus importantes, comme l’élection du maire ou l’adoption du budget primitif. La proposition de loi permet donc de supprimer la condition de l’urgence et d’élargir l’impossibilité de déplacement d’une partie des membres du conseil municipal à la difficulté matérielle de les réunir en un même lieu.
 Très bien !
M. Thierry Benoit.
 Selon cette même logique, la disposition que prévoit l’article 9 est de bon sens. Réunir l’organe délibérant d’un EPCI dans un centre urbain bien desservi, comme Papeete, plutôt que dans le périmètre de l’établissement lui-même, épargnera bien des kilomètres aux élus communautaires. Seront en outre améliorées les conditions de prise en charge des frais de déplacement de ces mêmes élus. Il suffit d’écouter les témoignages de maires pour comprendre l’utilité de tels dispositifs. Les dessertes aériennes peuvent rendre plus aisé un déplacement vers un point extérieur du territoire communal ou intercommunal que les déplacements à l’intérieur de ces périmètres. Certains maires se voient ainsi contraints de passer par Tahiti pour rejoindre un atoll au sein de leur commune, ce qui allonge considérablement leur parcours. Plusieurs communes associées ne sont reliées que par des liaisons maritimes, ce qui peut parfois rendre les trajets considérablement longs.
M. Yannick Favennec.
Une autre avancée apportée par ce texte est la faculté pour les communes polynésiennes et leurs groupements de créer des sociétés publiques locales. Alors que les autres catégories d’entreprises publiques locales ont été progressivement rendues applicables en Polynésie française, ce dernier outil doit y être étendu en raison de ses avantages.
Nous saluons également les mesures qui répondent aux demandes des élus locaux de Polynésie française : l’harmonisation des règles de délégation au maire des décisions en matière de marchés publics ou encore l’extension pour ces élus du droit individuel à la formation.
Mes chers collègues, toutes ces dispositions on ne peut plus consensuelles représentent des avancées importantes non seulement pour les élus de Polynésie, mais aussi pour le fonctionnement de nos communes et de nos institutions. Nous avons bien conscience qu’il reste encore beaucoup à faire pour assurer une meilleure adaptation du droit aux spécificités de ce territoire.
Ainsi que notre collègue et excellente rapporteure Maina Sage l’a indiqué,…
 C’est bien dit !
M. Thierry Benoit.

M. Philippe Folliot
 C’est vrai !
M. Michel Piron.
 …des dispositions devront être mises en œuvre en matière de dématérialisation de la transmission des listes électorales. L’actualisation du code des marchés publics devra être achevée. Des réflexions devront également être menées en ce qui concerne l’application aux communes polynésiennes du code général des collectivités territoriales, qui demeure une source de difficultés permanentes pour les élus concernés.
M. Yannick Favennec.
Mes chers collègues, vous l’aurez compris, le groupe de l’Union des démocrates et indépendants votera avec enthousiasme et conviction en faveur de cette proposition de loi.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
Mme Maina Sage,
 rapporteure
M. Dominique Raimbourg,
 président de la commission des lois
 La parole est à M. Jacques Bompard.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteure, mes chers collègues, la loi devrait avoir un principe fondamental : l’intelligibilité. En France, en effet, nul n’est censé ignorer la loi. Toutefois, les spécialistes eux-mêmes ne la connaissent pas.
M. Jacques Bompard.
À cet égard, le code général des collectivités territoriales demeure un continent étrange, inaccessible aux profanes, incompréhensible pour de nombreux élus, chronophage pour les services et franchement lassant pour ceux qui voudraient que nous passions du jacobinisme et du centralisme à un régime de libertés locales et territoriales.
Personne ne doute un instant, tous les orateurs précédents l’ont souligné, que les habitants et les élus de Polynésie partagent cette volonté. D’abord, la belle authenticité de leur culture mérite en effet mieux que les diktats d’une énarchie si éloignée de la réalité des îliens. Ensuite, le législateur est confronté à une réalité qui lui est insupportable : la nature. Et la nature a ceci de particulier qu’elle se moque absolument des textes de loi et des idéologies. Autant dire qu’elle n’a que peu d’intérêt à s’adapter aux contingences des EPCI. Est-il vraiment nécessaire d’en passer par votre article 10, qui prête à sourire, pour forcer la mise en œuvre par un haut-commissaire d’intercommunalités qui soit seraient représentées par des habitants de grandes villes, soit couvriraient l’ensemble d’un archipel ? N’est-il pas frappant que les singularités insulaires varient ; en coutumes, en problématiques, en familles, en aspirations ? Pourquoi en venir à financer des trajets dispendieux au motif qu’il faudrait absolument que le modèle de gestion des collectivités métropolitaines s’appliquât par-delà les océans ?
Chers collègues, la plus grande France, c’est la nation. Et la nation est une famille de familles, renforcée, générée par les corps sociaux exerçant leurs libertés. Elle n’est certainement pas une construction administrative semblable à celles qui provoquent les sueurs d’un étudiant passant ses concours de droit public.
Je suis premier vice-président de la CCPRO, la Communauté de communes des pays de Rhône et Ouvèze, une intercommunalité qui a longtemps dû se battre contre les carnivores partisans et les lenteurs étatiques. À force de batailles légales, elle est parvenue à se concentrer sur son bassin de vie légitime au lieu de servir les querelles internes des partis mastodontes. Entre nos villes, les déplacements, les organisations, la gestion des agendas et la volonté de se rapprocher réellement des populations président déjà à quelques complexités d’agenda et de localisation des services.
Vous tentez de gommer ces complexités sur votre territoire au moyen des dispositions portant sur les communes associées : « le maire peut décider que la réunion du conseil municipal se tienne par téléconférence, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État. Le quorum est alors apprécié en fonction de la présence des conseillers municipaux dans les différents lieux de réunion. Les votes ne peuvent avoir lieu qu’au scrutin public. » Je pense que c’est une bonne décision, qui permet de faire avancer les choses. Je dois néanmoins vous confier, chers collègues, que le scrutin secret par téléconférence m’a paru pour le moins baroque.
En somme, que dévoile ce texte ? Que nous sommes tous prisonniers d’une conception très intrusive de l’État dans les réalités locales, une conception oublieuse du fait que l’homme n’est maître et possesseur de la nature que pour organiser l’harmonie sociale, et certainement pas pour fabriquer des sociétés, des institutions, des communes associées, lesquelles, bien que nous ayons naturellement tendance à les créer, ne conviennent visiblement en rien aux réalités locales.
Nonobstant ces quelques remarques – il fallait bien que quelqu’un vous en fît –, je voterai très volontiers cette proposition de loi, comme je l’ai fait en commission, avec le même enthousiasme.
Mme Maina Sage,
rapporteure
 La discussion générale est close.
M. le président.
 J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi.
M. le président.
 Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.
M. le président.
 Prochaine séance, cet après-midi, à quinze heures :
M. le président.
Discussion de la proposition de loi visant à assurer le respect du principe de liberté du commerce et de l’industrie dans les contrats des groupements d’intérêt économique ;
Discussion de la proposition de loi visant à donner un statut à l’île de Clipperton.
La séance est levée.
M. Jean-Christophe Lagarde, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
M. Thierry Mandon, secrétaire d’État chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche
M. Michel Zumkeller
M. Pierre Morel-A-L’Huissier
Mme Jacqueline Fraysse
Mme Françoise Descamps-Crosnier
M. Olivier Falorni
M. Thierry Mariani
M. Jacques Bompard
M. Jean-Christophe Lagarde, rapporteur
M. René Dosière
M. Dominique Raimbourg, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
M. Michel Zumkeller
Mme Françoise Descamps-Crosnier
M. Pierre Morel-A-L’Huissier
M. le président
M. Philippe Folliot, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Mme Barbara Pompili, secrétaire d’État chargée de la biodiversité
M. Philippe Vigier
M. Olivier Falorni
M. Ibrahim Aboubacar
M. Laurent Furst
Mme George Pau-Langevin
M. Pierre Morel-A-L’Huissier
M. Philippe Folliot, rapporteur
M. Jean Lassalle
Amendement n

M. Jean Lassalle
Amendement n

Amendement n

 La séance est ouverte.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi de M. Jean-Christophe Lagarde et plusieurs de ses collègues visant à assurer le respect du principe de liberté du commerce et de l’industrie dans les contrats des groupements d’intérêt économique et à interdire toute clause obligeant les commerces à ouvrir les dimanches et jours fériés (n
M. le président.

 La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
M. le président.
M. Jean-Christophe Lagarde,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Le parc français des centres commerciaux comprend aujourd’hui plus de 800 centres accueillant environ 36 000 commerces et employant plus de 450 000 personnes, dont 90 % dans des grandes enseignes nationales.
Les centres commerciaux regroupent en effet à la fois des grandes enseignes nationales, qui leur servent de « locomotives », et des commerçants indépendants. Les uns et les autres ont pris l’habitude de se regrouper dans des groupements d’intérêt économique – – pour élaborer une politique commune d’aménagement et d’animation et en partager les frais.
En adhérant à un GIE, généralement lorsqu’il signe son bail, le commerçant souscrit donc à un certain nombre d’obligations, contreparties légitimes du principe de solidarité qui régit le fonctionnement de ces centres. Il s’engage par exemple, sous peine de pénalités financières, à respecter les horaires d’ouverture communs à l’ensemble des commerces du centre : on comprend facilement qu’il est bénéfique pour tout le monde que toutes les enseignes soient ouvertes au même moment du lundi au samedi, jours travaillés de droit commun au regard du code du travail.
Si le commerçant, en signant son bail, se plie volontiers aux règles qui lui sont imposées parce qu’elles lui assurent une bonne fréquentation, il en est tout autrement lorsque le règlement du GIE lui impose d’ouvrir un certain nombre de dimanches et jours fériés, jours qui ne peuvent être travaillés qu’en vertu de dispositions dérogatoires du droit du travail.
Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite loi Macron, le maire peut autoriser l’ouverture des commerces de détail douze dimanches ou jours fériés par an, contre cinq auparavant. Ces jours peuvent inclure trois jours fériés au plus, à l’exception du 1

L’augmentation du quota de « dimanches du maire », comme on les appelle, a rencontré un succès incontestable : sur soixante-dix grandes villes françaises, 43 % ont augmenté le nombre de dimanches ouverts en 2016 ; près d’un quart d’entre elles sont même allées jusqu’au maximum de douze jours fériés ou dimanche travaillés par an.
Le problème est que de nombreux petits commerçants, pris au dépourvu par ce changement législatif intervenu après leur adhésion au GIE de leur centre commercial, sont désormais contraints par le règlement du GIE d’ouvrir des dimanches ou jours fériés supplémentaires sous peine de pénalités financières – plusieurs d’entre eux se sont déjà vu appliquer de telles pénalités.
Le cas le plus emblématique de ce type de pratiques abusives est incontestablement celui du centre commercial du Grand Var à l’été 2016. Douze enseignes de ce centre, qui avaient refusé d’ouvrir le 14 juillet, se sont vu appliquer par leur GIE des pénalités financières d’un montant exorbitant – 186 000 euros dans le cas de la brasserie Le Phénix, gérée par M. Patrick Brun, soit la moitié de son chiffre d’affaires.
Si ces pénalités furent finalement annulées à la suite de la médiatisation de cette affaire, celle-ci a également permis de constater qu’il ne s’agissait pas là d’un cas isolé. Selon M. Francis Palombi, président de la Confédération des commerçants de France, que j’ai auditionné dans le cadre de ma mission de rapporteur, plusieurs dizaines de cas de pénalités excessives lui auraient déjà été signalés. M. Patrick Brun, que j’ai également auditionné, a pour sa part recueilli les témoignages de plusieurs dizaines de commerçants confrontés au même problème et subissant les mêmes pressions des grandes enseignes. Je tiens à souligner que les cas recensés ne prennent pas en compte les nombreux commerçants qui préfèrent ouvrir leur enseigne plutôt que de se voir infliger une amende, même de 3 000 ou 4 000 euros seulement.
En août 2016, la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises – CGPME – s’était saisie de ce sujet à la demande de nombreux adhérents qui s’étaient émus de l’affaire du centre commercial du Grand Var. La Confédération avait alors lancé une enquête auprès de ses adhérents afin de prendre la mesure du phénomène. Les résultats de cette enquête me semblent assez nets : dans les galeries marchandes, 62 % des commerçants interrogés adhérent à une structure de type GIE ou association ; pour 92 % d’entre eux cette adhésion est obligatoire. Seulement 10 % des commerçants ont la liberté d’ouvrir ou non leur commerce les dimanches ou jours fériés ; 53 % d’entre eux estiment que ces contraintes ne sont pas justifiées. Enfin, pour 85 % d’entre eux, les sanctions financières de la violation des règles d’ouverture et de fermeture les dimanches et jours fériés sont excessives.
Ces chiffres, mes chers collègues, révèlent un malaise profond. Alors même que l’ouverture des commerces les dimanches et jours fériés est strictement encadrée par la loi et qu’elle repose sur le volontariat dans la plupart des professions, la crainte de sanctions financières oblige nombre de commerçants à ouvrir contre leur gré. Nous sommes donc dans la situation paradoxale où des normes privées, en l’occurrence les règlements des GIE des centres commerciaux, peuvent méconnaître des principes garantis par la loi, tels que la liberté du commerce ou le droit du salarié de ne pas travailler le dimanche et les jours fériés.
Alors que faire ? J’ai procédé à plusieurs auditions. Sans surprise le Conseil national des centres commerciaux m’a dit qu’il était inutile de légiférer : selon lui la liberté contractuelle est totale et le commerçant est censé savoir à quoi il s’engage lorsqu’il choisit de s’installer dans un centre commercial. C’est oublier que les commerçants ne pouvaient pas savoir que le législateur ferait plus que doubler le nombre de dimanches pouvant être travaillés. C’est méconnaître le fait que la signature du bail commercial est conditionnée, dans la majorité des cas, à l’adhésion au GIE du centre commercial. Pour le dire clairement, un petit commerçant ne peut pas s’installer dans un centre commercial sans adhérer au GIE.
C’est également méconnaître le fait que les droits de vote aux assemblées générales des GIE sont proportionnels à la surface des commerces signataires et que, dans la plupart des cas, les grandes enseignes nationales y disposent à elles seules de la majorité. Ce sont donc ces dernières, souvent en application d’une politique déterminée au niveau national, qui décident quels jours seront travaillés ou non. Le petit commerçant n’a rien à dire et on peut aujourd’hui le contraindre à travailler à perte, alors même que son personnel refuserait de travailler ces dimanches et jours fériés.
C’est enfin méconnaître le fait que la plupart des commerçants avaient adhéré au GIE avant l’entrée en vigueur de la loi Macron et qu’ils se trouvent désormais liés par un règlement modifié unilatéralement dans un sens qu’ils n’avaient pas souhaité.
Je pense donc que refuser d’encadrer cette liberté contractuelle c’est accepter l’inégalité du rapport de forces entre les petits commerçants et les grandes enseignes nationales : c’est le « pot de terre contre le pot de fer » selon l’expression de M. Joseph Thouvenel, vice-président de la CTFC, que j’ai également auditionné.
Ce n’est naturellement pas ma vision des choses et c’est pourquoi je vous propose d’adopter un dispositif qui encadre cette liberté contractuelle, qui n’est pas absolue et peut se voir opposée des limitations en cas de déséquilibre entre les contractants, la loi devant protéger le plus faible – encore faut-il que le législateur s’en donne la peine.
Le texte que je vous soumets est très simple : il interdit de faire figurer dans les règlements des GIE des clauses qui imposent aux commerçants d’ouvrir les dimanches et jours fériés.
Il s’agit de rappeler le principe de liberté du commerce et de l’industrie, reconnu depuis 1982 comme un principe constitutionnel sous la forme de la liberté d’entreprendre. Aux termes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la liberté d’entreprendre comprend deux composantes : la liberté d’accéder à une profession ou une activité économique et la liberté dans l’exercice de cette profession ou de cette activité. C’est à cette liberté dans l’exercice de son activité économique, qui comprend notamment la liberté d’embaucher, de licencier, de fixer les tarifs ou de faire de la publicité commerciale que le choix d’ouvrir ou non son commerce peut être rattaché. C’est pourquoi je souhaite que ce principe soit rappelé et qu’il s’impose aux contrats des GIE des centres commerciaux ne se trouvant ni dans une zone touristique internationale ni dans une zone commerciale dont l’objet même, selon la loi Macron, est d’être ouverte tous les jours de l’année.
Mes chers collègues, il n’est pas question ici de recommencer le débat sur le travail du dimanche. Il s’agit simplement de corriger un des effets non anticipés de l’application de la loi Macron et de faire en sorte que les commerçants indépendants et leurs salariés disposent d’un verrou pour s’opposer au bon vouloir des grandes enseignes qui cherchent à faire des affaires sur leur dos.
 C’est inique !
M. René Dosière.
M. Jean-Christophe Lagarde,
rapporteur
Il s’agit là d’un sujet bien plus vaste, qui nécessiterait un travail législatif de longue haleine dont je ne suis pas sûr qu’il commence un jour, ne serait-ce que du fait de l’opposition d’un certain nombre de lobbies.
 Nous savons leur résister !
M. René Dosière.
M. Jean-Christophe Lagarde,
rapporteur
M. Dominique Raimbourg,
président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
M. Jean-Christophe Lagarde,
rapporteur
 Je crains pour ma part que vous ne dépassiez votre temps de parole, monsieur le rapporteur !
M. le président.
M. Jean-Christophe Lagarde,
rapporteur
 Admettons…
M. le président.
M. Jean-Christophe Lagarde,
rapporteur
 (Sourires.)

M. le président.
M. Jean-Christophe Lagarde,
rapporteur
Or nous avons sous les yeux la preuve que la loi ne peut pas être appliquée dans deux cas. Le premier cas c’est celui où les grandes enseignes détiennent une majorité suffisante pour décider d’ouvrir, pour respecter une consigne nationale, totalement étrangère à la gestion du centre commercial et diffusée dans ces prospectus que nous recevons tous dans notre boîte aux lettres. Le petit commerçant qui n’a pas d’intérêt à ouvrir s’y trouve contraint par cette majorité de fait à laquelle il est soumis et que nous avons élargie.
 Je reprends l’exemple de M. Brun du centre commercial du Grand Var. Voilà quelqu’un qui a, de toute façon, perdu son commerce parce que la pression qui s’exerce sur lui s’exercera également sur son bail, voilà quelqu’un qu’on voulait contraindre à ouvrir son restaurant un 14 juillet. Croyez-vous franchement que, un 14 juillet sur la Côte d’Azur, la clientèle attirée par les promotions proposées par de grandes enseignes comme Carrefour ou Auchan va aller manger dans un restaurant de centre commercial ? C’est bien méconnaître la clientèle.
M. le président.
M. Jean-Christophe Lagarde,
rapporteur
Vous vous rendez compte que, 

J’employais tout à l’heure l’expression du pot de terre contre le pot de fer. On peut toujours trouver des raisons d’attendre et il est vrai que les navettes parlementaires sont là pour améliorer les textes, mais je considère que refuser d’agir c’est faire la part belle au pot de fer contre le pot de terre. Pour moi ce n’est pas le rôle de l’Assemblée nationale.
 Très bien !
M. Philippe Vigier.
 La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche.
M. le président.
M. Thierry Mandon,
secrétaire d’État chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche
Celle-ci aborde un problème dont chacun ici, j’en suis sûr, reconnaîtra qu’il se pose. À ce vrai problème, elle apporte des réponses qu’il faut regarder précisément et analyser. C’est à travers ce triptyque classique – le problème, les réponses, l’analyse des réponses – que je me propose de vous transmettre les explications que Mme Pinville aurait aimé vous donner elle-même.
En premier lieu, il semble utile de rappeler le contexte qui a conduit à l’initiative parlementaire. La fermeture de certains commerces, notamment le 14 juillet 2016, a entraîné le prononcé de plusieurs pénalités financières par le groupement d’intérêt économique gestionnaire du centre commercial Grand Var, situé à La Valette, dans l’agglomération de Toulon. Une pénalité de 186 624 euros a ainsi été notifiée à un commerçant de ce centre commercial le 19 juillet 2016.
Ces sanctions très conséquentes ont par la suite, heureusement, fait l’objet d’un réexamen. Il a été décidé de réduire leur montant, dans la limite de forfaits compatibles avec la bonne marche des entreprises concernées. Cet événement, qui reste isolé et résultait d’une situation de conflit antérieure au sein du centre commercial, a toutefois eu des répercussions au niveau national : certaines fédérations professionnelles ainsi que des syndicats ont saisi le Gouvernement à ce propos.
Cette proposition de loi, répondant à cet événement, vise donc à interdire, dans les contrats des groupements d’intérêt économique, toute clause obligeant les commerces à ouvrir les dimanches et jours fériés. Votre commission a limité cette mesure aux dimanches du maire et aux jours fériés.
Les conséquences d’une telle proposition sont à analyser de près. Tout d’abord, cette question touche, vous l’avez rappelé, au principe du repos dominical. Sans remettre en question le principe du repos hebdomadaire donné prioritairement aux salariés le dimanche, la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a élargi les possibilités d’ouverture dominicale aux commerces de détail. Elle a mis en place des dérogations sur des bases géographiques, avec la création des zones touristiques internationales – ZTI –, des zones touristiques – ZT – et des zones commerciales – ZC –, sans oublier le régime de certaines gares caractérisées par une « affluence exceptionnelle de passagers », précisé par un arrêté du 9 février 2016. Elle a également permis d’augmenter de cinq à douze le nombre des dimanches dits « du maire ».
L’objectif de la réforme était d’assouplir et de rendre plus cohérent le régime du travail dominical, en évitant notamment le recours à de nouvelles dérogations sectorielles. Le respect du volontariat, la nécessité d’un accord et la définition de garanties et compensations sont dorénavant les contreparties à l’ouverture dominicale.
La dynamique enclenchée par la loi étant encore récente, il serait malvenu de briser la cohérence d’ensemble de ces dispositifs. En outre, un Observatoire du commerce dans les zones touristiques internationales, comportant plusieurs collèges, a été créé par arrêté du 20 juin 2016 et installé le mardi 21 juin afin d’évaluer la réforme de l’ouverture dominicale des commerces, d’en suivre la promotion internationale, d’en mesurer les effets sur le commerce, l’activité économique et l’emploi.
Si votre proposition de loi était adoptée, elle s’articulerait difficilement avec plusieurs dispositifs du code du travail concernant l’ouverture dominicale et les jours fériés des commerces. En effet, pour produire des effets, ces dispositifs nécessitent à l’intérieur des zones concernées un effet de masse ou d’entraînement.
Son articulation devrait également se combiner avec les règles du code du travail applicables aux jours fériés, actualisées par l’article 8 de la loi du 8 août 2016, dite « loi El Khomri ». Les règles actualisées prévoient qu’un accord d’entreprise ou d’établissement ou, à défaut, une convention ou un accord de branche définit les jours fériés chômés. À défaut, l’employeur fixe les jours fériés chômés.
Il convient également de rappeler que la mission des GIE de commerçants exerçant au sein d’un centre commercial est d’assister ces mêmes commerçants dans leur développement économique, en adoptant une politique commerciale cohérente à travers des opérations collectives.
L’adhésion au GIE procède d’une démarche volontaire de la part du commerçant, qui fait le choix de s’implanter dans un centre commercial et d’adhérer, afin de pouvoir bénéficier de ces opérations commerciales collectives. Les commerçants sont libres d’adhérer ou non au GIE et nul ne peut les y forcer.
Prévoir, comme le fait la proposition de loi, qu’est réputée non écrite, c’est-à-dire inexistante, une clause qui imposerait l’ouverture le dimanche ou les jours fériés à des commerces d’un centre commercial revient à priver le groupement d’intérêt économique de la possibilité de réaliser des opérations commerciales collectives, démarches qui n’ont de sens que si elles sont partagées par tous : première difficulté.
Seconde difficulté : la mesure proposée n’a fait l’objet d’aucune étude d’impact ni d’avis circonstanciés. Il nous semble donc nécessaire que cette proposition puisse faire l’objet d’un réexamen approfondi et approprié en commission.
Les questions qui se posent – qu’il s’agisse des baux commerciaux, des règlements intérieurs des centres commerciaux, ou des autres formes juridiques, comme les associations, pouvant jouer le même rôle que les GIE –, méritent une véritable réflexion, peut-être un peu plus large. En tout état de cause, nul n’est obligé de se soumettre à un GIE. 
A contrario,
C’est la raison pour laquelle le Gouvernement trouverait utile que la commission réexamine ce texte, pour trouver les solutions qui peuvent être apportées au problème que votre proposition de loi a le mérite de signaler, monsieur le rapporteur.
 Très bien !
M. René Dosière.
 Dans la discussion générale, la parole est à M. Michel Zumkeller.
M. le président.
 Nous examinons cet après-midi un texte important puisqu’il s’agit d’assurer le respect de la liberté du commerce et de l’industrie des commerçants indépendants lorsqu’ils exercent leur activité dans un centre commercial.
M. Michel Zumkeller.
Un certain nombre de commerces indépendants se voient contraints, du fait de leur adhésion au groupement d’intérêt économique du centre commercial auquel ils appartiennent, d’ouvrir certains dimanches ou jours fériés alors qu’ils n’avaient pas, jusqu’alors, l’habitude de le faire.
Ces difficultés sont principalement apparues avec l’entrée en vigueur de la loi dite « loi Macron », qui a assoupli les conditions d’ouverture des commerces le dimanche.
Rappelons-le, cette loi a porté le nombre de dimanches désignés par décision du maire, que l’on appelle les « dimanches du maire », à douze par an à compter de 2016. Elle s’est traduite par une augmentation significative du nombre de dimanches et de jours fériés travaillés dans le commerce de détail.
Ainsi, de manière assez paradoxale, alors que cette loi a notamment pour ambition de libérer le commerce de certaines contraintes, l’une de ses conséquences indirectes aura été de limiter la liberté de certains commerçants indépendants.
Il est donc proposé, à travers l’excellent texte déposé par Jean-Christophe Lagarde, de rétablir l’équilibre des rapports de force entre commerçants indépendants et grandes enseignes à l’intérieur des centres commerciaux.
Si la liberté contractuelle doit être préservée, le volontariat doit prédominer lorsqu’il s’agit d’ouvrir des commerces les dimanches et jours fériés. On comprend aisément que la plupart des règlements des GIE imposent des horaires d’ouverture communs à toutes les enseignes. Des horaires décalés peuvent nuire à l’activité globale du centre. C’est donc dans l’intérêt de l’ensemble des centres que de telles contraintes sont inscrites dans les contrats.
Cependant, ainsi que l’a démontré l’exemple du centre commercial Grand Var, obliger les commerçants à ouvrir le dimanche lorsque le niveau d’activité ne le justifie pas manque totalement de cohérence.
Quelle est, en effet, l’utilité commerciale, pour le restaurateur d’une galerie marchande, d’ouvrir un 14 juillet ? C’est justement parce qu’il savait pertinemment qu’il n’aurait pas de clients ce jour-là que le restaurateur du centre commercial Grand Var a refusé d’ouvrir. Conséquence de son refus, il s’est vu imposer une pénalité financière représentant la moitié de son chiffre d’affaires annuel.
Cette affaire très médiatisée, notamment en raison du montant excessivement élevé de la pénalité financière, n’est pas un cas isolé : selon la Confédération des commerçants de France, plusieurs dizaines de commerçants seraient dans la même situation. Cette affaire aura eu le mérite de révéler un malaise profond parmi les commerçants indépendants.
Si les pénalités ne sont pas toujours aussi importantes que dans l’exemple précité, elles peuvent représenter une grande part du chiffre d’affaires annuel.
Témoignant d’un déséquilibre entre commerces indépendants et grandes enseignes, ces clauses représentent une menace pour l’avenir des commerces indépendants. Nous devons accorder à ceux-ci la protection qu’ils sont en droit d’attendre. Tel est précisément l’objet de cette proposition de loi qui vise, d’une part, à inscrire le principe de liberté du commerce dans les contrats de GIE et, d’autre part, à interdire toute clause obligeant les sociétés commerciales à exercer leur activité les dimanches et jours fériés.
Dans les situations visées par le texte, le déséquilibre entre les cocontractants justifie une limitation de la liberté contractuelle. Plusieurs facteurs font que le commerçant qui adhère au GIE ne dispose pas d’une totale liberté. Il ne sait pas réellement à quoi il s’engage lorsqu’il choisit de s’installer dans un centre commercial. En effet, la signature du bail commercial est conditionnée, dans la majorité des cas, à l’adhésion au GIE du centre commercial. De fait, cette adhésion n’est pas totalement libre. Selon la CGPME, pour 92 % des commerçants ayant adhéré à une structure type GIE ou association, cette adhésion était obligatoire.
De plus, les droits de vote aux assemblées générales des GIE sont proportionnels à la surface des commerces signataires. Or, dans la plupart des cas, les grandes enseignes nationales y disposent de la majorité. Ce sont donc ces dernières, souvent en application d’une politique décidée au niveau national, qui décident quels jours seront travaillés.
Enfin, la plupart des commerçants avaient adhéré au GIE avant l’entrée en vigueur de la loi Macron. Ils n’ont donc pas adhéré en totale connaissance de cause, ce qui a des conséquences non négligeables. Ils se voient contraints d’ouvrir certains dimanches et jours fériés, sans avoir eu le temps d’adapter leur organisation et sans que cela se justifie nécessairement au regard du chiffre d’affaires espéré.
En outre, une telle obligation est pénalisante, non seulement pour l’employeur qui travaille à perte, mais aussi pour ses employés qui doivent travailler un jour exceptionnel sans être payés davantage.
Afin de rétablir un nécessaire équilibre au sein des contrats de GIE, deux options se présentaient à notre rapporteur : soit réformer la représentativité au sein des GIE des centres commerciaux, soit affirmer le principe de liberté du commerce et de l’industrie.
La première option n’est pas souhaitable. Elle aurait des conséquences difficiles à maîtriser, notamment celle de changer la valeur locative des locaux qui se trouvent dans de tels centres. En effet, modifier la répartition des droits de vote au sein de l’assemblée générale des GIE supposerait de modifier également le régime de répartition des charges.
La seconde option nous semble la plus adaptée et préserve la liberté d’appréciation des commerçants indépendants.
Rappelons-le, la liberté du commerce a été intégrée en 1982 au principe constitutionnel de liberté d’entreprendre. Cette dernière ne peut connaître de limitations que si elles sont liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général.
La liberté contractuelle, quant à elle, peut être limitée en cas de déséquilibre entre les contractants. Nous sommes précisément dans ce cas de figure lorsque l’ouverture le dimanche, imposée par le GIE, se fait au détriment du commerce indépendant, par ailleurs minoritaire au sein du centre commercial.
Nous y sommes d’autant plus lorsque ces contrats menacent l’existence de petits commerces. Au-delà du champ de cette proposition de loi, ainsi que l’a indiqué notre collègue et rapporteur, ce texte doit nous donner l’occasion de nous interroger plus généralement sur l’avenir du commerce indépendant et de la diversité commerciale au sein des centres commerciaux.
Si nous voulons à terme préserver les commerces indépendants, désormais minoritaires, nous serons probablement amenés à légiférer dans un cadre qui dépasse l’objet de cette proposition de loi.
Pour l’heure, celle-ci constitue une indéniable avancée. Elle permettrait de combler utilement un vide juridique pouvant conduire à des pratiques abusives qui portent selon nous atteinte au principe de liberté du commerce et de l’industrie.
Mes chers collègues, vous l’aurez compris, le groupe UDI soutiendra cette proposition avec enthousiasme.
 La parole est à M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
M. le président.
 « La liberté des uns s’arrête là où commence celle des autres. » Ce proverbe bien connu doit nous guider dans l’examen de cette proposition de loi, en ce qu’il illustre très bien la situation problématique que nous cherchons aujourd’hui à résoudre.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
Il s’agit en effet ici de parler de liberté, plus précisément du principe de liberté du commerce et de l’industrie, principe qui, rappelons-le, a valeur constitutionnelle depuis la décision du Conseil constitutionnel du 16 janvier 1982 consacrant la liberté d’entreprendre.
Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 5 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances, dite loi Macron, le maire peut, après avis du conseil municipal, autoriser l’ouverture des commerces douze dimanches par an, contre cinq auparavant. Ces douze jours peuvent inclure, dans la limite de trois, des jours fériés, à l’exception du 1

Suite à l’entrée en vigueur de cette loi, de plus en plus de groupements d’intérêt économique imposent dans leur règlement intérieur l’ouverture les dimanches et les jours fériés.
Dans les centres commerciaux, les grandes enseignes nationales se réunissent avec des petits commerçants indépendants au sein des GIE, ce qui leur permet d’élaborer une politique commune d’aménagement et de partager les frais. L’adhésion à un GIE entraîne naturellement diverses obligations contractuelles afin d’assurer le bon fonctionnement des centres commerciaux, parmi lesquelles l’obligation de respecter des horaires d’ouverture communs.
S’il n’est pas question ici de remettre en cause cette obligation contractuelle, qui est bénéfique à l’attractivité du centre commercial, la question d’obliger les commerçants à ouvrir les dimanches et jours fériés se pose en revanche avec plus d’acuité qu’auparavant depuis la loi Macron, qui a laissé un vide juridique sur ce point.
Si les possibilités élargies d’ouverture les dimanches et jours fériés bénéficient naturellement aux grandes enseignes – car ce sont elles qui décident

Comme cela a été évoqué par notre excellent rapporteur Jean-Christophe Lagarde, cette situation, où le principe de liberté contractuelle s’affronte avec celui de liberté de commerce, a abouti à des absurdités, comme cela a été le cas dans le centre commercial Grand Var où un restaurateur ayant refusé d’ouvrir le 14 juillet s’est vu imposé par son GIE une pénalité financière de 186 000 euros. Ce genre de situation insensée n’est pas un cas unique ; les conflits entre les petits commerçants et leur GIE à ce sujet deviennent fréquents.
S’il n’est pas question ici de revenir sur la loi Macron, nous devons tout de même rappeler que les dimanches et jours fériés ne sont pas des jours comme les autres et doivent faire l’objet d’un traitement spécifique. En France, le dimanche est chômé par la majeure partie des éléments non vitaux de notre économie et ce privilège issu de notre histoire ne doit pas être remis en cause.
Il n’est pas ici question non plus de porter atteinte à la liberté contractuelle, qui découle de l’article 4 de notre Constitution ; il s’agit de rappeler que cette liberté a toujours été encadrée par la loi et par l’existence de clauses jugées abusives.
Dans la mesure où, au sein des GIE, ce sont les grandes enseignes qui détiennent la puissance financière et donc la majorité, ce sont elles qui peuvent imposer des règles d’ouvertures au détriment des petits commerçants. Afin d’éviter toute clause abusive, il convient donc ici de limiter la liberté contractuelle en permettant aux petits commerçants de ne pas ouvrir les dimanches et jours fériés sans qu’ils s’exposent à des pénalités financières. Leur liberté de commerce s’en trouvera ainsi pleinement respectée.
Dans cette situation, où deux libertés à valeur constitutionnelle s’affrontent, il convient de souligner qu’il n’existe pas pour l’heure de jurisprudence du Conseil constitutionnel pour la simple raison qu’aucun commerçant n’est allé au bout de ce rapport de force économique, manifestement déséquilibré, dans lequel les petits commerces sont clairement précaires. La seule exception concerne le restaurateur du Var précédemment évoqué, qui avait la ferme intention de saisir le Conseil constitutionnel : dans ce cas, le centre commercial avait finalement renoncé à la pénalité financière, conscient que la procédure aurait été en sa défaveur.
La proposition de loi du président Jean-Christophe Lagarde que nous examinons aujourd’hui propose un juste équilibre entre liberté du commerce et liberté contractuelle et entre la liberté des grandes enseignes et celle des petits commerçants.
Le travail en commission des lois a été très consensuel et a permis de clarifier le dispositif. Dès lors, je ne comprends pas la motion de renvoi en commission déposée aujourd’hui par le groupe socialiste, en contradiction avec ce qui a été dit en commission. Le groupe Les Républicains, quant à lui, votera avec enthousiasme cette proposition de loi.
 Très bien !
M. Philippe Vigier.
 La parole est à Mme Jacqueline Fraysse.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, chers collègues, avec l’entrée en vigueur de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, les conditions d’ouverture des commerces les dimanches et les jours fériés ont été considérablement assouplies, voire généralisées. En effet, le nombre de dimanches pouvant être travaillés est passé de cinq à douze par an, auxquels s’ajoutent les dérogations permanentes accordées à certains secteurs ou zones géographiques spécifiques.
Mme Jacqueline Fraysse.
Cet assouplissement a eu pour effet de mettre en difficulté de nombreux commerces indépendants, ce qui était évidemment prévisible. À l’occasion des débats, nous avions d’ailleurs alerté sur la situation en l’Italie, qui a généralisé l’ouverture des magasins le dimanche en juillet 2012, généralisation qui s’est malheureusement traduite chez nos voisins européens par la fermeture de 60 000 commerces et la perte sèche de 90 000 emplois.
Au regard du succès rencontré auprès des collectivités par l’augmentation du quota de « dimanches du maire », il y a lieu d’être inquiet pour les petits commerces de centres-villes. En effet, 43 % des grandes villes ont augmenté le nombre de dimanches ouverts en 2016 par rapport à 2015. Le rapport nous apprend que l’on est par exemple passé de cinq à sept ouvertures dominicales par an à Montpellier et à Toulouse, de cinq à huit à Lille et à Belfort ; près d’un quart des villes a choisi d’utiliser le potentiel maximal de douze dimanches d’ouverture.
Le texte qui nous préoccupe aujourd’hui comporte un enjeu plus spécifique. Il se penche sur la situation des commerces indépendants situés au sein des centres commerciaux placés dans l’obligation d’ouvrir plusieurs dimanches dans l’année sous peine de pénalités financières.
Nous avons tous en mémoire le cas très médiatisé de ce restaurateur du centre commercial Grand Var, près de Toulon, qui s’est vu infliger le 31 août dernier une amende de près de 187 000 euros par le centre commercial dans lequel il est installé depuis neuf ans pour n’avoir pas ouvert le 14 juillet. L’arbitraire et le caractère disproportionné d’une telle sanction ont à juste titre soulevé l’indignation.
Nous ne pouvons donc qu’approuver la proposition de loi de nos collègues de l’UDI, qui tend précisément à interdire les clauses visant à contraindre ces commerçants indépendants à exercer leur activité alors qu’ils ne le souhaitent pas et à les pénaliser fortement.
Il apparaît d’autant plus nécessaire de légiférer que la pratique visant à imposer dans les règlements des GIE d’ouvrir un certain nombre de dimanches et jours fériés semble assez courante. La CGPME souligne ainsi que seuls 10 % des commerçants adhérant à une structure type GIE ont la liberté d’ouvrir ou non leur commerce les dimanches ou jours fériés. Cela signifie que 90 % d’entre eux n’ont pas cette liberté et s’exposent donc à des sanctions financières.
Certains collègues – je les ai encore entendus au début de notre discussion – ont indiqué qu’ils ne pourraient voter ce texte, arguant qu’il convenait d’arbitrer entre deux principes constitutionnels d’égale valeur : la liberté du commerce, d’une part, et la liberté contractuelle, d’autre part.
 C’est bien là le problème !
M. René Dosière.
 Nous nous étonnons d’un tel argumentaire car, comme l’a d’ailleurs rappelé le rapporteur, la liberté contractuelle est heureusement encadrée par la loi. Elle est évidemment limitée par la liberté et les droits des parties au contrat et le législateur a le devoir d’intervenir dès lors que ces droits sont mis en cause – je n’ose pas dire piétinés, mais enfin… – par des clauses abusives.
Mme Jacqueline Fraysse.
Nous avons tous compris que l’enjeu, pour certains, est de défendre la loi Macron coûte que coûte, y compris et surtout lorsque les faits mettent en exergue ses graves insuffisances. Bien sûr, il n’était pas dans l’intention de nos collègues de l’UDI de rouvrir le débat sur le travail du dimanche, qu’ils ont soutenu. Pourtant, nous ne pouvons pour notre part nous empêcher de voir dans les déboires des commerçants indépendants des centres commerciaux une illustration parmi d’autres des effets pervers de cette loi – je ne reviens pas sur ce qui se passe actuellement avec les transports par cars.
Nous avons évoqué la situation des commerçants des centres-villes, qui témoigne aussi des rapports de force et de la rupture d’équilibre entre commerçants indépendants, d’un côté, grands groupes et franchises, de l’autre. Nous pourrions également évoquer la situation des salariés des grandes enseignes, les pressions et chantages qui s’exercent sur eux, les contreparties très relatives de la loi Macron, la tromperie que constitue la référence à la notion de « volontariat » quand notre droit du travail repose depuis l’origine sur le constat évident de l’existence d’un lien de subordination du salarié à son employeur.
Pour toutes ces raisons, nous continuerons d’agir aux côtés des salariés et des petits commerçants pour le droit de chacun à une vie personnelle, à une vie privée et familiale dont le dimanche est à la fois l’une des garanties et le symbole. Nous continuerons d’agir contre le cynisme qui conduit sans cesse à privilégier les grosses entreprises sur les salariés ou les petits commerces, la consommation sur la vie familiale et le lien social.
Animés de cette volonté, forts de ces raisons, nous sommes favorables à la présente proposition de loi.
 La parole est à Mme Françoise Descamps-Crosnier.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, chers collègues, dans le cadre de cette journée dont l’ordre du jour est proposé par le groupe UDI, nous sommes amenés à examiner la proposition de loi visant à assurer le respect du principe de liberté du commerce et de l’industrie dans les contrats des groupements d’intérêt économique et à interdire toute clause obligeant les commerces à ouvrir les dimanches et jours fériés.
Mme Françoise Descamps-Crosnier.
L’objet de ce texte, comme son intitulé et son article unique le laissent supposer, est particulièrement précis. Notre collègue Jean-Christophe Lagarde, que je remercie pour sa présentation circonstanciée, nous a exposé les raisons qui l’ont amené à le proposer aujourd’hui.
La question nous est donc posée de l’opportunité de voter ce texte qui a déjà fait l’objet d’un examen en commission. À cette étape de nos travaux, nombre de nos collègues avaient fait part de leurs interrogations, non d’ailleurs quant à son opportunité puisqu’il tente de répondre à un cas concret et avéré. L’exemple du centre commercial Grand Var, en raison de l’écho médiatique qu’il a rencontré, a effectivement soulevé de vraies interrogations auxquelles nous sommes aujourd’hui invités à répondre. Le nombre de cas similaires de groupements d’intérêt économique qui auraient appliqué des pénalités à des commerçants refusant d’ouvrir le dimanche en dépit de l’obligation qui leur est imposée par les contrats d’organisation des GIE – en termes plus simples, leur règlement intérieur – reste toutefois sujet à caution.
En commission, monsieur le rapporteur, vous aviez évoqué « de nombreux cas comparables (…) dans toute la France. » Vous aviez notamment évoqué le fait que la Confédération des commerçants de France estimait à « plusieurs dizaines, sans doute une centaine », le nombre de cas similaires. Cela reste à démontrer. Vous m’accorderez que peu d’entre eux – hormis le cas du centre commercial Grand Var – ont émergé. Nous manquons de données en la matière et les demandes de plusieurs de nos collègues en commission pour une étude d’impact, de ce point de vue, n’étaient pas déraisonnables.
Au-delà de cet aspect, la question de fond reste posée. Nous sommes dans un cas de confrontation entre plusieurs normes juridiques, entre la liberté du commerce et de l’industrie, d’une part, qui découle de la liberté d’entreprendre et qui a été reconnue comme un principe constitutionnel dès 1982, et la liberté contractuelle, d’autre part, dont la reconnaissance constitutionnelle s’est effectuée par touches successives.
Que se passe-t-il en cas de conflit entre elles ? Le Conseil constitutionnel estime plus particulièrement, dans une décision du 13 janvier 2003, que « le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant, sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ». C’est donc à la loi d’apporter des réponses. Aussi la démarche de notre collègue peut-elle sembler légitime.
La deuxième question à laquelle nous devons répondre est de savoir si la limite qu’il nous est proposé de porter à la liberté contractuelle est motivée par un intérêt général suffisant. Il y a là une question d’opportunité.
J’en reviens à ma question de tout à l’heure sur l’ampleur du phénomène qui a nourri la genèse de cette proposition de loi. Il y en a d’autres. Dans un numéro de la fin du mois d’août du magazine

Or le passage de cinq à douze dimanches ouverts par an, s’il est imposé, induit sans aucun doute une modification de l’équilibre financier. Selon cette analyse, même pour les commerçants couverts par une convention collective encadrant le travail dominical, une ouverture ne pourrait donc pas être imposée si le commerçant ne le souhaite pas, parce qu’il n’y trouve tout simplement pas d’intérêt.
Dans le même numéro, la Fédération pour l’urbanisme et le développement du commerce spécialisé, Procos, indiquait avoir amorcé depuis l’été un travail avec le Conseil national des centres commerciaux, dont vous nous avez dit que vous l’aviez auditionné, monsieur le rapporteur, pour faire en sorte qu’un
 modus operandi
À la lumière de ce type d’initiatives, nous conviendrons ensemble que ce qui s’est passé au centre commercial Grand Var est l’exemple-type de ce qu’il ne faut pas faire et que cet incident traduit probablement, au niveau local, un dysfonctionnement du dialogue entre les acteurs du centre. Lors de nos travaux en commission, vous avez évoqué, monsieur le rapporteur, la « lutte du pot de terre contre le pot de fer » pour décrire les rapports de force entre les grandes enseignes et les commerçants indépendants dans les centres commerciaux. Je pense que nous sommes nombreux, sur tous les bancs de cette assemblée, à partager avec vous cette appréciation. Il faut nous assurer que nous agissons avec un motif d’intérêt général suffisant. Or, à ce stade de nos travaux, il est difficile d’en être convaincu.
Pour ces raisons, notre groupe appuiera la motion de renvoi en commission qui va être présentée, afin que nous puissions travailler plus sereinement sur un sujet qui est complexe et qui mérite que nous ne fassions pas d’erreur. La majorité a déjà prouvé, et elle l’a fait ce matin encore avec la proposition de loi sur la Polynésie française, qu’elle savait voter avec le groupe UDI quand c’était nécessaire. Aussi, je souhaite que nous puissions reprendre nos travaux en commission pour aboutir à un texte solide, dans l’échange et la co-construction avec les auteurs de cette proposition de loi qui soulève, je le répète, de vraies questions.

M. René Dosière
 Très bien !
Mme Elisabeth Pochon.
 La parole est à M. Olivier Falorni.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous en venons maintenant, dans le cadre de la journée réservée au groupe UDI, à la proposition de loi visant à assurer le respect du principe de liberté du commerce et de l’industrie dans les contrats des groupements d’intérêt économique, et à interdire toute clause obligeant les commerces à ouvrir les dimanches et les jours fériés.
M. Olivier Falorni.
L’article unique de la présente proposition de loi vise à compléter l’article L. 251-8 du code de commerce relatif aux contrats des groupements d’intérêt économique, en inscrivant expressément, lorsque l’objet de ces contrats est commercial, le respect du principe de liberté du commerce et de l’industrie. Les contrats des groupements d’intérêt économique concernent notamment les contrats des commerces présents dans les galeries commerciales des grands supermarchés. La nouvelle rédaction, telle qu’issue des travaux de la commission des lois, précise qu’est réputée non écrite toute clause stipulant, pour les sociétés commerciales parties au contrat, une obligation d’ouverture de leur commerce et l’exercice de leurs activités le dimanche ou les jours fériés.
Cette proposition de loi, présentée par le groupe UDI, est le résultat de deux événements : le vote de la loi n

Dans ce centre commercial, douze commerces s’étaient vu appliquer de fortes pénalités financières par leur groupement d’intérêt économique – jusqu’à 186 000 euros pour une brasserie – après qu’ils eurent refusé d’ouvrir leur enseigne le 14 juillet, du fait d’une absence de marché suffisant. Le supermarché avait ensuite fait marche arrière en réduisant le montant des pénalités financières demandées, avant de se rétracter complètement et d’annuler toutes les pénalités demandées. Même si nous comprenons qu’il est difficile pour les petits commerces des grandes galeries commerciales de faire face à une décision de leur GIE d’ouvrir un dimanche ou un jour férié, nous nous étonnons du dépôt de cette proposition de loi.
En effet, vous l’avez rappelé vous-même, monsieur le rapporteur, une convention collective peut permettre aux salariés de commerces appartenant à un GIE de s’opposer à l’obligation qui leur est faite d’ouvrir un dimanche ou un jour férié. Mais le droit commun actuel permet en outre à tous les commerçants faisant partie d’un GIE de s’opposer à ces clauses abusives en recourant au juge de droit commun afin de les dénoncer. En outre, le principe de liberté du commerce et de l’industrie, tout comme le principe de liberté contractuelle, a valeur constitutionnelle, et seul un motif d’intérêt général suffisant peut justifier de porter atteinte au second. Or ce motif d’intérêt général ne semble pas justifié et risque d’être sanctionné par le Conseil constitutionnel.
Ainsi, parce que cette proposition de loi ne nous paraît ni nécessaire ni adéquate en raison de l’état du droit positif, et qu’il ne semble donc pas pertinent d’allonger le débat sur ce point, le groupe radical, républicain, démocrate et progressiste ne soutiendra pas ce texte.
 Eh bien ! Je ne vous dis pas bravo !
M. Yannick Favennec.
 La parole est à M. Thierry Mariani.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous examinons, dans le cadre de la journée d’initiative parlementaire du groupe UDI, une proposition de loi de Jean-Christophe Lagarde visant à assurer le respect du principe de liberté du commerce et de l’industrie dans les contrats des groupements d’intérêt économique et à interdire toute clause obligeant les commerces à ouvrir les dimanches et jours fériés.
M. Thierry Mariani.
Tout d’abord, je voudrais souligner que l’inscription de ce texte à l’ordre du jour montre que le débat sur le travail dominical reste ouvert et que le sujet n’a pas été épuisé. En effet, la loi Macron a laissé un vide juridique. La loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite loi Macron, a permis d’assouplir les règles du repos dominical et en soirée dans les commerces. Cependant, cette loi n’a pas répondu à toutes les questions qui se posent dans le débat sur le travail dominical : je pense notamment, dans les centres commerciaux, à la question de la liberté des commerces indépendants d’ouvrir, ou de ne pas ouvrir, le dimanche. Cette question se pose, que l’on soit pour ou contre l’ouverture dominicale des commerces.
Comme cela est souligné dans le rapport, l’assouplissement des règles du repos dominical a eu pour effet indirect de mettre en difficulté de nombreux commerces indépendants qui n’avaient pas l’habitude d’ouvrir plusieurs dimanches dans l’année, mais qui se sont vus obligés de le faire par les centres commerciaux auxquels ils appartenaient. Cette proposition de loi met en évidence un vide juridique, qu’elle vise à combler d’une excellente manière.
Ce texte, composé d’un article unique, vient consacrer le principe de liberté du commerce et de l’industrie, dans la mesure où il interdit aux ensembles commerciaux – centres commerciaux et galeries marchandes – d’obliger les magasins situés en leur sein à ouvrir les dimanches et les jours fériés. En conséquence, si le commerce indépendant décide de ne pas ouvrir les dimanches et les jours fériés, il ne pourra se voir imposer de pénalités financières. Grâce à cette loi, le principe de liberté du commerce et de l’industrie serait garanti. Si l’on veut aller au bout du principe de liberté du commerce, il faut bien admettre que les commerçants doivent être libres non seulement d’ouvrir le dimanche, mais aussi de fermer lorsqu’ils le souhaitent. Cela semble absolument logique.
Lors de l’examen en commission des lois, un amendement du rapporteur a permis de préciser que l’interdiction faite aux groupements d’intérêt économique d’imposer l’ouverture les dimanches et jours fériés dans une galerie commerciale ne s’appliquerait évidemment pas dans les zones touristiques internationales, ni dans les zones commerciales définies dans la loi Macron, et dont l’objet est précisément d’ouvrir cinquante-deux dimanches par an. Je salue bien sûr cette précision puisque, dans ces zones commerciales dont l’objet est d’ouvrir tous les dimanches, il serait surprenant que les touristes étrangers qui souhaitent y faire leurs courses le dimanche voient la porte d’un certain nombre de commerces close.
En tant que député des Français de l’étranger, je constate d’ailleurs que le débat sur le travail du dimanche, vu de l’étranger, paraît quelque peu décalé. De toute évidence, les touristes étrangers dont nous avons tant besoin et qui, à l’heure actuelle, commencent à se faire plus rares dans notre pays, ne comprendraient pas que des commerces situés en zone touristique soient fermés le dimanche !
En conclusion, je voterai évidemment cette proposition de loi, car elle a le double mérite de combler un vide juridique et de réaffirmer ce qu’est la liberté. La liberté, c’est d’ouvrir ou de ne pas ouvrir, en fonction de ce que l’on souhaite. Le groupe Les Républicains votera ce texte.
 Très bien !
M. Philippe Vigier.
 La parole est à M. Jacques Bompard.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, chers collègues, je suis ravi de l’aspect le plus important de ce texte : la lutte contre l’obligation qui serait faite à certains commerces d’ouvrir le dimanche. Je pense en effet que cette évolution économique et sociale porte les germes d’une dilution aggravée des corps sociaux et d’une incohérence économique évidente.
M. Jacques Bompard.
Notons tout de même cette évolution délirante de notre droit en quelques années ! Sous les coups de boutoir de la marchandisation et du cosmopolitisme, tout ce qui faisait la singularité du mode de vie des Français s’éteint, et le législateur doit combattre pour préserver quelques parcelles de notre liberté et pour que nous restions nous-mêmes.
Pourquoi une obligation de travail le dimanche serait-elle délirante ? D’abord, parce qu’elle sanctionnerait un soutien de nos institutions et de nos lois au matérialisme. En effet, le dimanche non chômé n’est, dans notre culture, que le fait de personnes exerçant des devoirs envers la société. Forces de l’ordre, médecins, personnels hospitaliers, personnes valorisant notre patrimoine et notre civilisation, tous ceux-là sacrifient de leur temps parce qu’ils relèvent d’une obligation sociale, d’un sens du devoir, d’une obligation morale.
À l’inverse, les commerces, s’ils participent évidemment du florissement de notre nation, n’ont pas

Or les groupements d’intérêt économique bénéficient déjà de latitudes spécifiques, avec l’exclusion de l’impôt sur les sociétés et la liberté dans la mise en place des conventions qui les régissent. L’État a donc encouragé une forme assez flexible d’association économique en vue du bien commun, nous en sommes d’accord. Mais le bien commun, et c’est d’ailleurs au cœur de la co-responsabilité qui prévaut dans les GIE, ne peut exclure la responsabilité et les exigences éthiques des parties prenantes. Par ailleurs, le caractère volontairement éphémère des GIE ne peut pas être un prétexte pour amasser un maximum de profits, sans égard pour les conséquences éthiques et sociales afférentes.
En 1819, Joseph de Maistre nous donnait un élément de réflexion intéressant dans son ouvrage

Ici, c’est le marché, qui veut envahir encore davantage nos territoires et nos familles. Le système veut diriger par l’esclavage économique, par le salariat forcé de tous les membres de la famille, par le seul horizon financier de la vie, par le refus du loisir comme moyen d’édification de l’homme et surtout par le retour à la barbarie du veau d’or.
Je crois que nous avons besoin d’une politique de civilisation. Je soutiendrai donc totalement ce texte, tout en demandant que nous allions plus loin pour défendre les sphères non marchandes de notre monde.
 La parole est à M. le rapporteur.
M. le président.
M. Jean-Christophe Lagarde,
rapporteur
Ensuite, je tiens à rectifier l’idée – exprimée à plusieurs reprises – selon laquelle ce texte concernerait un cas particulier. Ce n’est pas un cas particulier ! Mme Descamps-Crosnier, si nous n’avons pas vu d’autres cas et s’il n’y a pas de jurisprudence sur le sujet, c’est tout simplement parce que les commerçants « lâchent l’affaire » – pardonnez-moi l’expression. Un commerçant doit, en effet, faire tourner sa boutique. Il ne peut pas recourir à un avocat et sombrer dans des excès de juridisme ; il cède donc sous la pression de plus gros que lui.
Pour autant, je vous invite à prendre connaissance de l’enquête réalisée par les représentants des commerçants ou à vous rendre dans un centre commercial de votre circonscription : vous vous rendrez compte que cette pression est généralisée. Même si les commerçants ne sont pas toujours menacés de se voir infliger 186 000 euros de pénalités, le risque d’une pénalité de 3 000 ou 4 000 euros suffit pour céder devant la grande enseigne. C’est la raison pour laquelle on ne peut pas dire qu’il s’agit d’un cas unique. Une centaine de cas a été recensée par une association de commerçants – c’est un chiffre déjà significatif –, sans compter ceux qui ne se voient pas appliquer de pénalités, parce qu’ils décident d’ouvrir sous la pression et de contraindre ainsi leurs salariés à travailler.
D’ailleurs, monsieur le ministre, vous disiez, à juste titre, que la loi avait prévu des compensations pour ceux qui travaillent le dimanche ou les jours fériés, car ce ne sont pas des jours comme les autres. Mais ne pas remédier aux dysfonctionnements que je dénonce compromet l’application du droit au refus des salariés. Dans mon rapport, je rappelle que certaines conventions collectives permettent au patron d’obliger le salarié à travailler en cas de nécessité, notamment en cas de forte pression exercée par les grandes enseignes ou les GIE.
Or, mes chers collègues de la majorité, après vous être écharpés pendant des mois – à deux reprises en tout cas, car la loi Macron a mis du temps à être adoptée –, sur le niveau de protection des salariés, en discutant du nombre de dimanche, des compensations, ou de la pertinence d’instaurer des quotas, vous souhaitez maintenant évacuer le problème en renvoyant le texte en commission, au motif qu’il n’y aurait pas de vrai droit au refus des salariés. Plus exactement, à vous entendre, seuls les salariés d’un commerce d’habillement dans un centre commercial, par exemple, auraient le droit de refuser, parce que leur convention collective ne prévoit pas qu’ils puissent être obligés de travailler, mais le salarié d’une boulangerie ou d’un restaurateur sera obligé de travailler. Par là même, vous créez, de façon volontaire, après l’avoir fait involontairement, une inégalité entre les salariés. Tel est, en réalité, le sens de votre opposition.
Monsieur le secrétaire d’État, je ne crois pas qu’il faille modifier les règles de protection des salariés relatives aux jours fériés, puisque, par nature, il s’agit, pour eux, d’avoir la possibilité de ne pas travailler. Si la proposition de loi conduisait à les soumettre à une obligation de travailler, je comprendrais qu’il faille modifier les dispositions législatives protégeant les salariés lorsqu’ils travaillent pendant un jour férié. Mais elle vise précisément à leur laisser la possibilité de ne pas travailler ! Aucun droit n’est donc remis en cause.
Beaucoup d’entre vous ont indiqué qu’il s’agissait d’un choix relevant de la liberté contractuelle du signataire. Néanmoins, si la liberté contractuelle est valable pour l’avenir, elle ne vaut certainement pas pour le passé. Le commerçant et le salarié savaient, en signant le contrat de travail, qu’ils pouvaient travailler cinq dimanches par an. Jamais on ne leur a expliqué qu’ils pourraient travailler le 25 décembre, le 14 juillet, ou le 15 août. La disposition que je propose permet de préserver la situation de l’immense majorité de ces gens, salariés ou commerçants, qui ont déjà signé des contrats, et qui se retrouvent les uns après les autres contraints à travailler, alors qu’ils ne le souhaitent pas.
Contrairement à ce que vous dites, il n’y a pas de démarche partagée dans ces centres : nous le savons tous ici, et vous aussi, monsieur le secrétaire d’État, car vous avez été parlementaire ! Pire encore, la pression sur le maire s’accroîtra. La seule personne qui pourrait sauver le petit commerçant est, en effet, le maire, qui peut refuser l’ouverture du centre commercial. Mais, ce faisant, il affaiblirait la zone commerciale située dans sa collectivité, au bénéfice de celle d’à côté, qui ne se soucie pas de protéger les salariés. Pardon d’insister sur le sujet, mais il faut souligner la signification et les conséquences en cascade du refus d’agir. Monsieur le secrétaire d’État, puisque vous demandez une étude d’impact, je suis en train d’en réaliser une grandeur nature. Vous le savez parfaitement, mes chers collègues, car vous avez rencontré dans vos circonscriptions les salariés, les petits commerçants et les maires, qui subissent la pression des représentants des centres commerciaux.
Monsieur Zumkeller, je suis ravi de votre intervention, qui était excellente !
 (Sourires.)
D’ailleurs, mes chers collègues, vous disiez que seuls quelques cas étaient concernés, mais connaissez-vous un seul commerçant de France qui refuserait d’ouvrir, si l’ouverture lui permettait de gagner de l’argent et de faire tourner sa boutique ? Si le commerçant refuse d’ouvrir, c’est bien parce qu’il va perdre de l’argent ; ce n’est pas parce qu’il a envie de ne pas travailler ! Je suis persuadé qu’un commerçant désireux de gagner de l’argent pourrait même travailler jusqu’à minuit, voire une heure ou deux heures du matin, parce qu’il sait qu’il aura plus de clients que d’habitude. Si cette proposition de loi est demandée par les commerçants, c’est parce qu’on les oblige à ouvrir à perte, au risque de remettre en cause la pérennité de leur commerce et leur capacité à conserver leurs emplois. C’est très contre-productif. Comme l’a dit M. Mariani, il s’agit de compléter un dispositif qui préserve la liberté, aujourd’hui malmenée, des commerçants comme des salariés.
Au nom du groupe Les Républicains, monsieur Morel-A-L’Huissier a dit fort justement, et presque mieux que je ne saurais le dire, que la fréquence des conflits et la spécificité de la période que nous vivons justifiaient l’adoption d’une législation particulière. Si la motion de renvoi était adoptée, nous serions dans une situation assez paradoxale. La semaine dernière, au Sénat, le Premier ministre a dénoncé le caractère libéral, voire ultralibéral, de certains débats en cours au sein de l’opposition nationale. Or, en l’espèce, le groupe Les Républicains souhaite la préservation des droits des salariés et des commerçants le dimanche, et le groupe socialiste, écologiste et républicain souhaite préserver la liberté des grandes enseignes. Vraiment, les groupes politiques se trouvent en ce moment à contre-emploi, si je peux me permettre ce clin d’œil ! Je reconnais que cela ne concerne pas seulement cet hémicycle.
En outre, je fais observer à l’ensemble des intervenants que la concurrence entre deux droits constitutionnels ne porte pas atteinte à notre capacité à légiférer. Pardon, mais c’est un prétexte, qui ne sert qu’à évacuer le débat. D’abord, la liberté contractuelle est évidemment encadrée par la loi. Elle n’est jamais totale ou absolue. Tous les contrats se voient encadrés par des lois. C’est le cas, d’ailleurs, du GIE, qui est créé par un contrat. Cette proposition de loi ne fait qu’encadrer davantage les GIE.
Pardon d’insister sur le sujet, mais je ne pense pas avoir l’occasion de présenter d’autres propositions de loi pendant cette législature. En tant que parlementaire, ne pouvons-nous pas considérer, madame Descamps-Crosnier, que le rôle du Conseil constitutionnel est d’arbitrer entre deux droits constitutionnels ? Refuser de légiférer, c’est refuser de saisir le Conseil constitutionnel ; c’est refuser de lui permettre d’arbitrer entre ces deux droits ; c’est devoir débattre à nouveau du sujet dans l’hémicycle, dans quelques années. Qu’est ce qui prime ? La liberté du commerce ou la liberté contractuelle ? C’est au Conseil constitutionnel d’arbitrer et de guider le travail du législateur, en fonction de ce qu’il considère être l’intérêt général, comme vous l’avez dit. En l’occurrence, je considère que l’intérêt général consiste à protéger les plus faibles contre les plus puissants, lorsque le rapport de force est aussi déséquilibré. Si le Conseil constitutionnel en décidait autrement, nous devrions revenir sur le sujet.
Madame Fraysse, je ne comprends pas, moi non plus, la pertinence de la motion de renvoi qui nous sera soumise – mais j’aurai l’occasion d’y revenir. Vous avez raison de dire que cela revient à approuver l’obligation de travailler. Je suis évidemment ravi de la position de votre groupe. Nous avons tant de différences et de désaccords que cet accord vous honore. Je ne reviendrai pas sur vos propos sur la supposée contradiction entre deux principes constitutionnels et sur le rapport de force.
Madame Descamps-Crosnier a eu la gentillesse de dire que le rapport était particulièrement précis, mais il faut dire que le sujet l’est tout autant ! Certes, j’aurais pu proposer, comme le Gouvernement a eu un jour l’intention de le faire – mais le temps lui est compté –, de légiférer sur l’ensemble des rapports de force existants dans les GIE. En l’occurrence, l’urgence était de protéger les petits commerçants et leurs salariés. Je tiens à dire que cela ne suffira pas, mais cela permettra au moins de rééquilibrer le rapport de forces.
M. Brun, par qui le scandale est arrivé, est le seul commerçant à avoir eu le courage d’aller jusqu’au bout : les pénalités infligées par les centres commerciaux étant inconstitutionnelles, la justice lui aurait probablement donné raison. L’administration de son GIE a reculé sous l’effet médiatique, mais surtout sous l’effet juridique : elle avait peur que le Conseil constitutionnel démonte tout le système de pression. Rien que pour cette raison, cela vaudrait le coup de légiférer. À la fin de l’histoire, le commerce de M. Brun sera perdu et il en a parfaitement conscience. Il n’aura pas eu de pénalités, mais son bail a été signé il y a neuf ans et est en cours de renouvellement. Le centre commercial s’oppose tellement à la présence d’une personne décidée à faire respecter ses droits et ceux de ses salariés, qu’il est prêt à payer le fonds de commerce pour que ce gêneur dégage et que les bonnes affaires puissent continuer. Et nous ne ferions rien ! Permettez-moi de m’étonner !
Je remercie M. Bompard d’avoir rappelé que l’obligation de travailler ne doit pas être introduite dans notre droit en raison d’une faille juridique. Nous avons débattu longtemps de la liberté de travailler. Était-elle raisonnable ou non ? L’obligation de travailler est une notion nouvelle, que l’Assemblée nationale finirait par accepter si ce texte n’était pas adopté.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 J’ai reçu de M. Bruno Le Roux et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain une motion de renvoi en commission déposée en application de l’article 91, alinéa 10, du règlement.
M. le président.
Sur la motion de renvoi en commission, je suis saisi par le groupe de l’Union des démocrates et indépendants d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. René Dosière.
 Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur et cher Jean-Christophe Lagarde, cette proposition de loi a été déposée à la suite d’affaires, évoquées avec conviction et éloquence par l’auteur du texte, dans lesquelles des groupements d’intérêts économiques ont infligé de lourdes pénalités financières pour non-ouverture certains dimanches ou jours fériés. Ainsi dans le Var, le GIE qui rassemble les commerçants de la galerie marchande Grand-Var, après avoir voté en faveur de l’ouverture de sept dimanches et six jours fériés dans l’année, dont le 14 juillet, a infligé de lourdes pénalités financières à une dizaine de commerces indépendants, notamment une pénalité de 186 624 euros à un restaurateur qui avait refusé d’ouvrir son restaurant le 14 juillet.
M. René Dosière.
Ces sanctions financières ont été heureusement réduites à la suite des réactions qu’elles avaient suscitées et leur montant été ramené à des forfaits plus compatibles avec la bonne marche des entreprises concernées.
Le principe de liberté du commerce et de l’industrie a valeur constitutionnelle, comme l’a reconnu le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 janvier 1982, de sorte que toute convention passée en matière d’exercice d’une activité économique doit respecter la liberté d’entreprendre. La proposition de loi se fonde sur un problème spécifique qui se poserait concernant les contrats déterminant l’organisation des groupements d’intérêt économique dont l’objet est commercial, qui peuvent imposer aux commerces parties au contrat d’exercer leurs activités le dimanche et les jours fériés, sous peine de pénalités financières élevée en cas de fermeture.
L’article unique de cette proposition de loi prévoit donc de compléter l’article L. 251-8 du code de commerce par des dispositions prévoyant que, lorsque l’objet du GIE est commercial, le contrat est tenu de respecter le principe de liberté du commerce et de l’industrie, étant précisé que le contrat ne peut donc prévoir d’obligation pour les société commerciales parties d’ouvrir et d’exercer leurs activités les dimanches et jours fériés. Toute clause contraire serait réputée non écrite.
En réalité, la question relève de l’arbitrage entre la liberté du commerce et de l’industrie d’une part, et la liberté contractuelle d’autre part. En effet, l’adhésion au GIE résulte d’une manifestation de volonté de la part de ses membres. Elle n’est jamais automatique du fait de l’exercice de l’activité commerciale au sein d’un centre commercial et elle ne peut être imposée en application des clauses du bail commercial.
Le Conseil constitutionnel reconnaît la valeur constitutionnelle du principe de liberté contractuelle, estimant, dans sa décision du 13 janvier 2003, que « le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant, sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ». Une atteinte législative à la liberté contractuelle doit donc être justifiée par un motif d’intérêt général suffisant, afin de préserver la sécurité juridique.
L’appréciation de l’opportunité de cette proposition de loi relève donc de l’existence ou non d’un motif d’intérêt général suffisant pour justifier une atteinte à la liberté contractuelle. Or, des interrogations subsistent et interdisent d’apporter en l’état une réponse favorable à la solution proposée dans le texte qui nous est présenté aujourd’hui.
Il convient d’une part de rappeler qu’en aucun cas de tels contrats ne peuvent s’affranchir des règles légales relatives à l’encadrement du travail du dimanche telles que votées par cette Assemblée, à savoir le volontariat et l’exigence d’un accord social. Ainsi, la liberté contractuelle rencontrant toujours comme limite l’application de la loi relative au travail du dimanche, les situations qui pourraient être concernées par ces difficultés doivent être précisément ciblées.
D’autre part, certaines affaires évoquées ont naturellement trouvé leur solution dans une sanction proportionnée à l’encontre des entreprises n’ayant pas respecté l’obligation du travail du dimanche. N’est-il pas dès lors légitime de se demander si les cas concrets, une fois précisés et circonscrits, ne relèvent pas de résolutions individuelles, voire jurisprudentielles, sans qu’il soit nécessaire de porter atteinte au principe de liberté contractuelle ?
Un des enjeux sous-jacents de cette proposition de loi est bien l’arbitrage entre deux principes constitutionnels d’égale valeur : la liberté contractuelle et la liberté du commerce. Il serait dommageable que, faute d’appréciation plus globale, la solution envisagée ici entraîne de nouvelles difficultés. Dès lors, compte tenu de l’importance de tels sujets et de la nécessité de trouver des équilibres entre des principes d’égale importance, il ne convient pas de légiférer dans l’empressement et sans disposer de tous les éléments nécessaires.
L’ensemble de ces raisons laisse à penser qu’il serait préférable de prendre davantage de recul pour apprécier l’évolution de telles situations au regard de la nouvelle législation. Le texte qui nous est présenté ne permet pas de garantir une réponse parfaitement adaptée et efficace aux problématiques soulevées. C’est pourquoi le groupe socialiste, écologiste et républicain préconise le renvoi de cette proposition de loi en commission, afin que ces problématiques soient examinées avec le recul nécessaire.
À titre personnel, je souhaite que ce renvoi, s’il est voté, ne soit pas un prétexte pour renvoyer aux calendes grecques cette proposition dont l’intérêt n’échappe à personne, ainsi que l’a souligné la porte-parole de notre groupe dans la discussion générale. C’est pourquoi, monsieur le président de la commission des lois, je souhaite qu’elle puisse être réexaminée au cours d’une prochaine réunion.
 La parole est à M. le président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
M. le président.
M. Dominique Raimbourg,
président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Nous ne nous sommes pas opposés au texte : vos arguments, monsieur le rapporteur, ayant en partie convaincu les membres de la commission des lois, ceux-ci se sont majoritairement abstenus. La question que vous posez est fondée et, je le répète, intéressante au sens où elle vise l’intérêt général.
J’ai une proposition à vous faire. Ce renvoi en commission ne sera pas synonyme d’un abandon du texte, de son renvoi aux calendes grecques ou d’un enterrement de première classe.

M. Philippe Vigier.
M. Dominique Raimbourg,
président de la commission des lois
Vous avez souligné, monsieur le rapporteur, que chacun part de son expérience. J’ai été conseiller communautaire de l’agglomération nantaise. L’accord obtenu fait qu’aucune grande surface n’y ouvre le dimanche parce qu’elles ne le veulent pas : comme me l’ont confié les directeurs que j’ai rencontrés, ils ne souhaitent pas se mettre à dos leurs personnels, lesquels refusent de travailler le dimanche.
L’agglomération urbaine de Nantes n’a autorisé l’ouverture le dimanche que pour favoriser le petit commerce de centre-ville, qui ne concerne que des commerçants indépendants qui n’ouvrent le dimanche que s’ils sont volontaires pour le faire. Telle est la réalité complexe, qu’il nous faut appréhender.
Voici ma proposition : très rapidement, la commission des lois constitue une mission. Certes, je ne veux pas vous vendre du vent. Nous sommes déjà au mois de novembre 2016, ce qui rendra difficile l’inscription du texte, alors que vous espériez, si j’ai bien compris, le voir inscrit à l’ordre du jour du Sénat. Toutefois, le Gouvernement, loin de faire preuve de fermeture d’esprit, m’a paru tout autant envahi par le doute que la commission des lois : peut-être pourrions-nous trouver ensemble une solution puisque, comme vous l’avez souligné à juste titre, il convient de revoir la législation des GIE pour que le poids des grandes surfaces ne pèse pas trop sur les petits commerces indépendants.
Ma proposition n’est pas malintentionnée : elle repose sur la volonté de trouver une solution à ce qui semble un véritable problème.
 C’est dommage.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Nous en venons aux explications de vote sur la motion de renvoi en commission.
M. le président.
La parole est à M. Michel Zumkeller, pour le groupe de l’Union des démocrates et indépendants.
 Le malaise est d’autant plus palpable que ce texte, même aux yeux de nos collègues, est une bonne idée, ce dont nous sommes persuadés. Un signe ? Cette motion a été déposée il y a très peu de temps.
M. Michel Zumkeller.
Je veux bien vous croire, monsieur le président de la commission, mais chacun sait que si vous votez cette motion de renvoi en commission, la proposition de loi ne sera pas étudiée avant la fin du mois de février, ce qui est du reste compréhensible. Il y aura d’autres textes à étudier d’ici là. Soyons raisonnables. Deux attitudes s’affrontent : M. Dosière, très élégamment, est resté sur un terrain très théorique – je ne prétends pas qu’il ait tort –, alors que nous, nous nous situons sur un terrain très pratique. Tous, nous souhaitons que les GIE et les zones d’activités fonctionnent. Mais nous souhaitons également que le commerce indépendant continue d’exister, en dépit de sa taille et des difficultés qu’il rencontre. Si nous repoussons ce texte, quand sera-t-il examiné ? Il ne le sera pas, en tout cas, avant la fin du mois de février prochain et, au début de la nouvelle législature, nous aurons d’autres textes à examiner...
Cette nouvelle occasion manquée est d’autant plus dommageable que nous avons tous conscience que le commerce indépendant est en danger de mort. Mais, comme d’habitude, nous rendrons un beau rapport qui ne servira à rien, laissant, pendant ce temps, mourir le commerce indépendant. J’espérais que l’Assemblée fasse preuve de sagesse en assumant le vote de ce texte.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)
 La parole est à Mme Françoise Descamps-Crosnier, pour le groupe socialiste, écologiste et républicain.
M. le président.
 René Dosière a développé les arguments justifiant le renvoi en commission de ce texte, comme je l’avais fait moi-même, dans une intervention plus longue que prévue.
Mme Françoise Descamps-Crosnier.
C’est pourquoi le groupe socialiste, écologiste et républicain votera évidemment cette motion, tout en rejoignant la proposition du président de la commission des lois. Ce renvoi doit être constructif et utile, puisque la demande est fort légitime.
 La parole est à M. Pierre Morel-A-L’Huissier, pour le groupe Les Républicains.
M. le président.
 Je regrette l’occasion manquée. La commission des lois avait, de manière consensuelle, appréhendé ce texte de M. Lagarde. Il est vraiment dommage de le voir aujourd’hui renvoyé en commission.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 Très bien !
M. Philippe Vigier.
M. Jean-Christophe Lagarde,
rapporteur
 Monsieur le rapporteur, laissez-moi vous rappeler que le règlement de l’Assemblée nationale ne vous permet pas de prendre la parole après les explications de vote. J’en suis désolé.
M. le président.
Je mets aux voix la motion de renvoi en commission.
 Voici le résultat du scrutin :
M. le président.
 S’agissant d’un texte inscrit à l’ordre du jour fixé par l’Assemblée, il appartiendra à la Conférence des présidents de proposer les conditions de la suite de la discussion.
M. le président.
 La séance est suspendue.
M. le président.
 La séance est reprise.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi de M. Philippe Folliot et plusieurs de ses collègues portant modification de la loi n
M. le président.


 La parole est à M. Philippe Folliot, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
M. le président.
M. Philippe Folliot,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
L’île de Clipperton, seule possession française dans le Pacifique Nord, est très méconnue. Elle a été découverte le 3 avril 1711 par un navigateur français, Michel Dubocage, qui croisait au large de cette île jusqu’alors non répertoriée. Cette découverte est le premier élément ayant permis de donner un cadre juridique à la souveraineté française sur cette île, devenue effective en 1858, quand Napoléon III décida d’en prendre officiellement possession. Dès lors, la situation fut assez complexe, du fait des liens amicaux mais aussi parfois plus conflictuels entre la France et le Mexique. Elle fut clarifiée par un arbitrage international décidé en 1910. Cependant, la justice internationale s’est hâtée lentement, et ce n’est qu’en 1931 que le roi d’Italie Victor-Emmanuel III a reconnu la souveraineté pleine et entière de la France sur l’île de Clipperton – nous devrions d’ailleurs parler de l’île de la Passion, comme elle est appelée dans la région, car le 3 avril 1711 était un Vendredi Saint.
Mes chers collègues, c’est avec passion que je vais vous parler de ce territoire qui est certainement le plus reculé et le plus oublié de la République. Notre planète compte peu de terres éloignées de plus de 1 000 kilomètres d’une autre terre ; c’est le cas de l’île de Clipperton, et cette situation présente d’ailleurs un certain nombre d’intérêts, tant au niveau de son écosystème assez spécifique qu’en matière géostratégique.
J’ai eu l’opportunité de me rendre sur place en 2015. Je remercie le Secrétariat général de la mer et la Marine nationale d’avoir facilité cette visite, la première d’un élu de la République dans cette partie du territoire national malheureusement trop souvent et trop longtemps délaissée, pour ne pas dire oubliée.
Sur place, j’ai eu un choc car j’ai découvert un spectacle de désolation. J’ai vu une île abandonnée, puisqu’elle n’est pas habitée. Au-delà des occupations mexicaines plus ou moins légales de la fin du XIX


 Isla de la Pasión

Ainsi, la situation de l’île est quelque peu particulière, compte tenu de son abandon de fait par les autorités françaises depuis plusieurs décennies. Elle est jonchée de déchets. Il s’agit d’un atoll de treize kilomètres de circonférence, fermé, ce qui n’est pas neutre : l’intérieur de l’atoll ressemble aujourd’hui à une fosse septique, car des tonnes de fientes d’oiseaux s’y sont accumulées depuis des décennies. Aujourd’hui, il n’y a plus de vie à Clipperton. Pour m’y être baigné – au moins jusqu’à la taille – en rejoignant le zodiac qui nous a permis de traverser l’atoll de part en part, j’ai pu constater que l’environnement était corrosif. Nous parlons donc d’un atoll mort, avec toutes les conséquences que cela comporte.
À l’issue de mon déplacement, j’ai écrit à M. le Premier ministre, à Mme la ministre George Pau-Langevin, que je salue, ainsi qu’à M. le Président de la République pour dire ce que j’avais constaté. M. le Premier ministre m’a alors fait l’honneur de me charger d’une mission sur le devenir de cette île.
J’ai beaucoup travaillé. Permettez-moi de saluer le Professeur Christian Jost, de l’université de la Polynésie française, qui est le spécialiste français de Clipperton, ainsi que M. Thomas Pailloux, chargé de mission au Secrétariat général de la mer, qui m’a beaucoup aidé dans le cadre de cette mission. Je voudrais aussi saluer un certain nombre de passionnés, membres de l’association Clipperton-Projets d’Outre-Mer, qui essaient depuis plusieurs décennies de maintenir la flamme de la présence et de l’intérêt français pour cette île.
Force est de constater que les autorités publiques, quels que soient les gouvernements qui se sont succédé, ont toujours quelque peu oublié – pour ne pas dire « délaissé » – cette île. Aussi, nous vivons aujourd’hui un événement historique à bien des égards : c’est la première fois dans l’histoire du Parlement que nous allons consacrer autant de temps à l’île de Clipperton, l’île de la Passion. J’espère, madame la secrétaire d’État, que notre débat sera positif !
Ce sujet n’est pas neutre. La France métropolitaine compte 345 000 kilomètres carrés de zone économique exclusive. L’île de Clipperton en compte beaucoup plus : 436 000 kilomètres carrés.
Mme Barbara Pompili,
secrétaire d’État chargée de la biodiversité
M. Philippe Folliot,
rapporteur
Aussi, comme je l’ai souligné dans mon rapport, la situation de Clipperton est singulière. Nous avons le devoir de réfléchir à la façon d’occuper cette île à moyen terme. Nos travaux ont mis en évidence la nécessité de créer une station scientifique à vocation internationale, à l’instar de ce que la République a fait il y a quelques décennies dans les Terres australes et antarctiques françaises – TAAF – en décidant d’aménager des bases scientifiques aux Kerguelen, dans l’archipel des Crozet ou sur l’île Amsterdam.
C’est un élément important car l’attente est forte du côté de la communauté scientifique.
De la même façon, il nous paraît important de clarifier la situation juridique de cette île, c’est l’objet de mon rapport. Aujourd’hui, elle ne bénéficie d’aucun statut juridique précis. En fait, c’est le droit métropolitain qui s’applique ou ne s’applique pas, tant celui-ci est totalement inadapté. L’objet de cette proposition de loi est de lui conférer un statut juridique adapté en proposant la création d’une collectivité


Élément non moins important, le fonctionnement de cette collectivité serait assuré à moyens constants : il n’en coûtera rien à l’État, madame la secrétaire d’État, puisque la fonction d’administrateur supérieur serait exercée par le haut-commissaire de la République en Polynésie française. Comme pour les TAAF, cet administrateur serait assisté d’un conseil consultatif qui pourrait donner des avis.
Le problème fondamental de Clipperton réside dans le fait qu’un certain nombre d’orientations et de décisions sont prises par des personnes qui ne s’y sont peut-être jamais rendues – on peut alors leur trouver des excuses – et qui regardent cela de loin, avec une vision métropolitaine, éloignée du Pacifique et dénuée de pragmatisme, ce que je regrette.
Le Gouvernement a décidé de créer une aire marine protégée dans les eaux territoriales de Clipperton. C’est une bonne idée, mais compte tenu du fait que l’on ne se donne pas les moyens de sa mise en œuvre, je crains que nous en restions à des déclarations d’intention. En fait, nous nous faisons plaisir par rapport à un certain nombre d’objectifs et d’engagements internationaux, mais rien ne changera sur le terrain. C’est dommage car cela affaiblit la politique de la France et pèsera sur la façon dont elle sera jugée sur la scène internationale.
 Veuillez conclure.
M. le président.
M. Philippe Folliot,
rapporteur
Dans cette partie du monde, notamment par rapport à la gestion des ressources halieutiques, la France laisse faire dans sa zone économique exclusive comme dans ses eaux territoriales ce qu’elle condamne partout ailleurs. C’est de l’irresponsabilité.
Et cette irresponsabilité va perdurer tant que nous n’aurons pas le courage de prendre une bonne mesure aux plans écologique, économique et financier. En 2007, l’État a été trop laxiste en matière d’octroi de droits de pêche – certes, c’était une autre majorité, un autre gouvernement – aux Mexicains, en n’exigeant aucune contrepartie, aucune garantie. La vente des droits de pêche dans cette zone économique exclusive pourrait permettre d’entrer dans un cercle vertueux.
 Il faut vraiment conclure, monsieur Folliot.
M. le président.
M. Philippe Folliot,
rapporteur
Je vous prie de bien vouloir m’excuser, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, monsieur le président d’avoir quelque peu débordé et de ne pas avoir respecté mon temps de parole. J’espère vous avoir fait partager ma passion pour cette île et d’autres également. Je ne doute pas que nous ferons avancer les choses positivement.

M. Laurent Furst.
 Vous n’avez pas « quelque peu » débordé, monsieur le député, vous avez beaucoup débordé !
M. le président.
 (Sourires.)
 La parole est à Mme la secrétaire d’État chargée de la biodiversité.
Mme Barbara Pompili,
secrétaire d’État chargée de la biodiversité
L’État a pu lui-même sembler quelque peu distant vis-à-vis de cette île dont l’importance ne doit pas être négligée. Ce temps paraît bien lointain tant le Gouvernement a voulu s’engager à renouveler l’action de l’État à l’égard de Clipperton. Il s’agit là, je crois, d’une volonté forte de l’exécutif en la matière.
Le Premier ministre Manuel Valls, dont il faut saluer la détermination à cet égard, a en effet nommé M. Philippe Folliot, en qualité de parlementaire en mission pour qu’il établisse un rapport portant sur les voies et moyens de moderniser les dispositions juridiques ayant trait à Clipperton.
Monsieur Folliot – et nous l’avons entendu – vous vous êtes passionnément investi dans cette mission qui était un véritable défi, tant la distance géographique était significative et l’objet d’étude singulier. Je souligne en particulier que vous avez été le premier élu de la République à vous rendre sur l’île en mai 2015. Cette expérience signale l’engagement très personnel que vous avez pour Clipperton, dont vous venez encore de témoigner, et cela vous honore.
Votre rapport est unique dans son contenu. Rarement une étude aura été aussi complète au sujet de Clipperton. Le travail réalisé propose des recommandations originales et ambitieuses. Mais il dresse aussi un triste constat, celui d’un territoire insuffisamment mis en valeur, où les déchets s’accumulent dans l’indifférence et où la faune et la flore se dégradent du fait des actions anthropiques.
Nous voulons ici affirmer avec force que Clipperton fait pleinement partie du territoire français et mérite toute notre attention. Dans la continuité des vœux exprimés par le Premier ministre et le Président de la République, ce Gouvernement entend pleinement investir ce territoire.
Nous tenons donc à vous rassurer : en dépit de son éloignement et de son isolement, l’État entend manifester son plein intérêt pour Clipperton qui lui confère une position unique dans le Pacifique Nord. Il continue à affirmer la souveraineté française – notre souveraineté – sur le territoire. L’exercice n’est pas évident. La plus proche des terres françaises disposant de moyens de surveillance est Tahiti, à 5 400 kilomètres et 11 jours de mer. Malgré ces difficultés, la présence française est assurée par le passage régulier d’une frégate – le
 Prairial –
La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui participe dès lors au rappel le plus solennel de la pleine souveraineté de la France sur Clipperton. Elle participe par ailleurs à cette volonté des pouvoirs publics de s’engager de manière plus directe en faveur de l’île et de la protection des ressources qui y sont attachées. Car, nous le savons, l’affirmation de notre souveraineté sur Clipperton passe aussi par la défense des ressources de sa zone économique exclusive ainsi que par la protection de sa formidable biodiversité.
Avec votre permission, monsieur le président, je souhaiterais, en tant que secrétaire d’État chargée de la biodiversité, insister sur l’importance du point de vue écologique, de ce morceau de terre au milieu de l’Océan. Une mission scientifique menée en 2005 par Jean-Louis Étienne avec le concours du Muséum national d’histoire naturelle, du CNRS et d’autres institutions scientifiques, a réalisé un inventaire de la biodiversité de ce territoire qui est un des systèmes insulaires le moins perturbé au monde. Le résultat est très impressionnant, y compris la découverte de nouvelles espèces. Jean-Louis Étienne a conclu qu’il était indispensable de « protéger le laboratoire de l’évolution ». Je remplace aujourd’hui la ministre de l’Outre-mer, mais je souhaite partager avec vous l’honneur et le plaisir de défendre un des joyaux de la biodiversité.
La pêche incontrôlée et la surpêche constituent, vous l’avez dit, une des menaces principales, en particulier celles constatées aux abords de l’atoll. Si rien n’est fait, il n’y aura plus rien à pêcher autour de Clipperton et cet écosystème unique au monde, dont la France est responsable, sera détruit.

 Journal Officiel
J’en viens sans plus attendre au texte qui nous est soumis aujourd’hui. Je voudrais d’abord remarquer que cette proposition de loi révèle à nouveau votre engagement sans faille, monsieur Folliot puisque vous avez pris l’initiative de proposer un texte à la suite des recommandations que vous aviez formulées. Du projet à sa concrétisation, il n’y a qu’un pas qui est aujourd’hui en passe d’être franchi.
En effet, le Gouvernement est favorable à une modification du cadre législatif qui régit Clipperton. Cette modification doit ouvrir la voie à une meilleure prise en compte de l’île dans notre droit et dans les priorités de notre action publique. Elle doit poser les bases d’une plus grande valorisation de ce petit territoire et d’une meilleure défense de ses ressources.
Afin de donner tout son sens à l’engagement de l’État en faveur de Clipperton, le Gouvernement proposera des amendements à la proposition de loi qui vous est soumise. Il s’agit en effet de rendre les modifications proposées cohérentes avec les priorités du Gouvernement et de les coordonner avec l’état du droit existant.
S’agissant du changement de nom de l’île, nous sommes évidemment sensibles à l’idée de redonner à Clipperton son nom originel. Ce serait la marque de notre attachement à ce territoire. Mais nous avons deux craintes. D’abord, la dénomination de Clipperton est constitutionnelle et figure à l’article 72, alinéa 3 de notre texte fondamental. Ensuite, il nous semble que ce changement de nom, si louable soit-il, serait de nature à brouiller le message qui est le nôtre : le territoire est connu, aux plans national et international, sous le nom de « Clipperton » ; celui-ci fait désormais partie intégrante de son identité. Lui attribuer un nouveau nom pourrait peut-être nuire à l’appropriation de ce territoire par nos concitoyens. Mais donnons-nous le temps de la réflexion à ce propos.
Venons-en maintenant à l’idée de créer une collectivité à statut particulier. Nous partageons tous le même objectif : consacrer un statut de Clipperton et donner les moyens à l’État d’exercer pleinement sa souveraineté sur l’île. Or l’action administrative tend aujourd’hui à se simplifier, à être plus efficace et plus respectueuse des deniers publics. Dans ces conditions, si nous partageons sans réserve la finalité de la disposition proposée, nous pensons que les moyens envisagés ne sont sans doute pas les plus appropriés. Voilà pourquoi nous proposons de nous abstenir de créer une nouvelle collectivité à Clipperton, création qui induirait des lourdeurs administratives et des surcoûts. Le mot même de « collectivité », étymologiquement, renvoie à la notion de « collectif », donc à un groupement d’individus ce qui n’est pas le cas, nous le savons, pour Clipperton. C’est pourquoi Clipperton ne peut pas être qualifiée comme collectivité territoriale.
Suivant la même logique, le passage du régime d’identité législative au régime de spécialité législative pourrait être à l’origine d’une complexification de l’action publique : pour chaque texte, cette modification induirait de devoir s’interroger sur son applicabilité ou non à Clipperton. Compte tenu des enjeux, il nous paraît donc plus simple de s’en tenir au droit existant qui prévoit que les textes adoptés sur le territoire de la République sont applicables de plein droit à Clipperton, sauf mention expresse en sens opposé.
En revanche, la proposition de créer un poste d’administrateur supérieur pour le territoire paraît propre à rehausser la représentation de Clipperton dans la République. Nous y sommes pleinement favorables. Cette même logique nous conduit à soutenir la proposition d’instaurer un conseil consultatif qui assistera l’administrateur supérieur. Le rapporteur sait mieux que quiconque que l’administration de Clipperton est une affaire de spécialistes et de passionnés. Réunir l’expertise disponible sur l’île au sein d’un conseil donnera à l’administrateur supérieur les outils d’une bonne administration du territoire. Ce conseil consultatif remplacera utilement le comité consultatif que prévoit le droit actuel.
Nous devons également nous assurer que le niveau de protection, tel qu’il vient d’être relevé par les arrêtés publiés hier, ne soit pas diminué et un ajustement est nécessaire à cet égard pour ne prendre aucun risque. C’est ce qui explique que nous ayons procédé à quelques modifications de dernière minute. Je prie la représentation nationale de nous en excuser, car je sais combien il importe de respecter les délais pour pouvoir travailler.
Enfin, la défense de notre souveraineté sur Clipperton nécessite assurément la défense des droits de pêche attachés à cette île. L’instauration de sanctions pour les visites effectuées sur ce territoire sans autorisation préalable doit donc permettre un meilleur contrôle des prélèvements qui y sont opérés. C’est là un message fort à l’adresse de ceux qui peuvent être tentés de penser que Clipperton est un bien public ouvert à tous.
Mesdames et messieurs les députés, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui constitue un progrès significatif dans la modernisation de notre politique à l’égard de Clipperton. Grâce à celle-ci, la France s’investit plus directement et plus volontairement auprès de cette île stratégique. Ce bout de France du Pacifique fait partie intégrante de notre territoire national. Cette île proche des Amériques appartient pleinement à la France. Nous sommes déterminés à le rappeler aujourd’hui de la manière la plus solennelle.
 Dans la discussion générale, la parole est à M. Philippe Vigier, premier orateur inscrit.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur – cher Philippe –, mes chers collègues, chacun a pu constater la passion qui animait tout à l’heure l’exposé de M. Folliot et j’ai entendu, madame la secrétaire d’État, que vous avez été particulièrement sensible au contenu de cette proposition de loi et au souci de la voir aboutir. Je me félicite en outre que nous rencontrions cet après-midi, à propos de l’outre-mer, plus d’écoute que n’en ont reçu aujourd’hui des textes plus métropolitains.
M. Philippe Vigier.
Philippe Folliot, premier parlementaire à s’être rendu sur place, dès avril 2015, en participant à la fameuse expédition Passion 2015, est l’auteur d’un rapport sur l’installation d’une base scientifique sur Clipperton, remis dans le cadre de la mission consacrée au devenir de cette île. La proposition de loi qui nous est soumise est donc le fruit d’un vrai travail et a d’ailleurs été cosignée par plus de 55 parlementaires issus des différents bancs de cette assemblée. Il s’agit donc, je tiens à le souligner, d’une initiative transpartisane qui a fait l’objet d’un consensus en commission des lois.
M. Folliot a retracé tout à l’heure l’histoire de l’île de Clipperton depuis sa découverte en 1711 par des explorateurs français et plaidé pour que nous reconnaissions dans cette île, constituée de 2 kilomètres carrés de terres émergées, un véritable atout stratégique, scientifique et géographique pour la France.
La zone économique exclusive de la France, qui couvre près de 434 000 kilomètres carrés – à comparer avec la superficie du territoire métropolitain de notre pays – est la deuxième au monde par son étendue, derrière celle des États-Unis et devant celle de l’Australie. Le rapporteur a toutefois indiqué que les atouts de cette île, pour importants qu’ils soient, étaient insuffisamment valorisés, vous venez d’en convenir, madame la ministre.
Située à 4 000 kilomètres des premières terres françaises et à 1 000 kilomètres des côtes mexicaines et de l’île la plus proche, Clipperton est un atoll du Pacifique nord-oriental, ce qui lui confère un caractère stratégique pour la France.
L’île présente aussi un intérêt scientifique majeur, qui a déjà motivé plusieurs expéditions sur place, dont la dernière était Passion 2015, consacrée à un domaine qui relève, madame la secrétaire d’État, de votre département, ministériel : la biodiversité et la connectivité des espèces. On n’aurait pas pu imaginer meilleure rencontre !
 (Sourires.)
Sur le plan climatologique, par exemple, l’île présenterait un intérêt scientifique particulier, notamment pour l’étude du régime des vents, de la qualité de l’air ou de l’évolution de la ceinture corallienne, trop souvent dégradée. Sur le plan océanographique, elle permettrait de vérifier le niveau des océans et de prévenir les crues, inondations et tsunamis. Il n’est pas une année, en effet, qui ne connaisse des phénomènes de cet ordre et, en 2015, plus de 65 millions de personnes ont dû quitter leur territoire du fait de tels désordres climatologiques.
Elle est, en outre, l’une des zones les plus riches au monde en thonidés et ses fonds marins sont tapissés de nodules polymétalliques, source potentielle de ressources minérales stratégiques. Cette île possède donc de très nombreuses ressources et revêt ainsi un intérêt scientifique confirmé.
Clipperton suscite des convoitises étrangères face auxquelles il nous faut être vigilants, notamment de la part du Mexique. Mes chers collègues, le Pacifique Nord se dessine comme l’un des enjeux géostratégiques majeurs du XXI

L’écosystème de l’île est en effet menacé par la multiplication des déchets et la croissance exponentielle et non maîtrisée des oiseaux marins. Alors que nous nous efforçons de mettre en place, sur le territoire métropolitain, des plans de gestion durable des espèces, l’absence de gestion durable de l’atoll, notamment en matière de pêche, est également responsable de cette situation.
Par ailleurs, parce qu’elle ne dispose pas d’un statut propre – et c’est là que réside la véritable difficulté –, l’île se trouve aujourd’hui dans un état de précarité administrative. Son régime juridique a été clarifié en 2007 : elle bénéficie d’un statut distinct de celui des Terres australes et antarctiques françaises, qui la place sous l’autorité directe du Gouvernement. Or, faute de dispositions spécifiques, s’appliquent directement à Clipperton, en matière environnementale et de protection du littoral, les règles applicables en métropole. Il faut donc réaffirmer la souveraineté nationale sur cet atoll et valoriser et protéger le milieu naturel en le dotant d’un statut administratif spécifique.
L’article 2 définit ce nouveau régime qui, si j’ai bien entendu vos propos, madame la secrétaire d’État, vous a convaincue. Clipperton serait ainsi dotée d’une personnalité morale et posséderait l’autonomie administrative et financière.
Cette solution permettrait d’une part de conserver l’identité propre de Clipperton, d’autre part, d’autoriser l’affectation de recettes extrabudgétaires à la gestion et au fonctionnement de l’atoll. Cette collectivité serait soumise au principe de spécialité législative. Hormis quelques domaines comme la nationalité et le droit pénal ou civil, les lois et les règlements n’y seraient applicables que sur mention expresse du texte. L’île serait placée sous l’autorité d’un administrateur supérieur, assisté d’un conseil consultatif, qui devrait notamment veiller au maintien de l’ordre public, à l’exercice des libertés et au respect des droits.
J’ai bien entendu, madame la secrétaire d’État, vos réserves face au problème constitutionnel que pourrait soulever l’attribution à ce territoire du nom d’Île de La Passion-Clipperton. Après des expressions telles qu’« expédition Passion » ou « rencontre Passion », nous devrions néanmoins parvenir à une solution intelligente pour trouver à cet atoll une belle dénomination.
La proposition de loi, en prévoyant un encadrement des activités sur l’île pour ce qui est du mouillage dans les eaux territoriales et intérieures, du débarquement, de l’atterrissage, du séjour ou de toute autre activité, permettrait de mieux en protéger la faune et la flore. Un tel encadrement est indispensable à la préservation de l’écosystème et des ressources de l’île qui, je le répète, sont aujourd’hui menacés. Vous aurez compris que nous approuvons sans réserve la très belle initiative de notre collègue Philippe Folliot.
La modernisation du régime institutionnel et administratif de l’île n’est qu’une première étape sur le chemin de la revalorisation de cet atoll. Les réflexions doivent se poursuivre pour envisager l’installation d’une station scientifique à caractère international, autour de laquelle je ne doute pas que nous pourrions nouer des partenariats avec les pays de la région. Une telle installation est souhaitée par nombre de scientifiques et serait de toute évidence la meilleure façon de réaffirmer la souveraineté française dans le Pacifique Nord, de valoriser l’atoll et de protéger ses ressources environnementales et halieutiques.
Dans l’attente de ces prochaines évolutions, le groupe UDI soutiendra et votera bien évidemment cette proposition de loi.
 La parole est à M. Olivier Falorni.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, la proposition de loi portant modification de la loi n
M. Olivier Falorni.


Après un travail approfondi comprenant auditions des parties prenantes et déplacement sur place, un rapport a été remis le 9 juin 2016. Il contient des recommandations, dont la valorisation de l’« Île de La Passion » – c’est-à-dire Clipperton – par l’implantation d’une station scientifique à caractère international. Ce travail a entraîné la rédaction d’une proposition de loi portant modification de la loi du 6 août 1955 et visant à donner un statut à l’île de Clipperton, cosignée par le groupe de l’Union des démocrates et indépendants, le groupe Les Républicains et le groupe socialiste, écologiste et républicain, ainsi que par mes collègues Jeanine Dubié, Paul Giacobbi, Jérôme Lambert et Stéphane Saint-André pour le groupe RRDP.
L’île de Clipperton, expressément mentionnée au quatrième alinéa de l’article 73-3 de la Constitution, est un atoll corallien inhabité de 9 kilomètres carrés, dont environ 2 kilomètres carrés de terres émergées. Il se situe dans le Pacifique nord-oriental. En vertu des droits souverains sur les eaux et les fonds océaniques, cette île permet de tracer un cercle d’un rayon de 200 nautiques – soit 370 kilomètres – délimitant une zone économique exclusive et contribue ainsi à conférer à la France une surface maritime de 435 600 kilomètres carrés.
Les États du Pacifique Nord devenant des acteurs économiques majeurs, nous ne pouvons négliger l’importance de l’île de Clipperton dans le rayonnement international de la France.
Or, cette île est aujourd’hui délaissée par les pouvoirs publics. En effet, la mission menée par le rapporteur a montré que, faute d’un entretien régulier, Clipperton est une véritable déchetterie à ciel ouvert, le lagon étant jonché de détritus apportés par la mer ou par l’activité humaine illégalement présente – c’est-à-dire sans autorisation – sur le territoire. Des actions ont été entreprises, comme la neutralisation et la destruction du stock de munitions d’armes mexicaines présentes depuis la Seconde Guerre mondiale.
De plus, à défaut de dispositions particulières, le droit métropolitain s’applique sur cette île, pouvant créer des difficultés en matière de poursuites pénales, notamment en raison des excursions et visites non autorisées aux abords de l’île. Afin de prendre en compte ces difficultés et d’affirmer la souveraineté française sur ce territoire, la présente proposition de loi vise à conférer un statut administratif spécifique à l’île.
L’article 1

L’article 2 vise ensuite à considérer l’île de La Passion-Clipperton comme un territoire à statut particulier. Aujourd’hui, en effet, cette île dépend de dispositions spécifiques ajoutées à la loi du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises. L’île de La Passion-Clipperton serait ainsi reconnue comme un territoire à statut particulier, doté de la personnalité morale, et possédant l’autonomie administrative et financière, placé sous l’autorité d’un administrateur supérieur, bénéficiant d’un régime législatif adapté et faisant l’objet de mesures particulières de protection contre certaines activités nuisibles.
L’administrateur supérieur de l’île de La Passion-Clipperton sera placé auprès du Haut-commissaire de la République en Polynésie française et exercera cinq missions principales, identiques à celles reconnues au représentant de l’État dans les Terres australes et antarctiques françaises.
Ces missions sont le maintien de l’ordre public, l’exercice des libertés publiques et le respect des droits ; la direction des services de l’État, à l’exception des services juridictionnels et de ceux énumérés par décret ; les missions dévolues aux préfets et préfets maritimes en matière de défense nationale et d’action de l’État en mer ; le contrôle des organismes et des personnes publics ou privés recevant des financements de l’État ; enfin, l’exercice du pouvoir réglementaire dans les matières qui relèvent de sa compétence.
Puisqu’il est de notre devoir et de notre responsabilité de veiller aux intérêts de la France en matière économique, en matière de souveraineté mais aussi en matière écologique et de lutte contre la pollution, vous l’aurez compris, le groupe radical, républicain, démocrate et progressiste soutiendra le texte que nous examinons aujourd’hui, tout en félicitant son auteur – cher Philippe Folliot – pour cette utile initiative défendue avec « Passion » !
 La parole est à M. Ibrahim Aboubacar.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, chers collègues, l’île de Clipperton est un territoire français situé dans le Pacifique Nord, à 1 200 kilomètres des côtes américaines et à 4 000 kilomètres du point le plus proche de la Polynésie française. Elle est isolée dans cet océan, comme perdue, presque oubliée, négligée et depuis longtemps délaissée par la France, à laquelle elle appartient.
M. Ibrahim Aboubacar.
S’il n’y a pas de vie humaine sur l’île, les visiteurs s’y rendant plus ou moins occasionnellement et le hasard des courants marins y ont déposé des déchets et des objets, parfois dangereux, qui dégradent et polluent gravement l’environnement. L’État n’y faisant pas respecter ses droits souverains, l’île pourrait peu à peu abriter le siège d’activités illicites telles que le pillage des ressources, les atteintes de plus en plus fortes à l’environnement ou, pire encore, devenir une plaque tournante de trafics divers en servant de base arrière logistique aux trafiquants.
Et pourtant, l’île de Clipperton n’est pas dépourvue d’intérêt. Sa zone économique exclusive, qui s’étend sur 435 000 kilomètres carrés – le maximum possible selon la Convention de Montego Bay –, recèle de ressources non évaluées et non exploitées rationnellement – du moins pas par la France, ni sous son contrôle – et occupe une position géographique exceptionnelle.
Du reste, notre expérience dans la mise en valeur des TAAF définit un champ des possibles pour Clipperton : au fond, c’est une affaire de volonté que de définir déjà ce que nous souhaitons faire de ce bout de terre, au-delà de l’affichage d’une surface d’aire marine protégée destinée à conforter notre
 leadership
L’île de Clipperton pourrait, à l’instar des TAAF, constituer un point d’appui beaucoup plus vaste dans la poursuite des objectifs mondiaux en termes de surveillance et d’étude du réchauffement climatique et de ses conséquences. La passivité, fondée sur le

Si le spectre des activités possibles recouvre les activités économiques – y compris halieutiques –, scientifiques et environnementales, il n’est pas mûr, à l’heure où nous examinons cette proposition de loi. Issue d’un travail remarquable mené par notre collègue Philippe Folliot, que je salue, cette proposition expose un dispositif institutionnel maximal, supposant que l’action à court terme à mener sur cette île serait déjà définie et actée.
Elle propose de l’ériger en une collectivité de l’article 74 de la Constitution, sur le modèle des TAAF, par modification de la loi du 6 août 1955 portant statut des terres australes et antarctiques françaises et de l’île de Clipperton, dotant cette dernière de la personnalité morale et lui reconnaissant l’autonomie administrative et financière.
Elle créerait un administrateur supérieur pour gérer le territoire qui pourrait, par délégation de la ministre des outre-mer, dynamiser l’administration de cette île. Un conseil consultatif serait également créé pour assister l’administrateur supérieur.
Elle modifierait le régime législatif applicable en y instituant la spécialité législative, laquelle stipule que les textes n’y sont applicables que sur mention expresse, sauf pour ceux qui le seraient automatiquement en vertu de la présente proposition de loi. Elle instituerait enfin des mesures de coercition à l’égard de ceux qui enfreignent la souveraineté territoriale, notamment pour les mouillages non autorisés.
Ainsi conçue, cette proposition de loi suppose actées les ressources futures d’une telle collectivité : celles-ci proviendraient des droits de pêche qui seraient à renégocier avec le Mexique et à accorder de manière onéreuse dans le futur, ce qui n’est pas acquis à l’heure actuelle. Elle suppose également la création d’une station scientifique à caractère international, dont le financement proviendrait des ressources déjà citées, d’une part, et de contributions privées, d’autre part. Tout cela est prématuré, même si il y a là matière à réflexion pour le futur conseil consultatif, dont la composition et la mission devront être précisément ajustées au vu des attentes qui sont les nôtres.
En conséquence, si nous considérons qu’il convient d’améliorer la gestion de ce territoire, d’y affirmer notre souveraineté et de définir clairement les activités que nous souhaitons voir s’y développer, nous estimons néanmoins que la proposition de loi qui nous est soumise ici est trop ambitieuse au regard de la réalité de ce territoire, et définit un dispositif dont la lourdeur institutionnelle n’est pas, en l’état, justifiée par l’intérêt que nous poursuivons ensemble.
C’est pourquoi nous souhaitons ramener ce dispositif à une dimension appropriée : franchir dès maintenant cette étape nécessaire permettra, sur la base des progrès ainsi engrangés, de laisser les organes créés travailler et définir de manière collective, transparente et pérenne, les étapes futures du devenir de cette île, notamment en termes d’activités appelées à s’y développer. Il sera temps, le moment venu, d’apprécier si les dispositions institutionnelles arrêtées aujourd’hui sont les plus appropriées pour franchir d’éventuelles étapes ultérieures.
Dans l’immédiat, il nous apparaît pertinent de nous limiter à instituer un administrateur supérieur pour gérer cette île et de préciser les voies et moyens par lesquels il exercera ses missions – tel est l’objet de l’amendement n

Cet amendement gouvernemental reprend donc l’essentiel des mesures à retenir, à nos yeux, à ce stade. Son adoption, sauf éventuelles modifications rédactionnelles ou de coordination, entraînerait le rejet de tous les autres amendements à cet article. Il exclut l’idée de créer une collectivité

Par ailleurs, une disposition, somme toute symbolique, de cette proposition de loi, semble poser difficulté. Elle fait l’objet de son article 1

Cette proposition ne me paraît pas soulever de difficultés majeures et, au regard des enjeux réels qui se jouent autour de ce territoire, il serait dommage que nous nous querellions à ce sujet. Adoptons donc cette appellation et laissons chacun libre de l’appeler comme il le souhaite – pour nous, francophones, l’appellation « île de La Passion » est tout à fait bienvenue. Le Conseil constitutionnel n’irait tout de même pas nous chercher querelle sur ce point !
Le groupe socialiste, écologiste et républicain souhaite donc, dans cet esprit, l’adoption de cette proposition de loi avec les modifications apportées par l’amendement gouvernemental à l’article 2 évoqué plus haut. Nous savons pertinemment qu’elle n’épuise pas les débats et que des sujets restent à préciser dans le proche avenir sur au moins deux points : l’aire marine protégée créée par la ministre de l’environnement sur l’île de La Passion, et la renégociation des accords de pêche avec le Mexique, qu’il est naturellement nécessaire d’engager.
 (Applaudissements sur quelques bancs du groupe socialiste, écologiste et républicain.)
 La parole est à M. Laurent Furst.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous sommes amenés cet après-midi à examiner la proposition de loi de notre collègue Philippe Folliot visant à donner un statut juridique à l’île de Clipperton. Je souhaite rendre hommage à Philippe car la proposition de loi qu’il soumet à notre examen est l’aboutissement d’une intense réflexion, d’un intérêt profond. Je ne peux passer sous silence le livre qu’il a coécrit :
M. Laurent Furst.
 France sur mer : un empire oublié
Clipperton, les Terres australes et antarctiques françaises, ces miettes d’empire que beaucoup ne sauraient placer sur une carte du monde, notre collègue Philippe Folliot les connaît très bien pour y être allé. Il est le seul dans cet hémicycle à pouvoir témoigner de la réalité de l’île, pour s’y être rendu pendant cette législature. J’ai moi-même assisté à une réunion sur le sujet avec l’administration des Terres australes et antarctiques françaises, réunion qu’il a animée avec brio, faisant preuve de sa parfaite connaissance du sujet.
Qu’est-ce que Clipperton ? Ce sont 305 années de souveraineté française. L’île de La Passion est française et demeure à ce jour notre seule possession dans le Pacifique Nord. La souveraineté française y a été reconnue en 1931 par la Cour internationale de La Haye. Mais si la France a fait reconnaître ses droits à cette occasion, elle n’a que rarement montré de l’intérêt pour cette île et les eaux qui l’entourent.
L’île doit son nom au flibustier anglais John Clipperton, dont la légende dit qu’il y aurait laissé un trésor de guerre. Le vrai trésor de Clipperton est ailleurs : 435 000 kilomètres carrés de zone économique exclusive, soit un vingt-cinquième des eaux territoriales de notre pays. Admettez que pour un îlot de deux kilomètres carrés, ce n’est pas si mal !
Ce sont surtout 26 % de plus que la zone économique exclusive des trois façades maritimes de la métropole. Cet espace maritime présente un intérêt certain, tant il regorge de richesses potentielles. Ses ressources halieutiques sont importantes : Clipperton est au cœur d’une réserve de thonidés connue et exploitée. Comme le soulignait Philippe Folliot dans son rapport, si la France se lançait dans une politique volontariste d’octroi de droits de pêche, elle pourrait récolter 1 à 5 millions d’euros, dont Clipperton pourrait profiter. En la matière, il convient de s’inspirer de ce qui se fait autour des Kerguelen pour la pêche de la légine et de la langouste.
L’île de La Passion possède des ressources minières insoupçonnées : elle se situe à l’extrémité ouest d’un périmètre du Pacifique Nord particulièrement riche en nodules polymétalliques. Les estimations de l’Ifremer donnent le tournis quant aux réserves potentielles : 34 milliards de tonnes de nodules, dont 7,5 milliards de tonnes de manganèse et 340 millions de tonnes de nickel. Il est probable que les eaux territoriales de Clipperton regorgent d’une partie de ces richesses. À cet égard, l’arrêté pris par la ministre de l’environnement vient

Sa situation géostratégique présente un intérêt grandissant : le Pacifique, bordé par l’Amérique, d’une part, et par l’Asie de l’Est d’autre part, jouera de toute évidence, dans le monde de demain, le premier rôle. Clipperton, en permettant à la France d’être géographiquement présente dans la zone, est et sera demain sa vigie.
Ces trois éléments constituent un potentiel considérable. L’Histoire dira si ce potentiel deviendra richesse ou restera en l’état. Dans cette attente, nous avons aujourd’hui à protéger ce lieu inconnu du peuple de France mais présentant pour notre nation un intérêt certain.
Quelle attention porte la France à ces richesses ? Aucune ! Non seulement nous n’entendons pas profiter de ce trésor, mais, pire encore, nous le laissons stagner dans ce bout du monde.
Car l’île de la Passion est polluée et pillée. Les courants marins y rejettent chaque année les déchets de l’activité humaine. C’est une très grande dépollution à laquelle nous devrions procéder pour redonner à l’île sa vraie splendeur. L’île de Clipperton a servi par le passé comme dépôt de divers encombrants, en particulier de munitions lors de la seconde guerre mondiale. Même si ces dernières ont été déminées, c’est toute une île qu’il faut nettoyer.
Par ailleurs, les ressources halieutiques de l’île de Clipperton sont pillées, notamment ses thons, péchés au mépris des règles que nous fixons. L’enjeu dépasse largement la seule lutte contre la pêche clandestine : c’est la loi française qu’il faut faire respecter dans les eaux de Clipperton, c’est notre souveraineté qu’il faut affirmer.
Nettoyer, dépolluer, assurer la souveraineté française à Clipperton sont les actions prioritaires à mener pour cette île. Ensuite viendra la valorisation des ressources, qui justifiera les efforts que nous aurons entrepris. Alors, pourquoi ne le faisons-nous pas ?
La vérité, mes chers collègues, c’est que Clipperton dérive aujourd’hui sans statut solide. Malgré les efforts et le soin avec lesquels la marine nationale et notre administration en Polynésie française y assurent une présence, à la mesure des moyens qui leur sont alloués, je me dis parfois que c’est Clipperton, non les Kerguelen, que nous aurions dû nommer l’île de la Désolation.
M. Philippe Folliot,
rapporteur
 En vérité, nous devrions rougir de notre indolence ! Quelle structure administrative donner à cette île, qui est aujourd’hui une simple propriété domaniale de l’État ?
M. Laurent Furst.
Comme mon collègue Philippe Folliot, j’ai pu apprécier à sa juste valeur le travail fourni par l’administration des terres australes et antarctiques françaises.
Les TAAF sont un territoire d’outre-mer depuis 1995. Par extension, elles sont une petite préfecture qui remplit une grande mission, celle d’assurer la souveraineté de la France sur les cinq districts insulaires soumis à son autorité – îles Kerguelen, archipel de Crozet, îles d’Amsterdam et Saint-Paul, îles Éparses ainsi que la lointaine Terre Adélie.
C’est parce qu’elle est pertinente et efficace que l’organisation administrative des TAAF nous donne matière à réflexion : dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, elle dispose d’une liberté qui lui permet d’agir efficacement pour que ces territoires du bout du monde soient connus et valorisés scientifiquement. En cet instant, je tiens à saluer le travail assuré par la préfète administratrice supérieure des Terres Australes ainsi que par l’ensemble de ses équipes et de son administration !
En raison du succès du modèle des TAAF, j’ai personnellement soutenu l’idée de la création d’un sixième district et ce, malgré la distance entre La Réunion et Clipperton. Après tout, 7 600 kilomètres séparent Saint-Pierre de la base Dumont-d’Urville, en Terre Adélie : la distance géographique, à cette échelle, n’est pas un critère pertinent.
D’ailleurs, les rotations qu’organise l’administration des TAAF vers la Terre Adélie ne partent pas de La Réunion, mais de la péninsule de Hobart, en Tasmanie. Cette solution, justifiée par le savoir-faire des TAAF, aurait amené cette administration de mission à se concevoir comme le bras armé de l’État pour l’ensemble des territoires insulaires isolés dont notre pays a la souveraineté.
Si cette solution a eu ma préférence, par souci d’efficacité et parce qu’elle constitue un vrai progrès par rapport au

Je me permets d’ailleurs de souligner le caractère innovant de cette proposition pour les collectivités : la tenue des réunions du conseil consultatif par visioconférence me semble relever du bon sens.
Enfin, Philippe Folliot suggère de modifier le nom de cette île. C’est sous le nom d’île de la Passion qu’elle fut découverte ; l’usage seul retint celui de Clipperton. Notre collègue suggère de la renommer Clipperton - île de la Passion. Je n’ai rien à redire à cette proposition de bon sens.
Ce changement de nom semble toutefois soulever des difficultés : Clipperton étant cité dans la Constitution, le nouveau nom devra être enregistré par les Nations unies.
Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, vous l’aurez compris, notre groupe votera cette proposition de loi qui représente indéniablement un progrès pour Clipperton - île de la Passion à laquelle elle donne une perspective d’avenir. Formons simplement le vœu qu’à l’occasion de cette proposition de loi, une vraie réflexion s’engage pour la restauration écologique de cette île, parallèlement à l’étude de son potentiel économique.
 La parole est à Mme George Pau-Langevin.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, chère Barbara Pompili, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, cher Philippe Folliot, chers collègues, je suis très heureuse de me trouver à cette tribune aujourd’hui, pour discuter un texte, qui est assez étranger aux préoccupations que nous avons souvent dans cet hémicycle.
Mme George Pau-Langevin.
Je tiens à saluer la ténacité et le travail de notre collègue, Philippe Folliot, qui a su mettre à nouveau un coup de projecteur sur un territoire authentique et unique au monde, dans le prolongement du rapport qu’il m’avait remis en juin 2016. Il sait apparemment partager sa passion puisque tous, sur les bancs de cet hémicycle, voient maintenant l’intérêt que présente ce bout de territoire.
Je crois me souvenir que, lors de notre premier entretien au sujet de Clipperton, Philippe Folliot m’avait confié que son intérêt pour ce territoire très éloigné était venu d’un atlas qui lui avait été offert alors qu’il était enfant. J’encourage donc chacun à offrir des atlas, qui permettent aux enfants de rêver : ils contribueront à ce que notre planète soit parfaitement connue et exploitée.
Cela a été dit, Philippe Folliot est le premier parlementaire à s’être rendu sur l’île de Clipperton, à propos de laquelle il a fourni un rapport assez nuancé : l’île, que tout le monde pense paradisiaque, présente un lagon pollué et les rats y sont nombreux. Exploitée correctement, elle pourrait toutefois être magnifique et d’un grand intérêt pour notre pays. Clipperton pourrait notamment accueillir une station d’observation scientifique internationale et une base météorologique, pour des coûts d’investissement relativement modestes.
Le rapport que M. Folliot a remis sur Clipperton - île de la Passion contient des propositions concrètes, constructives et réalistes, qui ont permis au ministère des outre-mer, avec le ministère de la défense, de prendre immédiatement des mesures conservatoires, comme d’y envoyer des bâtiments de la marine nationale et de commencer le nettoyage de l’île. Ainsi, le bâtiment multi-missions – B2M – D’Entrecasteaux a effectué une mission à Clipperton pour étudier comment neutraliser les stocks de munitions américaines, qui datent de la seconde guerre mondiale, et entreprendre des actions de nettoyage. Quant au B2M Bougainville, il a été chargé des opérations de destruction des munitions, lesquelles ont achevé le travail de nettoyage. Nous avons donc immédiatement commencé à travailler selon les préconisations du rapport.
Le député Folliot, qui est tenace, propose maintenant une nouvelle étape visant notamment à mieux formaliser le statut de l’île de Clipperton. S’interroger sur ce sujet, c’est questionner la place de notre pays dans le monde, en général, et dans le Pacifique Nord, en particulier. Clipperton, petite île assez méconnue voire insignifiante pour certains, représente une partie de la souveraineté de la France : exploiter au mieux ses richesses est pertinent et utile pour notre pays.
Le premier enjeu attaché à cette proposition de loi a donc trait à la souveraineté nationale et au statut de l’île. Il suffirait de réaliser un petit sondage dans la rue pour constater que les Français ne savent pas que Clipperton appartient à la France. Notre pays a cependant un intérêt évident à disposer d’un point d’ancrage dans le Pacifique Nord. C’est pourquoi cette petite île fait l’objet de convoitises : après avoir été découverte en 1711 par deux commandants de frégates françaises, elle a été colonisée par les États-Unis, puis par le Mexique, jusqu’en 1917. Il a fallu l’arbitrage du roi Victor-Emmanuel III, en 1931, pour qu’elle soit définitivement attribuée à la France. Jusqu’à aujourd’hui, cette histoire nous conduit à faire des compromis avec le Mexique, afin que ce pays ne conteste pas notre souveraineté.
Clipperton n’est pas habitée. C’est la raison pour laquelle elle n’est ni un département, ni une région d’outre-mer, mais elle est administrée par le ministère des outre-mer. La présence française est assurée par le passage régulier d’une frégate venue de Polynésie française, et par des débarquements occasionnels. Les terres françaises les plus proches sont les îles Marquises, à 4 000 kilomètres. Quant à Tahiti, qui peut surveiller l’île, elle se trouve à plus de 5 000 kilomètres. Le haut-commissaire de la Polynésie française exerce par délégation l’administration de cet îlot.
Tous les orateurs ont rappelé aujourd’hui la situation des TAAF, lesquelles comptent de nombreux territoires non habités. Sur les îles Juan de Nova ou Tromelin, où nous nous sommes rendus, la présence française est assurée par de petits détachements de l’armée, qui se relaient régulièrement, afin de ne pas trop souffrir de l’éloignement. Cette solution est donc possible.
On peut se féliciter des avancées statutaires de cette proposition de loi visant à doter Clipperton d’une organisation administrative appropriée. Nommer un administrateur supérieur, assisté dans sa mission par un conseil consultatif, comme c’est le cas pour les TAAF, est de nature à permettre à l’île de progresser. En donnant un statut clair à Clipperton, la France s’honorera de réaffirmer haut et fort sa présence, et de balayer ainsi le sentiment d’abandon de ce territoire que les pays voisins peuvent exprimer ou ressentir.
Si Clipperton n’est pas dotée d’une organisation suffisante, elle présente toutefois un réel intérêt pour les scientifiques. J’avais été étonnée, en organisant une réunion sur le sujet, de me trouver face à une salle Colbert pleine de personnalités, toutes spécialistes de Clipperton. Elles avaient rappelé les expéditions menées sur ce territoire afin de l’étudier et d’observer certains phénomènes climatiques et scientifiques – mission de Jean-Louis Étienne en 2005, de scientifiques américains en 2013 et, plus récemment, expédition dirigée par le géographe Christian Jost.
La création d’un conseil consultatif permettra de mieux encadrer ces études, qui pourront être utiles à l’analyse non seulement de Clipperton et du Pacifique, mais aussi d’autres phénomènes qui deviennent préoccupants, telle que la montée des eaux, sujets qui ont été abordés lors de la COP21.
À un moment où l’Atlantique comme la Méditerranée souffrent de surpêche, je voudrais rappeler que Clipperton est entourée d’une zone économique exclusive, de l’ordre de 430 000 kilomètres carré. Ceux utilisent cette zone sous-exploitée ne versent que peu de

M. Philippe Folliot,
rapporteur
 Nous pouvons dès à présent instaurer certaines sanctions pour prévenir les activités non autorisées. Il est positif que la proposition de loi le prévoie.
Mme George Pau-Langevin.
En appelant l’attention sur Clipperton, nous pourrons à la fois garantir la souveraineté française et nos intérêts. Si de plus en plus de Français, tels le député Folliot, se passionnent pour Clipperton, c’est aussi une manière pour nous de rappeler que la dimension mondiale de la France du grand large permet d’asseoir l’autorité de notre pays. Il nous appartient d’y veiller.
 (Applaudissements sur
les bancs du groupe socialiste, écologiste et républicain.)
 La parole est à M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur – cher Philippe –, mes chers collègues, mes propos recouperont en partie ceux qui viennent d’être tenus, tout en exprimant la même sympathie pour notre collègue Philippe Folliot – qui, entre nous, m’a fait découvrir des choses que je ne connaissais pas !
M. Pierre Morel-A-L’Huissier.
 (Sourires.)
 La France est riche de nombreux territoires ultramarins, situés aux quatre coins du monde, qui participent grandement de la diversité de notre nation, de notre culture, et qui sont le reflet de notre histoire. Notre cher collègue Philippe Folliot s’est penché sur l’histoire d’une toute petite île, oubliée de tous et perdue au beau milieu du Pacifique Nord, découverte au début du dix-huitième siècle par un navigateur français, revendiquée au milieu du dix-neuvième siècle par Napoléon III, occupée par les Mexicains au début du vingtième siècle, puis définitivement revenue sous souveraineté française à la suite d’un arbitrage international au début des années 1930.
Profondément isolée, l’île de Clipperton est située à 1 100 kilomètres à l’ouest de côtes mexicaines ; la première île la plus proche se situe, sauf erreur, à 1 000 kilomètres et les terres françaises s’en rapprochant le plus sont les îles Marquises, à 4 000 kilomètres – je m’y rendrai prochainement.
Si cette île inhabitée apparaît dérisoire par sa superficie – 2 kilomètres carrés de terres émergées ! –, elle représente cependant un territoire bien plus important si l’on considère qu’elle procure une souveraineté sur une zone maritime de près de 434 000 kilomètres carrés, soit plus que la zone économique exclusive de la France métropolitaine, qui est de 349 000 kilomètres carrés. Je partage donc totalement l’avis de notre collègue Folliot lorsqu’il dit que l’île de Clipperton représente un intérêt géostratégique évident pour la France.
Je tiens en outre à souligner l’intérêt scientifique de l’île. Sur cette planète Terre où l’on trouve de moins en moins de territoires vierges de toute occupation ou modification humaine, l’île de Clipperton peut être un emplacement fixe de très haute qualité pour les relevés et mesures océanographiques, atmosphériques et biologiques.
Il s’agit de surcroît de l’une des zones les plus riches au monde en thonidés et en nodules polymétalliques – sources potentielles de ressources minérales stratégiques, telles que le cuivre ou le nickel –, ce qui en fait un territoire très convoité par le Mexique, les Mexicains se disant favorables à une restitution de l’île au Mexique, malgré l’arbitrage international de 1931. Si la souveraineté française n’est pas, pour le moment, directement remise en cause par le gouvernement mexicain, il pourrait en aller différemment si le pays connaissait des évolutions politiques.
Face à cette menace potentielle, ou face à des situations inhabituelles comme la présence d’étrangers ou la commission d’une infraction grave sur l’île, nous ne sommes pas suffisamment armés juridiquement. Bien que l’île figure dans la Constitution française à l’article 72, alinéa 3, il existe autour de son administration et des règles qui la régissent un flou juridique, qui ne peut perdurer.
Notre ami Philippe Folliot a largement étudié la question, s’emparant du sujet avec la ferveur que nous lui connaissons. Il a formulé plusieurs propositions concrètes au Premier ministre à travers un rapport très documenté. Certaines de ces préconisations ont d’ores et déjà été mises en œuvre, comme la destruction du stock de munitions laissées par les Américains en 1944. D’autres doivent l’être dès que possible – c’est l’objet même de cette proposition de loi.
Il s’agit d’abord de créer un statut

Il s’agit ensuite de créer un conseil consultatif, composé de neuf personnalités connaissant bien l’île, et qui pourra se réunir par téléconférence entre la Polynésie et la Métropole.
Cette évolution, en plus de sécuriser juridiquement l’île, ne coûtera rien à l’État puisque la représentation de la nouvelle collectivité sera assurée par le bureau des TAAF à Paris.
Enfin, il s’agit de faire évoluer le nom de l’île, pour lui accoler « La Passion », nom qui lui avait été initialement donné par le navigateur Michel Dubocage et qui illustre bien le combat que mène notre rapporteur pour cette petite parcelle de France au bout du monde.
Je le remercie vivement d’avoir sorti l’île de La Passion-Clipperton de l’abandon dans lequel l’État l’a trop longtemps laissée. Le groupe Les Républicains votera avec enthousiasme cette proposition de loi, qui sera probablement adoptée de manière consensuelle.
 La discussion générale est close.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Folliot,
rapporteur
M. Dominique Raimbourg,
président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
M. Philippe Folliot,
rapporteur
 La Marseillaise
Vous avez bien fait, madame la secrétaire d’État, de rappeler l’importance de la mission accomplie par mon compatriote tarnais Jean-Louis Étienne en 2005. La couverture médiatique dont a bénéficié cette mission a permis une meilleure connaissance de l’île, la vulgarisation des enjeux et des informations.
Vous avez insisté sur les questions scientifiques. L’étude de la connectivité entre milieu terrestre et milieu marin soulève en effet des enjeux tout à fait intéressants, de même que l’étude de la lutte entre les espèces, puisqu’il y eut successivement sur l’île la civilisation du cochon, puis, quand les cochons eurent été tués, celle du crabe et, maintenant, celle du rat, qui est en train de prendre le dessus sur le crabe.
Vous avez fait plusieurs observations relatives au changement de nom. En réalité, il s’agit, non pas de changer le nom de l’île, mais d’accoler « La Passion » à « Clipperton ». Nous sommes tous ici conscients que nous ne pouvons pas prendre une décision qui entraînerait une modification constitutionnelle : on ne va pas réunir le Parlement à Versailles simplement pour changer le nom de l’île de Clipperton ! Cela étant, pour la petite histoire, Clipperton était un flibustier anglais aux mœurs à bien des égards violentes. Imagine-t-on les Britanniques donner le nom d’un pirate français à une de leurs îles ?
Il est essentiel d’avoir à l’esprit les enjeux scientifiques internationaux du statut de l’île. Les nombreuses personnes présentes au colloque organisé à l’Assemblée le 15 octobre 2015 et, au-delà, tous les scientifiques que j’ai rencontrés à l’occasion de la préparation de mon rapport l’ont souligné : il s’agit d’un enjeu scientifique majeur. À un moment où un autre, il faudra que nous y répondions.
Quel contraste saisissant avec la politique de la Chine dans les îles Spratley et, plus particulièrement, sur l’îlot de Fiery Cross ! Cet îlot, qui était totalement inhabité, a été bétonné et aménagé ; les Chinois y ont développé une stratégie de long terme, visant à le transformer en île, ce qui n’est pas anodin par rapport à l’application de la convention de Montego Bay, puisque la différence fondamentale entre un îlot et île, c’est qu’un îlot n’engendre pas de zone économique exclusive, contrairement à une île. On voit aujourd’hui la Chine, presque fière et sûre d’elle-même, transformer des îlots en îles, en vue d’accroître sa zone économique exclusive et son domaine maritime, alors que nous, nous prenons le risque, à terme – parce que, même si la souveraineté française sur les deux kilomètres carrés de terres immergées n’est pas actuellement remise en cause…
 Il faut conclure, monsieur le rapporteur !
M. le président.
M. Philippe Folliot,
rapporteur
À terme, donc, si nous ne remédions pas à tout cela, le risque est une déclassification de l’île de Clipperton en îlot, avec les conséquences que cela aurait, notamment la perte de la zone économique exclusive.
Je veux remercier rapidement tous les orateurs : Philippe Vigier, qui a insisté sur l’intérêt scientifique de l’île ; Olivier Falorni, pour sa mise en perspective de l’intérêt stratégique ; Ibrahim Aboubacar pour ses remerciements – même si je regrette qu’il nous demande d’attendre : il n’est jamais trop tôt pour bien faire, cher collègue ! Laurent Furst a parlé avec passion, lui aussi, des Terres australes et antarctiques françaises – il assume avec brio la présidence du groupe d’études « Arctique, antarctique et terres australes et antarctiques françaises » – et a fait un parallèle tout à fait intéressant entre ce qui a été fait pour la légine aux Kerguelen et ce qui pourrait être fait pour le thon et surtout pour l’espadon à La Passion-Clipperton. Merci aussi à Mme George Pau-Langevin pour ses propos…
 Monsieur le rapporteur, maintenant il faut conclure !
M. le président.
M. Philippe Folliot,
rapporteur
…et, surtout, pour les échanges particulièrement constructifs que nous avons eus et qui m’ont permis de rédiger mon rapport – ainsi que pour ce petit clin d’œil à l’atlas.
Enfin, merci à Pierre Morel-à-L’Huissier pour ses propos relatifs à l’intérêt stratégique de l’île et à cette passion que nous avons désormais tous en commun.
 J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi.
M. le président.
 Monsieur Lassalle, vous êtes-vous réellement inscrit sur l’article 1
M. le président.

 Oui, monsieur le président.
M. Jean Lassalle.
 Il est vrai que nous sommes élus de circonscriptions voisines et je comprends fort bien que vous vouliez intervenir sur le statut de l’île de Clipperton, mais j’imagine que vous avez aussi en tête les horaires d’avion pour rejoindre nos territoires…
M. le président.
 (Sourires.)
Vous avez donc la parole, monsieur Lassalle.
 Merci, monsieur le président.
M. Jean Lassalle.
J’aime beaucoup le président, j’aime la secrétaire d’État et le rapporteur aussi – pour des raisons différentes –, et je suis heureux qu’ils soient arrivés, grâce au travail exceptionnel réalisé par mon vieil ami Philippe Folliot, qui vient du Tarn, de la montagne, à faire en sorte que l’on s’occupe enfin du statut de Clipperton et qu’un administrateur civil de plein exercice veille, au nom de la France, sur le destin de l’île.
Je profite de l’occasion et de la compréhension des représentants de la République ici présents – et tout particulièrement de la vôtre, monsieur le président –, pour dire que je regrette que nous n’ayons pas, tous gouvernements confondus, une politique plus volontariste en faveur des territoires ultramarins. Ces derniers sont en effet confrontés, de façon générale, à d’énormes difficultés, lesquelles sont amplifiées – comme j’ai pu m’en rendre compte à chaque fois que j’ai eu l’honneur de me rendre dans l’un d’entre eux – par l’éloignement, l’isolement et des problèmes insurmontables, que nous ne connaissons pas ici. Ces territoires permettent pourtant à la France d’être présente sur une très grande partie des mers et océans du monde, et de tutoyer l’Amérique, la Chine et le Japon.
 Nous allons établir, M. Lassalle et moi, une liste de personnes qui pourraient être nommées administrateur civil à Clipperton. Je pense qu’elle sera longue !
M. le président.
 (Sourires.)
 Je vais maintenant mettre aux voix l’article 1

 La parole est à M. Philippe Folliot, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement, nécessaire, assure la coordination avec le nouvel article 16 du titre II de la loi de 1955 – si l’amendement du Gouvernement à l’article 2 est adopté – ou avec son article 20, dans la proposition de loi initiale. Il s’agit d’éviter le double renvoi à des décrets pour l’application du texte. Cet amendement a été accepté par la commission.
M. Philippe Folliot.
 Nous en venons à l’article 2, sur lequel je suis saisi de plusieurs amendements.
M. le président.
 Monsieur le président !
M. Jean Lassalle.
 Pardonnez-moi, monsieur Lassalle, vous avez la parole.
M. le président.
 Merci infiniment, monsieur le président. Je vous souhaite de présider longtemps cette noble assemblée – pour de bon, cette fois.
M. Jean Lassalle.
Je remercie encore M. Folliot et M. Bourvil…
 (Sourires.)
Pour aller un peu plus loin, notre grand et si beau pays gagnerait à porter une attention plus clairvoyante à ses formidables territoires, qui nous renouvellent leur confiance depuis tant d’années. Bien qu’ils fassent partie de la grande France, nous nous en occupons si peu…
La politique d’aménagement du territoire a été abandonnée dans les territoires métropolitains, et plus encore dans les territoires ultramarins, pour lesquels la situation est d’autant plus difficile. « Loin des yeux, loin du cœur », dit-on : c’est un peu le sentiment, mêlé d’amertume, qu’ils éprouvent, je l’ai vérifié lors de mes quelques visites.
Au-delà de ce qu’ils représentent pour la France tout entière et pour eux-mêmes, ces territoires sont pourtant une formidable chance. La France, disais-je, est présente sur presque toutes les mers et tous les océans du monde ; elle possède le deuxième territoire maritime du monde. C’est là un atout considérable pour les grands projets qu’elle aura à développer, notamment la transition énergétique.
 Nous en venons aux amendements à l’article.
M. le président.
Je suis saisi d’un amendement n


La parole est à Mme la secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement.
Mme Barbara Pompili,
secrétaire d’État
 sui generis
Je partage bien entendu l’objectif du rapporteur de consacrer un statut pour l’île de Clipperton et de donner les moyens à l’État d’y exercer pleinement sa souveraineté. Mais nous avons le devoir de la simplicité, s’agissant en particulier de l’administration, de façon à la rendre plus efficace encore, à tous points de vue.
Dans ces conditions, si nous partageons sans réserve la finalité de la disposition proposée, nous pensons que les moyens envisagés ne sont pas forcément les plus appropriés. Aussi ne nous semble-t-il pas souhaitable de créer une nouvelle collectivité à Clipperton, car cela induirait des lourdeurs administratives et, surtout, des surcoûts.
Suivant la même logique, le passage du régime d’identité législative au régime de spécialité législative pourrait être à l’origine d’une complexification de l’action publique : pour chaque texte, cette modification induirait de devoir s’interroger sur son applicabilité ou non à Clipperton. J’en ai personnellement fait l’expérience lors de l’examen du projet de loi relatif à la biodiversité, où des omissions concernant Wallis-et-Futuna, par exemple, ont été évitées de justesse. Compte tenu des enjeux, il nous paraît donc plus simple d’en rester au droit existant, aux termes duquel les textes adoptés sur le territoire de la République sont applicables de plein droit à Clipperton, sauf mention contraire expresse.
Cela dit, monsieur le rapporteur, l’objectif que vous poursuivez me semble pouvoir être atteint d’une autre manière. C’est la raison pour laquelle je vous propose d’adopter l’amendement du Gouvernement tendant à faire préciser, par la loi, et plus que ne le font les dispositions actuellement en vigueur, les éléments essentiels qui contribueront à la dynamisation de la gestion de l’île de Clipperton.
Ainsi, il est proposé d’instituer un administrateur supérieur, assisté par un conseil consultatif. Cet administrateur aura principalement pour mission de veiller à la préservation des différents milieux physiques et au respect des équilibres écologique et du patrimoine culturel.
L’article 2 institue par ailleurs, à son alinéa 38, un régime d’autorisation pour certaines activités, telles que le mouillage, le débarquement, l’atterrissage ou le séjour sur l’île. Ces activités sont déjà interdites depuis 2011 sur la partie terrestre sur l’île, et depuis le 15 novembre 2016 dans les eaux territoriales.
Vous le savez, Mme la ministre de la mer, Ségolène Royal, a annoncé la création d’une aire marine protégée dans les eaux territoriales de l’île de Clipperton lors de la conférence « 

L’océan, je veux le rappeler, a été le grand absent des négociations internationales sur le climat,…
 Absolument !
M. Jean Lassalle.
Mme Barbara Pompili,
secrétaire d’État
En ce domaine, la France a une responsabilité particulière. Grâce à ses outre-mer, elle est présente dans toutes les parties de l’océan, avec l’un des domaines maritimes les plus étendus du monde, 11 millions de kilomètres carrés. J’ai donc veillé à ce que la dimension maritime soit pleinement intégrée aux deux piliers législatifs que sont la loi sur la transition énergétique et la loi sur la biodiversité.
L’île de Clipperton est le seul atoll corallien de l’Océan pacifique tropical oriental. Son récif corallien, dont on n’a pas parlé, est le plus grand de la région, avec une superficie de 3,7 kilomètres carrés. Pour protéger cet écosystème unique au monde, dont la France est responsable, Mme la ministre de la mer a créé une aire de protection du biotope de vingt-sept espèces menacées de disparition – tortues marines, requins, coraux, raies et poissons de récifs.
Vous le savez, l’atoll de Clipperton joue un rôle clef dans le fonctionnement des écosystèmes marins de cette région du globe, pour les oiseaux, les tortues, les cétacés, les requins et les ressources halieutiques. La création de cette aire marine protégée sera l’occasion, pour la France, de rejoindre le Corridor maritime du Pacifique tropical est, aux côtés des autres pays déjà engagés, à savoir l’Équateur, la Colombie, le Panama et le Costa Rica. Cela permettra de renforcer les coopérations scientifiques internationales dans cette région du monde, pour mieux connaître le fonctionnement des écosystèmes et pour renforcer le dispositif de surveillance et de recherche relatif aux effets du changement climatique sur la biodiversité.
Ainsi, la partie terrestre et la partie maritime de l’île sont déjà strictement protégées, et la mesure proposée par M. le rapporteur permet de protéger les eaux intérieures. C’est un progrès qu’il faut préserver. En revanche, il ne faut pas atténuer les interdictions existantes en créant un régime légal d’autorisation.
 Très bien !
M. Jean Lassalle.
 Je suis saisi de deux sous-amendements, n
M. le président.


La parole est à M. Philippe Folliot, rapporteur, pour les soutenir ainsi que pour donner l’avis de la commission sur l’amendement du Gouvernement.
M. Philippe Folliot,
rapporteur

Les raisons qui ont conduit à donner à cette île le nom d’un flibustier anglais ayant croisé au large de l’île en 1704 demeurent en effet floues et incertaines. Le nom de La Passion est plus exact car il se réfère au jour de la découverte de l’île le vendredi saint 3 avril 1711 par les navigateurs Michel Dubocage et Mathieu-Martin de Chassiron, qui est un fait historique avéré.
Cet atoll est par ailleurs également connu au Mexique sous ce même nom. La commission a accepté le sous-amendement n


 Quel est l’avis du Gouvernement sur les sous-amendements du rapporteur, n
M. le président.

Mme Barbara Pompili,
secrétaire d’État
Toutefois, vous venez d’adopter l’article 1

J’observe cependant, monsieur le rapporteur, que votre sous-amendement n

 La parole est à M. Laurent Furst.
M. le président.
 Je ne ferai qu’une brève intervention sur l’ensemble des sujets, afin de ne pas rallonger nos débats. Tout d’abord, s’agissant de l’aire de protection, mon sentiment est que nous sommes clairement dans l’effet d’annonce : dès lors qu’aucun moyen n’est engagé, il s’agit tout bonnement de com’ !
M. Laurent Furst.
J’ai posé tout à l’heure la question des effets réels de cette aire : son existence limite-t-elle la possibilité d’effectuer dans son périmètre des recherches sur les nodules polymétalliques ? Il ne serait pas inintéressant que l’on apporte une vraie réponse à cette vraie question.
Madame la secrétaire d’État, vous avez fait montre d’une réelle opposition à la création d’une collectivité. Je vous dis simplement que, s’agissant des Terres australes et antarctiques françaises, une administration de mission qui prenne en compte l’ensemble des préoccupations des parties prenantes est préférable à une multitude d’intervenants agissant en fonction des thématiques, car elle permet de gagner en efficacité, de manière extraordinaire.
C’est la raison pour laquelle nous restons favorables à la proposition telle que l’a rédigée notre collègue qui en est à l’origine.
S’agissant du nom, garder celui de l’île et y adjoindre celui de « La Passion » pour nommer la collectivité est une solution élégante et extrêmement simple, qui a le mérite de répondre à l’ensemble des préoccupations exprimées.
 La parole est à M. Ibrahim Aboubacar.
M. le président.
 J’invite simplement notre collègue Philippe Folliot à modifier son sous-amendement n
M. Ibrahim Aboubacar.


 La parole est à M. Philippe Folliot, rapporteur.
M. le président.
M. Philippe Folliot,
rapporteur
Cette rectification du sous-amendement n


 Quel est l’avis du Gouvernement sur cette rectification du sous-amendement n
M. le président.

Mme Barbara Pompili,
secrétaire d’État
Monsieur Furst, je voulais par ailleurs vous répondre à propos des recherches. Un arrêté de biotope n’interdit pas les recherches : il impose seulement qu’elles fassent l’objet d’une demande d’autorisation afin qu’elles s’effectuent avec toutes les garanties nécessaires à la protection de la biodiversité.
 Je mets maintenant aux voix l’amendement du Gouvernement…
M. le président.
M. Philippe Folliot,
rapporteur
 Je vous ai déjà donné la parole pour exprimer votre avis ! Soyez bref, je vous prie.
M. le président.
M. Philippe Folliot,
rapporteur
Tout d’abord, madame la secrétaire d’État, le

Pour un certain nombre de raisons, je n’ai pas choisi d’aller vers cette solution car les logiques à l’œuvre dans l’Océan indien austral ne sont les mêmes que celles à l’œuvre dans le Pacifique. Il me paraissait donc essentiel de trouver une solution qui soit efficace sur le plan juridique, dont le coût soit – je l’ai expliqué tout à l’heure – nul, et qui soit calée sur l’existant.
En fait, dans le cadre de cette proposition de loi, nous sommes repartis du dispositif existant dans les TAAF pour l’adapter à l’île de La Passion-Clipperton, puisque tel est dorénavant son nom.
Un certain nombre de points, de principes et d’éléments expliquent que la situation actuelle ne peut pas perdurer. Un exemple : si une loi devrait pouvoir s’appliquer dans cette partie du territoire de la République, c’est bien la loi littoral qui répartit un certain nombre de compétences entre l’État et les collectivités, et notamment les communes.
Or il n’existe pas de commune sur l’île de La Passion-Clipperton. Comment donc y appliquer cette loi ?
 Elle ne s’y applique pas.
M. Laurent Furst.
M. Philippe Folliot,
rapporteur

Aujourd’hui, cette île étant placée sous l’autorité directe du Gouvernement, et plus précisément du Premier ministre, faut-il donc, dans ce cas, amener les personnes concernées jusqu’au commissariat de police du VII

 En outre, et il s’agit d’une des préconisations de mon rapport, il me paraît nécessaire que chaque expédition scientifique étrangère sur place puisse comprendre un Français, comme cela a déjà été le cas.
 Monsieur le rapporteur !
M. le président.
M. Philippe Folliot,
rapporteur
 C’est moi qui préside cette séance et pas vous ! Je vous ai précédemment donné la parole à la fois pour présenter les deux sous-amendements et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement du Gouvernement, ce que vous êtes en train de faire de nouveau !
M. le président.
Par ailleurs, je vous rappelle, comme à tous nos collègues qui siègent aujourd’hui sur les bancs de l’opposition, que vous avez voté un règlement qui prévoit que le temps de parole du rapporteur est limité à deux minutes par amendement.
En ce qui me concerne, je n’ai pas voté ce règlement. Vous, vous l’avez voté et je vous demande par conséquent de conclure en trente secondes, avant que nous passions au vote.
M. Philippe Folliot,
rapporteur

Dire que le droit métropolitain doit s’appliquer dans cette île, autant que dans les Îles Éparses et dans les TAAF, est totalement inadapté.
 Tout à fait.
M. Laurent Furst.
M. Philippe Folliot,
rapporteur

 Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.
M. le président.
 Prochaine séance, lundi 28 novembre 2016, à seize heures :
M. le président.
Discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.
La séance est levée.