M. Sylvain Waserman
Mme Béatrice Descamps
M. Régis Juanico
Mme Sabine Rubin
M. Hubert Wulfranc
Mme Françoise Dumas
M. Julien Dive
Mme Fabienne Colboc
M. Stéphane Viry
Mme Emmanuelle Ménard
M. Bertrand Sorre
Mme Hélène Zannier
M. Jean-Michel Blanquer, ministre de l’éducation nationale
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur
M. Marc Fesneau
M. Pierre Morel-À-L’Huissier
M. André Chassaigne
M. Ugo Bernalicis
M. Christophe Bouillon
Mme Danielle Brulebois
M. Arnaud Viala
 La séance est ouverte.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de résolution de M. Sylvain Waserman et de plusieurs de ses collègues relative à l’engagement associatif et à sa reconnaissance (n
M. le président.

 Dans la discussion générale, la parole est à M. Sylvain Waserman.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre de l’éducation nationale, chers collègues, l’objet de mon intervention est d’expliquer pourquoi nous avons, avec le groupe Mouvement démocrate et apparentés, jugé nécessaire de vous proposer un projet de résolution sur le monde associatif, et plus particulièrement sur le rôle que notre assemblée peut et doit jouer à ses côtés.
M. Sylvain Waserman.
Nous sommes nombreux ici à penser que l’engagement citoyen, en particulier l’engagement associatif, peut changer le monde tout autant que ceux qui siègent sur les bancs de cette assemblée.
Les associations apportent de la valeur ajoutée humaine ; elles sont une expression de la liberté de chacun d’agir en fonction de ses convictions, de mener des réflexions et des actions communes pour des causes auxquelles on croit. Elles rassemblent des femmes et des hommes de tout âge et de toute condition, qui donnent de leur temps et de leur énergie pour autre chose que leur intérêt particulier.
Nous sommes très nombreux sur ces bancs à être attachés au monde associatif, pour y avoir milité, pour avoir vu les associations s’engager sur le terrain, pour avoir vu comment elles agissent concrètement dans nos communes, comment elles rendent la vie plus belle et lui donnent du sens.
 C’est vrai !
M. Fabien Di Filippo.
 Plus que beaucoup d’autres sujets, ce thème est fédérateur, transpartisan. Il n’est le monopole de personne.
M. Sylvain Waserman.
Mais les défis auxquels le monde associatif est confronté sont réels et nous, législateurs, avons un rôle à jouer. Nous souhaitons l’illustrer dans quatre domaines dans le cadre de ce projet de résolution.
Le premier domaine est celui de la protection juridique des dirigeants associatifs.
Le rapport rendu en 2014 par la commission d’enquête chargée d’étudier les difficultés du monde associatif a révélé que le renouvellement des dirigeants associatifs est aujourd’hui l’un des problèmes les plus importants pour le monde associatif ; ce serait même le premier, 53 % des associations indiquant qu’il les préoccupe autant que leur financement. Les rapports de France Bénévolat le confirment : si beaucoup de bénévoles s’engagent dans des actions et des projets, peu sont prêts à assumer les responsabilités d’une présidence ou d’une charge de trésorier, notamment en raison des risques juridiques que cela comporte. Sur ce sujet en particulier, nous devons progresser.
J’ai vécu cette situation en tant que coprésident d’un réseau associatif comptant 150 salariés et encadrant 3 000 jeunes en service civique. Nous avons dû décider de reprendre ou non une association en difficulté de notre réseau, avec ses salariés mais surtout avec un passif d’environ 200 000 euros. L’avocat m’a alors mis en garde : en cas d’échec, je serais responsable jusque sur mes biens propres.
Cette histoire s’est bien terminée, mais c’est grâce à l’aide de fondations privées parce que nos collectivités locales partenaires n’avaient pas le droit de verser des subventions à des associations en difficulté. À ce moment précis, j’ai ressenti avec force qu’il n’est pas juste qu’un dirigeant bénévole, qui donne de son temps et de son énergie, voit ses bien propres et ceux de sa famille menacés en cas de cessation de paiement de son association.
Il n’est pas juste que si une association est en cessation de paiement parce que la subvention d’une collectivité attendue en juin pour l’année en cours n’est finalement pas votée, on saisisse les biens propres du dirigeant bénévole pour combler le passif. Aucune association ne licencie ses salariés en janvier en attendant de savoir si la subvention sera bien versée en juin. Il n’est pas juste non plus qu’un chef d’entreprise puisse limiter son risque à son apport personnel et qu’un dirigeant bénévole d’association n’en ait pas la possibilité. Et ce qui n’est pas juste, c’est bien à nous de le corriger.
Je renvoie ceux qui m’ont rétorqué que, dans de tels cas, les juges savaient se montrer cléments au site officiel en ligne associations.gouv.fr. Ils y liront qu’ « en matière de cessation de paiement, le juge peut parfois se montrer très sévère » ou que « la responsabilité civile des dirigeants d’association doit conduire ceux-ci à beaucoup de prudence » ou encore qu’« on ne constate pas de faveur particulière de la part des tribunaux, bien que ses dirigeants soient parfois bénévoles ».
 Très bien !
Mme Sarah El Haïry.
 Nous avons donc indéniablement à travailler, mener des auditions, étudier et agir sur ce sujet de la protection juridique des dirigeants d’association.
M. Sylvain Waserman.
Le deuxième sujet concerne la valorisation de l’engagement associatif. Nous avons encore beaucoup de progrès à faire pour qu’une sensibilisation à l’engagement et sa valorisation soient présentes tout au long de la vie. À l’école, lorsqu’on apprend à lire, écrire, compter et respecter autrui, monsieur le ministre, il est essentiel aussi de comprendre pourquoi et comment s’engager. Au cours des études ou à leur terme, l’engagement associatif bénévole est un atout qui doit notamment être mieux valorisé dans la recherche d’emploi, notamment sous forme de validation des acquis de l’expérience, la VAE. Au cours de la vie professionnelle, dans laquelle la responsabilité sociétale des entreprises joue un rôle de plus en plus important. Dans la vie de citoyen aussi, parce que notre démocratie a besoin de l’engagement de chacun.
Le troisième sujet de cette proposition de résolution est l’emploi associatif. Le recentrage des contrats aidés a montré combien ce sujet est d’actualité. Je ne vais pas ouvrir ici le débat, ni des emplois aidés ni des mesures de fond décidées par le Gouvernement, comme le crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires ou les allégements de charges prévus dans le cadre de la réforme du CICE, mais nous devrons suivre avec attention l’impact de ces mesures et proposer un regard particulier sur l’emploi associatif.
Quatrième sujet enfin, et il est majeur : comment pouvons-nous appréhender l’action associative en coût sociétal complet et pas seulement en coût budgétaire ?
Je m’explique : lorsque des jeunes en service civique agissent auprès de personnes âgées isolées, les réinsèrent dans les associations de quartier, leur redonnent goût à la vie et les accompagnent, ils prolongent leur maintien à domicile d’un ou deux ans. L’économie pour la société est largement supérieure aux 400 euros d’indemnisation mensuelle de ces jeunes.
Lorsqu’une association à but non lucratif, comme l’association Ciel bleu,…
 Très bien !
M. Régis Juanico.
 …développe avec des médecins des programmes de gymnastique douce pour des femmes atteintes de cancer du sein ou des personnes souffrant de maladies cardiovasculaires, les taux de rechute diminuent de 30 %. Là aussi, le coût de l’aide à une telle association est sans commune mesure avec le bénéfice que la société en retire.
M. Sylvain Waserman.
Parce que nous sommes convaincus qu’une société humaniste et évoluée sait et doit raisonner en coût sociétal complet, nous proposons de progresser en la matière. En particulier, travailler avec la Cour des comptes, que notre assemblée a le droit de saisir, nous permettrait d’identifier les politiques publiques dans le cadre desquelles on pourrait expérimenter une telle approche : raisonner en coût sociétal complet, imaginer une véritable co-construction du bien commun et de ces politiques publiques avec le monde associatif, et mettre ainsi en pratique ce que beaucoup ont imaginé avant nous.
En conclusion, je dirai que l’objectif de cette proposition de résolution est triple.
Il s’agit, en premier lieu, de montrer notre attachement sincère et indéfectible au monde associatif et de manifester la reconnaissance de la nation à tous ceux qui, dans notre pays, s’engagent bénévolement au quotidien. Cette résolution est certes proposée par le groupe MODEM mais elle ne prendra tout son sens que si elle est portée par la plus large majorité, au-delà de tout esprit partisan.
En second lieu, elle vise à affirmer avec force que l’Assemblée nationale veut et doit jouer pleinement et entièrement son rôle dans l’accompagnement du monde associatif. Le Gouvernement a annoncé une méthode concertée associant le Conseil de l’économie sociale et solidaire, qui devrait restituer le résultat de ses travaux en janvier 2018, et le Haut Conseil à la vie associative en vue de l’élaboration d’une stratégie nationale. L’Assemblée nationale doit, au travers de sa commission, au travers du groupe d’étude, au travers de l’engagement de toutes celles et tous ceux d’entre nous qui voudront y consacrer de leur temps, jouer pleinement son rôle dans l’élaboration de cette stratégie aux côtés du monde associatif.
Enfin, cette proposition de résolution veut être un point de départ : celui de l’engagement de toute notre assemblée, quelle que soit notre couleur politique, pour innover et pour accompagner l’engagement associatif dans son action au quotidien, dans le plus profond respect de sa liberté et de sa volonté d’apporter sa pierre à l’édifice, avec détermination et conviction, pour changer le monde. Nous comptons sur votre soutien.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM et sur plusieurs bancs des groupes REM, LR, UAI et GDR.)
 La parole est à Mme Béatrice Descamps.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, dans le cadre de la journée d’initiative parlementaire du groupe MODEM et apparentés, nous examinons aujourd’hui une proposition de résolution qui vise à promouvoir l’engagement associatif. Excellente initiative de nos collègues du MODEM ! Il est fondamental, en effet, de valoriser et promouvoir ceux qui choisissent de consacrer leur temps au bénéfice des autres et de la collectivité.
Mme Béatrice Descamps.
Notre société est trop souvent dépeinte comme une société de l’égoïsme et de l’individualité, composée de membres repliés sur eux-mêmes et indifférents à autrui, dans un monde de plus en plus dur, de plus en plus froid, où les réseaux sociaux ont remplacé les contacts humains et la télévision les moments en famille ; une société où l’on n’a jamais été aussi connecté et pourtant jamais aussi seul, à l’heure où 700 000 jeunes de quinze à trente ans vivent dans l’isolement social ; une société de la méfiance, où les couples se forment

Nous serions entrés dans l’ère de la postmodernité, dans laquelle le primat absolu de l’individu conduirait à sacrifier toute conscience d’un vivre-ensemble et, plus encore, empêcherait toute tentative de penser un monde en commun.
Fort heureusement, le monde associatif est là pour nous rappeler chaque jour que le tableau que je viens de vous dresser n’est pas une réalité exclusive. La chaleur humaine, les liens entre les personnes, l’entraide, le don de soi ont encore leur place dans notre société hyperdéconnectée.
Des gens se dressent chaque jour pour renouer le lien social, apprendre à lire aux enfants, aider les familles en difficulté, offrir à manger aux sans-abri, lutter contre la maltraitance animale, promouvoir la culture, l’art, la musique, les langues, les jeux et les sports, faire vivre une tradition ou une mémoire, célébrer des fêtes, animer des villages, procurer du bien-être, de la joie, de l’amitié aux autres, leur permettre de développer une passion, de pratiquer un sport, de s’occuper, d’organiser des événements, d’ouvrir le monde, de réduire les distances. Ils aident les gens à se reconnecter et à développer leurs compétences, ils les écoutent, les aident, bref, les font vivre.
 Très bien !
M. Jean-Pierre Cubertafon.
 Ils sont 16 millions de bénévoles en France, dont 12 millions dans un million d’associations, à réaliser tous ces petits miracles gratuitement ; 16 millions à donner de leur temps, de leurs loisirs et de leur énergie sans rien attendre d’autre qu’un sourire et un peu de reconnaissance, sans rien attendre d’autre que de voir des étoiles dans les yeux des enfants.
Mme Béatrice Descamps.
Elles sont toutes différentes les unes des autres, ces associations, du petit club à la grosse fédération, mais elles jouent toutes un rôle majeur en matière de maintien de la cohésion sociale et de transmission des valeurs de partage, de fraternité et de tolérance. Face au recul de la puissance publique et à la mise à mal des services publics, elles couvrent des besoins sociétaux non pris en compte et remplissent souvent des missions d’intérêt général que l’État ne peut plus assurer seul. Elles constituent également une force économique non négligeable, puisqu’elles représentent environ 8 % de l’emploi privé et participent à la mise en œuvre de bon nombre de politiques publiques. Elles jouent, de surcroît, un rôle important dans la lutte contre le chômage et la bataille pour l’emploi, en facilitant la réinsertion de personnes souvent durablement éloignées du marché du travail.
Le groupe UDI, Agir et indépendants est convaincu de l’importance fondamentale de l’engagement associatif, qui constitue l’un des piliers de notre pacte démocratique et social. Notre groupe salue donc cette proposition de résolution, qui ouvre la voie à une véritable réflexion sur la manière d’aider les associations à surmonter les nombreuses difficultés qu’elles rencontrent au quotidien.
Ces difficultés sont d’abord financières, car une association a besoin de fonds pour fonctionner. Les subventions municipales n’ont pas vocation à augmenter, pour les raisons que vous connaissez. La diminution progressive de la dotation globale de fonctionnement – DGF – aux communes, qui va se poursuivre, asphyxie nos villes et nos villages, qui doivent encore affronter l’amputation de la taxe d’habitation et la diminution du nombre de contrats aidés. Le partenariat naturel et volontaire entre les associations et leurs communes est fragilisé, et les premières ne peuvent plus compter uniquement sur les secondes pour s’en sortir.
Les associations sont directement concernées par la suppression des contrats aidés, auxquels elles recourent pour des fonctions essentielles. À titre d’exemple, au sein d’un club sportif, l’entraîneur, qui constitue la base de toute l’activité du club, est souvent sous contrat aidé. Je peux aussi prendre l’exemple d’une association de ma circonscription, qui organise plusieurs fois par semaine – mais peut-être devrais-je parler au passé – des activités ludiques et culturelles pour des personnes handicapées et qui, pour avoir perdu son contrat aidé, va devoir réduire de beaucoup son activité, ô combien louable, pourtant.
De même, la suppression de la réserve parlementaire a représenté, pour les associations, une perte de financement importante, en particulier dans les territoires ruraux où elle constituait parfois la seule source de financement. Elle permettait aux associations de réaliser des projets concrets – organiser des festivités, acquérir des partitions, remplacer des ballons ou d’anciennes tenues – qui peuvent sembler dérisoires à l’échelle nationale, gouvernementale, mais qui avaient une importance primordiale et un impact très net sur le quotidien des bénévoles, des adhérents, des bénéficiaires et des familles.
Acheter un ordinateur d’occasion pour pouvoir informatiser les archives et faire les démarches en ligne, organiser un tournoi de football pour animer le dimanche des enfants, préparer des tartes pour le goûter des personnes âgées, ce n’est pas grand-chose, mais c’est tout pour ces petites associations et ces petites communes. Nous déplorons la suppression de la réserve parlementaire, car celle-ci permettait de répondre, au plus près des territoires, à leurs préoccupations spécifiques. Le Gouvernement indique que les petites associations toucheront, en fonction de certains critères, 25 millions d’euros en compensation de la perte de la réserve parlementaire

 Très bien !
M. Fabien Di Filippo.
 Les associations souffrent également de la lourdeur administrative, qui décourage énormément de projets simples, par des démarches et des procédures interminables. On oublie parfois que les bénévoles des petites associations n’ont pas de formation spécifique à la gestion administrative ou à la comptabilité. Dans la vie, ils font toutes sortes de métiers et ont des niveaux d’études et de compétences très divers. C’est une réalité difficile à appréhender sur les bancs parisiens, mais certains dirigeants d’association ne sont pas capables de remplir les dossiers de subventions ou d’autres documents du même registre.
Mme Béatrice Descamps.
 Tout à fait !
M. Stéphane Viry.
 Aimer les gens, c’est aussi les voir tels qu’ils sont, avec amour et bienveillance, et voir leurs immenses qualités et leurs compétences indéniables, même si elles ne sont pas toujours administratives.
Mme Béatrice Descamps.
Le temps de ces procédures administratives ne correspond pas toujours à la réalité opérationnelle de la vie d’une association. Les délais entre la demande de subvention et le versement effectif sont parfois très longs, ce qui peut poser des problèmes aux associations qui ne disposent pas toujours d’une trésorerie importante, et donc d’une capacité d’avancement des sommes accordées.
Le groupe UDI, Agir et indépendants approuve cette proposition de résolution et, d’une manière plus générale, il est extrêmement désireux de participer à toute réflexion sur la manière de faciliter le fonctionnement de nos associations et d’ouvrir le champ de leurs possibilités.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes UAI, MODEM et REM.)
 Très bien !
M. Fabien Di Filippo.
 La parole est à M. Régis Juanico.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la vie associative, dans notre pays, est forte de l’engagement quotidien ou plus ponctuel de 16 millions de bénévoles dans un peu plus d’un million d’associations. Nous le devons à la loi du 1
M. Régis Juanico.

L’engagement associatif est un atout considérable, mais aussi une spécificité que l’on nous envie dans toute l’Europe. Et, contrairement aux idées reçues, cette dynamique de l’engagement ne s’est pas démentie au cours des dernières années, puisque le nombre de bénévoles a augmenté de 17 % entre 2010 et 2016, et que cette augmentation a atteint 35 % chez les jeunes de moins de trente-cinq ans. Le service civique, qui voit ses moyens budgétaires confortés en 2018, y est pour beaucoup.
La vie associative est un joyau qu’il faut entretenir. Cette richesse, nous devons la préserver et la conforter, car elle est fragile. Si la grande majorité de ces associations – 85 % d’entre elles – se reposent sur l’action de leurs seuls bénévoles, ce qui représente tout de même l’équivalent de 680 000 équivalents temps plein, le secteur associatif est aussi très dynamique en matière de création d’emplois pérennes et non délocalisables, avec près de 2 millions de salariés. La moitié de ces associations employeuses compte un ou deux salariés.
Aujourd’hui, force est de constater que la confiance est abîmée, en particulier avec ces associations moyennes, dont l’activité repose certes sur un fort noyau de bénévoles, mais aussi, bien souvent, sur des contrats aidés – chacun de nous peut le constater dans son territoire. La pérennité des activités de ces associations sportives, culturelles, solidaires ou de ces centres sociaux, est menacée par la décision brutale du Gouvernement, prise sans concertation et sans solution de remplacement, de réduire le nombre de contrats aidés de 460 000 en 2016 à 200 000 en 2018 et de baisser simultanément le taux de prise en charge financière de l’État de 75 % à 50 % en moyenne.
Nous savons pourtant que, même s’ils ne sont pas la panacée, ces contrats aidés sont indispensables au fonctionnement de certaines associations, qui n’ont pas les moyens financiers de recruter des emplois traditionnels, trop coûteux. Chacun sait aussi que ces contrats aidés, contrairement à ce qu’on a pu entendre ces derniers mois, sont utiles socialement. Je pense en particulier aux emplois d’avenir, qui vont être supprimés. Chacun d’entre nous a dans sa circonscription un club sportif qui a recruté des emplois d’avenir, qui a formé des jeunes pendant trois ou quatre ans, leur assurant une formation réellement qualifiante. Après avoir passé leur brevet ou leur diplôme d’État, ils sont devenus éducateurs sportifs et ont vu leur emploi pérennisé – contrairement, là encore, à ce qu’on dit parfois – dans le même club ou dans un autre, ou au sein de la filière des métiers du sport, qui est particulièrement dynamique.
Nous savons aussi que nous allons assister, dans les prochaines semaines ou dans les prochains mois, à des fermetures de structures – ce mouvement a déjà commencé – et à des réductions d’activité ou de voilure dans certaines associations, ce qui implique une baisse des services rendus à la population et aux habitants de nos territoires.
Nous veillerons tout particulièrement, monsieur le ministre, à ce que les contrats aidés qui vont être supprimés dans la vie associative ne soient pas remplacés par des missions de service civique, car ces missions d’intérêt général qui assurent des services publics ne sont pas équivalentes au salariat. J’étais, il y a peu, dans une agence Pôle emploi, qui propose à la fois des contrats aidés et des missions de service civique et j’ai pu constater que la frontière entre les deux est parfois ténue et floue. Je pense, par exemple, au dispositif « Devoirs faits », pour lequel il faudra s’assurer qu’il n’y ait pas trop de confusions ou de substitutions entre les missions d’intérêt général des volontaires du service civique et les emplois traditionnels.
La proposition de résolution de notre collègue Sylvain Waserman identifie les bons leviers d’action pour mieux soutenir la vie associative et reconnaître l’engagement bénévole. La résolution reconnaît d’ailleurs, et j’en remercie son auteur, qu’un important travail a été réalisé depuis maintenant cinq ans, avec le soutien de l’ancienne majorité parlementaire. C’est un travail qu’il faut poursuivre.
Vous évoquez la logique de co-construction des politiques publiques avec le monde associatif, qui est effectivement fondamentale. Le service civique est un bon exemple de co-construction de politique publique réussie en faveur de l’engagement des jeunes et en soutien à la vie associative, puisque ces volontaires du service civique sont aujourd’hui, pour 80 % d’entre eux, dans des structures associatives.
La charte des engagements réciproques entre l’État et le mouvement associatif, signée en 2001, a été renouvelée en 2014 et élargie aux collectivités territoriales, autres partenaires incontournables des associations.
Il faut à présent faire vivre cette charte des engagements réciproques dans tous nos territoires. Elle encourage notamment le développement des contrats pluriannuels d’objectifs – CPO –, qui permettent de contractualiser avec les associations. À cet égard, je souscris à vos propos, monsieur Waserman : l’Assemblée nationale a un rôle important à jouer pour soutenir l’application de cette charte sur le terrain.
La simplification, que vous avez évoquée, est un élément fondamental pour la vie associative. Ainsi que je l’ai indiqué précédemment, le nombre de bénévoles augmente, et le principal problème concerne, nous le savons tous, les bénévoles responsables et ceux qui participent aux bureaux des associations, sur les épaules desquels repose toute la charge de travail et toutes les responsabilités, en particulier juridiques, inhérentes à leurs fonctions.
Nous avons commencé à progresser, certes trop lentement peut-être, en matière de simplification. Le dossier unique de subvention est aujourd’hui une réalité, et j’espère que ce dispositif se déploie désormais sur tout le territoire. La dématérialisation des démarches administratives et le principe « dites-le nous une seule fois » représentent un gain de temps très important pour les associations. Grâce au vote, l’an dernier, d’un amendement à la loi de modernisation de notre système de santé, que j’avais défendu notamment avec Valérie Fourneyron, le certificat médical de non-contre-indication à la pratique sportive est désormais valable trois ans, alors qu’il fallait auparavant le renouveler chaque année. C’est un point très important.
 Très juste !
M. Jimmy Pahun.
 Cette mesure, en application depuis cet été, simplifie considérablement les choses pour les bénévoles, pour qui cela représentait une charge de travail, mais aussi pour les familles, pour qui cela constituait une contrainte.
M. Régis Juanico.
S’agissant de la reconnaissance de l’engagement associatif et du bénévolat, je pense au congé d’engagement associatif, qui permet désormais à tous les salariés de bénéficier de six jours de congé par an, éventuellement rémunérés s’il y a un accord d’entreprise en ce sens. Je pense aussi au compte d’engagement citoyen, qui ouvre des droits à formation de vingt heures aux personnes qui consacrent 200 heures à une association, et à la validation des acquis de l’expérience, qui permet elle aussi une meilleure reconnaissance.
La sécurisation financière et juridique, que vous avez également évoquée, est fondamentale. La loi relative à l’économie sociale et solidaire, dite « loi Hamon », a permis de sanctuariser la définition de la subvention, mais aussi d’inscrire dans la loi le dispositif local d’accompagnement, qui permet d’accompagner 40 000 associations dans leurs projets dans nos territoires. C’est une avancée positive. Néanmoins, il faudra aller plus loin, en particulier sur le plan financier. Nous avions voté, en 2012, un abattement sur la taxe sur les salaires en faveur des associations, pouvant aller jusqu’à 20 000 euros, puis le crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires, le CITS. Son taux, de 4 %, n’est pas encore tout à fait équivalent au taux de 6 % dont bénéficient les entreprises au titre du CICE – crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi. Il faudra évidemment qu’il y ait une convergence de ces deux dispositifs de soutien financier.
Je n’aurai pas le temps de développer mon propos concernant l’axe éducatif, qui me tient particulièrement à cœur, de même qu’à vous, monsieur le ministre. Nous avons déjà eu l’occasion d’évoquer l’engagement citoyen dès le plus jeune âge. Il faudra que vous teniez bon sur le livret citoyen, afin que nous puissions le décerner aux élèves de troisième, à seize ans.
En tout cas, vous identifiez les bons leviers d’action, chers collègues du Mouvement démocrate et apparentés. Je regrette simplement…
 Je vous prie de conclure, mon cher collègue.
M. le président.
 …qu’une grande majorité d’entre vous aient voté, il y a quelques semaines, la suppression d’un grand nombre de contrats aidés. Donc, nous ne pouvons pas cautionner totalement votre proposition de résolution, même si nous ne voterons pas contre.
M. Régis Juanico.
 La parole est à Mme Sabine Rubin.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous étudions aujourd’hui la proposition de résolution du groupe du Mouvement démocrate et apparentés relative à l’engagement associatif et à sa reconnaissance. Nous ne pouvons, bien évidemment, que partager la volonté affichée par nos collègues de reconnaître les millions d’heures, si ce n’est plus, données bénévolement par 16 millions de nos concitoyens et de nos concitoyennes. De même, nous ne pouvons que saluer la créativité, l’esprit d’initiative et le sens du collectif des Françaises et des Français qui ont su se saisir de ce droit conféré par la loi de 1901.
Mme Sabine Rubin.
C’est une liberté qui offre la possibilité à toutes et tous de se réunir librement pour réfléchir et échanger, éduquer et cultiver, alerter et mobiliser, soutenir et proposer, tout cela avec une finalité bien différente de celles que poursuivent les entreprises, c’est-à-dire sans but lucratif. Cela étant, le monde associatif produit de la valeur par le biais de ses 1,8 million de salariés, employés par plus de 160 000 associations : 85 milliards d’euros par an, soit 3 % du PIB français.
Chers collègues du groupe du Mouvement démocrate et apparentés, vous nous proposez plusieurs axes afin de mieux reconnaître et encourager l’engagement associatif. Très bien, mais regardons ces axes de plus près.
Premièrement, vous souhaitez mettre en place une logique de co-construction de certaines politiques publiques avec les associations. C’est une très bonne idée et, fort heureusement, nous ne vous avons pas attendus pour le faire. Nos positions, nos tribunes, nos amendements, nos propositions de loi sont tous, sur chaque sujet, le fruit de concertations avec les acteurs associatifs concernés, car nous pensons depuis toujours que ce sont les associations de citoyens qu’il faut écouter, et non les lobbys.
À de nombreuses reprises, vous avez eu l’occasion vous-mêmes, sur des sujets graves, de « co-construire des politiques publiques avec des associations » – je vous cite. Cependant, permettez-moi de vous rafraîchir la mémoire. Sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, avez-vous pris en compte les avis des associations de défense des libertés publiques comme la Ligue des droits de l’homme, Amnesty International, la Cimade ou Human Rights Watch, qui vous alertaient sur les menaces que faisait peser ce texte sur nos libertés fondamentales ? Je ne le crois pas.
 Elle a raison !
M. Ugo Bernalicis.
 Sur le projet de loi relatif aux hydrocarbures, ensuite, avez-vous bien entendu les doutes des associations environnementales comme Les Amis de la Terre, 350.org ou le Collectif du Pays Fertois…
Mme Sabine Rubin.

M. Bruno Joncour

Mme Florence Lasserre-David.
 …quant à l’efficacité réelle de ce texte en matière de lutte contre le réchauffement climatique ? Je ne le crois pas non plus.
Mme Sabine Rubin.
En matière d’évasion fiscale, enfin, que faites-vous des rapports, des études et des propositions d’Oxfam, d’ATTAC, de Transparency International, d’Anticor ou encore de CCFD-Terre Solidaire, qui permettraient à l’État de récupérer un manque à gagner équivalent au budget du ministère de l’éducation nationale ?
Qu’avez-vous fait de tout ce travail, pourtant inestimable, pour co-construire vos politiques publiques ? En votant les textes que je viens de mentionner, vous l’avez balayé d’un revers de la main.
Il vous arrive parfois, je vous l’accorde, de tenir compte de l’avis de certaines associations, notamment pour déterminer vos politiques en matière d’emploi ou de fiscalité. Je pense en l’occurrence à ce mouvement que l’on pourrait qualifier d’association de défense d’intérêts et que je n’ai plus besoin de nommer en ces lieux, tant il y est bien représenté.
Chers collègues, il est déjà possible de construire avec les associations. Vous le faites d’ailleurs, mais avec une géométrie variable.
Parmi les axes que vous évoquez, je me suis arrêtée sur votre proposition visant à sécuriser financièrement les associations.

M. Mohamed Laqhila.
 Venant de votre part, cette proposition est véritablement cocasse : n’avez-vous pas décidé, suivant en cela la majorité, de baisser les dotations aux collectivités,…
Mme Sabine Rubin.
 C’est faux !
Mme Sarah El Haïry.
 …entraînant ainsi, par un effet de ruissellement du rien, une baisse des subventions aux associations culturelles ou sportives ? Il est vrai que cette décision favorise le bénévolat que vous appelez de vos vœux,…
Mme Sabine Rubin.
 Ce discours est dramatique.
M. Philippe Berta.
 …bénévolat qui débouche parfois sur des situations inédites comme celle du village de Flacourt. Dans cette commune de la neuvième circonscription des Yvelines, représentée sur ces bancs par un élu du Mouvement démocrate, la maire a dû solliciter les habitants pour entretenir les espaces verts, faute d’argent. Incroyable ! Vive le bénévolat !
Mme Sabine Rubin.
Enfin, un troisième de vos axes concerne la professionnalisation de l’action associative. Cela consisterait, selon l’exposé des motifs de votre résolution, à « permettre au milieu associatif de se doter de moyens humains, lorsque cela s’avère nécessaire, à des coûts en adéquation avec les capacités financières dont il dispose ». Je ne sais que dire ou que penser à la lecture de ces mots. N’êtes-vous pas, là encore, responsables d’un gigantesque plan social invisible, avec la suppression de 110 000 contrats aidés en 2018 ?
 Oh là là !
M. Erwan Balanant.
 Outre les terribles conséquences humaines et sociales pour celles et ceux qui ont appris, du jour au lendemain, la fin de leur contrat, des dizaines d’associations n’ont désormais pas d’autre choix que de mettre un terme à leurs activités citoyennes.
Mme Sabine Rubin.
Tel est le tableau.
Il existe autant d’associations qu’il existe de thématiques. Je souhaite m’attarder sur celles qui assurent des missions cruciales en termes de lien social et d’entraide, celles dont la valeur sociale vous intéresse. Par exemple, aux Lilas, dans ma circonscription, les Restos du cœur ont entamé leur trente-troisième campagne la semaine dernière. Or les bénévoles doivent faire face à une augmentation de 33 % du nombre de bénéficiaires – les nouveaux venus étant majoritairement des étudiants et des retraités – dans un local qui ne leur permet plus d’accueillir tout le monde. Les dons sont également en baisse, de même que le nombre de donateurs, car la plupart ne peuvent plus se permettre d’être solidaires.
 Vous n’avez pas de propositions !
M. Mohamed Laqhila.
 Me référant à ce type d’associations, j’aimerais mettre en garde nos concitoyens sur cet éloge inopiné de la société civile, dont les mérites sont pourtant indéniables. Car, si nous sommes aux côtés de ces millions de bénévoles, nous ne sommes pas dupes. Il y a une tendance de fond : de plus en plus d’associations sont en réalité les sous-traitantes de missions des services publics, laissés en déshérence par l’État.
Mme Sabine Rubin.

M. Ugo Bernalicis.
 Je ne peux m’empêcher de penser à cet égard au concept de
Mme Sabine Rubin.
 Big Society
 Ce n’est pas la liberté, c’est le libéralisme !
M. Ugo Bernalicis.
 Pour reprendre le mot de l’archevêque de Canterbury, très au fait de l’action caritative, la louange du fait associatif se réduit trop souvent à « un verbiage destiné à cacher un retrait profondément préjudiciable de l’État de ses responsabilités envers les plus vulnérables ».
Mme Sabine Rubin.
Les associations que j’ai pu rencontrer le disent à leur manière : si les missions d’entraide qu’elles assument sont indispensables à la solidarité et au lien social, elles attendent des pouvoirs publics des engagements fermes et précis. À Clermont-Ferrand, le Réseau éducation sans frontières s’est battu des mois durant pour accompagner des migrants, leur fournissant, en aide d’urgence, couvertures, nourriture et réconfort. Or, malgré cette incessante « mobilisation des énergies », comme vous le dites, un constat s’impose à leurs yeux : c’est à l’État et aux collectivités de prendre en charge l’accueil des migrants. Ils ont finalement occupé une faculté afin d’alerter le préfet sur une situation humainement intolérable.

M. Erwan Balanant
 En fait, vous voulez supprimer les associations !
M. Mohamed Laqhila.
 Permettez-moi une digression : notre solidarité nationale ne saurait se confondre avec la charité privée, et la justice sociale ne se réduit pas aux élans généreux d’une dame patronnesse. Si les initiatives associatives permettent d’éveiller le sens des responsabilités et de l’entraide de nos concitoyens, elles sont impuissantes face à des logiques nationales mortifères qui les dépassent. Cet hiver encore, des centaines de personnes mourront dans la rue, privées de ce droit élémentaire : avoir un toit. Une kyrielle d’associations se battent pour apporter une aide concrète à ces personnes. Elles atténuent leurs malheurs, mais elles ne seront pas en mesure, seules, de vaincre la misère. La Fondation Abbé-Pierre mène depuis plusieurs années un infatigable combat pour le droit au logement, mais le droit opposable, inscrit à juste titre dans la loi depuis dix ans, n’est pas appliqué ; voilà son défaut.
Mme Sabine Rubin.
 C’est hors sujet !
M. Jean-Luc Lagleize.
 Il ne s’agit pas d’opposer l’action citoyenne et le travail législatif : l’un se nourrit nécessairement de l’autre, pour peu que l’expertise des associations soit traduite en lois, et que les lois encouragent et protègent les initiatives prises sur le terrain.
Mme Sabine Rubin.
Chers collègues, au regard des contradictions que j’ai mentionnées entre vos décisions législatives et cette résolution, nous nous demandons, à La France insoumise, si celle-ci n’est pas, en fin de compte, une manière de vous dédouaner des conséquences des décisions que vous avez prises ici même.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)
 Vous êtes contre le monde associatif !
M. Mohamed Laqhila.
 C’est une résolution de bonne conscience !
M. Ugo Bernalicis.
 N’importe quoi !
M. Erwan Balanant.
 C’est une résolution positive !
M. Jimmy Pahun.
 Votre discours est pathétique !
M. Philippe Berta.
 C’est dommage…
Mme Sarah El Haïry.
 La parole est à M. Hubert Wulfranc.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre, permettez-moi, tout d’abord, de saluer l’intervention de Mme Rubin, qui a placé le débat dans un cadre parfois délicat.
M. Hubert Wulfranc.
 Un constat sévère !
M. Jean-Luc Lagleize.
 Pour ma part, je considère que cette proposition de résolution relative à l’engagement associatif et à sa reconnaissance est un texte que l’on peut qualifier de bon sens
M. Hubert Wulfranc.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM)
Quiconque a exercé des responsabilités à l’échelle locale connaît l’importance du monde associatif, dans toute sa diversité. Nous vivons dans une société qui malheureusement s’atomise, et dans laquelle les gens ont de plus en plus de mal à se rencontrer et à construire ensemble. Si, dans beaucoup de territoires, ruraux ou urbains, un sentiment d’abandon domine et peut même traduire une réalité, le tissu associatif apparaît comme le garant de la cohésion sociale et quelquefois le dernier rempart face au délitement de toute solidarité entre les personnes. Face aux conséquences tous les jours plus désastreuses de la main invisible du marché, il convient de protéger les liens bien visibles tissés par l’action des millions de bénévoles de notre pays.
Le tissu associatif est aussi, comme vous l’avez souligné, une réalité économique. Même si nous connaissons tous ici les chiffres relatifs à la vie associative dans notre pays, il convient de les rappeler, et en premier lieu le nombre de bénévoles : ils sont 13 millions qui animent 1,3 million d’associations. Le nombre d’associations progresse chaque année depuis quatre ans ; même si beaucoup mettent rapidement un terme à leurs activités, l’augmentation nette s’établit à environ 4 % par an. Les associations s’avèrent d’importants employeurs : 1,8 million de personnes sont salariées d’une association, ce qui représente près de 10 % des salariés du secteur privé, pour une masse salariale de 39 milliards d’euros, en augmentation de 0,7 % entre 2015 et 2016. Enfin, l’activité engendrée par les associations s’établit à 70 milliards d’euros, soit 3,5 % du PIB. La vitalité des associations est donc un enjeu autant économique que social.
Seulement, le modèle associatif, malgré son dynamisme apparent, est en danger depuis plusieurs années. Il a beau s’adapter, faire preuve d’imagination, d’innovation, obligé de se réinventer pour encaisser les contraintes budgétaires toujours plus fortes, il ne pourra vivre sans un soutien sans faille de la puissance publique. Cette proposition de résolution dresse un constat somme toute honnête de la situation et identifie une partie des réformes nécessaires pour, dans un premier temps, sécuriser le monde associatif puis, dans un second temps, favoriser le développement des associations et inciter à l’engagement bénévole.
Nous souscrivons totalement à l’idée d’un choc de sécurisation financière, qui se traduirait par une refonte des modalités de versement des subventions. En effet, le recours trop systématique aux financements par appel à projet fragilise considérablement les structures, en particulier celles de taille moyenne. Cela les prive de visibilité dans la gestion de leur trésorerie et instaure une compétition incessante entre elles. Il faut donc impérativement redonner toute leur place aux subventions pluriannuelles.
Cette proposition de résolution insiste également sur la nécessité de former les responsables associatifs, confrontés à un environnement normatif et financier de plus en plus complexe. Il faut effectivement consolider les dispositifs de formation et, comme cela a été souligné, assurer l’effectivité de la reconnaissance et de la valorisation de l’expérience acquise en tant que responsable associatif. Il convient également de veiller, monsieur le ministre, à la formation des bénévoles dont les missions en lien avec l’enfance supposent une prise de responsabilité très particulière – je pense notamment aux activités périscolaires.
Malgré notre soutien à cette proposition de résolution, qui va clairement dans le bon sens, je me dois de souligner le paradoxe entre cette bonne volonté affichée et les actes. Certains de mes collègues l’ont souligné, les premiers mois du Gouvernement et de sa majorité n’ont pas été de nature à rassurer le monde associatif, c’est le moins que l’on puisse dire. Le groupe MODEM, donc la majorité, nous fait part de son attachement, que nous pouvons légitimement penser sincère, au monde associatif. Mais alors, pourquoi avoir soutenu la fin brutale des dizaines de milliers de contrats aidés, sans concertation avec les associations et sans aucune compensation ? Il convient de rappeler tout simplement les règles élémentaires de la prise de décision publique : évaluer en amont l’impact d’une mesure et chercher, dans le même temps, à compenser les difficultés qu’elle engendre.
De surcroît, la majorité a voté sans sourciller le budget de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». Si l’on met de côté la baisse de 7 % du budget dédié au sport et la baisse drastique du budget du Centre national pour le développement du sport – CNDS –, ce qui rejaillira mécaniquement sur les associations sportives, les lignes budgétaires spécifiques à la vie associative sont en baisse, notamment les actions en faveur de la jeunesse et de l’éducation populaire, qui diminuent de près de 2 millions d’euros.
 Exactement !
M. Ugo Bernalicis.
 Qui plus est, les crédits consacrés au développement de la vie associative accusaient une baisse d’environ 1,5 million d’euros, alors que le Gouvernement n’est venu compenser que tardivement et partiellement la fin des financements aux associations au titre de la réserve parlementaire.
M. Hubert Wulfranc.
 Il ne fallait pas voter le budget !
M. Ugo Bernalicis.
 Si vous êtes sincèrement attachés au bien-être des associations, ce que nous pensons, pourquoi ne pas vous être opposés à toutes ces mesures ?
M. Hubert Wulfranc.
 Voilà ! C’est bien de l’hypocrisie !
M. Ugo Bernalicis.
 Le Gouvernement aura peut-être une première occasion de se rattraper en ouvrant un débat constructif à l’occasion de la mission confiée à M. Jean-Louis Borloo. Nous ne doutons pas qu’en la matière, des échanges et propositions transpartisanes puissent aboutir à des décisions rétablissant un tant soit peu les moyens et capacités d’action du monde associatif, en premier lieu dans les territoires les plus oubliés de la République.
M. Hubert Wulfranc.
Mais nous pouvons dès aujourd’hui amorcer un travail dans ce sens. Le groupe GDR apportera toute son énergie à cela. Nous pouvons dès à présent nous appuyer sur plusieurs travaux, en particulier ceux de la commission d’enquête pilotée par Alain Bocquet et Françoise Dumas, dont l’excellent rapport, intitulé
 Les associations dans la crise : la réinvention d’un modèle
Ce travail de grande qualité doit nous servir de base pour aller plus loin que les simples déclarations d’intention. Je ne mentionnerai que quelques-unes des propositions. Une première mesure allant dans le sens de la promotion de l’engagement associatif serait de consolider les congés d’engagement et les congés dédiés aux responsables associatifs, en portant leur durée de six à douze jours selon les accords de branche, tout en augmentant le nombre de bénéficiaires par entreprise. Il faut, en parallèle, communiquer plus efficacement auprès des entreprises et des salariés sur le mécénat de compétences, qui permet aux entreprises de mettre à disposition d’une association des collaborateurs. Il est également impératif de revoir la fiscalité des associations, notamment en relevant le seuil au-dessus duquel l’association est soumise aux impôts commerciaux. Il convient également de faciliter la vie des associations, notamment la gestion de leur trésorerie, par exemple en généralisant le versement d’une partie des subventions publiques le plus tôt possible dans l’année, afin de donner une visibilité financière aux structures.
Je conclurai en rappelant quelques principes. Les associations n’ont pas vocation à devenir un instrument du marché. Or on observe un glissement des associations dans un champ de plus en plus concurrentiel, puisqu’elles sont en concurrence avec le secteur privé lucratif mais aussi avec d’autres associations pour obtenir des financements. Il faut y mettre fin. Les associations ne sont pas des acteurs comme les autres et ne doivent pas se substituer au secteur marchand. Rien ne serait plus désastreux.
De plus, ne mesurer l’importance des associations qu’à travers leur utilité économique s’avérerait dévastateur, car cela s’accompagnerait d’une perte des valeurs qui leur sont propres. Les associations ne peuvent se résumer aux prestations qu’elles délivrent. Elles sont porteuses de valeurs, qui sont généralement celles de la solidarité, de la transmission des savoirs et de l’émancipation. La crise du monde associatif, c’est aussi une crise d’identité, entre la recherche de la performance, notamment économique, et sa mission première, qui est de tisser du lien social.
Malgré ces importantes réserves, le groupe GDR votera ce texte, car il participe à mettre au cœur du débat cette réalité majeure qu’est le monde associatif.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM.)

M. Sylvain Waserman.
 La parole est à Mme Françoise Dumas.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes réunis ce matin pour examiner la proposition de résolution relative à l’engagement associatif et à sa reconnaissance, déposée par nos collègues du groupe MODEM. Je salue cette initiative, que je soutiens, et en remercie les auteurs, car elle me donne l’occasion de m’exprimer sur le sujet, qui me tient particulièrement à cœur, de l’engagement citoyen.
Mme Françoise Dumas.
Nous sommes réunis ce matin avant tout pour saluer l’engagement dans la vie associative. Il est fondamental dans notre pays, qui a la chance de compter plus de 1,3 million d’associations, 16 millions de bénévoles, mais aussi 2 millions de salariés. Dans ma ville, Nîmes, plus de 2 000 associations s’avèrent, au quotidien, indispensables au maintien du lien social, à l’animation de la vie locale, mais elles sont aussi un vecteur économique considérable, grâce à l’ensemble des missions de service public qui leur sont confiées par les collectivités territoriales et l’État.
L’engagement associatif a été déclaré, pendant la précédente législature, Grande Cause nationale en 2014, année charnière pour la reconnaissance des associations. Sous ce label, de nombreuses chartes d’engagements réciproques ont été signées avec les collectivités territoriales, et la loi relative à l’économie sociale et solidaire a été adoptée. Cette même année, plusieurs rapports parlementaires se sont penchés sur la question, et j’avais moi-même eu l’honneur d’être rapporteure d’une commission d’enquête chargée d’étudier les difficultés du monde associatif dans la période de crise.
Des propositions concrètes étaient nécessaires pour que le milieu associatif mette l’engagement à la portée de tous et replace l’individu en situation de jugement, d’initiative et d’action. Pendant près de six mois, nous avions reçu des dizaines de personnalités représentatives du monde associatif – dirigeants, experts, chercheurs, élus. Nous avions formulé cinquante-cinq recommandations pour une meilleure reconnaissance de l’engagement associatif, parmi lesquelles l’assouplissement de la pré-majorité associative ; les congés d’engagement pour les actifs et les dirigeants bénévoles ; la validation des acquis de l’expérience associative ; le compte d’engagement citoyen. Il nous faut, monsieur le ministre, poursuivre ce travail, car la vitalité des associations est telle que l’on a souvent tendance à croire que leur fonctionnement, par nature détaché des logiques économiques du secteur lucratif, leur capacité d’adaptation, leur souplesse de gestion et leurs convictions désintéressées les préservent des soubresauts de la crise. Ce n’est pas le cas, et nous devons plus que jamais veiller à ne pas les déstabiliser.
Déjà, nous étions convaincus que l’engagement des jeunes, leur investissement précoce en tant que bénévoles, membres ou dirigeants, étaient le meilleur moyen de les inscrire dans une citoyenneté affirmée et inclusive, d’assurer l’avenir de la vitalité associative, mais aussi d’incarner l’intelligence collective. Il faut continuer d’inciter les jeunes à s’engager dans des associations dès l’école primaire et tout au long de leur parcours scolaire et universitaire, poursuivre la montée en charge du service civique, renforcer la visibilité du monde associatif dans les établissements d’enseignement, et intégrer un module de sensibilisation à la vie associative dans la formation des fonctionnaires.
Un certain nombre de ces propositions ont trouvé à s’appliquer, d’autres doivent encore être mises en œuvre. Il est plus que jamais de notre devoir de poursuivre ce travail. Nous le savons tous, les associations sont une expression concrète et dynamique de notre pacte républicain. Elles sont, en première ligne, les vigies de l’évolution des besoins de nos concitoyens. Nous devons veiller à ne pas les déstabiliser par des financements précaires. Il convient de mieux les reconnaître par toutes formes de contractualisation et, corrélativement, d’évaluation. Nous devons aussi sécuriser leurs budgets de fonctionnement, poursuivre la réflexion sur les contrats pluriannuels d’objectifs avec les collectivités territoriales et l’État, mais aussi sur le mécénat d’entreprise.
Je me réjouis des récentes annonces du Président la République sur la politique de la ville et sur la mobilisation nationale, indispensable pour rendre aux habitants leur fierté et rendre possible la mobilité sociale et géographique, en un mot la réinsertion et, au-delà, l’adhésion à notre pacte républicain. Cela passera aussi par les associations.
Je pense également, voire surtout, en tant que vice-présidente de la commission de la défense nationale et des forces armées, aux réflexions en cours concernant le service national universel. Aujourd’hui, la garde nationale est l’une des preuves les plus concrètes que l’engagement citoyen est une valeur solide dans notre société. Créée il y a tout juste an, en réponse aux attentats de novembre 2015 et de juillet 2016, elle comptait déjà, début 2017, 65 700 volontaires. Elle est aujourd’hui forte de 70 000 réservistes dont la moyenne d’âge, autour de vingt-cinq ans, prouve que l’individualisme dont notre jeunesse est souvent accusée n’est pas de mise. Si le besoin d’engagement est réel dans notre société, il est également vecteur d’insertion sociale et professionnelle.
Il est donc de notre responsabilité de parlementaires de répondre à ce désir d’engagement exprimé par nos concitoyens avec des moyens à la hauteur de leurs attentes. Nous ne pouvons plus les décevoir, car c’est sur cette base que notre société pourra reconstruire sa cohésion et,

 Je vous prie de conclure, madame la députée.
M. le président.
 Alors que les politiques publiques font de la liberté et de l’égalité leurs fondements, tout porte à croire que le monde associatif, dans sa diversité, assure à chacun d’entre nous l’effectivité du troisième pilier de la République, qui est et demeure, la fraternité.
Mme Françoise Dumas.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 La parole est à M. Julien Dive.
M. le président.
 Si fin novembre et début décembre est une période annonciatrice de fêtes pour la majorité d’entre nous – chacun pense aux cadeaux de Noël ou aux décorations du sapin ou du jardin –, c’est surtout un moment de détresse pour les plus fragiles, pour ceux qui n’ont pas de toit ou qui travaillent dur sans que cela soit suffisant pour boucler la fin du mois.
M. Julien Dive.
Le week-end dernier, la plupart d’entre vous a sans doute croisé des gilets oranges en allant faire les courses. Ce n’étaient pas les gilets oranges du MODEM.

Plusieurs députés du groupe MODEM.
 Ce sont les bénévoles de toutes les banques alimentaires qui portaient ces gilets, afin de se faire remarquer, de sensibiliser et d’inciter les Français à être solidaires de ceux qui sont dans le besoin.
M. Julien Dive.
 Nous étions avec eux !
M. Jean-Luc Lagleize.
 Cette grande collecte a mis en lumière le travail des bénévoles associatifs, toutes ces personnes qui prennent sur leur temps, dépensent leur énergie et utilisent leurs compétences au service d’une cause, au service de l’intérêt général.
M. Julien Dive.
Le tissu associatif ne se limite pas à l’assistance aux plus démunis, il est présent partout dans la vie quotidienne des Français : c’est un groupe d’étudiants qui organise une aide à la scolarité dans un collège, un club sportif d’une commune rurale qui réunit toutes les semaines différentes générations autour d’une valeur commune, une pièce de théâtre ou une exposition qui favorise les échanges, ou encore une collecte de fonds pour aider des populations après une catastrophe naturelle. Être salarié ou bénévole d’une association, c’est faire du concret. Il faut l’avoir fait pour savoir de quoi l’on parle, savoir ce que c’est qu’être bénévole au service des autres ou d’être président d’association.
La France, cela a déjà été souligné, compte 1,3 million d’associations et plus de 13 millions de bénévoles, qui agissent chaque jour pour aider autrui, redynamiser des territoires et porter des projets innovants. En période de morosité économique et de repli identitaire et individuel, certaines personnes font le choix de donner. Ces bénévoles donnent de leur temps et font vivre leurs idées, mais leur engagement n’est actuellement pas reconnu à sa juste valeur. Pourtant, ils sont essentiels dans certains territoires délaissés : ils sont au cœur du lien social dans des quartiers sensibles ou des villages menacés de désertification ; ils fournissent des services de proximité là où les entreprises ne vont plus ; ils se substituent aux services publics et à la puissance publique en cas de défaillance.
Nous le rappelons ici lors de l’examen de chaque texte sur le sujet, le monde associatif traverse une double crise : une crise financière, d’abord, une crise du volontariat, ensuite. S’agissant de l’aspect financier, plus qu’ailleurs, l’argent reste le nerf de la guerre pour toutes ces associations qui manquent de moyens de façon chronique. C’est le modèle de l’organisme non lucratif qui veut cela. Toutefois, ces derniers temps, quelques mesures décidées ici affectent durablement les finances de ces organisations.
 C’est vrai !
M. Fabien Di Filippo.
 Je pense à la suppression de la réserve parlementaire que vous, membres de la majorité, nous avez imposée alors qu’elle permettait d’aider, à hauteur de 45 millions d’euros, les associations pour mettre en place des projets structurants. Elle n’était pas la seule source de financement ni même suffisante pour faire vivre les associations bénéficiaires, mais elle était salutaire pour les plus petites. L’affectation de 25 millions d’euros au Fonds pour le développement de la vie associative est loin de compenser cette perte. On a beau refaire les calculs dans tous les sens, on est loin du compte. Pour faire simple, les crédits dont bénéficiaient les petites structures ont été divisés par deux.
M. Julien Dive.
Le crédit d’impôt de taxe sur les salaires a été transformé, dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2018, en baisse des cotisations pour les organismes non lucratifs qui ont des salariés. C’est évidemment une aide salutaire. Toutefois, par définition, ce soutien financier ne touche pas les petites associations, qui ne peuvent pas avoir de salariés. Il s’agit donc, encore une fois, d’une mesure qui contribue à renforcer la fracture territoriale au détriment des territoires ruraux et de ce que d’aucuns nomment « la France périphérique ».
S’agissant de la crise des vocations, je l’ai dit, si le bénévolat reste fort, il stagne avec les années et est très inégal entre petites et grandes associations. Ce manque de moyens humains, ce sont les plus modestes qui le subissent, notamment les associations qui avaient recours aux contrats aidés. Aujourd’hui, celles-ci ne savent pas encore comment continuer. Pour faire face à ce manque de personnel, je propose de créer un contrat de travail associatif, afin de permettre aux associations de continuer à embaucher partout où elles pallient l’absence de l’État.
C’est aussi en voyant leur travail facilité que les associations pourront plus facilement recruter des salariés comme des bénévoles. Vous proposez la professionnalisation de l’action associative, c’est-à-dire une amélioration des conditions de travail, grâce à un meilleur partage des bonnes pratiques et en dotant les associations d’outils pour mieux organiser leur activité. Pourquoi pas ?
Ce n’est cependant pas suffisant, car l’engagement a évolué au cours des dernières années. Il est plus diffus, à la carte et plus marqué par une aide ponctuelle. Ceux qui s’impliquent au quotidien, comme c’était le cas auparavant, se font de plus en plus rares. La réflexion à laquelle vous invitez le Parlement et la société civile doit donc porter sur le sens de l’engagement associatif et sur tout ce qu’il peut apporter en termes d’enrichissement personnel à ceux qui se consacrent à ces activités.
Cette réflexion doit également viser à faciliter concrètement la vie de ceux qui veulent avoir un engagement citoyen et solidaire auprès de publics en difficulté, par exemple, pour les salariés, par l’aménagement de leur temps de travail. Avoir plus de souplesse dans sa journée en négociant du temps avec son employeur, c’est avoir toutes les cartes en main pour concilier engagement bénévole et vie professionnelle.
C’est notre rôle d’élus de la République de penser aux solutions qui nous permettront d’enrayer la crise du bénévolat. Tous ceux qui ont envie d’aider ou de fournir une activité concrète à destination d’autrui devraient savoir comment s’engager. Nous avons encore beaucoup de travail à fournir pour améliorer l’information, inciter à s’engager et faire en sorte que tout le monde puisse s’impliquer dans une cause dès le plus jeune âge. On peut d’ores et déjà envisager de mieux intégrer le bénévolat dans les cursus obligatoires à l’école, de mieux sensibiliser à toutes les options ou de mieux présenter les réalités des associations.
Même si le bénévolat, par sa nature, n’attend aucune contrepartie, il est temps de reconnaître et de récompenser ce travail de terrain. L’an dernier, ma première proposition de loi visait à créer un statut du bénévole associatif, qui n’existe pas encore en France, en vue de permettre la reconnaissance du travail fourni au service des autres et de la société. Si l’expérience dans le secteur associatif peut, il est vrai, déjà être valorisée par un certificat ou une VAE, cette solution n’est cependant pas forcément pertinente pour tous les bénévoles. De plus, cette reconnaissance reste insuffisante par rapport aux efforts fournis. C’est pourquoi j’ai proposé de valider des trimestres de retraite après plusieurs années d’engagement au sein d’une association.
Cet été, j’ai demandé au bureau de l’Assemblée nationale la création d’un groupe d’études, qui n’existait pas jusqu’alors, afin d’approfondir ces pistes pour aider au développement du tissu associatif.
La seule mesure claire, concrète et précise de votre proposition de résolution est le renforcement du rôle des associations dans la co-construction de certaines politiques publiques. Il est évident que nous devons entendre la voix des associations dans la mise en œuvre de ces politiques dans de nombreux domaines. Nous ne pouvons légiférer correctement qu’à partir du travail qui est réalisé sur le terrain.
Autre piste abordée par votre texte : le lancement d’une consultation conjointe des parlementaires et de la société civile pour réfléchir à la place du secteur associatif dans la société française. Pourquoi pas ? Votre texte restera toutefois incantatoire sans la volonté politique du Gouvernement qui, espérons-le, saura être attentif aux retombées du travail que nous entamons aujourd’hui.
Une initiative plus urgente, et que vous manquez d’aborder ici, est l’évaluation des modifications les plus récentes du bénévolat. Qu’il s’agisse de la création de la réserve civique, du compte engagement citoyen et du congé d’engagement ou de l’assouplissement de l’accès au service civique, les innovations n’ont pas manqué en la matière. Or il n’y a rien à ce sujet dans votre proposition de résolution. Comment la mise en place de ces innovations a-t-elle été reçue par les publics ciblés ? Avons-nous trouvé un moyen de lutter contre la crise des vocations ?
Cette proposition de résolution semble partir d’un bon sentiment et pose les premières bases de travail. Elle reste cependant insuffisante sans rien inventer. Le groupe Les Républicains ne peut s’opposer à un texte qui a de bonnes intentions mais qui, au fond, ne contient pas grand-chose ou presque, et finit par laisser un goût d’inachevé. Toutefois, les acteurs du monde associatif sont les artisans du vivre-ensemble et méritent, à ce titre, la mobilisation de chacun d’entre nous.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LR et sur quelques bancs des groupes REM et MODEM.)
 La parole est à Mme Fabienne Colboc.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, l’abbé Pierre, Giselle de Failly, Coluche, Armand Marquiset, Daniel Defert, Anne-Laure Pelletier, Ayesha Imam, Jean-Baptiste Richardier, Gaëlle Lahoreau, Claude Simonnot, Sylvie Güler, André-Marie Talvas, Anne Cassegrain, Henri Barbusse : je m’arrête là, car la liste est infinie. Ces hommes et ces femmes, reconnus, connus ou inconnus, ont un point commun, celui d’avoir exprimé leur volonté d’agir. Ces femmes et ces hommes ont lutté ou luttent pour de grandes causes nationales ou participent à la cohésion sociale, anonymement, sur leur territoire
Mme Fabienne Colboc.
La vie associative se conçoit comme un continuum. De ceux qui ont créé à ceux qui ont repris le flambeau, quel que soit le lieu ou le domaine d’action, tous ont été portés par ces trois valeurs : la liberté, l’engagement et l’action collective. Les associations sont souvent les premiers relais des citoyens sur le terrain et dans tous les domaines : le social, la santé, l’environnement, le sport ou la culture. Aujourd’hui, une personne sur cinq est bénévole, ce qui représente 13 millions de personnes. Chaque jour, ce sont près de 200 associations qui se créent, et chaque année plus de 70 000.
C’est aujourd’hui la première étape. Cette proposition de résolution du groupe MODEM et apparentés relative à l’engagement associatif et à sa reconnaissance, à laquelle je ne peux que souscrire, nous engage dans la recherche et le débat et confirme notre volonté inébranlable de transformer profondément ce secteur à travers six axes clefs.
Si les rapports de Françoise Dumas et Yves Blein ont permis d’apporter des évolutions, il reste encore beaucoup à faire. La suppression de la réserve parlementaire et la diminution des contrats aidés suscitent des craintes au sein du monde associatif. Les associations ont besoin de soutiens financiers pour fonctionner, de bénévoles pour agir, de compétences pour se développer et d’outils simplifiés pour se renforcer. Édouard Philippe a montré sa confiance et son engagement auprès des acteurs associatifs, en lançant le 9 novembre dernier un plan pour la vie associative. Ce plan vise à soutenir les associations de manière plus efficace et pérenne, toujours avec la même méthode, celle de la concertation.
Dans un contexte budgétaire que nous savons difficile, les crédits en faveur du secteur associatif ont été portés à 67,6 millions d’euros en 2018, ce qui représente une augmentation de près de 10 % par rapport à 2017. Monsieur le ministre, vous avez compensé la suppression de la réserve parlementaire par la dotation de 25 millions d’euros au Fonds de développement à la vie associative, pour soutenir les petites associations qui, en dépit de leur taille, fournissent un travail essentiel sur tout le territoire. Nous serons attentifs à ce que ces fonds soient distribués de manière transparente, équitable, équilibrée et qu’ils soient dirigés vers les plus fragiles.
Les bénévoles sont les ressources essentielles des associations : qu’ils soient dirigeants ou sur le terrain, ils sont l’essence même de l’action et de la qualité de celle-ci. Le bénévolat doit être soutenu, renforcé et valorisé par le droit à la formation, la VAE et le compte engagement citoyen. Les crédits consacrés au service civique connaîtront l’année prochaine une hausse de 16 %, ce qui représente 150 000 services civiques financés.
L’emploi associatif est un véritable enjeu pour la pérennité de certaines associations. Il représente 10 % des emplois du secteur privé. Le Gouvernement assurera le maintien de 200 000 contrats aidés. Par ailleurs, le crédit d’impôt de taxe sur les salaires permettra aux 170 000 associations de gagner environ 500 millions d’euros. En 2019, ce dispositif sera transformé et prendra la forme d’une réduction de charges patronales, ce qui leur permettra d’économiser 1,4 milliard d’euros. Les réformes engagées en matière de formation professionnelle et d’apprentissage leur profiteront aussi.
Ces mesures sont une réelle marque de reconnaissance aux associations, mais il faut aller plus loin. Ainsi, cette proposition de résolution relative à l’engagement associatif et à sa reconnaissance nous invite à un travail en profondeur. Elle va dans le sens d’un groupe de travail que La République en marche a déjà mis en place et de la concertation interministérielle en cours, qui aboutira en mars 2018.
Cette proposition de résolution permet aussi de nous assurer que nous rendons aux associations ce qu’elles nous apportent, individuellement et collectivement. Elles sont la vitalité de nos territoires et participent à leur attractivité. C’est parce que nous croyons à l’engagement citoyen et que nous tenons à la démocratie que nous approuvons cette proposition de résolution.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 La parole est à M. Stéphane Viry.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le groupe MODEM a décidé d’inscrire à l’ordre du jour de sa niche parlementaire la discussion d’une proposition de résolution relative à l’engagement associatif et à sa reconnaissance.
M. Stéphane Viry.
Cela a été dit et je le confirme, le monde associatif est essentiel à notre pays, rien que par le nombre d’associations : la France en compte plus de 1,3 million, pour plus de 13 millions de bénévoles. Ainsi, plus d’un Français sur cinq participe à la vie associative. Le phénomène est massif. Les associations sont un élément constitutif et structurant de notre République depuis plus d’un siècle.
Je me suis moi-même, durant de nombreuses années, engagé dans le monde associatif ; c’est pourquoi ce sujet me tient à cœur. J’ai ainsi pu voir au plus près la passion avec laquelle ces femmes et ces hommes donnent de leur temps pour venir en aide à autrui, pour éduquer notre jeunesse ou simplement pour l’occuper, pour s’investir dans la vie locale et peut-être politique, pour défendre notre environnement ou notre patrimoine. Ils se donnent souvent corps et âme pour rendre la vie des autres plus facile. Cette philanthropie, qui est au cœur de l’action des bénévoles, n’enlève rien au fait qu’ils ont besoin de reconnaissance. C’est l’objet de cette proposition de résolution.
Force est de le constater, les responsables associatifs, interrogés dans la quinzième édition de la publication annuelle
 La France associative en mouvement
Le monde associatif a une valeur très directe, palpable. En 2016, il employait près de 2 millions de salariés, soit un peu moins de 10 % des salariés du secteur privé, pour une masse salariale de près de 39 milliards d’euros. Le budget cumulé des associations représente 3,2 % du PIB, soit 85 milliards d’euros. Le monde associatif est néanmoins plongé aujourd’hui dans une crise profonde. Outre une crise du bénévolat dont j’ai déjà parlé, les associations traversent une crise financière. Du fait qu’environ 50 % de leurs ressources financières sont d’origine publique, elles subissent désormais la baisse des dotations aux collectivités locales, qui se répercute sur leurs ressources.
Cette crise financière a été aggravée par les récentes décisions du Gouvernement et de la majorité – cela a déjà été dit mais je tiens à le rappeler. Je pense tout d’abord à la quasi-suppression des emplois aidés, utilisés par de nombreuses associations. Bien que le Gouvernement ait demandé aux préfets de continuer à permettre aux associations de bénéficier de ces contrats aidés, nous savons très bien qu’il n’y en aura jamais assez de disponibles. Le Gouvernement a non seulement diminué drastiquement le nombre de contrats aidés, mais également baissé le taux de prise en charge de ces contrats, obligeant les associations à revoir leur fonctionnement et mettant en danger leur équilibre financier.
 Tout à fait !
M. Fabien Di Filippo.
 De surcroît, la suppression de la réserve parlementaire aura un impact important. C’est une réalité. Ce sont 45 millions d’euros directement destinés aux associations, notamment aux petites associations et aux associations rurales, qui disparaissent. Face à l’insistance des parlementaires, un fonds pour le développement de la vie associative a été mis en place, mais il ne sera doté que de 25 millions d’euros, dont nous ne savons pas encore comment ils seront utilisés et attribués.
M. Stéphane Viry.
Une autre difficulté, et non des moindres, est la complexité administrative toujours grandissante à laquelle les associations doivent faire face. Ainsi, pour une demande de subvention, il n’est pas rare qu’elles doivent remplir des dossiers d’une vingtaine de pages ou pire. Elles sont nombreuses à se décourager face à cette bureaucratie galopante, envahissante, pénalisante, handicapante, qui les freine.
 C’est vrai !
M. Fabien Di Filippo.
 Le monde associatif a besoin de reconnaissance et d’un soutien de la part de la représentation nationale.
M. Stéphane Viry.
Vous l’aurez compris, mes chers collègues, je voterai pour cette proposition de résolution, car je ne me vois pas m’y opposer. Toutefois, elle n’est pas à la hauteur de l’enjeu pour les associations et ne constitue absolument pas la réponse aux crises qu’elles doivent affronter. Les associations se méfient des effets d’annonce. Elles ont besoin de reconnaissance, mais c’est un sujet du passé : nous sommes dorénavant bien au-delà de ce problème.
Je suis convaincu qu’une association est un entrepreneur social, un entrepreneur, quand bien même son activité est philanthropique, son objet profondément d’intérêt général et qu’aucun but lucratif n’est poursuivi. Toute association, quel que soit son objet social, a un modèle économique qui se rapporte à son action, qui vise sa pérennité et qui comporte des contraintes budgétaires, ce qui emporte des conséquences juridiques, fiscales, sociales et réglementaires. Nous devons réinventer le monde associatif avec une approche économique, puisqu’une association, même celle dont l’objet est le plus social qui soit, est bel et bien un acteur économique.
Le Président de la République a demandé que l’on mène plus fréquemment des expérimentations dans les territoires. Sur ce sujet, nous devrions aller jusque-là.
Le groupe Les Républicains sera au rendez-vous. Nous croyons en la valeur du tissu associatif sur notre territoire, et nous comptons bien le défendre et l’aider.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LR et sur plusieurs bancs du groupe MODEM.)
 La parole est à Mme Emmanuelle Ménard.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il est vrai que les associations occupent une place essentielle dans notre société. Avec 20 millions d’adhérents, 15 millions de bénévoles et 1,8 million de salariés, elles jouent un rôle majeur pour maintenir la cohésion sociale, humaniser notre société et pallier les différents manques ou manquements de l’État.
Mme Emmanuelle Ménard.
Pour soutenir le tissu associatif, vous avez choisi de procéder d’une étrange façon. Reprenons.
La première attaque contre les associations, vous vous en souvenez, a eu lieu cet été et a cristallisé toutes les passions lorsque la majorité a sacrifié, sur l’autel de la moralisation de la vie publique, la réserve parlementaire. Cette dernière était principalement dédiée à l’aide aux petites communes et aux associations qui, chaque jour, nous le rappellent sur le terrain. Venir aujourd’hui clamer son amour du tissu associatif français, cela frôle un peu la mauvaise foi, pour ne pas dire plus
 (Protestations sur plusieurs bancs du groupe MODEM)
 De quel côté se trouve la mauvaise foi ?
M. Michel Fanget.
 …d’autant que – c’est la seconde attaque – les 25 millions d’euros accordés aux associations dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018 pèseront peu face à la baisse de 1,6 milliard d’euros du budget voté.
Mme Emmanuelle Ménard.
Malgré tout cela, je partage avec vous un constat. Comme vous, je pense que les 70 000 associations qui se créent tous les ans nous donnent des leçons d’engagement, des exemples de courage et de générosité. Je pense à celles qui viennent en aide aux personnes handicapées, à celles qui accompagnent les personnes âgées, à celles qui permettent aux enfants et aux jeunes de découvrir et de pratiquer un sport qui leur plaît, à celles qui favorisent la réinsertion des personnes au chômage, à celles qui protègent notre environnement, sans oublier celles qui vont au-delà des frontières pour venir en aide aux victimes de catastrophes naturelles ou de guerres, à l’instar des chrétiens persécutés au Moyen-Orient. Je ne peux évidemment pas toutes les citer.
Mais que dire lorsque, en examinant de plus près la façon dont certaines subventions sont allouées, on s’aperçoit que prospèrent les petits arrangements entre amis ?
 Ça, c’est vrai !
M. Jimmy Pahun.
 Ils prospèrent à ce point que certaines associations sont littéralement « sponsorisées » – j’emploie cette expression en conscience, tant cela ressemble à un sport national – par les gouvernements qui se mettent à genoux devant elles, en sachant pertinemment qu’elles ne représentent qu’une poignée d’adhérents.
Mme Emmanuelle Ménard.
 Et les subventions de la réserve parlementaire, alors ?
M. Jimmy Pahun.
 Que dire lorsque 7 % des associations absorbent 70 % des subventions publiques ? Je vous donne un exemple : en 2015 et 2016, l’État a versé 8,5 millions d’euros de subventions à des associations œuvrant pour la prévention de la radicalisation, ce qui a fait dire aux sénatrices Esther Benbassa et Catherine Troendlé, dans un rapport publié en juillet 2017, que des associations n’ayant pas forcément de compétences en matière de déradicalisation s’étaient engouffrées dans cette brèche afin d’obtenir de nouvelles ressources financières. Ainsi, le centre expérimental de prévention, d’insertion et de citoyenneté situé au château de Pontourny, dans l’Indre-et-Loire, a coûté la bagatelle de 2,5 millions d’euros ; ouvert à titre expérimental en septembre 2016, il a été fermé moins d’un an plus tard après avoir accueilli neuf pensionnaires.
Mme Emmanuelle Ménard.
Le secteur associatif, pourtant si essentiel, est véritablement pollué – je pèse mes mots – par une poignée d’associations qui vivent sous perfusion de l’État. Que dire, pour prendre un autre exemple, de celles qui, désireuses de modeler ou gendarmer notre société à leur guise, n’hésitent pas à intenter des actions en justice à répétition – ce qui constitue en réalité leur véritable fonds de commerce – pour mieux museler ceux qui osent les contredire ? Que dire des pseudo-associations de défense des droits de l’homme ou de celles qui pratiquent l’aide aux clandestins et qui touchent des subventions à outrance ? On estime ces aides à plusieurs dizaines de millions d’euros, certains parlant même de 200 millions d’euros de subventions versées chaque année par l’État, les collectivités territoriales et parfois l’Union européenne.
Cette gabegie, qui n’a que trop duré, et le simple bon sens devraient nous inciter à légiférer pour que les subventions allouées aux associations ne puissent excéder 50 % de leur budget annuel. Ainsi, l’argent des Français serait équitablement réparti.
Et si le Parlement, censé contrôler l’attribution de ces subventions, en prenait connaissance non pas après leur versement, mais avant ? Nous ferions un pas de plus vers la transparence. Je crois que les associations, l’immense majorité des associations, celles qui concourent au bien commun, nous en seraient reconnaissantes.
 La parole est à M. Bertrand Sorre.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, s’il est un sujet sur lequel nous sommes aisément d’accord sur ces bancs, c’est bien la nécessité d’accompagner de façon efficace la vie associative dans notre pays. Chaque parlementaire, quel que soit son parcours personnel, professionnel ou politique, est profondément attaché à ce modèle associatif et souhaite le défendre avec beaucoup de conviction.
M. Bertrand Sorre.
Le constat est unanimement partagé : les associations sont des vecteurs de lien social, de cohésion territoriale et sociétale. Elles permettent à chaque citoyen de s’épanouir ou de trouver sa place au sein de la société, dans des domaines divers et variés, comme le sport, la culture, l’éducation, mais aussi l’engagement caritatif ou humanitaire.
Cependant, les témoignages de terrain et les différents rapports parlementaires produits ces trois dernières années, tous de grande qualité, soulignent les nombreux obstacles que rencontrent les associations et qui ne cessent de s’accumuler. Pourtant, le rôle spécifique que les associations jouent auprès des habitants, les valeurs qu’elles portent et le large éventail de compétences qu’elles mobilisent n’ont jamais été ressentis autant qu’aujourd’hui comme des atouts spécifiques et précieux.
Permettez-moi de citer quelques chiffres. Le tissu associatif français représente plus de 16 millions de bénévoles pour 1,3 million d’associations. Il emploie 1,853 million de salariés, soit 9,8 % des salariés du secteur privé, pour une masse salariale de 19 milliards d’euros.
Afin d’affirmer sa confiance et son soutien aux associations, le Gouvernement a lancé, le 9 novembre dernier, un plan de développement pour la vie associative qui fera l’objet d’une très large concertation et dont la présentation est attendue en mars 2018.
Le Premier ministre a ainsi récemment déclaré que « les associations jouent un rôle clé dans notre société, que le Gouvernement reconnaît, soutient et souhaite renforcer ».
Nous avons, bien sûr, conscience des inquiétudes ressenties au sein du monde associatif à la suite de la suppression de la réserve parlementaire et de la baisse du nombre de contrats aidés. Il convient de ne pas penser l’accompagnement de la vie associative uniquement à travers ces deux dispositifs. Le Gouvernement et les parlementaires du groupe La République en marche entendent soutenir, accompagner et renforcer les associations autrement, d’une manière efficace, équitable et transparente, pendant toute la durée du quinquennat.
Pour ce qui est du volet financier, l’examen de la première partie du budget démontre que le Gouvernement a fait de la vie associative l’une de ses priorités.
 Et l’une de ses victimes !
M. Fabien Di Filippo.
 L’année prochaine, le budget consacré aux associations voit ses crédits augmenter de 10 % par rapport à 2017. Ce sont, par exemple, 150 000 services civiques et 200 000 contrats aidés, dont les associations accueillent la majorité des bénéficiaires, qui seront financés.
M. Bertrand Sorre.
Le crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires sera maintenu en 2018 et 2019, ce qui représente un gain de 500 millions d’euros pour les associations. Ce dispositif, comme le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi – CICE –, sera transformé en 2019 en baisse pérenne de charges patronales, permettant ainsi à l’ensemble des associations d’économiser 1,4 milliard d’euros – soit, à titre d’exemple, 18 500 euros par an pour une association qui salarie dix personnes.
Je tiens aussi à réaffirmer que les plus petites associations pourront profiter de 25 millions d’euros attribués au Fonds de développement de la vie associative. Ce fonds, dont l’abondement nouveau est issu de la réserve parlementaire, constitue un instrument pertinent de soutien financier aux associations et ses crédits seront en priorité attribués aux plus petites d’entre elles. C’est un engagement fort de notre gouvernement, comme vous l’avez d’ailleurs rappelé avec beaucoup de conviction, monsieur le ministre de l’éducation nationale, dans cet hémicycle.
En tant qu’ancien maire d’une commune rurale du département de la Manche, mais aussi, au fil des années, bénévole, dirigeant ou président de plusieurs associations, je peux vous assurer de ma volonté de veiller prioritairement au positionnement de ces aides en faveur de la vie associative locale, de façon équitable, sur l’ensemble du territoire français.
Affectées de manière récurrente par les baisses des dotations d’État depuis 2010 – je pense notamment à la DGF –, un grand nombre de collectivités locales ont dû se résoudre, à contrecœur, à diminuer les subventions destinées aux associations. Je me réjouis donc de la décision du Gouvernement de maintenir la DGF, en 2018, à la même hauteur qu’en 2017.
Le mode de financement de la vie associative a besoin de se transformer et, surtout, de se renouveler, à l’image de notre société. Aujourd’hui, le citoyen et l’entreprise souhaitent être des acteurs de leur engagement. Pour cela, il nous faudra être inventifs, mais aussi attentifs à mieux encourager les dons des particuliers et des entreprises, à favoriser le mécénat et à permettre la mise en œuvre de nouvelles contractualisations, moins complexes administrativement – autant de moyens de financements pouvant être conséquents et pérennes. Nous devrons surtout nous inspirer de l’inventivité et de l’adaptabilité du monde associatif, et nous y appuyer.
En conclusion, le groupe La République en marche adoptera cette proposition de résolution avec grand plaisir et beaucoup d’engouement.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 La parole est à Mme Hélène Zannier.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, si j’osais vous demander qui d’entre vous fait ou a fait partie d’une association, je suis persuadée que tous, ou presque, vous lèveriez la main.
Mme Hélène Zannier.
Comme vous, je connais le monde associatif. Il est protéiforme. En Moselle, d’où je viens, nos associations, issues du droit local, sont sous le statut de la loi de 1908, et je peux vous dire que nous tenons à cette particularité.
J’ai travaillé dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Dans ce cadre, j’ai participé à l’élaboration, puis au suivi, en tant que trésorière, d’une régie de quartier de 120 salariés. Habitant une petite commune, je suis également secrétaire de deux petites associations sans salarié, l’une à vocation sociale, l’autre à vocation sportive. En un mot, les associations sont riches de diversité, mais toutes participent au mieux vivre-ensemble.
Comme vous tous, j’ai pleinement conscience du rôle primordial que jouent les associations et de la nécessité de les soutenir, mais je vous propose d’insister sur une autre piste de réflexion : pourquoi et comment les associations peuvent-elles nous aider, nous, élus, à définir, mettre en œuvre et même évaluer les projets de société qui seront les cadres de nos lois ? En d’autres termes, comment redonner confiance aux associations et travailler pleinement avec elles ?
Depuis longtemps, le monde associatif est un baromètre de l’opinion publique, un relais des manquements de notre société civile. Il reflète bien l’évolution et les préoccupations de la société. Il suffit pour cela d’examiner la typologie ou les objets sociaux des associations, qui sont en constante évolution.
Les associations opèrent comme des médiateurs. Proches des gens, elles appréhendent leurs problématiques, cherchent des solutions et innovent. De multiples expériences réussies sont ainsi menées chaque jour et les associations déploient des trésors d’ingéniosité. C’est pourquoi elles ont joué un rôle historique dans l’élaboration des politiques sociales et contraignent parfois le législateur à adapter les normes à ces particularités, comme ce fut, par exemple, le cas pour la fondation Emmaüs en 2008.
Bien que la politique s’adapte parfois, de récents rapports montrent que les associations ne sont pas satisfaites du mode de pouvoir actuel et qu’elles recherchent une autre démocratie. Les explications de cette défiance du monde associatif envers le politique sont multiples, mais parmi celles-ci, la crainte que la relation ne tourne au détriment de l’autonomie des associations semble prévaloir.
Comme nous l’avons évoqué, les associations prennent en compte des besoins insatisfaits, organisent des actions collectives pour y répondre et portent des innovations qui peuvent parfois se généraliser. Elles enrichissent ainsi le débat public. Puis, les politiques, des collectivités locales à l’État, prennent le relais et établissent des règles diverses et décident des subventions à octroyer. Certaines de ces normes étouffent les initiatives des associations, dont les dirigeants craignent de voir leur responsabilité engagée.
Les associations se sentent également trop tributaires des financements publics et regrettent le manque d’autonomie qui en découle. Elles regrettent que le partenariat ne se fasse pas plus en amont et se sentent écartées de l’élaboration des lois.
On me rétorque que le fonctionnement actuel de la société ne pousse pas à la mobilisation des citoyens et à la prise en main par ceux-ci de leur avenir collectif. Or les études démontrent l’inverse. Recherche et solidarités a ainsi publié, avec l’IFOP, la treizième édition de sa grande enquête nationale sur les Français et le bénévolat : je suis heureuse de vous informer qu’entre 2010 et 2016, la proportion de Français engagés dans le bénévolat – je précise qu’il ne s’agit pas du nombre des adhérents aux associations – a progressé, passant de 22,6 % à 25 %.
C’est cependant l’évolution des motivations des bénévoles qui retient surtout l’attention. Le terme de « bénévole » est désormais, pour les personnes concernées, associé à celui de « citoyen engagé ». Les bénévoles ont conscience de leur responsabilité personnelle et collective dans le devenir de la cité. C’est une occasion à ne pas manquer.
Si le monde associatif ne couvre pas l’intégralité de la réalité sociale et politique, il en est parfois le seul représentant dans certains domaines de compétence. De nombreuses évolutions législatives ont certes eu lieu depuis 1901. Certaines lois, fondées sur les excellents rapports de nos collègues de la législature précédente, sont toutes récentes, mais notre société évolue vite. Il nous faut donc continuer à être réactifs et prêts à suivre ces évolutions. Je sais que vous l’êtes, puisqu’un groupe de travail s’est déjà constitué sur ce sujet au sein de notre assemblée et que cette résolution est proposée aujourd’hui.
Mes chers collègues, soyez donc convaincus que le monde associatif peut nous amener à réfléchir sur les projets de société que nous devrons mettre en œuvre et réglementer. Ce que je vous propose est bien une co-construction, chère au groupe La République en marche, auquel j’appartiens.
Continuons dans la voie de la co-production du plan de développement de la vie associative annoncé le 9 novembre par le Gouvernement. Continuons à investir massivement dans ce domaine. Soyons attentifs et prêts à écouter, à accepter et à intégrer les innovations associatives. Adoptons unanimement cette excellente résolution proposée par nos collègues du groupe MODEM !
 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 La discussion générale est close.
M. le président.
La parole est à M. le ministre de l’éducation nationale.
M. Jean-Michel Blanquer,
ministre de l’éducation nationale
La loi de 1901 a été évoquée à plusieurs reprises, ce qui est bien normal à propos d’un tel sujet. Cette loi a été la première que le Conseil constitutionnel a prise comme référence, en 1971, pour l’élever au rang des principes fondamentaux reconnus par la République comme ayant valeur constitutionnelle. C’est dire qu’au-delà de cette valeur constitutionnelle, elle est aussi une sorte de locomotive de la République et que le génie républicain qui s’est manifesté en 1901 a, d’une certaine façon, atteint sa pointe avancée lorsqu’il a permis la liberté d’association. Comme plusieurs d’entre vous l’ont rappelé, cela fait envie au niveau international, où la France est une référence en matière d’engagement, grâce à nos aînés, grâce à ceux qui, en 1901, ont eu cette vision.
Aujourd’hui, nous en sommes les héritiers. Que cette loi ait plus d’un siècle ne la rend nullement obsolète, bien au contraire. Elle nous amène, en revanche – elle nous oblige même –, à réfléchir à ce que peut être la vie associative au XXI

Les deux principes qui guident mon action de ministre de l’éducation nationale, également chargé de la jeunesse et de la vie associative, sont la confiance – je ne cesse de répéter que nous avons besoin, en France, d’être davantage une société de confiance, ce que nous sommes insuffisamment aujourd’hui – et l’émancipation, la liberté. L’éducation prend sens, en effet, par la liberté qu’elle confère aux enfants, aux adolescents et à toutes les personnes qui en bénéficient. La vie associative prend sens, elle aussi, par cette émancipation qu’elle permet, par la dignité qu’elle restaure, par la confiance qu’elle instaure. Il est donc très important d’être conscients du rôle actuel des associations et de réfléchir aussi à ce qu’il pourrait devenir dans le futur. Cette résolution nous y invite, évidemment.
Je suis en plein accord avec les différents axes mentionnés dans la résolution. Qu’il s’agisse de la simplification, des enjeux de formation et de sécurisation financière, bien évidemment de l’axe éducatif – qui manifeste la complémentarité entre la mission relative à l’éducation, dont j’ai la responsabilité, et celles qui concernent les associations et la jeunesse –, ou encore de l’axe de la professionnalisation, nous pouvons, en effet, comme vous êtes plusieurs à l’avoir dit, nous trouver dans une situation d’unanimité ou du moins de très grand consensus pour améliorer la situation en la matière. Nous sommes donc unis non seulement pour réfléchir, mais également pour agir afin de soutenir la vie associative dans le futur et dans le sens de ces progrès.
Vous avez fait le portrait de la situation actuelle. Je le rappellerai brièvement, sans redondance : on compte aujourd’hui en France 1,3 million d’associations, qui nous disent le degré d’engagement des Français et nous incitent à un certain optimisme à cet égard ; 73 000 nouvelle associations sont créés chaque année – c’est le chiffre de l’année 2016 –, et 42 % des Français âgés de plus de seize ans adhèrent à une association et disent leur désir de se rassembler autour des causes les plus diverses. Les associations participent à une mission de service public. Cette idée était présente dans l’esprit du législateur en 1901 et dans tous les débats qui ont eu lieu par la suite ; elle l’est encore dans notre esprit, dès lors que nous avons une conception large de l’intérêt général, du service public et de ses modalités de réalisation. En outre, 12,9 % des associations sont employeuses. Elles représentent 1,83 million d’emplois, soit 9,8 % des emplois dans le secteur privé. Ayant eu l’occasion de diriger une association employeuse, je sais les difficultés que cela comporte, mais aussi l’utilité que cela revêt.
Le soutien du Gouvernement au développement de la vie associative sera donc très fort. Il se traduit dans le projet de loi de finances, mais aussi dans nos perspectives pluriannuelles, comme l’ont rappelé plusieurs orateurs. Des critiques ont été exprimées, mais aussi une défense de notre approche.
Sans répéter ce que vient de dire très bien à cette tribune M. Bertrand Sorre, je tiens toutefois à rappeler que, dans le cadre de mon programme « Jeunesse et vie associative », nous augmentons cette année de 5,8 millions d’euros la dotation au développement de la vie associative. Ce sont donc 67,6 millions d’euros qui y sont consacrés dans ce budget.
Les crédits destinés au service civique sont en hausse de 16 %, avec 150 000 jeunes accueillis dans ce cadre en 2018. C’est un chiffre considérable, qui alimentera évidemment le dynamisme de la vie associative.
Sur ce point, nous comptons faire du service civique un élément central du dynamisme associatif. Il ne s’agit pas de substituer le service civique à des emplois, comme cela a été demandé à cette tribune, c’est une évidence – je rappelle que les contrats aidés, eux non plus, ne devaient pas se substituer à ces emplois.
Puisque nous parlons de complémentarité entre l’éducation et le monde des associations, nous avons souhaité consacrer 10 000 services civiques à l’opération « Devoirs faits » en collège : non seulement ce n’est pas contradictoire avec le point précédent mais cela est tout à fait conforme à la définition des services civiques ; nous devons nous en réjouir. Il ne faut d’ailleurs pas opposer les différents statuts mais les rendre complémentaires.
Le Gouvernement a souhaité privilégier des dispositifs pérennes de soutien financier. C’est le cas avec le crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires, dit CITS. Comme vous le savez, cela représente un gain annuel de 500 millions d’euros pour les associations.
En outre, la réduction pérenne des cotisations patronales représente 1,4 milliard d’euros, que l’on retrouvera dans les finances des associations à partir de 2019. C’est évidemment extrêmement important et, même si cela ne se voit pas tout de suite, cela aura un effet majeur sur la vie associative à horizon de deux ans.
Cet effet concernera les moyennes et les grandes associations, nous le reconnaissons : il faudra donc être attentif aux petites associations – d’où les efforts qui sont faits dans le budget, ainsi qu’avec l’amendement que vous avez adopté à l’unanimité, affectant 25 millions d’euros supplémentaires au Fonds de développement de la vie associative. Comme je vous l’ai dit ici même, vous serez évidemment associés à la définition de la façon dont ce Fonds agira dans les temps à venir. Cette définition interviendra à très court terme, en associant les parlementaires qui se sont investis dans cette question.
La vie associative est aussi la vie économique : nous devons inventer le modèle économique du XXI


Les grands axes de la politique gouvernementale en faveur du développement de la vie associative tendent vers trois objectifs : mieux soutenir et accompagner les associations, dans la lignée de ce que vous avez suggéré ; mieux soutenir le développement des activités d’utilité sociale assumées par les associations ; enfin, mieux reconnaître le bénévolat et développer une société de l’engagement. C’est ce que je ferai aussi en tant que ministre de l’éducation en étant très attentif aux propositions que vous avez faites pour que l’engagement soit reconnu dès l’école, dès le collège, dès le lycée et dès la vie étudiante.
Comme l’a annoncé le Premier ministre, le 9 novembre dernier, un nouveau groupe de travail sur la vie associative et l’engagement est constitué. Il est piloté conjointement par le ministère de l’éducation nationale, représenté par la DJEPVA – direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative, dont j’ai la responsabilité –, le Haut-Commissariat à l’économie sociale et solidaire – Christophe Itier a commencé un travail important en la matière – et le mouvement associatif, tout cela dans une logique de co-construction – vous êtes plusieurs à avoir utilisé ce terme, à juste titre.
Ce groupe de travail réunira tous les services de l’État, les représentants des collectivités, les parlementaires et les représentants du monde associatif. Sa réunion de lancement aura lieu le 13 décembre prochain. Une restitution de ces travaux communs sera réalisée au mois de janvier 2018. Le Haut Conseil à la vie associative émettra un avis sur l’ensemble des propositions formulées. Ayant déjà rencontré à deux reprises ses représentants, je suis très optimiste quant à la possibilité du Haut Conseil d’accompagner, y compris d’un point de vue technique et juridique, les axes de travail que vous avez proposés.
Cette stratégie pour la vie associative et l’économie sociale et solidaire sera exposée à l’occasion d’une grande conférence nationale et présentée en conseil des ministres avant la fin du mois d’avril 2018. Je suis certain que vous pourrez y retrouver les grandes orientations que vous avez souhaité défendre au travers de cette résolution.
Sans plus attendre, nous pouvons travailler ensemble. C’est pourquoi je remercie le groupe MODEM de l’inscription de cette proposition de résolution à l’ordre du jour ; je me réjouis beaucoup de la séance de travail que nous avons eue ce matin et je vous invite à adopter largement cette résolution.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et REM et sur de nombreux bancs du groupe LR.)
 Je mets aux voix la proposition de résolution.
M. le président.
 La séance est suspendue.
M. le président.
 La séance est reprise.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, de la proposition de loi de M. Marc Fesneau et plusieurs de ses collègues relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (n
M. le président.

 La parole est à Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République

Ce qu’ils attendent, ce sont les souplesses et les adaptations aux besoins de leur territoire qu’ils réclament depuis plusieurs années.
Ce qu’ils attendent, c’est la reconnaissance de leur légitimité à participer à des formes de coopération territoriale qu’ils jugent efficaces, même si elles ne sont pas parfaites parce que tous les territoires n’en sont pas au même stade de discussion, d’entraide et de solidarité, quoique tous s’inscrivent de plus en plus dans cette démarche.
Ce qu’ils attendent de nous, collectivement, c’est que nous leur fassions confiance pour mettre en œuvre les moyens qui leur permettront de répondre à leurs obligations et aux responsabilités qui sont les leurs vis-à-vis des citoyens. Mes chers collègues, soyons au rendez-vous !
Cette proposition de loi déposée par Marc Fesneau et Richard Ferrand, présidents des groupes Mouvement démocrate et apparentés et La République en marche, est une réponse à cette attente, comme en témoignent son examen en commission des lois et celui des amendements qui l’ont complétée. Tous les groupes l’ont discutée, débattue ardemment sur certains points et en définitive adoptée car tous, nous sommes convaincus de son utilité.
Je souhaite vous remercier, madame la ministre, car vous avez personnellement soutenu cette initiative parlementaire lors de la 28

Que prévoit cette proposition de loi telle qu’amendée par la commission ?
En premier lieu, que ce qui fonctionne soit préservé : c’est une question de bon sens, les élus locaux le savent bien. C’est la raison pour laquelle les départements – qui se sont fortement impliqués dans la prévention des inondations, souvent sur des territoires meurtris par des crues répétées et dévastatrices – pourront continuer, s’ils le souhaitent et dans le cadre d’une convention signée avec les EPCI, les établissements publics de coopération intercommunale, d’exercer cette compétence au-delà de 2020.
Dans quelques instants, madame la ministre, vous nous proposerez de permettre également aux régions gestionnaires d’ouvrages de conserver leur compétence – nous y voyons une avancée supplémentaire, cette question ayant été longuement débattue en commission.
Par ailleurs, les collectivités locales se sont souvent organisées pour la mise en œuvre de cette compétence et, plus généralement, de la politique de l’eau. Leurs limites administratives n’étant pas adaptées à la disposition géographique des bassins, elles se sont réunies dans des syndicats mixtes, des établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux ou des établissements publics territoriaux de bassin.
C’est au sein de ces établissements qu’elles apprennent à travailler ensemble dans le cadre d’une coopération territoriale si nécessaire à l’efficacité des politiques de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Elles mettent en place des logiques de solidarité entre les zones situées en amont et en aval des bassins, et assurent en cela une réelle protection de leur population.
Mais toutes n’en sont pas au même point. En effet, certaines collectivités ont une histoire commune qui les a conduites à coopérer très tôt. Elles sont souvent des modèles d’organisation, d’ingénierie, et mobilisent adroitement les financements disponibles alors que d’autres n’ont pas été affectées par des phénomènes naturels d’ampleur et ne considèrent pas la nouvelle compétence GEMAPI comme une priorité pour l’aménagement et le développement de leur territoire. Pour ces dernières, la charge résultant du transfert de cette compétence peut sembler lourde alors qu’elles ne sont pas préparées et qu’elles identifient encore imparfaitement la nature de leurs responsabilités.
Cette diversité de situation ne doit pas remettre en question notre objectif : permettre à tous les citoyens de bénéficier d’un même niveau de protection en fonction des risques auxquels ils sont exposés, car il y va de notre responsabilité. Des vies sont en effet en jeu : 18 millions de nos concitoyens sont directement concernés et ce chiffre ne cessera d’augmenter en raison des dérèglements climatiques.
Toutefois, c’est pour répondre à cette diversité et prendre en compte les différents stades de coopération que nous constatons sur nos territoires que nous avons étendu des dérogations qui existaient déjà en matière de GEMAPI pour la délégation de la compétence ou l’adhésion à un syndicat mixte ouvert. En adoptant ces dispositions, la commission s’est pleinement inscrite dans l’objet de cette proposition de loi qui est d’accompagner une transition difficile et un transfert de responsabilité et de charges vers les EPCI au titre d’ouvrages qui, pour nombre d’entre eux, n’ont pas fait l’objet d’un entretien régulier depuis ces dernières années. Alors, oui, nous souhaitons préserver ce qui fonctionne et accompagner les EPCI du mieux que nous le pouvons !
En deuxième lieu, la proposition de loi prévoit que ces derniers ne pourront pas être soumis à un régime de responsabilité de droit commun. En cas de dommage, le juge aurait évidemment apprécié les responsabilités du maire, du préfet et du gestionnaire de l’ouvrage mais il nous a semblé que l’acceptation de cette réforme reposait sur notre capacité à apporter une solution qui, sans exonérer les EPCI de leur responsabilité, ce qui n’aurait pas été acceptable, limitait cette dernière – pendant une phase transitoire – au bon entretien des ouvrages transférés.
Voilà, madame la ministre, mes chers collègues, quelles ont été les priorités de notre commission. Je pense que nous sommes parvenus à un texte équilibré, même s’il reste perfectible, comme l’adoption de certains amendements le montrera dans quelques instants.
À présent, je souhaite remercier l’ensemble des groupes qui ont alimenté notre réflexion et soutenu nos amendements. Je remercie également tous les acteurs de la politique de l’eau et les élus que nous avons auditionnés, qui nous ont apporté des éléments précieux pour nous permettre de bien appréhender les enjeux que soulevait ce transfert. J’adresse également toute ma reconnaissance à vos services, madame la ministre, notamment aux services déconcentrés qui devront accompagner cette réforme, pour les efforts qu’ils ont accomplis afin de préparer les échéances à venir et ceux qui resteront à faire pour lui donner pleinement corps. C’est un long travail qui nous attend, nous en sommes tous conscients.
Je souhaiterais conclure avec un souhait : que nous soyons en mesure d’adopter cette proposition de loi dans les meilleurs délais parce qu’il y a urgence à apporter certaines réponses même si, en cette fin d’année, nous sommes tous mobilisés par différents sujets. Il est de notre responsabilité, en tant que législateur, de donner toute leur portée aux avancées permises par ce texte en faisant de son adoption rapide notre priorité.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM, REM, UAI et LR.)
 La parole est à Mme la ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur.
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,
ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur
Ce chantier a, pour ainsi dire, occupé le Parlement de manière quasi continue pendant la précédente législature. Il a accompagné les mutations très profondes de l’organisation, des ressources et des missions des collectivités locales : mutations institutionnelles, évidemment, chacun le sait, avec la création des grandes régions, la naissance de métropoles, l’émergence de communes nouvelles, l’affirmation de collectivités à statut particulier telles que la métropole de Lyon, la Ville de Paris ou la collectivité de Corse et, bien sûr, la rationalisation de la carte intercommunale mais, également, mutations des compétences exercées par les différents niveaux de collectivités.
La simplification de la répartition des compétences est allée de pair avec la révision de nos architectures institutionnelles. Pas un territoire n’a été exempt de ces évolutions. Tous ont été et sont encore concernés par cette question de la distribution des compétences entre les différents niveaux de collectivités.
La présente proposition de loi concerne l’une de ces évolutions, qui a conduit à attribuer au bloc communal une nouvelle compétence : celle de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations.
La logique de la GEMAPI est forte et solidaire mais sa mise en œuvre a rencontré quelques difficultés, d’où votre réflexion parlementaire. La création de la compétence GEMAPI par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 – dite loi MAPTAM – dévolue par cette même loi aux intercommunalités à fiscalité propre à compter du 1

La gestion des cours d’eaux et celle du risque d’inondations sont intimement liées. Si l’on ne gère pas les zones d’extension naturelle des crues, qu’on laisse la végétation porter atteinte aux ouvrages de protection contre les inondations et les dégrader, que l’on ne traite pas les embâcles et débris, les risques de crues et l’intensité de leurs effets sont évidemment accrus.
Par ailleurs, comme chacun sait, les cours d’eaux, comme les crues, s’ordonnancent et se développent à une échelle qui leur est propre, celle des bassins versants. Telle est la raison pour laquelle le législateur a souhaité réunir dans une même compétence ces deux aspects.
En outre, comme je l’ai dit, les risques d’inondation ne connaissent pas de frontières, pas plus que les effets d’une dégradation des milieux aquatiques : ils ont un impact sur tous les territoires riverains des fleuves et cours d’eau, ceux situés en aval étant souvent plus exposés que ceux à l’amont.
Les activités humaines, qui sont de plus en plus organisées à des échelles de coopération larges – celles des schémas de cohérence territoriale, des plans locaux ou intercommunaux d’urbanisme –, sont à la fois celles qui tirent, souvent depuis longtemps, le meilleur parti des cours d’eaux mais, aussi, celles qui sont malheureusement trop souvent le plus concernées par les risques d’inondation.
Voilà pourquoi cette compétence doit revenir aux collectivités qui, plus que l’État, sont les personnes publiques dont le rôle est d’organiser la distribution des activités humaines et économiques sur le territoire pour favoriser leur développement.
C’est aussi pour cette raison que le législateur – je rappelle que c’est par voie d’amendements que la GEMAPI a été introduite dans la loi MAPTAM – a choisi d’organiser la solidarité territoriale en ces domaines et de confier à la maille intercommunale le soin d’exercer cette compétence – car il est évidemment question, en matière de GEMAPI, de solidarité entre les territoires.
La logique de la GEMAPI est donc une logique forte, une logique de solidarité. Mais sa mise en œuvre s’est heurtée à quelques difficultés. Nos fleuves, rivières et ruisseaux ne sont pas toujours tous entretenus comme il le faudrait. Là où les riverains n’assurent pas toujours les obligations qui sont les leurs, là où les communes étaient trop faibles, ou trop fragiles pour prendre soin des cours d’eaux, il a pu être possible, il est encore possible, que tout soit à inventer. Surtout, la gestion des digues est assurément une compétence dispersée et pas toujours bien exercée. Ici, des digues appartiennent à des associations de propriétaires qui n’assurent pas bien leurs obligations d’entretien. Ailleurs, la propriété d’ouvrages anciens n’est pas bien définie et on ne sait pas très bien à qui ceux-ci appartiennent. Là-bas, les collectivités n’ont pas su s’entendre et s’organiser pour mettre en place un système d’endiguement approprié. En d’autres endroits, l’État n’a pas toujours été un propriétaire prévoyant et diligent.
Enfin, concentré qu’il était sur son œuvre de rationalisation et de simplification des compétences des collectivités locales, le législateur de 2014 n’a sans doute pas suffisamment pris le temps d’examiner ce qui pouvait déjà exister dans les territoires, avant même que la compétence GEMAPI ne voie le jour dans les conditions que j’ai rappelées. Parce qu’il est en effet des territoires où des initiatives s’étaient structurées, parfois depuis longtemps, pour assurer l’entretien mutualisé de cours d’eaux. Parce qu’en effet, dans des territoires très exposés à de violents risques d’inondations – je pense par exemple aux épisodes cévenols dans le Sud-Est –, des collectivités avaient pris des initiatives pour éviter que l’inertie ne cause, chaque année ou presque, des morts. Parce qu’enfin, à la suite des crises majeures de submersion marine, certaines collectivités s’étaient engagées dans des travaux ambitieux et au long cours, pour mieux protéger habitations et activités humaines. Or l’uniformité prévue par la loi MAPTAM avait pour effet de ne plus permettre ce type d’initiatives, d’obliger même à les déconstruire dès lors qu’étaient concernées des collectivités autres que communales. C’était, chacun le sait et le mesure, une véritable source de difficultés pour ces territoires.
Tout au long de l’automne et de l’été, les différents membres du Gouvernement qui ont consulté les collectivités, ceux qui se sont déplacés dans les territoires, ont constaté ces difficultés et ont entendu les élus. Nous avons donc souhaité revisiter la compétence GEMAPI à l’aune de la philosophie de la conférence nationale des territoires. Cette philosophie est simple, le Premier ministre l’a parfaitement exprimée en ouvrant les discussions lors de la première réunion de la conférence nationale des territoires au Sénat, le 17 juillet dernier : « En termes de compétences, nous voulons à la fois permettre aux libertés locales de s’exprimer tout en conservant l’idée d’une stabilité globale du dispositif. »
En effet, il n’est pas question de remettre complètement en chantier les équilibres qui viennent d’être trouvés. Nous avons bien compris et nous avons bien entendu la demande forte de stabilité qui émane des élus dans le domaine de la répartition des compétences. Cette demande, le Gouvernement la fait sienne. Le Président de la République vient de le confirmer, la semaine dernière, devant les maires de France réunis en congrès. Je peux donc vous indiquer que le Gouvernement ne reviendra pas sur les grandes caractéristiques de la GEMAPI. Nous mettrons cette réforme en œuvre. Nous assumons cette part d’héritage. Car vouloir des collectivités fortes, comme ce Gouvernement le souhaite, c’est leur permettre de s’installer dans leurs compétences. Les intercommunalités exerceront donc, à compter du 1

Mais cette stabilité doit être assortie de conditions de mise en œuvre de la loi qui permettent aux libertés locales de s’exprimer pleinement. Il apparaît en effet, dans ce domaine de la GEMAPI, que la loi conduit à certaines difficultés car les règles qu’elle définit s’accommodent mal de la réalité et de la très grande diversité de nos territoires. Ce qui fonctionne dans le Sud-Ouest, par exemple, s’applique mal à des zones où la géographie des cours d’eaux est faite de très grands fleuves ou, à l’inverse, d’un écheveau complexe de canaux et de petits cours d’eau, comme dans le Marais Poitevin.
De même, le risque d’inondation n’a pas la même portée ni la même signification partout. Dans certains territoires, c’est un risque bien connu, qui se réalise chaque année ou presque, et un risque malheureusement parfois mortel. Cela a évidemment conduit les collectivités à s’organiser et à prendre des initiatives sans attendre l’intervention du législateur. Le Gouvernement souhaite donc tenir compte des consensus locaux, de ce qui fonctionne bien – parfois depuis plusieurs siècles – dans les terres de marais, de canaux ou de grands fleuves, ou dans les territoires littoraux exposés au risque de submersion.
Attentif aux territoires et à l’écoute de ses élus, le Gouvernement a d’emblée signifié qu’il était ouvert aux initiatives de parlementaires qui entendraient améliorer la loi sur la question de la compétence GEMAPI. Comme nous nous y sommes engagés, le Gouvernement accueille donc favorablement vos propositions pour permettre aux départements de continuer à porter les stratégies et les politiques qu’ils ont mises au point et pour éviter que l’émergence de la compétence GEMAPI ne vienne déstructurer le tissu existant d’instances intervenant dans cette matière, en Charente-Maritime, dans les Alpes-Maritimes ou dans d’autres départements.
 En Alsace !
M. Frédéric Reiss.
Mme Jacqueline Gourault,

Stabilité et continuité peuvent aller de pair avec les améliorations. Le travail parlementaire a permis d’identifier certaines questions pour lesquelles, en effet, notre droit pouvait être amélioré. Là encore, le Gouvernement y est favorable, dans la droite ligne de la philosophie de la conférence nationale des territoires. C’est le cas de la difficile question de la responsabilité. Des réponses doivent en effet être données à l’inquiétude des élus, qui se voient transférer des ouvrages et craignent d’être immédiatement tenus responsables de leurs imperfections, de leurs fragilités, voire de leurs défaillances. Une réponse claire et opérationnelle pourra être inscrite dans la loi, le temps que les décisions soient prises en matière de stratégie d’endiguement.
C’est aussi le cas – et c’est un sujet qui m’est cher – de la libre organisation des collectivités. La semaine passée, le Président de la République évoquait la nécessité de développer des approches pragmatiques et différenciées, permettant aux élus d’innover. Dans le domaine de la GEMAPI, cela nous semble également nécessaire. C’est la raison pour laquelle nous souhaitons acter dans la loi la sécabilité des différentes composantes de cette compétence, qui pourront chacune être organisées, ou transférées, de la manière que les élus intercommunaux jugeront la plus appropriée. Votre proposition de loi le rend possible et le Gouvernement y est favorable.
Mesdames et messieurs les députés, nous aurons tout à l’heure un débat, car si nous avons souhaité conforter ce qui existe et qui fonctionne, si nous avons soutenu les initiatives tendant à améliorer la loi en précisant ce qu’elle ne disait pas ou à faciliter la libre organisation des collectivités dans l’exercice de leurs compétences, le Gouvernement ne souhaite pas pour autant, à cette occasion, revisiter en profondeur des éléments structurants du paysage des institutions locales. Nous avons certes voulu permettre la stabilisation des structures existantes, pour favoriser la prise de compétence des intercommunalités. La proposition de loi donne à cet effet beaucoup de libertés ; pour ce qui est de la GEMAPI, elle donne même toutes les libertés possibles : sécabilité fonctionnelle de la compétence, sécabilité territoriale de son exercice, prise de compétence anticipée, implication possible des régions et des départements et organisation partagée de la compétence par voie de conventions. Ce texte, mesdames et messieurs les députés, va très loin dans la liberté et la confiance accordées aux collectivités : il leur donne toute latitude pour s’organiser.
Faut-il pour autant aller plus loin et réformer les règles fondamentales de l’organisation des institutions locales ? Notre droit interdit l’adhésion d’un syndicat mixte ouvert à un autre syndicat mixte ouvert. Ce n’est pas nous qui avons inventé cette règle ; il s’agit d’un héritage. Ce n’est pas par volonté de brider les libertés locales, mais au contraire pour protéger les collectivités et assurer la capacité de pilotage de leurs élus dans les compétences qu’ils confient à des syndicats. Cette règle permet en effet d’assurer la lisibilité de l’organisation des compétences, la simplicité des financements et la clarté de la gouvernance. En effet, autoriser l’empilement de structures syndicales et en favoriser l’imbrication, c’est permettre le transfert en cascade de l’exercice des compétences et de leur financement.
Mais je voudrais également vous dire que ce n’est pas conforme aux intérêts des collectivités, qui se priveraient ainsi des moyens de contrôler réellement les financements consentis et les modes d’exercice des compétences transférées, c’est-à-dire leurs propres pouvoirs. Ce n’est pas non plus conforme aux dispositions du code général des collectivités territoriales, qui prescrivent une organisation rationnelle et lisible de la coopération intercommunale. Or le Gouvernement confirme souscrire à cet objectif : les libertés locales peuvent aller de pair avec la clarté et la simplicité des organisations locales. C’est le sens de l’important travail réalisé partout en France ces dernières années, qu’il nous faut respecter.
Je voudrais plus encore vous dire qu’une telle architecture favorisant l’imbrication et l’empilement des structures n’est pas non plus conforme aux principes fondateurs de la démocratie locale. À celui de la responsabilité des élus, tout d’abord, qui doivent, devant les administrés et devant les électeurs, assumer la responsabilité fiscale du financement de la compétence GEMAPI et être en mesure d’en rendre compte. Des gouvernances complexes et des financements en cascade entre structures multiples ne le permettent pas et complexifient les choses. À celui, ensuite, de la place centrale des collectivités, dirigées par des conseils élus, dans la gouvernance des politiques décentralisées. À partir de 2020, il sera d’ailleurs interdit de faire présider des syndicats par des personnalités qualifiées – ce qui était parfois le cas, y compris dans de très grands syndicats. Dans la gouvernance locale de GEMAPI – comme des autres compétences –, la place centrale doit en effet revenir aux élus locaux. C’est aux élus des intercommunalités, parce qu’ils sont les élus d’un territoire particulier, qu’il revient de siéger dans les EPAGE et les EPTB. Il est donc parfaitement légitime et naturel que seuls les élus des intercommunalités, en qualité de représentants de ces dernières, siègent dans les enceintes de gouvernance syndicale.
Pour le reste – j’aurai l’occasion de vous le préciser –, la loi a déjà permis d’organiser une coopération complète entre syndicats mixtes ouverts dans le domaine de la GEMAPI, qui peut s’exercer aisément par voie de conventions. De même, les syndicats à la vocation la plus large, c’est-à-dire les établissements publics territoriaux de bassin, peuvent même intervenir dans le ressort d’autres syndicats, sans qu’il soit nécessaire qu’existe une adhésion : la loi l’a déjà prévu.
L’adhésion croisée de syndicats n’a donc pas de justification technique. Certes, elle peut avoir des justifications historiques, et faciliter la cristallisation de situations existantes, mais elle présente les inconvénients très importants de complexification et de déresponsabilisation que j’ai indiqués. Le Gouvernement ne veut pas taire les graves inconvénients de la solution proposée : nous estimons utile d’avoir ce débat à l’occasion de l’examen de cette proposition de loi.
J’ai donc déposé des amendements visant à revenir sur ces questions afin d’en bien peser les implications. En tout état de cause, ces implications sont si importantes qu’elles doivent – pour le Gouvernement – être envisagées avec la plus grande prudence, dans le seul domaine de la GEMAPI et dans le seul cas des structures spécifiques qui sont constituées sous la forme d’EPAGE et d’EPTB.
Toutefois, mesdames et messieurs les députés, je voudrais pour conclure revenir sur le signal très positif que constitue cette proposition de loi à laquelle le Gouvernement est dans son ensemble, très favorable. Cette proposition matérialise notre souhait d’adapter la loi, lorsque c’est nécessaire, pour permettre aux libertés locales de s’exprimer pleinement, pour tenir compte des initiatives prises par les collectivités et de ce qui fonctionne. Elle concrétisera en effet les premiers engagements pris dans le cadre de la conférence nationale des territoires. Elle confirme que cet état d’esprit n’est pas que de façade : les engagements pris sont tenus – et tenus assez rapidement, en six mois.
Par son soutien à la présente proposition de loi, le Gouvernement démontre qu’il est à l’écoute des territoires…
 (Exclamations sur les bancs du groupe LR.)
 Ça reste à démontrer !
M. Jean-Luc Reitzer.
Mme Jacqueline Gourault,

 Cela ne suffira pas !
M. Jean-Paul Lecoq.
Mme Jacqueline Gourault,

 Rien que ça ! Que de grands mots !
Plusieurs députés du groupe LR.
Mme Jacqueline Gourault,

 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 Dans la discussion générale, la parole est à M. Marc Fesneau.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, chers collègues, je crois que nous conviendrons tous que la question qui nous réunit, à savoir la gestion des milieux aquatique et la prévention des inondations, est d’importance. Elle suscite la préoccupation d’un certain nombre – pour ne pas dire de la totalité – des collectivités locales, qu’elles récupèrent intégralement cette compétence ou qu’elles s’en voient dessaisies dans l’état actuel du droit.
M. Marc Fesneau.
Je remercie Mme la rapporteure pour le travail considérable qu’elle a mené avec notre collègue Catherine Kamowski du groupe La République en marche dans la conduite des travaux de la commission des lois sur cette proposition. Au-delà de leur proximité géographique, je les salue pour le travail d’équipe qu’elles ont accompli, avec l’ensemble des groupes représentés dans notre assemblée.
La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 confie à titre exclusif et obligatoire aux EPCI à fiscalité propre l’exercice des missions de la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations à compter du 1

En effet la préparation de ce transfert de compétences a soulevé un certain nombre de questions pratiques. Il fallait donc remettre cette mesure sur le métier, pour obvier aux carences et aux imprécisions évidentes auxquelles étaient confrontés les EPCI.
Nous ne pouvons que nous satisfaire du débat constructif qui s’est tenu en commission des lois, notamment – je le répète – grâce au travail d’Élodie Jacquier-Laforge, mais aussi – je tiens à le souligner – grâce à la volonté, commune à tous les groupes parlementaires, de voir ce texte aboutir dans l’intérêt de nos collectivités et de nos concitoyens.
Je tiens ici à rappeler que cette proposition de loi porte exclusivement sur l’exercice de la compétence GEMAPI et sur les modalités pratiques de son transfert et de sa mise en œuvre. Je salue le Gouvernement pour avoir engagé la procédure accélérée sur ce texte – ce qui est rare pour une proposition de loi – et sa volonté, partagée sur ces bancs, de le voir définitivement adopté avant la fin de l’année avec l’aide et la coopération constructive – j’en suis certain – du Sénat.
Mes chers collègues, nous savons tous que l’état du droit n’est pas satisfaisant. Si notre groupe a déposé cette proposition de loi, cosignée par le groupe La République en marche – dont je salue tous les membres ici présents ainsi que le président Richard Ferrand –, c’est d’abord parce que nous avons voulu introduire davantage de souplesse dans la mise en œuvre de ce transfert de compétences. En effet de très nombreuses collectivités n’étaient pas prêtes à les assumer dans des conditions favorables.
Nous voulons permettre à ce qui fonctionne aujourd’hui de continuer à fonctionner lorsque cela n’entre pas en contradiction avec la volonté de rationalisation affirmée par le législateur ces dernières années – je pense, par exemple, aux départements côtiers, qui ont une expertise et des moyens indéniables en termes de prévention des risques de submersion marine.
Deuxièmement, nous avons déposé cette proposition de loi dans une optique de co-construction avec tous nos collègues et avec les associations d’élus locaux. Notre idée, depuis le début, est de pouvoir amender ce texte pour tirer parti des expériences de terrain, à condition de nous cantonner à son objet propre, à savoir l’organisation de la compétence GEMAPI. Vous devinez sans mal tous les autres sujets que d’aucuns seraient tentés d’aborder par le biais de cette proposition de loi : nous ne pouvons les accepter, car cela n’irait pas dans le bon sens.
Cette proposition de loi, telle qu’elle a été déposée puis amendée en commission, va dans le bon sens. Son article 1



Le champ de l’article 2 a été élargi en commission. Il ouvrait dans un premier temps le débat – au moyen d’une demande de rapport au Gouvernement – sur la gestion des fleuves. Il nous semble que les EPCI ne sont pas à eux seuls l’échelle pertinente pour exercer cette gestion ; nous pensons que cela doit relever davantage d’une politique supra-EPCI, avec une vision nationale.
Un amendement de Mme la rapporteure prévoit par ailleurs d’étendre le champ de ce rapport aux zones côtières et aux digues domaniales. La submersion côtière soulève en effet les mêmes enjeux que la gestion des fleuves, des enjeux d’envergure nationale. Nous y sommes évidemment favorables. J’insiste sur l’importance de ce rapport, dont le texte précise qu’il devra notamment porter sur les possibles évolutions institutionnelles et financières de ces gestions.
Nous n’éludons pas la question du financement de la compétence GEMAPI, mais je rappelle à ceux de nos collègues qui seraient tentés d’introduire dans ce texte des mesures relatives à cette question que ce n’est pas son objet. Le temps d’aborder ce problème viendra avec la réforme de la fiscalité locale annoncée par le Président de la République. L’urgence la plus immédiate est l’organisation pratique du transfert de compétence – sachant que le dispositif initial prévoyait déjà la possibilité d’instaurer une taxe.
Les articles 3 et 4 revêtent une importance particulière car ils mettent fin aux fréquentes divergences d’interprétation entre les services de l’État et les EPCI quant à la possibilité d’organiser ce que l’on appelle la « sécabilité interne » des missions de la compétence GEMAPI. Grâce à ces articles, il sera possible pour les EPCI de transférer ou déléguer, en totalité ou partiellement, chacun des quatre items de cette compétence.
Un amendement supplémentaire, adopté en commission à l’initiative de Mme la rapporteure, a permis d’améliorer encore la souplesse de ce dispositif, en autorisant les EPCI à déléguer – en plus du transfert – à des syndicats mixtes de droit commun. Il aligne ainsi leur régime de transfert et délégation sur celui des EPAGE et des EPTB. Là aussi, nous allons dans le bon sens : sans cette mesure, certaines structures, exerçant aujourd’hui de manière efficace une partie d’une mission, pourraient se trouver en difficulté.
J’en viens aux articles 5 et 6 de la proposition de loi, qui tirent les conséquences directes de l’article 1

Nous examinons aujourd’hui un texte clair dont l’ambition est de faciliter les modalités pratiques du transfert de la compétence. Nous sommes mobilisés ce matin et cet après-midi pour franchir une étape nécessaire. Je note que l’ensemble des associations d’élus ont salué notre travail collectif sur ce texte et nous ont invités à le voter largement.
En conclusion, j’insiste sur le fait que ce texte a d’abord une portée pratique. Il vise à simplifier la mise en œuvre de la GEMAPI, sans modifier l’esprit de la réforme conduite en ce domaine par la loi MAPTAM. Il permet de tenir compte des réalités locales, en renouant les liens avec des acteurs qui se sont profondément engagés, ces dernières années, sur ces questions. Il pose la question du financement, qui n’avait été qu’imparfaitement levée, car seuls les principes de la taxe avaient été fixés : or nous voyons bien que cette question a une portée beaucoup plus large, concernant les fleuves et les côtes.
Il permet en outre – et c’est l’essentiel – de conforter et d’aider les collectivités à prévenir les inondations. C’est un défi technique, un défi d’ingénierie, un défi financier ; c’est aussi éminemment une question de gouvernance, une question politique. Ici se pose la capacité de dialogue entre les territoires, de solidarité entre l’amont et l’aval. C’est une invitation à coopérer entre collectivités dans l’intérêt commun. La question de la place de l’État se pose également, car il doit rester présent dans ce domaine.
Sur la méthode, ce texte découle du postulat suivant : là où des solutions fonctionnelles ont été trouvées, adaptons la loi pour laisser aux collectivités la liberté de les conserver.
Enfin, ce texte nous conduit à nous poser la question du dialogue avec les citoyens. C’est un point dont l’importance n’est peut-être pas suffisamment perçue. Quel plus beau défi que celui de faire comprendre les risques – qui seront de plus en plus nombreux avec le dérèglement climatique – aux citoyens, de les préparer à y faire face, et de partager les responsabilités avec eux ? Il faut développer une culture du risque partagée, car cet état d’esprit est trop souvent absent du débat public.
Ce sont de formidables défis. Ce texte vise à donner aux collectivités des outils pour y faire face. En ce sens, nous jouons pleinement notre rôle de législateurs.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et REM.)
 La parole est à M. Pierre Morel-À-L’Huissier.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, l’exercice de la compétence GEMAPI était, est et sera toujours une question technique et complexe.
M. Pierre Morel-À-L’Huissier.
Mais c’est avant tout un enjeu particulièrement important, qui nous concerne tous : nous, députés, en notre qualité de législateurs ; les élus locaux, bien sûr, à qui l’on a confié cette lourde responsabilité ; mais aussi nos concitoyens, qui sont au cœur de ces territoires façonnés par les fleuves, les cours d’eau et les littoraux qui font leur richesse, et surtout parce qu’ils sont les premiers exposés aux risques naturels.
En effet, ce qui fait la force de ces territoires et ce qui contribue à leur attractivité peut par ailleurs les rendre vulnérables. Pas moins de 18,5 millions d’habitants sont aujourd’hui exposés aux risques d’inondation et de submersion, chiffre qui devrait s’accroître compte tenu des dérèglements climatiques. Nous avons tous en mémoire les événements tragiques de ces dernières années, en métropole comme outre-mer.
Bien sûr, ni les législations ni les collectivités ne permettront d’empêcher ces catastrophes. Elles peuvent néanmoins les prévenir et en limiter les conséquences. Pour être en mesure d’atténuer les effets de ces phénomènes naturels, il est nécessaire d’organiser une gestion efficace des zones à risques, qui sont souvent situés à proximité des centres urbains densément peuplés. C’est pourquoi l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations est un défi majeur où les clivages partisans n’ont pas leur place.
Nous conviendrons tous, d’ailleurs, que les doléances des élus locaux à cet égard, quelles que soient leurs étiquettes et leurs sensibilités politiques, se rejoignent sur l’essentiel : il faut renforcer la coopération et éviter l’émiettement de la gouvernance de la compétence GEMAPI. C’est un préalable indispensable à la définition et à la mise en œuvre d’une stratégie globale d’aménagement et de prévention des risques.
C’était d’ailleurs l’objectif de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et des dispositions relatives au transfert de la compétence aux EPCI entre le 1


Cette réforme a toutefois fait naître de nouvelles incertitudes, si ce ne sont de réelles inquiétudes : cette responsabilité nouvelle nécessite en effet d’importantes réorganisations institutionnelles. Or à quelques semaines de son entrée en vigueur, la plupart des EPCI n’ont manifestement pas eu assez de temps et n’ont pas été suffisamment accompagnés pour pouvoir exercer cette compétence dans de bonnes conditions.
Aussi – à raison et depuis plusieurs mois – les élus locaux nous demandent-ils d’adapter la législation pour accompagner la mise en œuvre de cette réforme. Tel est l’objet de cette proposition de loi dont le groupe MODEM a été à l’initiative.
Certes – c’est une évidence – elle ne permettra pas de répondre à l’ensemble des difficultés que peuvent poser les missions relatives à ce que l’on appelle le grand cycle de l’eau, par exemple celles engendrées par l’exercice des compétences eau et assainissement, qui ont été judicieusement soulevées par le groupe Les Républicains il y a un mois au moyen d’une proposition de loi qui a malheureusement été renvoyée en commission.
Mais cette proposition de loi dont nous nous apprêtons à examiner les articles nous paraît nécessaire puisqu’elle se concentre sur l’essentiel. En réponse aux inquiétudes des associations de collectivités et dans la continuité des annonces qui ont été faites par le Gouvernement, il s’agit donc d’adapter la mise en œuvre de la réforme GEMAPI en confortant le rôle des départements, en aménageant le régime de la responsabilité des élus, en assouplissant les modalités de transfert et de délégation de la compétence, en élargissant la concertation entre les acteurs et, enfin, en approfondissant les études sur les conséquences de cette réforme.
Aussi, l’article 1



S’ensuit un article 1


Le texte prévoit à l’article 2 la remise au Parlement d’un rapport d’évaluation par le Gouvernement afin de pouvoir tirer toutes les conséquences du transfert de la compétence GEMAPI pour la gestion des fleuves, des zones côtières et des digues domaniales. Ce rapport, particulièrement attendu tant les incertitudes ont pesé jusqu’à présent, présentera également un bilan de la protection contre les risques d’inondation fluviale et de submersion marine, et étudiera les évolutions institutionnelles et financières possibles de cette gestion.
Quant aux articles 3 et 4, ils autorisent explicitement une sécabilité interne pour transférer ou déléguer tout ou partie de l’une des missions de la compétence GEMAPI à des EPAGE ou à des EPTB.
Enfin, les articles 5 et 6 visent à permettre aux collectivités et aux groupements qui assurent l’animation de la politique du grand cycle de l’eau d’intervenir également dans le domaine de la prévention du risque d’inondation, ainsi qu’à autoriser les départements à fournir une assistance technique en faveur des EPCI qui le réclament lorsque ceux-ci ne disposent pas des moyens techniques suffisants pour exercer la compétence GEMAPI.
Mes chers collègues, compte tenu des doléances des élus locaux, des collectivités et de leurs associations auxquelles nous avons tous été sensibles, et au vu de la réponse apportée par les dispositions que je viens d’évoquer, je crois que cette proposition de loi peut recueillir le soutien de l’ensemble des groupes de notre assemblée.
 Si on veut !
M. André Chassaigne.
 Elle ne résout pas tout, bien sûr, mais elle constitue une première étape qui permettra à tous les acteurs concernés de s’approprier la compétence GEMAPI dans de bonnes conditions, ce qui est indispensable à l’établissement non seulement d’une véritable coopération territoriale pour la gestion de l’eau mais aussi d’une stratégie globale d’aménagement et de prévention des risques. Le groupe UDI, Agir et indépendants soutient pleinement cette proposition de loi.
M. Pierre Morel-À-L’Huissier.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 La parole est à M. André Chassaigne.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, mes chers collègues, l’examen du texte qui nous est soumis aujourd’hui vise à répondre aux demandes répétées des élus locaux et intercommunaux : à quelques semaines du transfert de la compétence « gestion des milieux aquatiques et protection contre les inondations », prévu par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, de 2014, ils sont en effet pour beaucoup d’entre eux dans l’incapacité d’assurer celle-ci et les risques qui vont avec, notamment en matière de protection contre les inondations.
M. André Chassaigne.
Le peintre Claude Monet disait que « voir un petit cours d’eau s’enfouir dans les herbes vaut bien le sourire de la Joconde ». Mais la réalité est souvent plus complexe ! Voilà aujourd’hui, trois ans après, le résultat moins bucolique de lois diverses mais convergentes, car il faut en effet ajouter à la loi MAPTAM ses sœurs jumelles que sont la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République – NOTRe – et la loi relative à la délimitation des régions, qui ont profondément bouleversé les équilibres territoriaux, mais sans jamais que les premiers concernés – je parle des populations et de leurs élus locaux –, n’aient eu leur mot à dire lors de leur adoption ! Que n’avions-nous pas alerté à l’époque sur les incohérences et le pur dogmatisme qui consistait à imposer d’en haut des transferts de compétences sans prendre en compte les réalités territoriales et locales !

M. Jean-Paul Lecoq.
 Comme trop souvent, les élus communistes et du Front de gauche avaient eu raison, avant l’heure, en refusant de céder à la mode des super-territoires, présentés comme l’alpha et l’oméga de l’aménagement moderne.
M. André Chassaigne.

M. Vincent Descoeur.
 Et voilà que l’on se rend compte maintenant que ces transferts posent d’énormes difficultés, qu’ils ne sont ni efficaces ni réalistes, et que l’on nous propose de poser, çà et là, quelques rustines parce que, nous le savons tous chers collègues, l’approche technocratique est toujours plus belle que l’arrivée territoriale.
M. André Chassaigne.
Ainsi, vous ne verrez aucune malice de ma part, madame la rapporteure, madame la ministre, si je dis que ce texte est avant tout un baume pour essayer de calmer un peu la colère grandissante des élus locaux, colère grandissante à l’égard de choix politiques qui s’inscrivent tous dans une vision libérale de l’avenir des territoires où seule compte la mise en concurrence entre grandes structures, entre grandes intercommunalités, entre grandes métropoles et grandes régions. Quelques jours après l’administration par l’exécutif d’une première pommade réconfortante aux maires réunis en congrès, voici donc un texte pour le moins technique, certes de bonne foi, mais qui procède plus de l’affichage que d’une volonté résolue de changer d’orientation. Aussi, je vous le dis tout de suite, mes chers collègues, nous ne sommes pas dupes de la façon de procéder. Malgré cela, le groupe de la Gauche démocrate et républicaine votera ce texte, fidèle à sa conduite qui consiste à soutenir tout ce qui va dans la bonne direction.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR et sur de nombreux bancs des groupes REM et MODEM.)
Pour autant, je doute qu’il suffise en lui-même à lever toutes les contraintes et difficultés imposées par le transfert de la compétence GEMAPI aux EPCI. Son contenu, minimaliste au regard des enjeux posés par la gestion de l’eau, est loin de nous satisfaire. On se doit de dépasser le simple caractère technique des dispositions qu’il contient et qui feront pour l’essentiel, je le pense, consensus. Car il est des problématiques majeures qui sont, encore une fois, totalement et sciemment écartées. La plus fondamentale de ces omissions, malheureusement devenue récurrente au fil des travaux parlementaires, consiste à vouloir parler des compétences mais en évacuant toujours des débats la question des moyens. Vous-même, madame la rapporteure, vous êtes autocensurée en vous empêchant d’aborder ces questions sous le prétexte de la contrainte des délais d’examen et de mise en application de ce texte.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Je vais pour ma part m’autoriser à les aborder tout de même.
M. André Chassaigne.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Car nous le savons tous, c’est bien la question des moyens qui est centrale. Et c’est à cette question qu’il nous faut travailler si nous ne voulons pas que le fossé se creuse entre les annonces et les réelles tentatives de résoudre les problèmes de gestion du grand cycle de l’eau ! Ainsi, sont inacceptables les derniers tours de passe-passe budgétaires qui consistent à prendre dans la poche de Paul ce que l’on refuse de donner à Pierre, tout en accusant Paul de ne pas travailler pour le bien commun : je veux parler des prélèvements iniques sur les agences de l’eau, dont on ne sait même plus à quel niveau ils s’élèvent…
M. André Chassaigne.
 C’est vrai !
M. Vincent Descoeur.
 …dans le tourbillon des tergiversations entre la commission et la séance publique, et dans le flou entretenu dans les articles du PLF.
M. André Chassaigne.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes GDR et LR.)
Le Grand Maître des horloges souhaite donc que nos collectivités agissent au plus vite pour respecter plus efficacement leurs obligations en matière de qualité de l’eau, de protection des populations, d’amélioration des réseaux, de lutte contre les fuites, d’assainissement collectif et non-collectif. Mais, dans le même temps, ses petites mains gouvernementales – dont vous êtes, madame la ministre – coupent aveuglément 500 millions d’euros dans les ressources des agences qui servent pour l’essentiel à cofinancer leurs actions. Quelle logique redoutable ! Voilà où nous mènent très concrètement les politiques de contraction de la dépense publique et d’austérité si chères aux libéraux de tous les bancs – dont les convictions, il est vrai, sont parfois à géométrie variable.
Mais n’en restons pas là. Puisque vous avez mis sur les rails ce véhicule législatif, mes chers collègues, je vous propose de faire preuve jusqu’au bout de courage et d’esprit d’initiative. Pour reprendre une parole historique, vous savez bien qu’ « avec la vapeur, il faut le cylindre et le piston, sinon ça ne sert à rien » – des mots étonnants dans ma bouche puisqu’ils sont de Trotski.
 (Sourires.)
Pourquoi donc ne pas commencer par réaffirmer l’exigence du maintien sous la responsabilité de l’État de la gestion et de l’entretien des digues domaniales construites sur nos fleuves ? Nos élus territoriaux n’ont nul besoin d’attendre, comme vous le proposez, un rapport sur les conséquences de ce transfert aux EPCI, d’autant que ce rapport ne viendra jamais… Vous savez, c’est un ancien qui vous le dit, les rapports, c’est comme le vitriol dans
 Les Tontons flingueurs 
 (Rires et applaudissements sur les bancs des groupes GDR et MODEM, sur plusieurs bancs du groupe LR ainsi que sur quelques bancs du groupe REM.)
Chers collègues, comme vous sans doute, j’ai écouté attentivement le Premier ministre et le Président de la République il y a quelques jours. Sur ce sujet essentiel qu’est la gestion de l’eau, ils invitent désormais à faire preuve de plus de souplesse à l’égard des attentes des territoires. Chiche ! Faisons donc preuve de cette même souplesse et d’un vrai sens de l’initiative ; servons-nous utilement de ce texte pour définir ensemble, dès maintenant, les possibilités offertes aux communes de conserver leurs compétences « eau » et « assainissement » lorsqu’elles le souhaitent, et pas seulement de manière transitoire mais de manière pérenne !

M. Jean-Paul Dufrègne
 Très bien !
M. Ian Boucard.
 Débattons ensemble dès aujourd’hui de ces dispositions concrètes ! C’est l’objet de plusieurs amendements que j’ai déposés, comme d’autres collègues également. Montrons que nous sommes capables de répondre à l’intérêt général des territoires sans attendre la validation d’un quelconque
M. André Chassaigne.
 lider maximo 
À l’occasion de l’examen de ce texte, j’ai tout de même le sentiment que le législateur que l’on voudrait désormais moderne et efficace, est en réalité de plus en plus souvent contraint de complexifier chaque fois un peu plus le droit, faute de prendre ses responsabilités au moment venu au regard de projets de lois incohérents et dogmatiques. Tel un enfant se rendant compte qu’il a fait une grosse bêtise, le législateur, comme en en mission, mobilise ensuite des trésors d’ingéniosité pour faire évoluer ce que j’appellerai, reprenant les mots d’Alexandre Vialatte, « le détail perdu d’un ensemble tronqué », pour nous faire avaler que l’on peut faire bien mieux avec bien moins. Madame la ministre, ce prêt-à-penser néolibéral irrigue aussi la politique de l’eau – je reconnais que l’image est facile. Et là aussi, il faut le combattre. Car il ne sert à rien de réaffirmer devant les maires que « soit nous y allons à fond, soit nos chances de succès sont minimes » tout en noyant allègrement le poisson – si on en reste là, on ne sera pas loin de Boby Lapointe – s’agissant de la baisse des ressources financières à disposition des principaux acteurs publics de l’eau.
Pour éclairer mon intervention, et après avoir cité Monet, je ne résiste pas à l’envie de vous faire méditer, madame la ministre, mes chers collègues, sur ce propos d’Élisée Reclus, géographe et communard, précurseur de la géographie sociale et de l’écologie, qui, dans sa remarquable
 Histoire d’un ruisseau
« Ainsi, tout n’est pas joie et bonheur sur les bords de ce ruisseau charmant où la vie pourrait être si douce, où il semble naturel que tous s’aiment et jouissent de l’existence. Là aussi la guerre sociale est en permanence ; là aussi les hommes sont engagés dans la terrible mêlée de la "concurrence vitale" ».
 (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR et sur plusieurs bancs du groupe MODEM.)
 Bref, il y a du boulot !
M. Jean-Paul Dufrègne.
 La parole est à M. Ugo Bernalicis.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, chers collègues, nous discutons donc aujourd’hui d’une proposition de loi relative à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations – j’ai bien noté les nombreux appels à limiter le débat à ce strict intitulé, mais comme vous vous en doutez, j’éviterai de m’y conformer –, un domaine dans lequel toutes les collectivités territoriales sont légitimes à mener des actions jusqu’au 1
M. Ugo Bernalicis.

C’est en effet à cette date que la compétence doit être obligatoirement transférée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, c’est-à-dire aux communautés de communes, aux communautés d’agglomération, aux communautés urbaines et aux métropoles.
Tout comme nous étions opposés en 2015 à l’adoption de la loi NOTRe, le groupe La France insoumise refuse ce troisième acte de la décentralisation que vous avez pudiquement présenté, madame la ministre, comme étant une mesure de gestion administrative, mais qui n’est autre que la poursuite d’un projet politique visant, en définitive, à instaurer une concurrence libre et non faussée entre les collectivités territoriales.
Nous nous opposons tout autant aux fusions autoritaires des communes dans les intercommunalités qu’à la création des métropoles, consécration de nouvelles régions qui ne recoupent finalement aucune autre réalité que celle de la nomenclature des unités territoriales statistiques – dites NUTS 1, NUTS 2 et NUTS 3 – utilisées par l’Union européenne dans le cadre de sa politique régionale et notamment du Fonds européen de développement régional, le FEDER.
Sur le fond, s’agissant de la compétence GEMAPI, la question de la sécurité, pourtant censée être au cœur du dispositif, n’est pas véritablement traitée. Rappelons qu’il existe en France métropolitaine environ 9 000 kilomètres de digues, qui sont gérées par des personnes privées ou publiques, voire, parfois, par personne !
Compte tenu des changements apportés par la nouvelle réglementation, il resterait aux autorités compétentes en matière de GEMAPI environ 6 000 kilomètres de digues à entretenir.
Le rôle de l’État devient d’autant plus crucial que s’accélèrent et s’accentuent les bouleversements climatiques. Le terrible drame de la tempête Xynthia, les 27 et 28 février 2010, nous rappelle à cet égard l’impératif que constitue la gestion des digues maritimes.
Sur ce sujet, je vous renvoie à la mise en garde adressée à l’humanité par 15 000 chercheurs : en raison du changement climatique et de sa conséquence, la montée des eaux, la gestion de l’eau et la prévention des inondations vont devenir des problèmes de plus en plus récurrents.
Or nous vous le disons avec force, ce n’est pas en instaurant une logique concurrentielle que nous assurerons la sécurité : les deux exigences nous semblent totalement opposées. Nous risquons donc de manquer notre cible.
 C’est incompréhensible.
M. Vincent Descoeur.
 Ce qui vaut pour les digues vaut également pour les cours d’eau, puisque la même logique est à l’œuvre. En outre, et cela a été rappelé à plusieurs reprises, les intercommunalités ne sont peut-être pas l’échelon le plus adapté pour gérer des fleuves qui s’étendent largement au-delà de leur périmètre.
M. Ugo Bernalicis.
Mme Jacqueline Gourault,

 L’État lui-même, dans ce domaine, ne s’est d’ailleurs pas forcément montré à la hauteur, comme la presse l’a souvent relevé. Si bien que, en définitive, le transfert de la compétence GEMAPI est pour les collectivités locales un véritable cadeau empoisonné.
M. Ugo Bernalicis.
Cela me conduit à rejoindre mon collègue André Chassaigne sur la question des moyens : la responsabilité d’équipements déjà insuffisamment entretenus est transférée à des collectivités qui n’auront pas forcément les moyens de mieux faire. Ce n’est évidemment pas de nature à arranger les choses.
La proposition de loi laisse également de côté la question des agences de l’eau et des moyens qui leur sont donnés pour exercer leur missions, qu’il s’agisse de sécurité ou d’expertise en matière de prévention des inondations, de pollution, d’érosion et d’effondrement des digues.
Ces agences sont aujourd’hui placées sous une trop grande contrainte budgétaire. Est-il besoin de rappeler que le projet de loi de finances pour 2018 ampute leur budget de plus de 200 millions d’euros alors même que l’ampleur de leurs missions ne fait que croître ? Dans ces conditions, le groupe La France insoumise ne peut que s’interroger sur leur capacité à financer les travaux relatifs à la protection des milieux aquatiques ou à assister les collectivités dans l’exercice de la compétence GEMAPI. Mais peut-être existe-t-il également dans ce domaine un marché concurrentiel – et donc, pour certains opérateurs privés qui peuvent fournir des expertises équivalentes à celles des agences de l’eau, une place à prendre.
Aux yeux de notre groupe, ce n’est pas en plaçant les collectivités dans une logique d’affrontement que nous créerons du commun : c’est vrai en général, mais également dans ce domaine particulier. Et ce n’est pas non plus en opposant les légitimités que nous redonnerons un souffle démocratique à notre pays.
En tout état de cause, une telle démarche est contraire à notre devoir d’assurer la sécurité de nos concitoyens. En tant qu’élus de la nation, il est de notre responsabilité d’agir de telle sorte que l’on ne pourra pas nous accuser, lors de la prochaine catastrophe écologique, d’avoir sacrifié cette sécurité au nom de la concurrence.
La responsabilité constitue d’ailleurs finalement le fond du sujet : un article de la proposition de loi ne vise-t-il pas, dans une certaine mesure, à dédouaner les collectivités territoriales de la leur, du moins le temps que s’opère le transfert de compétence ?
De toute façon, l’État reste responsable de la gestion des risques comme de la prévention des inondations. Il y a là une évidente hypocrisie. On dit aux collectivités : on vous transfère la compétence GEMAPI sans les moyens correspondants, mais vous ne serez de toute façon pas responsables tout de suite ! Comme le disait mon collègue André Chassaigne, personne n’est dupe.
Certes, un certain nombre de dispositions vont dans le bon sens. Nous sommes par exemple favorables à l’article 1

Nous sommes en revanche opposés à la sécabilité des différentes compétences, car les découper en petits morceaux n’aidera pas à avoir une bonne vision de leur gestion. Au départ, elles étaient exercées au sein des EPAGE et des EPTB, établissements publics créés par arrêté du préfet, l’État restant donc, en définitive, pilote en la matière. Désormais, elles pourront être subdéléguées à d’autres syndicats. Nous ne voyons pas d’un bon œil cette façon de remettre en cause le rôle de coordination joué par l’État.
Un autre élément concerne le financement de la gestion des milieux aquatiques, un domaine dans lequel la suppression de la taxe d’habitation a chamboulé l’équation initiale. Même si j’ai compris que des garanties étaient données pour 2018,

Mme Jacqueline Gourault,

 Selon nous, l’État doit rester un coordinateur. Car il y a, là encore, beaucoup d’hypocrisie : alors que le département est appelé à se dessaisir, à terme, de la compétence GEMAPI au profit des intercommunalités, il sera tout de même obligé, en vertu de l’article 6, d’aider ces dernières en matière de prévention des inondations.
M. Ugo Bernalicis.
On voit bien le caractère dogmatique, doctrinal de la pratique consistant à faire passer avant toute chose l’intercommunalité, suivie de la région et de la Commission européenne, conformément à ce qui, en matière de découpage administratif, est érigé en triptyque de la modernité. Nous y sommes évidemment opposés.
Que proposons-nous ? La suppression du transfert obligatoire des compétences imposé par la loi NOTRe. D’ailleurs, nous défendions et continuons à défendre la même logique s’agissant de l’eau et de l’assainissement. À chaque fois, en effet, il s’agit de transférer une compétence de manière obligatoire avant de se rendre compte que sa gestion est trop compliquée et qu’il serait peut-être préférable de revenir en arrière et de procéder différemment. À chaque fois, le terrain, le pragmatisme, la réalité s’opposent à cette vision doctrinale et dogmatique qui fait de l’avènement de l’intercommunalité l’alpha et l’oméga de toute politique publique.
Nous avons donc rédigé un certain nombre d’amendements sur ce sujet. L’un d’eux prévoit la possibilité d’installer des points publics d’eau potable dans chacune des communes de France. Il apparaît tout de même assez étrange – et à mon sens problématique – que, dans certains endroits, il n’y ait même pas de toilettes publiques !
De même, nous considérons que les 14,6 premiers mètres cubes d’eau doivent être gratuits, tant l’accès à l’eau est vital. L’eau c’est la vie : nous devons donc pouvoir garantir la gratuité des premiers mètres cubes et, par voie de conséquence, supprimer la part de l’abonnement dans la facture d’eau courante.
Enfin, il convient d’établir une tarification différenciée des usages de l’eau, car les exigences de la transition énergétique, qui doit tous nous préoccuper pour les années à venir, nous imposent de mieux gérer cette ressource.
Telle est la philosophie générale qui nous anime : nous serons donc favorables aux articles allant dans le bon sens, et nous nous opposerons aux autres.
 La parole est à M. Christophe Bouillon.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le vice-président de la commission des lois, madame la rapporteure, chers collègues, il est aujourd’hui demandé à l’Assemblée nationale de procéder à une adaptation de la réforme territoriale votée et mise en œuvre sous la précédente législature.
M. Christophe Bouillon.
Loin d’être fermé à toute modification de cette réforme d’importance, le groupe Nouvelle Gauche votera la proposition de loi présentée par le groupe du Mouvement démocrate et apparentés.
Cela a été rappelé avant moi, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, appelée GEMAPI, est aujourd’hui une compétence partagée entre l’État et les différentes catégories de collectivités territoriales, à savoir le bloc communal, les départements et les régions.
Notre pays abritant de nombreux milieux aquatiques, et étant fortement concerné par les risques d’inondations, il s’avérait néanmoins pertinent d’inciter les territoires à adopter une approche globale des actions à mener en matière de gestion de ces milieux et de prévention de ces risques.
Je suis élu en Seine-Maritime, département où les vallées portent souvent le nom des cours d’eau qui les traversent – je pense aux vallées de l’Austreberthe, du Cailly, de la Seine ou du Commerce –, et qui a connu des inondations dramatiques. Fort heureusement, des élus se sont emparés de cette question et, depuis des années, gèrent ce risque avec beaucoup de pertinence et de conviction. L’adaptabilité est une ligne de conduite qui doit, à mon sens, être partagée.
Cette exigence d’une approche globale est la raison pour laquelle un amendement sénatorial avait été adopté pendant l’examen du projet de loi devenu la loi MAPTAM, qui visait à transférer la compétence GEMAPI au bloc local à compter du 1

Cette date avait finalement été repoussée de deux ans par la loi NOTRe, à l’initiative de son rapporteur à l’Assemblée nationale, Olivier Dussopt. Un tel report se justifiait par la nécessité, réelle, de permettre aux territoires de s’organiser pour mettre en œuvre au mieux ce transfert de compétence.
À l’heure où je vous parle, l’ensemble des EPCI à fiscalité propre de notre pays doivent exercer la compétence GEMAPI entre le 1



Comme cela a été dit avant moi, la compétence GEMAPI, qui fait partie des missions composant le grand cycle de l’eau, regroupe quatre items : l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique ; l’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris leur accès ; la défense contre les inondations et contre la mer ainsi que la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.
Les autres missions composant le grand cycle de l’eau restent partagées entre les différentes catégories de collectivités territoriales et l’État.
Il faut également rappeler que les EPCI compétents en matière de GEMAPI pourront, afin de tenir compte des caractéristiques hydrographiques des territoires concernés, transférer ou déléguer tout ou partie de cette compétence à un syndicat de communes ou à un syndicat mixte.
La date du 1

Une première interrogation porte sur la responsabilité des élus et sur les pouvoirs de police du maire. L’attribution de la compétence GEMAPI devait clarifier la responsabilité des acteurs en fixant un cadre juridique, financier et institutionnel plus cohérent pour la mise en place des actions de lutte contre les inondations. Or, un flou juridique subsiste autour de la responsabilité des maires.
Beaucoup d’entre eux craignent qu’il ne conduise à leur accorder une responsabilité plus large que celle qui est la leur dans l’exercice de leurs pouvoirs de police actuels. Il faudrait donc que la proposition de loi apporte, avant son adoption définitive, une clarification sur ce point.
Une seconde interrogation est liée au financement de cette même compétence : les communes, comme les EPCI, pourront, si elles le souhaitent, mettre en place une taxe – dite taxe GEMAPI – répartie entre les assujettis à différents impôts locaux.
Toutefois, cette taxe est fragilisée, comme cela a été dit avant moi, par la suppression en cours de la taxe d’habitation, qui rend son assise moins ferme qu’elle ne l’était au moment de l’examen des lois MAPTAM et NOTRe.
Par ailleurs, nous savons que les contraintes financières des agences de l’eau posent le problème de la pérennité du financement de la compétence GEMAPI. À ce stade, il n’est pas envisageable que seuls les communes et les EPCI aient à leur charge une gestion d’ouvrages qui dépasserait largement leurs capacités et leurs moyens : je pense en particulier à la gestion des fleuves. Par l’article 2, il est proposé que le Gouvernement remette un rapport sur les évolutions financières. Pour sa part, le groupe Nouvelle Gauche propose de réintroduire la responsabilité de l’État sur les digues domaniales, ouvrages bien trop importants pour être confiés aux EPCI.
Toujours est-il que les dispositions de cette proposition de loi vont dans le bon sens, ainsi que les modifications apportées la semaine dernière en commission des lois. Je pense en particulier à l’article 1



L’article 1


L’article 2, par lequel il est demandé au Gouvernement de remettre un rapport au Parlement, permettra d’éclairer la représentation nationale sur les conséquences du transfert de la compétence GEMAPI pour la gestion des fleuves et, suite à un amendement voté en commission, des digues domaniales. Cette disposition est à souligner, quand on sait que la décision de transférer cette compétence s’est faite sans évaluation préalable.
L’article 4, en rendant sécables les quatre items de la compétence GEMAPI, sera inévitablement source de simplification, ce dont il faut se féliciter. Enfin, les articles 5 et 6 reposent sur un constat simple : clarifier l’organisation de la compétence GEMAPI ne doit pas empêcher la coopération entre collectivités.
Pour terminer, je tiens à appeler votre attention sur les quatre amendements déposés par le groupe Nouvelle Gauche. Je le disais, un amendement portant article additionnel après l’article 2 tend à réintroduire la responsabilité de l’État pour les digues domaniales, ouvrages bien trop importants pour être confiés aux seuls EPCI.
Trois autres amendements, portant articles additionnels après l’article 7, visent pour leur part à apporter des assouplissements dans le transfert à venir des compétences « eau » et « assainissement » à l’ensemble des EPCI à fiscalité propre. Ce sont essentiellement, je dois le reconnaître, des amendements d’appel, sans lien direct avec le texte, sinon l’inscription dans le processus que j’évoquais au début de mon intervention : adapter la réforme territoriale votée et mise en œuvre sous la précédente législature pour tenir compte des remontées du terrain, dont l’ensemble de mes collègues à cette tribune se sont fait l’écho.
Vous l’avez compris, le groupe Nouvelle Gauche votera cette proposition de loi. Cela coulait de source, mais ça va mieux en le disant.
 (Sourires et applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 La parole est à Mme Danielle Brulebois.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, mes chers collègues, « GEMAPI » : voici l’un de ces trésors d’acronyme dont notre société est friande, mais en l’espèce, un acronyme synonyme de tracas pour les élus locaux. La « gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations », compétence obligatoire dont les EPCI hériteront au 1
Mme Danielle Brulebois.

Le transfert de la GEMAPI arrive à grands pas, mais il a bien du mal à se décliner sur le terrain. Il faut dire que les bouleversements techniques, administratifs et juridiques qu’il entraîne ont de quoi inquiéter les élus, tout autant que les lourdes responsabilités qui en découlent. Les missions relatives à la GEMAPI nous placent en effet face aux grands défis de notre temps : le changement climatique, avec ses sécheresses, inondations, submersions marines et risques liés à la sécurité des personnes et à leurs besoins vitaux ; la préservation de l’environnement, des écosystèmes aquatiques, donc de la qualité de l’eau.
L’eau est à l’origine de la vie et de notre civilisation. Mais l’homme n’a pas toujours fait preuve d’assez de sagesse pour la préserver. Il est donc aujourd’hui urgent d’agir et de mettre en œuvre la loi, mais dans les meilleures conditions possibles, et sans précipitation. Les élus sont parfois restés perplexes et démunis, mais vous les avez entendus, madame la ministre, déclarant souhaiter l’adoption, dans des délais rapides, d’un texte de revoyure sur la GEMAPI.
Cette proposition de loi, cosignée par Richard Ferrand et mes collègues du groupe La République en marche
 (« Ah ! » sur les bancs du groupe LR),
Ainsi, le présent texte permettra à d’autres collectivités de rester aux côtés des EPCI en continuant d’exercer des missions ou de s’associer à des financements relatifs à la GEMAPI. Les régions ou les départements, jusqu’alors impliqués dans un EPTB ou dans des syndicats mixtes


L’État ne doit pas non plus négliger son rôle et sa responsabilité. La proposition de loi ouvre en effet une voie spécifique d’étude de la gestion financière et institutionnelle des littoraux, des grands corridors fluviaux, des digues domaniales, dont l’échelle nationale dépasse largement le périmètre d’un EPCI.
D’autres dispositions importantes font évoluer les conditions dans lesquelles les EPCI pourront transférer la compétence. Je pense d’abord à la possibilité de dissocier les quatre missions constitutives de la GEMAPI qui, jusqu’alors indivisibles, pourront être déléguées ou transférées, en partie ou en totalité. Cette sécabilité interne facilitera leurs modalités d’exercice.
L’idée est que, là où l’action est efficace, elle doit être poursuivie sans bouleversement ni dommages.
 C’est révolutionnaire !
M. Raphaël Schellenberger.
 (Sourires.)
 D’autre part, la liste des acteurs, élargie, pourra inclure les EPTB, les EPAGE, les parcs naturels régionaux, les syndicats mixtes de droit commun et les syndicats de rivière.
Mme Danielle Brulebois.
Les élus s’inquiétaient, à juste titre, de voir disparaître ces syndicats de proximité, et de voir partir avec eux une expertise de longue date. Les délégués qui les composent sont la plupart du temps des bénévoles. Passionnés et dévoués, ils n’hésitent pas à quitter leur ordinateur et à chausser leurs bottes pour être au chevet des milieux aquatiques chaque fois qu’il le faut.
 Plutôt que des mots, ils attendent des moyens !
M. Raphaël Schellenberger.
 Ils sont la mémoire de nos territoires, et l’histoire de l’eau éclaire aussi le présent. Cette proposition de loi leur reconnaît une place. Elle traduit aussi une volonté forte d’accorder un espace de liberté aux élus : j’y vois une marque de reconnaissance des nombreuses actions qu’ils ont déjà menées et un témoignage de confiance en leur capacité à trouver des solutions.
Mme Danielle Brulebois.
 Veuillez conclure, ma chère collègue.
M. le président.
 Les sept articles du présent texte permettront donc d’élaborer une feuille de route consensuelle au service de la protection des populations, de nos ressources les plus précieuses et de la solidarité au fil de l’eau, depuis la source jusqu’à la mer.
Mme Danielle Brulebois.

M. le président.
 Pour finir, je citerai Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire : « La contrainte écologique et climatique vient complexifier l’action publique. Mais cette complexité doit nous rassembler. » C’est ce que nous allons faire en votant tous cette proposition de loi.
Mme Danielle Brulebois.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 La parole est à M. Arnaud Viala.
M. le président.
 Je tiens tout d’abord à vous remercier, madame la ministre, pour avoir entendu les inquiétudes des maires et des présidents de communauté de communes de France avant l’examen du texte, ce matin. Je veux aussi remercier nos collègues du groupe MODEM et Mme la rapporteure pour avoir permis cet examen.
M. Arnaud Viala.
Le sujet de la GEMAPI et du transfert obligatoire aux EPCI à fiscalité propre de cette compétence au 1


La plupart des communes, en effet, ne sont pas demandeuses d’un transfert aussi rapide puisqu’elles se sont depuis longtemps associées dans des instances de mutualisation dont les périmètres ne recouvrent absolument pas les périmètres intercommunautaires, mais, de façon infiniment plus logique, les périmètres des bassins versants, où sont rassemblés des acteurs multiples.
D’autre part, les départements sont des maillons essentiels, surtout en milieu rural, de l’exécution de ces compétences : les en priver revient donc à déstabiliser gravement les territoires. Enfin, les coûts engendrés par cette compétence sont d’une telle lourdeur, et en constante augmentation du fait de l’aggravation des risques liés aux évolutions climatiques et des réticences de certains lobbies à des évolutions pourtant objectivement indispensables – je pense notamment au stockage de l’eau –, que les présidents d’EPCI ne voient pas comment il pourrait légitimement être demandé à leurs établissements d’assumer seuls ces charges.
Il était donc grand temps de donner un peu d’oxygène aux maires et aux intercommunalités. Ce texte le fait par le biais d’assouplissements sur lesquels je ne m’étendrai pas. En revanche, il ne résout pas tout, loin de là. Je pense d’abord à la question financière, la création d’une nouvelle taxe suscitant beaucoup d’inquiétudes légitimes chez nos concitoyens.
Le texte ne résout pas non plus la question de la gouvernance puisque, tout en prévoyant des assouplissements, il tolère des niveaux de complexité dont la confrontation avec le réel sera difficile : enchevêtrement des syndicats mixtes, confusion des périmètres, et j’en passe. Il laisse aussi en jachère la question des moyens alloués aux indemnisations, au moment où, dans le cadre du projet de loi de finances – PLF – pour 2018, le robinet d’alimentation du fonds « Barnier » a été purement et simplement fermé de manière particulièrement subreptice.

M. Vincent Descoeur.
 La proposition de loi ne tient pas compte non plus des conséquences de la baisse des moyens alloués aux agences de bassin, elle aussi décidée dans le cadre du PLF pour 2018.
M. Arnaud Viala.
 C’est cela, le sujet !
M. Vincent Descoeur.
 Enfin, elle ne solutionne pas l’épineuse question de l’autre transfert obligatoire, voisin de celui dont nous parlons, des compétences « eau et assainissement ».
M. Arnaud Viala.

M. Raphaël Schellenberger.
 Il a raison !
M. Ugo Bernalicis.
 Alors que ce transfert suscite tout autant d’inquiétudes, vous avez refusé d’y revenir, tout comme nos collègues du MODEM il y a quelques semaines. Pourtant, les maires réclament à cor et à cri un retour en arrière. Ces questions, madame la ministre, doivent trouver des réponses aujourd’hui, au moins dans des engagements de votre part.
M. Arnaud Viala.
 Il faut passer aux actes !
M. Raphaël Schellenberger.
 En second lieu, je veux élargir un peu mon propos à une considération de portée plus générale, au moment où, avec mes collègues rapporteurs Jean-François Cesarini et Guillaume Vuilletet, j’ai l’honneur de conduire les travaux de la mission d’information sur une nouvelle étape de la décentralisation dans notre pays, au bénéfice des territoires. Si l’on veut donner de l’oxygène à ces derniers, si l’on veut vraiment qu’ils expriment leurs dynamiques, leurs ambitions et leurs particularités, il faut impérativement, madame la ministre, arrêter net les transferts obligatoires de compétences, lesquels frappent de plein fouet les écosystèmes territoriaux, et changer de paradigme pour permettre aux acteurs locaux de décider vraiment, tout en ne transférant que ce qui doit l’être.
M. Arnaud Viala.
 Eh oui ! Appliquons enfin le principe de subsidiarité !
M. Raphaël Schellenberger.
 Dans l’immense majorité des cas, l’échelon intercommunautaire est réellement arrivé à un stade de maturité. Les instances intercommunautaires sont désormais capables de mettre en œuvre des politiques publiques et des projets adaptés aux territoires. Leur imposer 
M. Arnaud Viala.
manu militari
Le Gouvernement semble prendre la mesure de cette réalité, si j’en crois les décisions auxquelles nous sommes arrivés sur le nombre de compétences exigibles pour bénéficier de la dotation globale de fonctionnement bonifiée par exemple, mais c’est tard, très tard, presque trop tard.
D’autres aménagements sont aujourd’hui nécessaires, non seulement pour l’eau et l’assainissement, je n’y reviens pas, mais aussi s’agissant de la compétence en matière de développement économique, que les départements ont perdue au profit de régions immenses face auxquelles les intercommunalités, du moins les plus rurales, sont des nains, de surcroît dénués ou presque des moyens nécessaires pour assumer ces charges.
La leçon à retirer du besoin impérieux de revoir certaines orientations, c’est qu’il faut faire confiance aux élus locaux, et arrêter de leur fixer des cadres qui les empêchent d’administrer librement leurs territoires, et, par voie de conséquence, qui brident le développement de notre pays.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.)
 La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
M. le président.
 Prochaine séance, cet après-midi, à quinze heures :
M. le président.
- Suite de la discussion de la proposition de loi relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations ;
- Discussion de la proposition de loi relative à la résidence de l’enfant en cas de séparation des parents.
La séance est levée.
M. Jean-Claude Leclabart
M. Raphaël Schellenberger
Mme Emmanuelle Ménard
Mme Catherine Kamowski
M. Jean-Félix Acquaviva
M. Bruno Duvergé
M. Thibault Bazin
M. Martial Saddier
M. Vincent Descoeur
Amendement n

Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur
Amendements n

Amendements n

Amendements n

M. Sylvain Waserman
M. Raphaël Schellenberger
Amendements n

Amendement n

Amendements n

M. Matthieu Orphelin
Mme Stella Dupont
M. Vincent Descoeur
M. Martial Saddier
M. Thibault Bazin
M. Robin Reda
M. Marc Fesneau
Mme Sophie Auconie
Amendements n

Amendements n

M. Jean-François Eliaou
Amendement n

Amendement n

Amendements n

Amendement n

Amendements n

Amendements n

Amendements n

Amendements n

Amendements n

M. Raphaël Schellenberger
M. Marc Fesneau
M. André Chassaigne
Mme Catherine Kamowski
M. Vincent Bru, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur
Mme Marie-Pierre Rixain, présidente de la délégation de l’Assemblée nationale aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes
 La séance est ouverte.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la proposition de loi de M. Marc Fesneau et plusieurs de ses collègues relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (n
M. le président.

 Ce matin, l’Assemblée a commencé d’entendre les orateurs inscrits dans la discussion générale.
M. le président.
La parole est à M. Jean-Claude Leclabart.
 Monsieur le président, madame la ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur, madame la rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale, mes chers collègues, il est pertinent de vouloir assouplir les modalités d’exercice de la compétence de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations – GEMAPI – pour que le transfert de celle-ci aux EPCI – établissements publics de coopération intercommunale – en soit facilité et que son exploitation locale, à compter du 1
M. Jean-Claude Leclabart.

janvier 2020, soit plus efficiente. La proposition de loi cosignée par les groupes parlementaires du MODEM et de la République en marche, sur laquelle nous nous penchons aujourd’hui, répond à cet objectif, ce dont je me félicite. Elle est le fruit d’un important travail d’échanges réalisé en commission. Cette proposition de loi a fait l’objet de 144 amendements, dont 61 ont été étudiés en commission des lois le 22 novembre dernier.
À ce stade, je tiens à souligner l’implication et l’investissement de mes collègues, Mme Jacquier-Laforge et Mme Kamowski, respectivement rapporteure et responsable du texte pour le groupe La République en marche sur cette proposition de loi. Notre travail a débouché sur un consensus qui privilégie l’intérêt général et répond aux objectifs fixés.
Premièrement, l’assouplissement entrevu doit permettre aux collectivités et aux établissements d’ores et déjà impliqués dans l’exercice au quotidien des missions de la GEMAPI de poursuivre leur engagement au-delà du 1

janvier 2020. Cet assouplissement ne devant pas conduire à une désorganisation, un cadre réglementaire a été instauré, qui prend le plus souvent la forme d’un conventionnement. Le principe de la « sécabilité interne » des missions attachées à la GEMAPI a en outre été acté, ce qui constitue une avancée notable.
Deuxièmement, une attention toute particulière devra être portée à la gestion des fleuves. Il est préconisé que les conséquences du transfert de la compétence GEMAPI vers les EPCI fassent l’objet, à cet égard, d’un rapport d’évaluation du Gouvernement au Parlement.
Troisièmement, durant la période transitoire allant du 1

janvier 2018 au 31 décembre 2019, la responsabilité des EPCI à fiscalité propre compétents ne pourra être engagée qu’au regard de l’organisation de la compétence. Il en va de même pour les EPCI gestionnaires d’ouvrage, dont la responsabilité ne pourra être engagée en raison de dommages que l’ouvrage n’a pas permis de prévenir dès lors que ce dernier a toujours été entretenu dans les règles de l’art.
Quatrièmement, la proposition de loi étend à la prévention des inondations les missions d’animation et de concertation prévues par l’article L 211-7 du code de l’environnement, ainsi que l’assistance technique que les départements mettent à la disposition des EPCI ne disposant pas des moyens techniques suffisants pour exercer leurs compétences.
Il est important de souligner que cette proposition de loi revêt un indéniable caractère facilitateur pour les élus locaux, qui sont d’ores et déjà confrontés aux impératifs des missions de la GEMAPI. Cette évolution législative est garante d’un avenir meilleur. Il est tout aussi important de rappeler que le grand cycle de l’eau constitue un enjeu majeur de l’aménagement des territoires et représente, de ce fait, une priorité de l’action gouvernementale. Les évolutions législatives contenues dans cette proposition de loi, conjuguées à celles qui seront à terme proposées par le groupe de travail « eau et assainissement » participeront à la cohérence de l’action du Gouvernement.
Sur le bassin versant de la Somme, qui est le mien, 425 arrêtés de catastrophe naturelle au titre des inondations ont été pris depuis 1982, dont 50 % sont directement liés à des phénomènes importants de ruissellement des eaux pluviales et de coulée de boue. C’est pour répondre à cet objectif impératif de cohérence que la majorité parlementaire entend poursuivre son travail. Après avoir traité le sujet, à ses yeux prioritaire, de l’assouplissement des modalités de l’exercice de la compétence GEMAPI, il lui faut se pencher sur la redéfinition même de cette compétence. C’est tout le sens de l’amendement que j’aurai l’honneur de défendre devant vous dans quelques instants. Quoiqu’il advienne de ce dernier, les parlementaires des groupes MODEM et La République en marche entendent poursuivre leur travail et leur action au service du grand cycle de l’eau, de l’action gouvernementale, des élus locaux et de leurs concitoyens.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes
REM et MODEM.)
 La parole est à M. Raphaël Schellenberger.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, chers collègues, notre assemblée est saisie aujourd’hui d’un texte qui vise à réintroduire du bon sens plutôt que des principes autoritaires dans l’exercice de la compétence GEMAPI, en permettant notamment aux départements exerçant une ou plusieurs des missions attachées à cette compétence de poursuivre leurs engagements au-delà du 1
M. Raphaël Schellenberger.

janvier 2020. Il s’agit là d’une attente forte de nos territoires. Au nom du groupe Les Républicains, je me réjouis de cette initiative, qui est inspirée par la même philosophie que celle qui a présidé à la naissance de la proposition de loi « eau » et « assainissement », malheureusement renvoyée en commission le 12 octobre dernier, lors de la « niche » parlementaire de notre groupe.
Il s’agit ici, à nouveau, de corriger une disposition mal préparée des lois NOTRe – portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République – et MAPTAM – de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. À nouveau, ce texte pose la question de notre conception de la subsidiarité, principe central qui doit organiser l’efficacité de la décentralisation. À nouveau, la réponse que je vous propose est de faire confiance à nos territoires, à nos élus locaux pour déterminer quelle collectivité est la mieux à même d’exercer la compétence, dans la poursuite d’un objectif d’efficacité. Je souhaite donc que ce texte puisse être adopté. J’espère également que nous pourrons le compléter et en étendre l’ambition à travers plusieurs contributions.
Nos travaux en commission des lois ont déjà permis des avancées ; je tiens à saluer le travail mené à cet égard par Mme la rapporteure. La conclusion d’une convention entre un département et les communes ou les EPCI situés sur son territoire, pour clarifier l’exercice de la compétence et le rôle de chacun, est une bonne disposition. Nous pouvons toutefois préciser et sécuriser ce dispositif en laissant aux communes, EPCI et départements la liberté de déterminer, dans le cadre de cette convention, les modalités de financement de l’exercice des missions GEMAPI lorsque ces dernières sont assumées par le département. La taxe GEMAPI, quant à elle, peut être instituée par le bloc communal pour financer l’exercice de cette compétence. Dans le cadre de cette proposition de loi, qui élargit l’exercice de la compétence aux départements, il semble logique de proposer à ceux-ci de collecter une partie de cette taxe. Je défendrai plusieurs amendements en ce sens.
Je me réjouis également de l’adoption en commission d’un amendement précisant le régime de responsabilité limitée qui s’appliquera aux communes et EPCI au titre des ouvrages de prévention des inondations dont ils deviendront gestionnaires à la suite de la réforme. Le dispositif ne me semble toutefois pas encore complet. Nous devons examiner plusieurs configurations pour être au plus proche des réalités de nos collectivités et des exigences techniques observées. Je pense notamment au cas où un ouvrage appartenant par exemple à VNF – Voies navigables de France – ou à la SNCF, servant de digue, bien que ce ne soit pas sa vocation première, n’est pas mis à la disposition d’un système d’endiguement : qu’en est-il de la responsabilité de la collectivité ?
Nous devons également être vigilants aux situations dans lesquelles une partie du territoire de la collectivité concernée n’est pas couverte par un ouvrage de prévention. Dans ce cas, une période transitoire doit pouvoir s’appliquer afin de laisser à la collectivité concernée le temps d’engager les études, les démarches et les travaux nécessaires à la protection de son territoire.
Ce texte constitue une opportunité d’améliorer le droit : sachons la saisir et ne commettons pas l’erreur de renvoyer ces éléments à une discussion ultérieure. Prenons pleinement nos responsabilités !
Je regrette par ailleurs que la question de la responsabilité de l’État du fait des digues domaniales ne puisse être réintroduite dans le cadre de nos discussions, en raison de la contrainte de l’article 40 de la Constitution. Je regrette également que le Gouvernement propose aujourd’hui de revenir sur l’autorisation de l’adhésion, au titre de la compétence GEMAPI, d’un syndicat mixte ouvert à un autre syndicat mixte ouvert, tel qu’un EPTB – établissement public territorial de bassin – ou un EPAGE – établissement public d’aménagement et de gestion des eaux. Cette mesure positive avait réuni en sa faveur une majorité de commissaires aux lois, la semaine dernière, qui avaient adopté un amendement de bon sens.
Le 12 octobre dernier, la majorité avait souhaité renvoyer en commission la proposition de loi portée par notre collègue Fabrice Brun, au motif que nos propositions sur les compétences « eau » et « assainissement » ne s’inscrivaient pas dans un texte plus global qui traiterait du grand cycle de l’eau et de sa gestion institutionnelle. Le texte qui nous occupe aujourd’hui répondra probablement à l’exigence que vous formuliez alors, ce qui va nous permettre d’examiner ces dispositions. Vous sembliez partager, le 12 octobre, nos préoccupations sur le fond tout en refusant l’examen en séance publique de notre proposition de loi. Madame la ministre, nous regrettons ce rendez-vous manqué mais, aujourd’hui, nous persévérons et espérons que le bon sens pourra enfin l’emporter.
Tout comme en matière de GEMAPI, il est important de rappeler que le transfert des compétences « eau » et « assainissement » appelle des réponses rapides. Je vous renvoie, sur cette question, à la brillante démonstration faite, lors de l’examen de notre proposition de loi, par notre ancien collègue et nouveau secrétaire d’État, Olivier Dussopt, qui a clairement expliqué pourquoi il fallait légiférer avant 2018.
Nous avons entendu les paroles du Premier ministre devant les maires de France, la semaine dernière. Oui, madame la ministre, oui, chers collègues, « on n’a jamais regretté de donner de la liberté aux élus ». Oui, « les solutions qui fonctionnent ne sont pas celles que l’on plaque sur les territoires, mais celles que les territoires construisent. » Ce sont les mots du Premier ministre devant le congrès des maires de France. Mettons ces mots en action aujourd’hui plutôt que de continuer avec de beaux discours.
 Place aux actes !
M. Thibault Bazin.
 Si nous partageons tous le constat selon lequel il convient de laisser aux communes et aux communautés de communes et d’agglomération le choix dans l’échelon le plus pertinent pour assumer les compétences « eau » et « assainissement », alors corrigeons dès à présent le dispositif de la loi NOTRe et cessons de reporter à demain, ou à après-demain, ce qui mérite d’être traité dès aujourd’hui. Comment les maires pourraient-ils comprendre, alors que tout le monde est d’accord sur cette question, que l’on refuse d’adopter des propositions parce qu’elles viennent du groupe Les Républicains alors même que le Président de la République et le Premier ministre ont personnellement exprimé leur soutien à une telle révision ? À titre personnel, je ne comprends pas ces postures de l’ancien monde.
M. Raphaël Schellenberger.
 Nous non plus !
M. Thibault Bazin.
 Mais la qualité de nos travaux en commission des lois la semaine dernière me laisse espérer une attitude positive de la part de la majorité sur les amendements que nous défendrons aujourd’hui.
M. Raphaël Schellenberger.
Mes chers collègues, ce texte semble technique, mais il est en réalité éminemment politique. Il met en jeu la vision que nous avons de la décentralisation et interroge notre conception de la subsidiarité. En matière de GEMAPI, comme pour les compétences relatives à l’eau et à l’assainissement, la géographie fait que le niveau de collectivité le plus efficace n’est pas nécessairement partout le même. Nous devons donc laisser la liberté aux élus locaux de déterminer qui doit exercer ces compétences dans le territoire. L’enjeu est non pas d’obliger toutes les collectivités à faire la même chose, mais de leur imposer de faire bien et le mieux possible en fonction de leurs moyens.
On parle souvent de subsidiarité à l’échelle européenne, mais ce principe doit être général dans notre organisation institutionnelle. Emparons-nous également de ce sujet et de ce principe au niveau national pour améliorer l’organisation de nos territoires sur certains aspects. Avec ce texte, nous sommes au cœur du sujet. Portons cette conception plutôt que le principe de cloisonnement mis en place par les lois NOTRe et MAPTAM, totalement contraires à la subsidiarité réelle et à l’efficacité des politiques publiques locales.
L’amendement du Gouvernement visant à élargir aux régions l’exercice de la compétence GEMAPI conforte cette vision de la subsidiarité. Ainsi, les articles 3 et 4 de cette proposition de loi, en autorisant une sécabilité interne pour les missions constitutives de la GEMAPI, marquent une rupture avec la segmentation des compétences par bloc voulue par les lois MAPTAM et NOTRe…
 Il était temps !
M. Vincent Descoeur.
 …et s’inscrivent dans un nouveau rapport à la décentralisation qu’il convient d’amplifier. Une décentralisation bâtie autour d’une notion : la confiance. Laisser davantage de liberté aux collectivités et à leurs élus dans l’exercice de leurs missions, tout en leur donnant les moyens de leurs compétences. Tel doit être le pacte fondateur de cette nouvelle ambition. Puisse ce texte constituer une première pierre sur laquelle nous bâtirons collectivement ce nouvel équilibre.
M. Raphaël Schellenberger.
Nous ne débattons pas aujourd’hui d’un texte limité à des aspects techniques. Derrière ces dispositions effectivement techniques, il y a des réalités, des attentes, des exigences. Il y a des collectivités qui ont besoin de visibilité pour s’organiser et anticiper. Il y a également le quotidien des Français, leurs conditions de vie et leur protection face aux risques. Lorsque nous parlons des collectivités, nous parlons de tout cela. Nous touchons du doigt la vie de chacun, l’organisation de notre société, l’équilibre de notre République. C’est à la fois exigeant et éminemment passionnant.
Au nom du groupe Les Républicains, je réitère notre attitude positive sur ce texte que notre examen permettra, j’espère, de compléter et d’améliorer dans le prolongement de l’esprit qui a animé nos travaux en commission des lois. Soyez assurés de notre sens des responsabilités et de notre attachement viscéral à la libre administration des collectivités.
Mes chers collègues, permettez-moi de conclure mes propos, avec peut-être moins de poésie que notre collègue Chassaigne ce matin, par une citation de Philippe Séguin,…
 C’est bien aussi !
M. Vincent Descoeur.
 …qui me semble tout à fait opportune : « Dans un monde de plus en plus virtuel, dans une économie qui s’abstrait de la distance et de la durée, c’est en retrouvant la réalité du territoire que nous retrouverons l’homme. ».
M. Raphaël Schellenberger.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.)
 La parole est à Mme Emmanuelle Ménard.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, chers collègues, s’il est un domaine qui ressemble à un « casse-tête », pour reprendre l’expression de l’Association des maires de France, c’est bien cette compétence GEMAPI. Si tout le monde s’accorde sur la nécessité d’une réorganisation de cette compétence à l’échelle des bassins versants, il reste encore quelques points à préciser. Sans en dresser une liste exhaustive, je citerai les questions de financement – et en particulier le maintien du financement par l’État des digues domaniales –, ainsi que les évolutions institutionnelles à venir avec cette interrogation : la gestion des fleuves ne dépasse-t-elle pas le périmètre d’une communauté ?
Mme Emmanuelle Ménard.
Il nous faudra donc préciser un certain nombre de points pour rassurer et rendre opérationnelle cette gestion, qui appartenait jusqu’ici à des acteurs multiples, pour des domaines d’intervention tout aussi multiples. Reste que cette proposition de loi – même si elle doit être amendée sur tel ou tel point – va dans le bon sens. Elle a le mérite de tenter de mettre de l’ordre dans ce domaine. Et, j’en conviens, ce n’est pas chose aisée. J’y serai attentive, connaissant la sensibilité des élus locaux à ces problèmes.
Mais si je prends la parole aujourd’hui sur ce dossier GEMAPI, c’est aussi pour poser une question plus générale, celle du transfert des compétences. Une fois de plus, je ne conteste nullement la nécessité, dans ce dossier, de revoir l’architecture passée des responsabilités des uns et des autres. C’était nécessaire. Mais je veux le redire, ici, à cette tribune : on ne peut pas continuer à enlever des compétences à nos communes !
Les technocrates n’ont qu’un mot à la bouche : intercommunalité. Ils veulent en finir avec nos communes, nos bonnes vieilles communes, vestiges d’un temps que nos « élites » voudraient voir disparaître. Ils naviguent sans cesse entre paternalisme et mépris à l’égard de ces « petits élus », qui seraient incapables de penser par eux-mêmes ou de gérer par eux-mêmes. Je sais que je me fais ici la porte-parole d’un grand nombre, d’un très grand nombre d’élus locaux, qui finiront, s’ils n’y prennent garde, par n’être plus que les gardiens des registres de l’état civil. On décidera pour eux d’à peu près tout. Disons-le clairement : les maires vivent, aujourd’hui, sous les diktats de la loi NOTRe, qui les dépouillent, peu à peu, de leurs prérogatives. Si les maires sont persuadés qu’ils doivent se regrouper – et le transfert de la compétence GEMAPI devrait être une bonne chose à condition, je le répète, qu’on retravaille et qu’on précise certaines modalités d’organisation –, ils ne veulent plus qu’on le leur impose.
Il faut redonner aux maires et aux conseils municipaux nombre des compétences aujourd’hui accaparées par les intercommunalités. Ces dernières sont toujours plus vastes, toujours plus éloignées de la vie des Français, toujours plus déconnectées du pays réel. Chaque fois que cela est possible, il faut appliquer strictement le principe de subsidiarité, qui consiste, chacun le sait, à confier le maximum de pouvoir à l’échelon inférieur, pourvu qu’il ait les compétences et les moyens d’atteindre le bien commun à son niveau. Pour cela, il faut que soit rétablie la liberté de s’associer ou non à d’autres communes, afin de mutualiser au mieux les services qui peuvent l’être, dans le respect de chaque commune et de ses habitants.
C’est pourquoi, vous l’avez compris, je profite de cette tribune pour alerter une fois encore sur le grignotage quotidien du pouvoir communal. Pour que, soucieux de cette France des petites communes, trop souvent oubliée au profit de Paris et d’une poignée de métropoles régionales qui concentrent argent et pouvoir, nous soyons attentifs à ne plus les marginaliser, je dirais même, à ne plus les dépecer.
Cette proposition de loi témoigne qu’il est possible, malgré un certain flou que nous nous devons de lever, d’imaginer des réponses sans le faire au détriment de certains acteurs d’un dossier. C’est loin d’être toujours le cas ! Si cette proposition de loi très technique nous donnait l’occasion d’une prise de conscience de la nécessaire défense du pouvoir communal, je me réjouirais encore davantage de voter pour elle.
 La parole est à Mme Catherine Kamowski.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteure, chers collègues, nous sommes face à une triple obligation.
Mme Catherine Kamowski.
Une obligation vitale : 18 millions de nos concitoyens sont concernés, menacés par des risques d’inondation ou de submersion marine. Ces risques sont encore accrus par la crise écologique que nous connaissons, avec la montée du niveau des mers et des intempéries de plus en plus fortes, ainsi que nous l’ont rappelé nos collègues Brulebois et Leclabart.
Une obligation légale, ensuite : celle de la loi MAPTAM, qui pose le délai du 1

Une obligation civique et législative, enfin : celle de faire respecter la loi en mettant à la disposition des EPCI toute la palette des solutions déjà existantes et en leur assurant la capacité d’en inventer de nouvelles. Il nous faut, à la fois, permettre l’innovation et garantir l’application des règles communes, grâce au rôle accru des préfets. J’étais, comme un certain nombre d’entre vous, au congrès des maires où les élus locaux, qui sont très souvent des élus intercommunaux, ont vu qu’ils avaient été entendus. À nous, élus de la nation, de les entendre aussi et d’apporter des réponses pratiques à leurs remarques et à leurs interrogations.
Il n’est pas question avec cette proposition de loi, présentée conjointement par les groupes MODEM et La République en marche, de revenir sur les dispositions initiales de la loi MAPTAM ; il s’agit d’assouplir ses conditions d’exercice et de mise en œuvre afin que les élus locaux, dans l’exercice de leurs responsabilités, puissent adapter leurs décisions d’organisation ou de réorganisation à la réalité du terrain, dans l’intérêt vital des populations concernées.
Le groupe La République en marche souhaite avant tout rassurer les quelque 80 % des EPCI ayant attendu
 volens nolens
 Vous n’avez pas le choix !
M. Robin Reda.
 …et les inciter à faire preuve soit de raison, en conservant des modèles de mutualisation éprouvés, soit d’innovation, en créant de nouvelles formes de coopération. C’est là que l’intelligence des territoires trouvera à s’exprimer et à s’organiser au service de tous. C’est là que la confiance mutuelle, si nécessaire entre l’État et les élus locaux, pourra se nouer librement, et c’est à nous, élus de la nation, d’y concourir.
Mme Catherine Kamowski.
Néanmoins, la libre administration des collectivités n’exclut pas le respect des règles qui rendent notre organisation sociale cohérente. C’est cela aussi qui nous a guidés dans l’élaboration de cette proposition de loi, qui se concentre – je le souligne – sur l’organisation réaliste de la compétence GEMAPI, et non sur l’extension de son périmètre ou sur son financement, qui méritent d’autres débats et le temps d’une réflexion plus approfondie.
 Vous remettez toujours tout à demain !
M. Raphaël Schellenberger.
 En revanche, il nous semble que la fixation d’aménagements temporels, à la fois précis et réalistes, pour le terme des différentes étapes d’une mutualisation nécessaire et utile à tous, serait grandement souhaitable.
Mme Catherine Kamowski.
Le texte proposé à votre sagacité garantit l’exercice d’une compétence difficile, exigeante dirais-je même. Oui, c’est une compétence exigeante, car elle touche au cycle de l’eau – que l’on peut envisager comme petit ou grand, mais là aussi ce sera un autre débat –, qui est un élément vital de notre existence à tous et pour lequel chacun pense qu’il porte la bonne solution. Je vous le dis tout net, je pense que « la » bonne solution n’existe pas : les contraintes géologiques, hydrologiques, géographiques, administratives, politiques, humaines même, suscitent autant de facteurs de blocage que de facteurs d’inventivité. Donc, à partir du principe de base, incontournable à nos yeux et édicté par la loi MAPTAM, nous souhaitons que la volonté de faire et de bien faire des collectivités locales et territoriales trouve suffisamment de souplesse et d’efficacité dans ce texte de précision, pour y puiser la force de se lancer dans cette nouvelle phase de mutualisation très pratique et très technique, tout le monde le reconnaît, et pas moins compliquée que les précédentes.
De ce point de vue, je me félicite du dialogue constructif que nous avons eu avec le Gouvernement, et tout particulièrement avec vous, madame la ministre, et vos services, et des échanges fructueux avec les différents groupes politiques en commission, qui nous ont permis d’apporter des modifications allant dans le sens de la souplesse et de l’efficacité.
Il reste à traiter la question de la participation des régions, qui fait l’objet d’un amendement que je porte au nom du groupe La République en marche. Le Gouvernement en a déposé un similaire, et nous trouverons évidemment à nous accorder.
Le groupe La République en marche souhaite aussi que nous trouvions un accord sur la question des adhésions entre syndicats mixtes ouverts. Je sais que cela n’est pas très orthodoxe au regard du code général des collectivités territoriales. Néanmoins, après en avoir parlé avec Mme la rapporteure, que je remercie chaleureusement pour son travail et son écoute, et à l’issue de nombreuses réunions et réécritures, j’ai bon espoir que nous arrivions ensemble à une solution qui devrait satisfaire à la fois l’État et les territoires.
À ces deux éléments près, nous avons devant nous un bon texte, équilibré, facilitateur pour les dynamiques territoriales. Un texte qui démontre dans son écriture et qui montrera dans son application que le sens du bien commun est la chose la mieux partagée par l’ensemble des collectivités et surtout par les élus de ces collectivités. Car quoi de plus commun à nos concitoyens que le besoin de protection contre les éléments ? C’est une mission exigeante, qui oblige à mettre en commun toutes nos forces pour protéger les nôtres. Et c’est un texte que La République en marche votera, tout naturellement.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 La discussion générale est close.
M. le président.
 J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi.
M. le président.
 La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva, inscrit sur l’article.
M. le président.
 Les dispositions de l’article 1
M. Jean-Félix Acquaviva.

La compétence GEMAPI est ô combien importante pour nos collectivités, tant les conséquences d’une mauvaise gestion de celle-ci peuvent être funestes pour nos populations. Compte tenu du besoin d’ingénierie technique très soutenu qu’elle implique, cette compétence ne peut relever du seul bloc local, communal et intercommunal, et le partage que l’on permettra ici est de nature à rassurer de nombreux élus locaux. C’est déjà le cas en Corse, où la collectivité de Corse, ses offices, le comité de bassin et le comité de massif sont largement impliqués pour accompagner les intercommunalités.
Deux éléments restent néanmoins en suspens, et il faudra à mon sens en débattre tôt ou tard. Le premier, bien sûr, c’est la question du financement : l’instauration d’une nouvelle taxe ne règle en rien la problématique financière. Il est difficile de créer une nouvelle charge sur le dos de nos administrés. Nous devons donc mener une réflexion sur des logiques de financement plus globales au niveau des bassins en amont et en aval.
Je profiterai de cette discussion pour mettre sur la table un sujet essentiel : le dispositif de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Ne faut-il pas remettre totalement à plat les critères et abandonner la reconnaissance par arrêté ministériel pour aller vers une reconnaissance automatique, comme le font d’autres pays ? Ce serait une reconnaissance plus scientifique, fondée sur une liste de phénomènes éligibles et sur une méthode d’appréciation de l’intensité anormale des phénomènes. On éviterait ainsi certaines reconnaissances complaisantes, et on instaurerait beaucoup plus d’équité.
Je terminerai néanmoins sur un bémol : en tant qu’élu de montagne, j’aurais été satisfait, à l’instar d’autres interlocuteurs, si le consensus qui semble se profiler sur ce texte avait été le même sur la question des compétences eau et assainissement du mois dernier. Je demande donc à Mme la ministre de nous indiquer à quel moment elle compte reprendre les discussions. J’aurai bien sûr l’occasion d’y revenir.
 La parole est à M. Bruno Duvergé.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, chers collègues, je vais vous parler des wateringues, que peu de gens connaissent. Les wateringues sont un espace situé entre Calais, Saint-Omer et Dunkerque sous le niveau de la mer. Depuis des siècles, ils sont gérés par 1 500 kilomètres de fossés, de canaux, et une centaine de stations de relevage. Ce sont 100 mètres cubes par seconde qui sont rejetés à la mer. L’espace compte 450 000 habitants et correspond au territoire de six intercommunalités. Vous comprendrez donc qu’il faille beaucoup de coordination pour gérer tout cet espace.
M. Bruno Duvergé.
Ce sont aussi des digues, qu’il faut sans cesse relever pour suivre l’élévation du niveau de la mer. J’ai été témoin personnellement des grandes marées d’août 2014 à Wimereux, où la digue a cédé. Cet incident a coûté 2,4 millions d’euros en réparations.
Je voulais m’appuyer sur cet exemple pour démontrer que la gestion des risques d’inondations concerne non seulement les fleuves et les rivières, mais aussi les bords de mer. Il y a donc des polders en France, on n’en trouve pas seulement aux Pays-Bas. Pouvoir gérer un tel espace à un niveau supérieur à celui des intercommunalités est très important ; donner la possibilité au département d’y contribuer est essentiel. C’est la raison pour laquelle je voterai l’article 1

 La parole est à M. Thibault Bazin.
M. le président.
 La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles – MAPTAM – a confié à titre exclusif et obligatoire aux EPCI à fiscalité propre la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations.
M. Thibault Bazin.
La rigidité de cette disposition ne peut qu’être contestée, comme cela a été rappelé par quasiment tous les groupes lors de la discussion générale. Il est regrettable que la majorité n’ait pas soutenu la même démarche pour l’eau et l’assainissement. En effet, les situations sont très hétérogènes et il eût mieux valu laisser chaque territoire trouver la solution la plus adaptée. Tel est l’objet de ce texte, que nous ne pouvons que soutenir.
Cela étant dit, madame la ministre, je tiens à souligner un autre point sur lequel la loi MAPTAM est inadaptée. La taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations doit être instituée avant le 1



Mon collègue Acquaviva l’a dit : la question du financement de la compétence reste en suspens. La possibilité d’instituer une taxe additionnelle assise sur les impôts directs locaux n’a jamais constitué une réponse à la hauteur des enjeux. Le financement devrait pour l’essentiel être adossé à des logiques de bassins et reposer sur un principe de solidarité entre territoires amont et aval. Cette proposition de loi n’avait pas pour objet de traiter de cette question. Pour autant, une remise à plat complète du financement du cycle de l’eau devrait être engagée au plus vite.
 La parole est à M. Martial Saddier.
M. le président.
 Cette proposition de loi ne remet pas fondamentalement en cause le travail que nous avions effectué au travers de la mise en place de la compétence GEMAPI. C’est pourquoi je n’y suis pas opposé sur le principe, mais j’attends de voir comment se dérouleront nos travaux cet après-midi.
M. Martial Saddier.
Ce texte permet d’opérer des ajustements en tenant compte de ce qui fonctionne, de ce qui est adapté et de ce qui l’est moins, sur un territoire national qui, par définition, n’est pas uniforme.
La compétence GEMAPI a été mise en place il y a quelques mois seulement. Si je suis député de la nation, madame la ministre, je suis aussi député de la Haute-Savoie et de la vallée de l’Arve, où le syndicat mixte compétent est le premier à avoir mis en place la taxe GEMAPI dans notre pays. C’est à ce titre que je souhaite saluer la possibilité donnée au département de poursuivre l’exercice de cette compétence. J’ai d’ailleurs déposé plusieurs amendements en ce sens.
Je rappelle en outre que la même loi a fait de la région le chef de fil du développement durable au travers du SRDEII – schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation – et du SRADDET – schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires. Je souhaite donc comme beaucoup que les régions puissent également continuer à intervenir.
Je souhaite insister enfin sur le fait que si une rivière, un bassin versant se jette dans la mer à l’estuaire, les têtes de bassin sont extrêmement importantes, notamment les zones de montagne. Les erreurs qui seraient faites ou les insuffisances qui seraient produites sur les têtes de bassin auraient en effet une incidence sur l’ensemble des cours d’eau. C’est un oubli de ce texte, et ce fut également le cas du projet de loi qui a introduit la GEMAPI. Au travers de la défense de plusieurs amendements j’aurai donc l’occasion de rappeler l’importance de la prise en compte des têtes de bassin, en particulier des zones de montagne, qui sont le grand réservoir d’eau potable en qualité et en quantité encore présent dans notre pays.
 La parole est à M. Vincent Descoeur.
M. le président.
 Madame la ministre, il était indispensable de réviser la loi MAPTAM dans laquelle il avait été décidé, sans aucune concertation, d’inscrire le transfert de la compétence GEMAPI vers les seuls EPCI. Je me réjouis de l’initiative de nos collègues et de l’accueil que vous lui réservez.
M. Vincent Descoeur.
L’article 1


Comme l’ont dit nos collègues Acquaviva, Bazin et Saddier à l’instant, restera posée la question du financement. La création d’une taxe est une chose, mais la question des moyens attachés à l’exercice d’une compétence est récurrente. Le texte identifie des collectivités susceptibles de s’impliquer, les départements ou les régions, mais il faut se poser la question plus générale de la capacité contributive des collectivités que l’on identifie.
 Nous en venons à présent aux amendements à l’article 1
M. le président.

La parole est à M. Loïc Prud’homme, pour soutenir l’amendement n

 Au travers des lois MAPTAM en 2014 et NOTRe en 2015 a été autoritairement décidé un transfert non concerté et définitif des compétences en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, les fameuses compétences GEMAPI.
M. Loïc Prud’homme.
Désormais, les collectivités territoriales, les communes et les départements ont jusqu’au 1

Non seulement nous nous opposons à cette logique de mise en concurrence des territoires, mais nous déplorons aussi cette volonté de nier la libre organisation des collectivités territoriales qui signe la mort du triptyque territorial républicain issu de la Révolution française : commune, département, État.
En application de ces principes fondamentaux auxquels nous sommes très attachés, cet amendement vise à abroger l’obligation de transfert de la compétence GEMAPI.
 Très bien !
M. Ugo Bernalicis.
 La parole est à Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n
M. le président.

Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Vous avez pu le constater lors de nos travaux, ou du moins vos collègues : nous avons écouté tous les groupes et apporté des solutions de compromis qui ont permis d’aboutir à un large consensus. Nous n’opposons pas les territoires entre eux, bien au contraire. Nous favorisons la mise en œuvre d’une coopération territoriale sur l’ensemble du territoire national, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent, puisque chacun pouvait exercer la compétence sans prendre en considération les actions qui étaient menées par ses voisins. L’avis est donc défavorable.
 La parole est à Mme la ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur, pour donner l’avis du Gouvernement.
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,
ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur
Premièrement, comme certains l’ont rappelé, il est important de laisser l’exercice de la compétence GEMAPI aux intercommunalités. Il serait incompréhensible que la lutte contre les inondations ou la gestion des rivières, notamment, soient de la compétence des communes. L’idéologie est donc bien plutôt de votre côté.
Deuxièmement, pour réagir à des propos qui ont été tenus sur plusieurs bancs, et sans vouloir particulièrement défendre le gouvernement précédent, je souhaiterais rappeler l’historique de notre sujet de discussion. La compétence GEMAPI a été introduite dans la loi MATPAM par un amendement parlementaire au Sénat à la suite des inondations de Vaison-la-Romaine. Le sénateur qui en fut à l’initiative se nomme Pierre-Yves Collombat, aujourd’hui rattaché au groupe communiste républicain citoyen et écologiste. Certes, la disposition est une réaction à une situation difficile, et ce mode d’action est toujours délicat, mais bien d’autres l’ont fait dans de multiples circonstances.
On ne peut pas sans arrêt affirmer que le Gouvernement a voulu imposer sa volonté par idéologie sans mener d’étude d’impact. En l’occurrence, concernant les inondations de Vaison-la-Romaine, des élus qui se sont trouvés démunis pour agir ont proposé d’introduire une disposition dans un texte de loi. Il est en effet nécessaire aujourd’hui de revenir sur cette disposition pour l’assouplir, mais il est inutile d’accuser ainsi les anciens gouvernements.
Il me semble que le fait de défendre les communes par rapport à l’intercommunalité relève de la même logique, et je voudrais m’y arrêter ici quelques instants pour ne pas avoir à y revenir ensuite. Je rappelle que c’est dans la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, sous le gouvernement de M. Fillon et sous la présidence de M. Sarkozy, qu’a été rendue obligatoire l’appartenance des communes à une intercommunalité. Rappelez-vous : cette loi faisait suite à la suppression de la taxe professionnelle. Le vent de réforme qui soufflait alors était nécessaire. Depuis cette loi, d’autres textes votés sous la précédente législature ont contribué à développer l’échelon intercommunal.
Au fond, depuis une dizaine d’années, l’évolution imprimée par la loi est celle d’un transfert de compétences des communes vers l’intercommunalité pour les domaines d’action pertinents.
Nous reviendrons sur le sujet de l’eau et de l’assainissement – j’y reviens même dès maintenant, car je pressens qu’il sera le leitmotiv de nombreux amendements !
 Féroce ! Et justifié !
M. Thibault Bazin.
Mme Jacqueline Gourault,

J’ai participé ce matin même à une réunion tenue à Matignon rassemblant les représentants des associations locales afin de préparer la prochaine Conférence nationale des territoires. Les interventions que j’y ai entendues ont confirmé que nous avons bien fait de procéder ainsi : certains sont opposés au transfert des compétences, d’autres y tiennent absolument, d’autres encore penchent pour des arrangements et des amodiations.
Le point d’équilibre auquel nous sommes parvenus avec les représentants du Parlement et ceux des associations locales, qui ont été entendues, permettra de sortir par le haut du problème et de satisfaire tout le monde. J’ai entendu de jeunes parlementaires…
 Talentueux !
M. Stéphane Viry.
Mme Jacqueline Gourault,

 C’est lamentable !
M. Raphaël Schellenberger.
Mme Jacqueline Gourault,

 (Exclamations sur les bancs du groupe LR.)
 (Vifs applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 Ce ne sont pas des explications !
M. Raphaël Schellenberger.
 La parole est à M. André Chassaigne.
M. le président.
 Madame la ministre, si vous souhaitez – comme nous tous – que le débat se déroule bien, il faut éviter de caricaturer les amendements que nous examinons. Celui-ci, proposé par nos collègues du groupe La France insoumise, ne procède pas d’une volonté de s’arc-bouter sur un repli des compétences vers la commune.
M. André Chassaigne.
Il est tout simplement question de ne pas rendre obligatoire le transfert aux EPCI des compétences « eau » et « assainissement », autrement dit de considérer qu’une commune peut faire preuve de souveraineté et que ses élus sont capables de prendre conscience de la nécessité de se regrouper à l’échelle d’un territoire plus important. Les élus, même dans les petites communes, sont responsables. Il ne s’agit donc pas ici d’un repli sur soi.
 La parole est à M. Marc Fesneau.
M. le président.
 Cet amendement me semble contraire à la volonté de respecter le travail des élus qui nous anime tous ici. Nous tâchons de résoudre des problèmes. Le transfert des compétences aura lieu à partir du 1
M. Marc Fesneau.

 Ce n’est pas un argument !
M. André Chassaigne.
 Si, cher collègue Chassaigne !
M. Marc Fesneau.
 La démocratie est sur le territoire, pas dans des conclaves !
M. André Chassaigne.
 Les collectivités territoriales tâchent à toute force de s’organiser – vous et nous connaissons les mêmes territoires – à l’approche d’un transfert de compétences dont la mise en œuvre est complexe. Leur annoncer qu’il sera peut-être optionnel à un mois et demi de l’échéance, après que toutes les délibérations ont été menées et que les syndicats de communes y travaillent, ne me semble ni raisonnable ni respectueux du travail mené par les élus dans les territoires.
M. Marc Fesneau.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM et sur plusieurs bancs du groupe REM.)
 La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

Mme Jacqueline Gourault,


en supprimant la mention, devenue inutile, des « autres personnes morales de droit public ». Certes, cette référence figure dans l’article 59 de la loi MAPTAM, ce qui permet d’y inclure les structures distinctes des régions et des départements assurant l’exercice de missions découlant de la compétence GEMAPI.
Toutefois, la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages lui ôte tout objet, car elle assure la pérennité de tous les syndicats de communes existants grâce à l’application d’un mécanisme de représentation-substitution – que vous connaissez bien, mesdames, messieurs les députés – lors de la prise de compétence GEMAPI par une communauté de communes, une communauté d’agglomération, une communauté urbaine ou une métropole.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne.
M. le président.
 Cet amendement donne une suite au précédent. Dans le département de l’Allier où je suis élu, l’organisation de la distribution de l’eau est particulièrement exemplaire. Elle repose sur l’adhésion de quinze syndicats de communes à un syndicat mixte départemental et fonctionne très bien. C’est pourquoi nous insistons à nouveau sur la nécessité de donner un caractère optionnel au transfert des compétences « eau » et « assainissement ».
M. Jean-Paul Dufrègne.
Pourquoi défaire ce qui fonctionne bien ? Il existe une solution plus simple que celle évoquée tout à l’heure consistant à substituer l’intercommunalité aux communes au sein des syndicats mixtes. Il suffit de donner un caractère optionnel au transfert des compétences afin d’éviter de défaire ce qui fonctionne bien.
Il s’agit véritablement de mettre de l’intelligence à la disposition des territoires. Je conçois tout à fait que certaines situations obligent l’intercommunalité à prendre les choses en main. Mais là où ce n’est pas nécessaire, maintenons ce qui existe !

M. André Chassaigne.
 La parole est à Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Je suis saisi de deux amendements, n
M. le président.

La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement n

Mme Jacqueline Gourault,


Il tend en outre à faire en sorte que les communes ne soient plus parties à ces conventions. Dès lors que les EPCI seront seuls compétents dans le domaine de la compétence GEMAPI au sein du bloc communal à compter du 1

 La parole est à Mme Catherine Kamowski, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement vise à autoriser les régions assurant au moins une des missions découlant de la compétence GEMAPI à poursuivre leurs engagements en la matière après le 1
Mme Catherine Kamowski.

 Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n
M. le président.

Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure

À défaut de continuer à gérer directement ces ouvrages, elles pourront continuer à participer à la gestion de la compétence GEMAPI, notamment grâce au financement qu’elles apportent au titre des contrats État-région et des fonds européens. Les régions jouent donc bien leur rôle de chef de filât de l’aménagement du territoire et de financeur des grands investissements territoriaux.
Le Gouvernement propose d’aller plus loin et de conserver la compétence des régions concernées à l’issue de la période transitoire. La commission est favorable à cette proposition qui témoigne de l’écoute attentive de la majorité des demandes pressantes des territoires.
 N’exagérons rien !
M. Raphaël Schellenberger.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 La parole est à M. Raphaël Schellenberger.
M. le président.
 « Écoute attentive de la majorité des demandes pressantes des territoires » : je ne m’aventurerais pas à tenir des propos aussi extrêmes, madame la rapporteure ! Il importe de rappeler la logique dont procède cet amendement, qui d’ailleurs n’est pas pour nous déplaire et que nous soutiendrons, d’autant plus que certains membres de notre groupe en ont déposé un similaire. Celle-ci revient clairement sur la logique dont procèdent les lois MAPTAM et NOTRe consistant à attribuer des blocs exclusifs de compétences à certains niveaux de collectivités.
M. Raphaël Schellenberger.
La compétence GEMAPI est une compétence partagée entre tous les niveaux de collectivités, ce à quoi nous sommes particulièrement favorables. Nous sortons clairement de la logique dont procède la loi NOTRe pour entrer dans une véritable logique de subsidiarité. Espérons que nous voterons à l’avenir d’autres textes portant sur d’autres compétences qu’il est également nécessaire de partager entre plusieurs niveaux de collectivités !
 La parole est à Mme la ministre.
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 Il a eu tort !
M. Vincent Descoeur.
 (Sourires.)
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à M. Emmanuel Maquet, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cette proposition de loi vise à rendre aux départements la possibilité d’intervenir sur le financement du grand cycle de l’eau et sur la gestion du trait de côte. Je me félicite, comme tous nos collègues, du consensus dont cette idée issue de l’expérience du terrain fait l’objet, car il permettra une meilleure prise en compte des réalités. Le dispositif conventionnel introduit en commission est équilibré. Il permet d’organiser de façon concertée l’action des différentes parties prenantes.
M. Emmanuel Maquet.
Pour autant, il me semble utile d’inclure dans les délibérations une définition claire du niveau d’intervention, c’est-à-dire de l’échelle à laquelle doit s’exercer l’action publique. En effet, les phénomènes hydrographiques tels que le trait de côte ou les fleuves ignorent les divisions administratives. Ils doivent être appréhendés de façon cohérente, à l’échelle de l’unité hydro-sédimentaire pour l’un et du bassin versant pour l’autre.
C’est la raison pour laquelle le présent amendement vise à faire en sorte que la convention conclue entre le département et les EPCI pour cinq ans détermine, en sus de leurs missions, de leurs modalités de financement et de la coordination de leurs actions, l’échelle d’action adaptée au phénomène hydrographique à prendre en compte.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
Nous partageons votre souhait que cette réforme se fasse de façon collaborative et permette de mettre en place les solidarités territoriales nécessaires, mais souhaitons le retrait de cet amendement.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 Monsieur Maquet, souhaitez-vous retirer votre amendement ?
M. le président.
 Nous touchons au cœur du sujet : il est nécessaire de maintenir les solidarités à l’échelle des territoires et de conserver la cohérence de l’action publique.
M. Emmanuel Maquet.
Je suis pour ma part très investi dans la gestion du trait de côte, et signataire d’un programme d’actions de prévention des inondations – PAPI. Sans cohérence, les ouvrages que nous créerons manqueront de pertinence. Le littoral picard est impacté par ce qui s’est passé sur la côte normande. Il faut que la future convention, qui dépassera l’échelle du département, permette une certaine cohérence.
Je ne suis pas contre le fait de retirer mon amendement, mais nous devons trouver des réponses dans ces conventions. Et comment les trouver si les fonds des départements ne sont pas fléchés sur la cohérence territoriale et la solidarité ?
 La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Je veux d’abord saluer le travail réalisé en commission, qui a abouti à l’introduction de la notion de « convention », essentielle dans le partage de l’exercice de cette compétence. Mais une fois les différents acteurs réunis autour de la table, c’est la question du financement de la compétence qui se pose.
M. Raphaël Schellenberger.
En matière d’aménagement des bassins-versants, des territoires hydrographiques, la solidarité territoriale est importante : les recettes fiscales ne sont pas forcément là où les besoins d’investissement sont les plus grands. Cet amendement vise à permettre au département de prévoir des clauses de financement dans la convention. Celle-ci deviendrait alors un outil de solidarité territoriale, puisque le département pourrait y organiser les flux financiers.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
Je ne pense pas que le recours à cette taxe soit la meilleure solution. Les modalités de son calcul et son recouvrement la rattachent fortement au bloc communal ; sa mise en œuvre par le département pourrait poser des difficultés importantes. Par ailleurs, les départements disposent de moyens de financement bien plus efficaces, parfois sous-utilisés : le fonds Barnier, les subventions régionales, et surtout les fonds européens.
De façon plus générale, les collectivités compétentes en matière de GEMAPI devront prévoir des investissements importants pour voir l’ouvrage autorisé par le préfet. La question des financements disponibles étant décisive, nous devrons être vigilants à ce que les moyens soient à la hauteur des obligations qui pèseront sur les intercommunalités. La question du financement est très importante : c’est le sens de l’article 2 et de la demande d’un rapport au Gouvernement. Avis défavorable.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à M. Raphaël Schellenberger.
M. le président.
 Cet amendement permet la substitution du département aux EPCI, ce qui est intéressant du point de vue de la solidarité territoriale. Imaginons un département où les territoires qui nécessitent les plus gros investissements sont gérés par des EPCI de montagne de moins de 15 000 habitants, et où la taxe d’habitation, sur laquelle est calculé le montant de la taxe GEMAPI, est principalement collectée dans les villes, en vallée. La substitution du département aux EPCI permettra d’organiser une solidarité territoriale pour le financement d’aménagements en amont, essentiels pour la protection des populations en aval.
M. Raphaël Schellenberger.
 La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Avec cet amendement, la convention peut prévoir le reversement d’une partie de la taxe GEMAPI au profit du département, toujours dans la logique d’aménagement du territoire.
M. Raphaël Schellenberger.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Pourquoi insister autant pour que les départements puissent dégager des recettes au moyen de la convention ? La situation financière des départements – pression sur l’augmentation de la dépense sociale, contraction de la dotation globale de fonctionnement – est telle qu’il leur est difficile d’assumer cette compétence qui nécessite parfois de gros investissements.
M. Raphaël Schellenberger.
Il s’agit donc de se baser sur des mécanismes dédiés et de permettre que la convention définisse non pas seulement la mise en place du financement des opérations, mais aussi les recettes qui peuvent être dégagées. Autrement, l’on suppose que le département peut financer sur ses fonds propres sa participation à des ouvrages réalisés par des EPCI ou par des syndicats de bassin ; or cela n’est pas forcément le cas !
C’est la raison pour laquelle cet amendement prévoit une répartition de la taxe entre le département et l’EPCI qui l’a instituée.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,


Je connais la situation financière des départements, et je suis d’accord avec vous, monsieur le député. Mais il est parfaitement clair que les représentants des départements n’ont pas demandé la création d’une taxe. Avis défavorable.
 La parole est à Mme Danielle Brulebois.
M. le président.
 Pour rassurer notre collègue Raphaël Schellenberger, je rappelle que les départements disposent de la taxe d’aménagement, qui s’est substituée à la taxe départementale des espaces naturels sensibles – TDENS. Ils peuvent ainsi coopérer à la protection des zones humides ou des milieux aquatiques.
Mme Danielle Brulebois.
 Cela n’a rien à voir !
M. Thibault Bazin.
 La parole est à M. Raphaël Schellenberger.
M. le président.
 Je crois que nous nous égarons ! J’ai déposé un amendement – retoqué au titre de l’article 40 de la Constitution, au motif qu’il créait une charge nouvelle pour les collectivités – qui aurait permis au département de financer sur la taxe d’aménagement les dépenses liées par nature à la GEMAPI.
M. Raphaël Schellenberger.
Ces dépenses ne peuvent être financées par la taxe d’aménagement, notamment les plus importantes, celles liées à la prévention des inondations – PI. Or c’est précisément dans ce domaine que les départements peuvent intervenir et mettre en œuvre la solidarité territoriale.
Sans solidarité territoriale, on collecte dans de petits territoires de l’argent pour financer de gros équipements, tandis que les territoires très peuplés ne participent quasiment pas au financement des équipements de protection contre les inondations. C’est le problème de la GEMAPI et du mode de calcul de la taxe. C’est la raison pour laquelle mes amendements proposent des mécanismes qui, loin de créer une taxe, madame la ministre, sont fondés sur l’existant. Il s’agit d’organiser un système de solidarité territoriale pour financer cette compétence.
 La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

Mme Jacqueline Gourault,

L’article L. 562-8-1 du code de l’environnement vise d’ores et déjà à encadrer la responsabilité des gestionnaires ayant correctement entretenu leurs digues. Il prévoit que la responsabilité du gestionnaire de l’ouvrage ne peut être engagée à raison des dommages que l’ouvrage n’a pas permis de prévenir, dès lors que les obligations légales et réglementaires applicables à sa conception, son exploitation et son entretien ont été respectées. Les collectivités et EPCI gestionnaires de digues sont donc responsables des performances des systèmes d’endiguement.
De plus, la réglementation subordonne cette exonération de responsabilité à l’inclusion de la digue concernée dans un système d’endiguement. L’autorisation du système d’endiguement doit être faite au plus tard le 1


Or la loi ne prévoit pas expressément les principes applicables à l’engagement de la responsabilité des EPCI qui deviendront les principaux gestionnaires de digues, notamment

Le présent amendement prévoit donc que, si un dommage survient postérieurement au transfert de la compétence GEMAPI aux EPCI, mais antérieurement à l’expiration du délai accordé pour la délivrance des autorisations de système d’endiguement, alors la responsabilité du gestionnaire de l’ouvrage ne peut être engagée, pendant cette période transitoire, à raison des dommages que cet ouvrage n’a pas permis de prévenir, dès lors que ce dommage n’est pas imputable à un défaut d’entretien de l’ouvrage par l’établissement sur la période considérée.
Si le système d’endiguement est déclaré apte, sous le contrôle de l’État, pour la protection de la zone inondable contre la crue décennale, les dommages qui surviendraient à raison d’une brèche dans les digues suite à une crue centennale ne sont pas de la responsabilité du gestionnaire. Excusez-moi pour cette explication très technique, mais c’est une protection pour ceux qui ont la compétence entre le moment du transfert et celui où il est possible de faire les travaux.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
Ce sujet est essentiel. Je suis d’autant plus favorable à votre amendement, madame la ministre, qu’il tend à renforcer la solution, trouvée en commission, d’une responsabilité limitée. Je vous remercie par ailleurs pour vos précisions, qui sont les bienvenues. Avis favorable.
 La parole est à M. Rémy Rebeyrotte.
M. le président.
 Madame la ministre, merci beaucoup pour cet amendement. Nous sortons du congrès des maires, et je peux vous affirmer que ces derniers attendaient avec impatience la clarification de cette problématique. Ils se voyaient en effet confier dans quelques semaines une lourde responsabilité, sans avoir reçu les moyens de l’assumer, sur le plan tant financier que technique. Ils se retrouvaient responsables, mais sans pouvoir agir !
M. Rémy Rebeyrotte.
Beaucoup n’en sont encore qu’à la phase des études, à l’agglomération des intercommunalités, à la dimension des bassins-versants. Il était grand temps de répondre à leurs inquiétudes. Je vous en remercie très sincèrement, ainsi que les personnes à l’initiative de cette proposition de loi, qui enlèvera quelques épines du pied aux élus.
 La parole est à M. Marc Fesneau.
M. le président.
 Je remercie à mon tour Mme la ministre pour ses explications car, à mon sens, les principales difficultés liées à la prise en charge de la compétence GEMAPI ont deux origines. La première tient à l’organisation, que l’on essaie de régler dans ce texte. Plusieurs amendements ont d’ailleurs été déposés, notamment pour répondre à l’enchevêtrement des compétences entre les différents syndicats qui géraient les EPCI.
M. Marc Fesneau.
La seconde origine de ces difficultés est liée au transfert de responsabilité, prévu au 1

Il me semble que cet amendement y répond avec clarté en ce qu’il tend à préciser la responsabilité de démarrage, la responsabilité transitoire et le moment auquel les EPCI seront pleinement responsables.
La rapporteure l’a très bien expliqué dans son rapport, de nombreux ouvrages accusent un sérieux retard. Il s’écoulera donc un temps assez long entre le moment où nous exercerons juridiquement notre compétence et celui où nous pourrons réellement répondre aux risques d’inondation.
 La parole est à M. Martial Saddier.
M. le président.
 Madame la ministre, si nous en sommes là, c’est que les gouvernements successifs, toutes majorités confondues, n’ont pas fait le nécessaire pour entretenir les rivières, lorsque l’État était compétent.
M. Martial Saddier.
 C’est vrai !
M. Marc Fesneau.
 J’assume ma part de responsabilité, puisque j’étais député dans la majorité, dans l’opposition, et que je le suis encore aujourd’hui, face à une nouvelle majorité.
M. Martial Saddier.
Je ferai comme tout le monde, madame la ministre : vous remercier, mais aussi vous appeler à revoir les dates à l’occasion de la fin de la procédure d’élaboration de ce texte.
Rendez-vous compte, nous sommes demain le 1

décembre 2017, et vous voudriez que des territoires, qui ne sont pas encore complètement organisés à cette fin, réalisent avant décembre 2019, ce que l’État n’a pas fait en trente ou quarante ans. Il est prévu à l’article 2 de cette proposition de loi que le Gouvernement remette un rapport d’évaluation au Parlement, dans un délai de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi, sur les conséquences pour la gestion des fleuves du transfert de cette compétence aux EPCI au 1

janvier 2018. Ce rapport devra, en particulier, étudier les innovations institutionnelles et financières souhaitables.
Ce rapport devrait donc nous être remis en juillet ou en septembre de l’année prochaine. Il ne restera alors, avant décembre 2019, que dix-huit mois aux élus qui ont sur leur territoire des digues en catégorie B et un peu plus à ceux qui en ont en catégorie C, pour se couvrir en cas de risque, là où l’État n’a pas été capable de faire son travail en trente ou quarante ans.
Je salue cette avancée, madame la ministre, mais, chers collègues de la majorité, je vous invite à profiter du processus d’élaboration de la loi pour rallonger ce délai, qui est bien trop court.
 La parole est à M. André Chassaigne.
M. le président.
 Dans l’attente de ce texte, l’État avait pris des engagements financiers. Il avait ainsi avancé des aides en faveur des programmes d’actions de prévention des inondations – PAPI –à hauteur de 40 % pour les travaux de protection de type digues et de 50 % pour les travaux de prévention type champs d’expansion.
M. André Chassaigne.
Par ailleurs, les agences de l’eau devaient apporter une aide à hauteur de 50 % aux projets de restauration des milieux aquatiques. Or, ces agences ont été siphonnées de 500 millions d’euros. Les aides promises seront-elles versées ? Surtout, la proportion des aides ne risque-t-elle pas de varier d’une agence de l’eau à l’autre selon sa richesse et ses priorités ? L’État maintiendra-t-il ses objectifs d’aide, à hauteur de 40 %, en faveur des travaux de protection type digue ?
 La parole est à Mme la ministre.
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

Revenons-en aux digues. Il existe aujourd’hui un plafonnement de 15 millions par an et par bassin. Il est envisagé de déplafonner ce fonds, dans le projet de loi de finances pour 2019, afin que le maximum de travaux puisse être réalisé avant le transfert, si transfert il y a, en fonction des conclusions du rapport et de l’évaluation des charges.
 La parole est à Mme Élodie Jacquier-Laforge pour soutenir l’amendement n
M. le président.

Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
Pour convaincre chacun ici des attentes exprimées en audition, je donnerai quelques exemples. La métropole de Grenoble souhaitait privilégier la délégation mais ne pouvait pas le faire, le syndicat mixte des bassins hydrauliques de l’Isère, le Symbhi, n’ayant ni le label EPAGE ni le label EPTB.
En Camargue, le syndicat mixte interrégional d’aménagement des digues du delta du Rhône et de la mer, le SYMADREM, est un syndicat non labellisé mais pour autant très compétent pour gérer les ouvrages de protection. Sa situation ne permettra donc pas, au 1

Nous pourrions citer beaucoup d’exemples encore, les syndicats non labellisés étant encore fort nombreux. Voilà pourquoi je souhaite que nous maintenions cette possibilité de délégation aux syndicats de droit commun en la limitant cependant dans le temps, pour marquer notre volonté de favoriser, à terme, les regroupements en EPTB ou en EPAGE.
À cette fin, nous avons déposé avec Mme Kamowski un amendement qui tend à inscrire la délégation à l’article 1

 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à M. Jean-Noël Barrot.
M. le président.
 Je salue le travail du président Marc Fesneau et de Mme la rapporteure. Ce texte est bon, car il consacre le principe du bon sens et de la subsidiarité qui consiste à éviter autant que possible de multiplier les structures lorsque certaines fonctionnent déjà. Parmi ces dernières, nous comptons notamment les parcs naturels régionaux – PNR – qui ont choisi de mettre en commun des patrimoines naturels et culturels fragiles, pour mieux les valoriser.
M. Jean-Noël Barrot.
Les limites de ces parcs dépassent parfois largement les périmètres des EPCI et des départements. Certains sont déjà tenus, par leur charte, d’œuvrer dans les domaines de GEMAPI – je pense en particulier aux PNR de Brière, de la Haute Vallée de Chevreuse, du Haut-Jura, du Gâtinais français, du Livradois-Forez, des Marais du Cotentin et du Bessin, du Marais-Poitevin, du Morvan, du Périgord-Limousin, de la Côte d’Émeraude, du Vercors et du Verdon.
En l’état, la loi MAPTAM empêche les EPCI de déléguer aux PNR les compétences qu’ils exercent déjà en vertu de la charte signée avec les collectivités dont ils émanent. Au nom de l’efficacité et de la subsidiarité, j’appelle l’ensemble des députés à voter cet amendement qui permettra aux collectivités de déléguer aux syndicats « ouverts » dont font partie les PNR, certaines des compétences du domaine GEMAPI.
Si cet amendement n’était pas voté, j’ai déposé un amendement alternatif n

 Très bien !
M. Jean-Louis Bourlanges.
 Nous sommes d’accord.
M. André Chassaigne.
 La parole est à M. Raphaël Schellenberger.
M. le président.
 Nous soutiendrons cet amendement de bon sens, mais nous devrons tout de même nous poser la question au cas par cas. J’aimerais, d’ailleurs, madame la ministre, en savoir davantage sur ce délai de deux ans. Je crains que la mise en place des EPTB ne soit pas si simple dans certains territoires. Si le découpage géographique d’un bassin-versant est théoriquement simple, il peut arriver que la discussion des schémas d’organisation régionaux soit relativement complexe et n’avance que lentement. Celle-ci sera, un jour ou l’autre, confrontée à des logiques institutionnelles locales susceptibles de freiner l’élargissement d’un syndicat qui aurait vocation à devenir un EPTB sur l’ensemble de son bassin, du fait par exemple de la répartition d’un EPCI sur différents bassins en bout de course. Ce ne sera pas simple à régler. Je suis donc très favorable à l’amendement, mais je crains que, dans certains cas, deux ans ne suffisent pas.
M. Raphaël Schellenberger.
 La parole est à Mme la ministre.
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

Mme Jacqueline Gourault,


 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Je suis saisi de deux amendements identiques, n
M. le président.

La parole est à M. Martial Saddier, pour soutenir l’amendement n

 Cet amendement vise à s’assurer que la souplesse que nous souhaitons tous voir introduite ne remette pas en cause la cohérence globale des actions dans le domaine de la GEMAPI.
M. Martial Saddier.
Madame la ministre, le Gouvernement est libre de répondre ou pas – je vous le dis avec le plus grand respect. J’ai posé une question, qui semble préoccuper nombre d’entre nous, sur la brièveté du délai de transfert de responsabilité s’agissant de l’entretien des digues. Vous n’y avez pas répondu. Je me permets d’appeler de nouveau votre attention sur le fait que la date de 2019 paraît très proche.
 La parole est à Mme Sophie Auconie, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il est défendu.
Mme Sophie Auconie.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à M. Martial Saddier.
M. le président.
 Je retire l’amendement, monsieur le président.
M. Martial Saddier.
 La parole est à Mme Sophie Auconie.
M. le président.
 Je retire également le mien.
Mme Sophie Auconie.
 La parole est à M. Jean-Noël Barrot, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il est retiré, monsieur le président.
M. Jean-Noël Barrot.
 La parole est à M. Sylvain Waserman.
M. le président.
 L’article 1
M. Sylvain Waserman.


Dans certains territoires – dans l’Aube, dans le Bas-Rhin, en Alsace en particulier –, le syndicat qui aujourd’hui exerce les compétences GEMAPI est un syndicat mixte ouvert ; il ne peut donc pas adhérer à l’EPTB et être l’un des acteurs clés de cette nouvelle politique. De nombreuses solutions ont été envisagées pour résoudre cette difficulté.
La solution, qui a été élaborée main dans la main avec les services déconcentrés de l’État et avec les préfets compétents, permet d’une part d’affirmer la confiance placée dans les acteurs de terrain, et d’autre part d’outrepasser la rigidité des principes théoriques tout en évitant le grand bazar territorial qui pourrait advenir si tout le monde faisait n’importe quoi sur le terrain. Un bon équilibre a donc été trouvé.
Je veux saluer le travail de la commission ainsi que de la ministre et de ses équipes pour aboutir à cette solution – ce sera une belle histoire si nous adoptons cet article et l’amendement n

 La parole est à M. Raphaël Schellenberger.
M. le président.
 Je poursuis les explications de M. Waserman, dans lesquelles nous nous retrouvons complètement. La logique est la suivante : la GEMAPI est une compétence spéciale car elle est liée à un risque spécial – l’organisation de cette compétence témoigne de cette spécificité. Pour gérer ce risque particulier, il faut se doter d’outils particuliers que sont les EPAGE et les EPTB – logiquement, un EPTB recouvre plusieurs EPAGE. Mais lorsque cette organisation a été décidée, on n’a pas réfléchi à la forme juridique des EPAGE et des EPTB. Pour les EPTB, elle semble évidente, surtout au regard du texte que nous examinons : il s’agit dans la plupart des cas d’un syndicat mixte ouvert. Pour les EPAGE, les choses sont plus compliquées : le plus souvent, il s’agira d’un syndicat mixte fermé entre des EPCI. Mais imaginons que sur un territoire donné, une retenue d’eau particulièrement importante, propriété du département, soit intégrée dans l’EPAGE dans un souci de cohérence de la gestion de l’eau ; le département deviendrait alors membre de l’EPAGE, ce qui signifie que celui-ci deviendrait un syndicat mixte ouvert. Il ne pourrait donc pas, de ce fait, être membre de l’EPTB.
M. Raphaël Schellenberger.
Les circonstances particulières commandent de prévoir un texte particulier autorisant l’adhésion d’un syndicat mixte ouvert à un autre syndicat mixte ouvert. Ce n’est pas rendre moins lisible la responsabilité des élus, comme vous l’avez dit, madame la ministre, dans votre intervention liminaire.
 La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

Mme Jacqueline Gourault,

S’agissant de l’amendement, qui a été abondamment discuté, il répond à l’ensemble des préoccupations qui viennent d’être exprimées.
En effet, il est destiné à faciliter l’exercice de la compétence GEMAPI de manière transitoire en permettant à des syndicats mixtes ouverts d’adhérer temporairement à un autre syndicat mixte ouvert, par dérogation aux principes du code général des collectivités territoriales régissant l’organisation des syndicats. À compter du 1

Cette disposition permet donc de laisser du temps aux différents acteurs pour déterminer l’organisation la plus adaptée à leur territoire. Elle donnera également tout le temps nécessaire pour faire aboutir les procédures de labellisation en EPAGE ou en EPTB des structures qui se sont engagées dans cette voie. Travailler à la mise en œuvre de ces procédures sera l’une des priorités des services de l’État, ainsi que je l’ai déjà indiqué. Nicolas Hulot et moi le rappellerons dans une instruction aux préfets. Le délai de deux ans nous semble amplement suffisant pour faire aboutir ces procédures.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
Après 2020, le droit commun sera de nouveau applicable. Des souplesses spécifiques sont autorisées pour l’exercice de la compétence GEMAPI pendant cette fameuse période transitoire ; au-delà, on revient au droit commun.
Je vous remercie également d’avoir confirmé l’engagement des services de l’État pour qu’une réponse, qu’elle soit positive ou négative, soit apportée aux demandes de labellisation des syndicats.
Nous avons vraiment travaillé de façon collaborative sur la question de la responsabilité, qui sera donc organisée dans le temps, sur l’adhésion des syndicats mixtes ouverts à d’autres syndicats, de façon également bornée dans le temps, ainsi que sur la délégation aux syndicats mixtes. Nous avons abouti à une position commune pertinente et intéressante, fixant une borne claire en 2020. Avis favorable.
 La parole est à Mme Catherine Kamowski.
M. le président.
 Cet amendement s’inscrit dans le droit fil des souhaits exprimés par le groupe REM dans ses différentes interventions lors de la discussion générale.
Mme Catherine Kamowski.
La clarification et la simplification, bornée dans le temps ainsi que nous l’avions demandé, qu’il opère montre également le sens dans lequel nous souhaitons aller, celui d’une mutualisation, mais marquée par la souplesse afin de prendre en compte la réalité des territoires et de permettre à chacun de trouver sa place, dans l’esprit de la loi MAPTAM.
Le groupe REM votera cet amendement.
 La parole est à M. Sylvain Waserman.
M. le président.
 Il est, à mon sens, très symbolique que le Gouvernement soit l’auteur de cet amendement. Cette façon de concevoir l’innovation et la liberté au plus proche des territoires, tout en conservant une cohérence d’ensemble, traduit un refus de l’uniformité absolue, rigoureuse et stricte qui s’appliquerait depuis Paris à l’ensemble du territoire. Cet amendement est le signe de la reconnaissance de l’intelligence territoriale. Il est le fruit du travail main dans la main avec les services déconcentrés de l’État et les acteurs locaux.
M. Sylvain Waserman.
Je vous remercie, madame la ministre, car la portée de cet amendement dépasse, par le symbole qu’il représente, son seul objet immédiat.
 La parole est à Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Nous en venons aux amendements portant articles additionnels après l’article 1
M. le président.



 S’il convient d’assouplir les modalités d’exercice de la compétence GEMAPI, il apparaît nécessaire de compléter sa définition pour y intégrer la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou encore la lutte contre l’érosion des sols.
M. Jean-Claude Leclabart.
En effet, cette compétence ne peut rester une compétence partagée pour plusieurs raisons. D’un point de vue juridique, la compétence assainissement devenant obligatoire à compter du 1


Du point de vue de la pertinence territoriale, la lutte contre l’érosion et le ruissellement ne peut s’appréhender qu’à une échelle de bassin ou de sous-bassin versant. Il est donc indispensable de mettre en place une solidarité à ce type d’échelle. Pour ce faire, il est impératif que cette mission soit aussi intégrée à une compétence obligatoire, en l’occurrence la GEMAPI.
D’un point de vue budgétaire, l’inclure dans la compétence GEMAPI permettrait de mobiliser les ressources de la taxe pour réaliser les études et surtout les travaux de lutte contre le ruissellement, que les petites et moyennes communes ne sont aujourd’hui pas en mesure de financer seules.
Enfin, en termes de cohérence, redéfinir la compétence comme je propose de le faire offrirait aux EPCI une maîtrise totale des différentes missions du grand cycle de l’eau. Légiférer dès maintenant sur cette compétence étendue leur laisserait en outre le temps de s’organiser d’ici à 2020. Le ruissellement constitue une des problématiques auxquelles sont confrontées les communes en milieu rural, qui attendent des solutions.
Je précise que l’adoption de l’amendement ne remettrait aucunement en cause la proposition de loi en discussion.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
La solution que vous proposez ne me semble cependant pas nécessaire, dès lors que les EPCI seront compétents en matière de GEMAPI et d’assainissement. Une gouvernance unifiée permettra d’aborder ces thématiques. En revanche, les financements de la compétence GEMAPI seront bien fléchés sur l’exercice de la compétence.
Vous l’avez compris, compte tenu de nos échanges : la réforme impliquerait d’importants chantiers. Je vous propose donc de retirer l’amendement, bien qu’il porte sur un vrai sujet. Mme la ministre a déjà indiqué qu’un travail était en cours à cet égard. Sans doute vous le confirmera-t-elle.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 Urbaines !
M. André Chassaigne.
Mme Jacqueline Gourault,

On a donc précisé que la question relève de l’assainissement. La gestion des eaux pluviales, dont j’entends souvent parler, suscite un débat. Peut-être celui-ci mérite-t-il d’être approfondi. Quoi qu’il en soit, je ne peux émettre aujourd’hui un avis favorable sur cet amendement, que je vous demande de retirer, compte tenu de la définition claire des eaux pluviales urbaines contenue dans la circulaire.
 La parole est à M. Jean-Claude Leclabart.
M. le président.
 J’entends bien votre réponse, madame la ministre, mais elle n’apporte pas de solution pour les eaux de ruissellement ni les coulées de boue. Dans nos territoires ruraux, des études ont été réalisées ; les travaux pourraient démarrer. Or rien n’est fait. Je retire l’amendement, mais j’y insiste : on ne traite nulle part des eaux de ruissellement ni des coulées de boue.
M. Jean-Claude Leclabart.
 Ce n’est pas la même chose !
M. André Chassaigne.
 Je suis saisi de deux amendements identiques, n
M. le président.

La parole est à M. Martial Saddier, pour soutenir l’amendement n

 Il est défendu. Je saisis l’occasion pour remercier Mme la ministre pour la réponse complémentaire qu’elle nous a apportée tout à l’heure. Je suis sûr que nos échanges aiguiseront l’appétit d’une maison qu’elle connaît bien : le Sénat. Nos collègues sénateurs, qu’elle connaît bien, eux aussi, ne manqueront pas de revenir sur la question des délais.
M. Martial Saddier.
 La parole est à Mme Sophie Auconie, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il est défendu.
Mme Sophie Auconie.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Plusieurs orateurs sont inscrits sur l’article.
M. le président.
La parole est à M. Matthieu Orphelin.
 J’interviens au nom de ma collègue Frédérique Tuffnell, députée de Charente-Maritime. Nous apportons évidemment un soutien total aux orientations de la proposition de loi. À notre sens, ce texte répond positivement à la responsabilité nouvelle des intercommunalités, très lourde d’incidences et nécessitant d’importantes réorganisations institutionnelles. Il permettra un traitement spécifique des littoraux et une progressivité de la prise en compétence. Reste la délicate question des plans de prévention des risques naturels littoraux et de leur financement.
M. Matthieu Orphelin.
Face à l’augmentation de la récurrence des tempêtes hivernales dévastatrices, communes et intercommunalités ont lancé des plans de prévention des risques naturels littoraux prévisibles. À ce jour, toutes les communes ou intercommunalités n’ont pas pu mener à terme la réalisation de leurs plans. Il faut en moyenne vingt-quatre mois pour qu’ils soient approuvés, faute de quoi ils sont simplement prescrits. Or seul un plan approuvé permet de mobiliser le fonds Barnier pour financer les travaux de prévention contre les risques de submersion marine et la gestion des digues, avec un taux de prise en charge plafonné à 40 %.
Sans intervention de ce fonds, il est peu probable que certaines collectivités locales puissent assumer leurs travaux de mise en sécurité, que la taxe de 40 euros par habitant ne leur permettra évidemment pas de payer en totalité. Il faut donc trouver un moyen de les financer sans attendre de nouvelles tempêtes. Compte tenu de l’accroissement du rythme et de l’intensité des événements extrêmes, nous devons avancer : l’inaction coûtera toujours plus cher que l’action.
 La parole est à Mme Stella Dupont.
M. le président.
 Le transfert de compétences prévu par la loi MAPTAM a des conséquences importantes pour les EPCI non seulement en termes d’organisation et de responsabilité, mais aussi, on l’a dit, en termes financiers.
Mme Stella Dupont.
En matière de prévention des inondations et de gestion des fleuves, il me semble important d’observer les réalités de la mise en place de cette compétence au niveau des EPCI. La protection contre les inondations et la submersion marine me préoccupe particulièrement. Jusqu’alors, la protection contre les inondations était assurée par différents acteurs publics ou privés : les collectivités, les associations de propriétaires, mais aussi l’État. Celui-ci joue un rôle majeur. Il est par exemple propriétaire de 550 kilomètres de digues de Loire, soit la majorité des digues les plus importantes, sur le plan de la sécurité, en termes de population concernée à l’échelle nationale.
Je rappelle que plus de 17 millions de personnes sont exposées au risque d’inondation et un peu plus de 1,5 million au risque de submersion marine. Dans ma circonscription, sur l’axe Loire moyenne, la plus longue digue domaniale de France s’étire sur 80 kilomètres, dans la vallée de l’Authion, affluent de la Loire. Elle dépasse naturellement les limites des communes et des EPCI, et s’étend sur deux départements et deux régions.
Le Val d’Authion est le territoire inondable le plus vaste de la Loire. L’aménagement et l’entretien de ce type de zone sont évalués à plusieurs centaines de millions d’euros. Leur financement est difficilement soutenable pour les seuls EPCI, comme le confirment les études de danger réalisées sur les levées telles que celle-ci ou sur des barrages, comme celui d’Arzal, dans le Morbihan.
Il est donc pertinent de définir les périmètres adaptés, grâce aux syndicats, aux EPTB, aux EPAGE, à l’échelle de bassins versants ou de surfaces financières suffisantes…
 Merci de conclure.
M. le président.
 …pour permettre d’assumer les travaux d’entretien. C’est justement ce que préconisent les études : des surfaces financières suffisantes…
Mme Stella Dupont.
 Merci, chère collègue. Les deux minutes qui vous sont imparties sont écoulées.
M. le président.
La parole est à M. Vincent Descoeur.
 Madame la ministre, l’article 2 prévoit qu’un rapport évalue l’efficience du transfert de compétence que nous sommes en train d’organiser, notamment de la protection contre les inondations ou les risques de submersion. Nous pouvons nous en réjouir, compte tenu des incertitudes qui demeurent à cet égard.
M. Vincent Descoeur.
Il est important qu’à l’occasion de ce rapport, on fasse le point sur le financement de cette compétence et sur les moyens qui lui sont accordés. Les premières évaluations des services de l’État se montaient à un peu plus de 300 millions d’euros par an, mais elles ne concernaient que les risques d’inondation, sans intégrer le coût de la gestion des milieux aquatiques.
Compte tenu des capacités contributives des EPCI – notamment s’ils ont une taille modeste – situés en amont des bassins-versants, et bien qu’ils puissent eux-mêmes prélever une taxe, il conviendra de s’assurer de leur capacité à remplir cette mission.
Il faudra aussi s’inquiéter des cofinancements dont ils auraient pu bénéficier, d’abord, vous le savez, parce que les capacités contributives des départements vont évoluer et que ces cofinancements deviendront facultatifs, ensuite parce que les concours des agences de l’eau pourraient être remis en cause par les arbitrages consécutifs aux restrictions budgétaires dont elles ont fait l’objet. Ces éléments méritent toute notre attention.
 La parole est à M. Martial Saddier.
M. le président.
 Dans la continuité de l’intervention de M. Descoeur, je salue l’article 2, qui prévoit qu’un rapport sera remis dans un délai très court – six mois – après nos débats. Je regrette cependant que son sujet ait été défini de manière trop restrictive : il traitera en effet des fleuves, des zones côtières et des digues domaniales, à l’exclusion de ce secteur important de notre pays que sont les zones de montagne, et plus largement de toutes les têtes de bassin.
M. Martial Saddier.
 (« C’est juste ! » sur les bancs du groupe LR.)
 Tout à l’heure, madame la ministre, vous avez rappelé la catastrophe de Vaison-la-Romaine. Il faut saluer la mémoire de celles et ceux qui ont perdu la vie. Mais, dans l’ère moderne – si je peux m’exprimer ainsi –, il y avait eu auparavant la catastrophe du Grand-Bornand, le 14 juillet 1987, qui fut la première de la période du réchauffement climatique.
 Si nous remontons un peu plus loin, les deux plus grandes catastrophes liées à la GEMAPI restent celle des Thermes de Saint-Gervais, en 1892, qui fit près de 200 morts, et celle du plateau d’Assy, près d’un siècle plus tard, qui laissa soixante et onze victimes. Ces trois événements figurent parmi les plus grandes catastrophes survenues dans un territoire de montagne, notamment dans le département de la Haute-Savoie, que j’ai l’honneur de représenter.
 La GEMAPI représente donc un enjeu très important en zone de montagne. Tout à l’heure, notre collègue Mme Dupont a évoqué la Loire. Peu de gens savent que beaucoup de rivières de montagne sont domaniales et qu’elles ont apporté une richesse colossale à notre pays, puisqu’elles constituent la première source d’hydroélectricité. D’où la nécessité que le Gouvernement inclue les zones de montagne dans son analyse. Tel est l’objet d’un amendement que je défendrai dans un instant.
 La parole est à M. Thibault Bazin.
M. le président.
 Madame la ministre, nous avançons en matière de GEMAPI et c’est tant mieux ! Le souci d’évaluer, comme le propose cet article 2, va dans le bon sens.
M. Thibault Bazin.
Permettez-moi toutefois de revenir à froid sur la surréaction qui fut la vôtre tout à l’heure : ce n’est pas parce que l’on est jeune que l’on n’est pas aguerri.
Mme Jacqueline Gourault,

 Les Français ont cru à ce nouveau monde capable de travailler au-delà des clivages traditionnels. Malheureusement, les manœuvres politiciennes de l’ancien monde ont la peau dure ! Le 12 octobre dernier, nous avons proposé que les compétences en matière d’eau potable et d’assainissement redeviennent facultatives. Cela faisait consensus dans les groupes de l’ancien monde. Or pour le coup, ce ne fut pas « en marche », mais le surplace.
M. Thibault Bazin.
Je vous le répète, madame la ministre, n’y voyez aucune impatience : comme nous l’avons fait le 12 octobre, c’est le cri de nombreux maires que nous relayons aujourd’hui. Je vous le dis très calmement, afin de conserver leur sérénité à nos débats : il est légitime, alors que nous abordons les compétences des collectivités territoriales, qui plus est en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, de traiter de l’eau potable et de l’assainissement. Tout est lié : l’eau potable provient des milieux aquatiques, l’urbanisation et l’imperméabilisation des sols peuvent avoir un impact sur l’écoulement des eaux pluviales, donc la prévention des inondations.
Voilà une occasion manquée de répondre à une attente légitime et justifiée. Nous le disons tout simplement, il est inutile de s’énerver. Afin de conserver sa sérénité à ce débat, je vous propose d’en convenir sans polémiquer sur notre jeunesse ou notre impatience – d’autant plus que nous soutenons cette proposition de loi du MODEM.
 Merci, monsieur Bazin !
M. Marc Fesneau.
Mme Jacqueline Gourault,

 Il n’est pas si jeune…
M. Philippe Berta.
 La parole est à M. Robin Reda.
M. le président.
 Je craignais que mon collègue Bazin ne chauffe trop les bancs du Gouvernement, mais je vais tout de même pouvoir exposer quelques éléments techniques.
M. Robin Reda.
Les inquiétudes et les interrogations qui entourent la mise en œuvre opérationnelle de la compétence GEMAPI justifient pleinement la remise du rapport d’évaluation que prévoit cet article 2. Son champ pourrait d’ailleurs être étendu afin de tenir compte de la complexité des territoires et de la diversité de gestion qui résultera de la possibilité de cet exercice partagé entre les différents niveaux de collectivités ou de syndicats.
Dans un souci de défense du contribuable et d’anticipation sur une meilleure gestion de la compétence, je souhaite revenir plus précisément sur le volet des financements. Dans l’hypothèse où un EPCI a pris la compétence ou choisirait de la prendre le 1


Je souhaite vous faire part des deux difficultés que j’ai identifiées à la mise en place de ce financement. Je m’appuie pour ce faire sur un document pédagogique récent produit par la préfecture de la région Île-de-France.
Tout d’abord, une potentielle augmentation d’impôt, au-delà du prétendu plafonnement à 40 euros promis par le Gouvernement puisque, en creusant un peu, on comprend que le plafonnement concerne en réalité le produit qui est retiré de la taxe – qui serait donc au maximum de 40 euros par habitant – et que cela ne préjuge en rien de l’impôt finalement payé par le contribuable, qui pourrait être assujetti bien au-delà des 40 euros en cumulé, surtout s’il a la malchance de contribuer à la fois à la taxe d’habitation, à la taxe foncière et, pourquoi pas, s’il est artisan, à la cotisation foncière des entreprises, la CFE.
Ensuite, dans l’hypothèse où un EPCI déciderait de mettre en place la taxe GEMAPI à partir de l’année prochaine, l’augmentation créée sur l’avis de taxe d’habitation des contribuables ne serait pas prise en compte dans le dégrèvement de cet impôt local prévu par le PLF– sur la base de 2016 pour la taxe d’habitation. Cela se traduira par le paiement de la taxe d’habitation pour tous les ménages. Les habitants paieront d’ailleurs deux fois, puisque les impôts prélevés par la précédente collectivité compétente dans ce domaine ne diminueront sans doute pas.
Ce rapport doit donc dresser le bilan exhaustif de ce quatrième impôt local déguisé.
 La parole est à M. Marc Fesneau.
M. le président.
 Permettez-moi de dire quelques mots en complément.
M. Marc Fesneau.
Je rappelle tout d’abord ce qui était dans la loi et ce qui y est. À partir du 1

Tout cela soulève trois niveaux de questions et de problèmes que ma collègue Stella Dupont a bien soulignés puisque, si j’ose dire, nous sommes élus du même fleuve – en ce qui me concerne, plutôt dans le Loir-et-Cher, et ce n’est pas la peine de chanter la chanson que tout le monde connaît
 (Sourires) 
Tout d’abord, il existe un problème financier – et ce n’est pas le moindre des défauts du texte et de la façon dont il a été adopté. On n’avait pas examiné les conséquences financières de la GEMAPI, et c’est ce que nous nous efforçons de faire. Selon l’évaluation d’un certain nombre d’organismes, le coût pour l’ensemble des digues est estimé à 5 milliards d’euros, ce qui n’est pas rien.
Ensuite, il y a un problème d’organisation : autant la gestion des compétences s’agissant des cours d’eau moyens ou des rivières peut se faire à l’échelle des EPCI, autant, s’agissant d’un fleuve, les dimensions et les enjeux sont assez importants pour mériter d’être regardés à plusieurs reprises.


Je crois que c’est notre collègue Martial Saddier qui, à juste titre, l’a dit tout à l’heure : cela fait quarante ans que l’État ne s’est pas préoccupé de ces affaires-là. Nous sommes donc collectivement responsables, mais maintenant, nous devons réparer. L’État ne peut pas nous laisser face à des problèmes de financement et d’organisation, ni face aux populations, pour expliquer les mesures à prendre.
Jacqueline Gourault s’en souvient certainement : des mesures d’anticipation remarquables avaient jadis été prises à Blois s’agissant du déversoir de la Bouillie, mais cela nécessitait un accompagnement de la part des services de l’État. Il ne faut donc pas nous laisser seuls.
Dernier point : je tiens à dire à Martial Saddier que je découvre les problèmes liés à la montagne, et qu’il faudra en effet se pencher sur la question. Nous allons voir ce que dit la rapporteure.
 Je vous remercie. Je vais être obligé de reconnaître que je vous suis redevable !
M. Martial Saddier.
 La parole est à Mme Sophie Auconie.
M. le président.
 Je souhaite intervenir suite aux propos du président Fesneau concernant les financements. Députée d’Indre-et-Loire, je sais ce qu’il en est s’agissant notamment des travaux réalisés sur les digues ou liés à la prévention des risques d’inondation. Les dotations et les moyens étant de plus en plus contraints, nous devons nous tourner vers le Fonds européen de développement régional, le FEDER – Mme la rapporteure en a parlé – ou le Fonds européen agricole pour le développement rural, le FEADER. C’est un vrai sujet.
Mme Sophie Auconie.
Aujourd’hui, près de 30 milliards d’euros sont disponibles pour des programmes de sept ans. Après quatre ans, nous n’avons consommé qu’environ 15 % de ces fonds européens et n’en avons engagé que 30 % : la France ne les consomme pas correctement. Ils sont aujourd’hui gérés par les régions, ce sont elles qui instruisent les dossiers. Je considère que nous devons tout mettre en œuvre pour financer la prévention des risques, mais aussi l’économie de nos territoires.
 (Applaudissements sur
plusieurs bancs des groupes REM et MODEM.)
 Nous en venons aux amendements à l’article 2. Je suis saisi de deux amendements identiques, n
M. le président.

La parole est à M. Martial Saddier, pour soutenir l’amendement n

 Il est défendu. J’interviendrai plus longuement sur mon amendement n
M. Martial Saddier.

 La parole est à Mme Sophie Auconie, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement change le maître d’ouvrage du rapport d’évaluation, en fléchant le Parlement au titre de sa mission de contrôle de l’application des lois et de l’évaluation de la législation ainsi que des politiques publiques. Il vise également à s’assurer d’une implication des gestionnaires dans l’élaboration du rapport.
Mme Sophie Auconie.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
Le Parlement peut se saisir d’une telle mission mais, en l’occurrence, c’est l’administration de l’État qui dispose des chiffres et des informations. Il paraît donc plus logique que ce soit lui qui nous assure de ce retour d’information, lequel est extrêmement attendu et sera utile.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

Je remercie Mme Auconie pour son intervention concernant la consommation des crédits européens.
 (Applaudissements sur quelques bancs)
 La parole est à M. Marc Fesneau.
M. le président.
 Nous ne voterons pas cet amendement. Nous avons évoqué tout à l’heure la compétence de l’État, et nous avons dit que nous ne savions pas trop quelle avait été son action en la matière. Je suis quant à moi plutôt favorable à ce que ce soit l’État qui nous dise ce qu’il en est de l’état des réseaux et des engagements financiers. Je trouve que c’est plus sain et que, d’une certaine façon, cela fera foi.
M. Marc Fesneau.
 Ce sera vite fait !
M. Vincent Descoeur.
 Le travail est fait !
M. Robin Reda.
 La parole est à M. Martial Saddier, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 J’ai rédigé cet amendement extrêmement important avec mes collègues Virginie Duby-Muller, Mme Bonnivard et M. Rolland, députés de Haute-Savoie et de Savoie. J’y associe mes collègues Schellenberger et Descoeur ici présents.
M. Martial Saddier.
Je l’ai dit lors de la discussion générale, et je remercie les collègues qui l’ont reconnu avec moi : la zone de montagne, dans notre pays, est reconnue par la loi. Il existe une spécificité des territoires de montagne, que le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne a d’ailleurs reprise. En France, cette zone représente entre 20 % et 25 % du territoire.
Lorsqu’il y a des cours d’eau, nous nous retrouvons par définition dans ces zones dans ce que l’on appelle les têtes de bassin. Cela signifie que les conséquences d’une erreur ou d’une absence de réparation se retrouvent tout le long du cours d’eau. Vous aussi, mes chers collègues, qui êtes situés en aval, vous êtes donc concernés par l’absolue nécessité de la mise en œuvre et du financement de la GEMAPI jusqu’aux zones de montagne, c’est-à-dire dans vos têtes de bassin.
Cet amendement vise donc à ajouter les mots « ainsi que dans les zones de montagne » après le mot « domaniales » parce que, comme je l’ai dit tout à l’heure – notre collègue de la Loire l’a d’ailleurs rappelé – nous avons aussi besoin que le Gouvernement se penche sur la spécificité de l’application de la GEMAPI et de son financement dans les zones de montagne, où de nombreux kilomètres de cours d’eau relèvent du domaine fluvial. Tel est donc le sens de cet amendement.
Je vous fais un clin d’œil, mes chers collègues. Alors que toutes et tous avez vu à la télévision, ce matin, que les montagnes se parent de leur blanc manteau et qu’elles s’apprêtent à vous accueillir, ne les regardez pas comme le lieu d’une simple villégiature. Je vous demande du fond du cœur de les regarder comme une terre où des gens vivent toute l’année. Ils ont besoin de l’écoute de la République.
 (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes LR et UAI.)
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Merci, madame la rapporteure.
M. Martial Saddier.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 (« Ah ! » sur les bancs du groupe LR.)
 La parole est à M. André Chassaigne.
M. le président.
 Je soutiens l’amendement de bon sens de notre collègue Saddier. Permettez-moi par ailleurs, madame la ministre, de revenir sur votre réponse à notre collègue Jean-Claude Leclabart. Vous avez répondu sur les eaux de ruissellement liées à l’urbanisation. Or son interrogation ne portait pas sur ce sujet, mais bien plutôt sur les eaux de ruissellement dans des territoires ruraux non urbanisés. Malheureusement, l’amendement de notre collègue Saddier ne couvrira pas ces zones-là, puisque s’il peut s’agir souvent, c’est vrai, de zones de montagne, des ruissellements se produisent aussi dans des zones de vallées ou de plateaux, comme c’est le cas dans un département comme la Somme. La GEMAPI ne les couvrira pas, et il n’y aura pas de financement, alors qu’une succession de collectivités peuvent être concernées, chacune, en amont ou en aval, se renvoyant la responsabilité.
M. André Chassaigne.
Je comprends qu’il est trop tard pour proposer un sous-amendement au très bon amendement de notre collègue Saddier, mais il aurait été bienvenu d’intégrer ce type de zone. En quelque sorte, il y aura un trou dans la raquette.
 La parole est à M. Marc Fesneau.
M. le président.
 Notre groupe soutient cet amendement – c’est un élu beauceron qui vous le dit !
M. Marc Fesneau.
 J’y suis d’autant plus sensible !
M. Martial Saddier.
 C’est dire si, entre l’opposition et la majorité et entre la plaine et la montagne, il est aussi possible de trouver des voies de convergence.
M. Marc Fesneau.
 La parole est à Mme Stella Dupont.
M. le président.
 Je soutiens également l’amendement de notre collègue. Je vous invite toutes et tous à lire les études de danger concernant les fleuves de vos départements. Vous vous rendrez compte que le diagnostic est assez éloquent, puisque très régulièrement, elles concluent que les EPCI ne peuvent pas soutenir financièrement de tels investissements.
Mme Stella Dupont.
L’on nous invite donc à rechercher les « surfaces financières suffisantes ».
 Qu’en termes élégants ces choses-là sont dites !
M. André Chassaigne.
 La sécurité des Français, c’est un détail !
M. Thibault Bazin.
 Et je crois que nous aurons quelques difficultés à convaincre des collègues qui ne sont pas directement confrontés à ce risque de participer au cofinancement. Je me réjouis donc de la publication de ce rapport. Il faut qu’il soit exhaustif et qu’il rassure les collectivités concernées dans la mesure du possible ou, à défaut, qu’il propose des solutions reposant sur la solidarité nationale, dont je pense que nous avons besoin.
Mme Stella Dupont.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe REM.)
 La parole est à Mme Catherine Kamowski.
M. le président.
 Notre collègue Stella Dupont a déjà exprimé la position de notre groupe, et nous invitons en effet nos collègues à voter cet amendement.
Mme Catherine Kamowski.
Je suis entièrement d’accord avec notre collègue Martial Saddier et je pense, comme lui, que ce rapport doit être exhaustif. En tant qu’élue de la montagne, qui milite pour toutes les causes de toutes les montagnes, il me semble en effet que la solidarité entre l’amont et l’aval est impérative. Mes chers collègues, nous ne pourrons pas faire fonctionner la GEMAPI si cette solidarité ne s’exprime pas, notamment sur le plan financier.
 Très bien !
M. Vincent Descoeur.
 Il faudra évidemment prendre des précautions, car les communes de montagne sont souvent des petites communes – et ce terme n’a rien de péjoratif dans ma bouche. Nous devrons nous montrer solidaires, et ce travail de solidarité devra commencer par la publication d’un rapport exhaustif. J’encourage donc tous mes collègues à voter cet amendement.
Mme Catherine Kamowski.
 Je suis saisi de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 2, à commencer par deux amendements, n
M. le président.

La parole est à M. Emmanuel Maquet, pour soutenir l’amendement n

 Le rapport demandé à l’article 2 permettra, je pense, d’évaluer l’efficience de ce transfert de compétences. Il assurera une meilleure communication entre les différents acteurs et une plus grande cohérence de la politique de l’eau, en général. Toutefois, par le présent amendement, nous entendons nous attarder sur l’aspect financier de ce dispositif. Une nouvelle taxe n’est jamais, vous le savez, ressentie positivement par nos concitoyens. Ceux-ci seront d’autant plus demandeurs de clarté et, certainement, de transparence. Par conséquent, nous devons être très attentifs à l’utilisation des fonds départementaux mobilisés.
M. Emmanuel Maquet.
L’esprit de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, qui a été votée en 2014, était de mettre en œuvre une solidarité plus effective à l’échelle de l’ensemble des territoires. Ce rapport devra faire le bilan de cet effort de solidarité. Tel est l’objet de cet amendement.
 La parole est à M. Loïc Prud’homme, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement vise à la production d’un rapport d’information sur la ventilation et les modalités de mise en œuvre de la taxe GEMAPI après l’annonce, par le Gouvernement, de la suppression de la taxe d’habitation.
M. Loïc Prud’homme.
L’État comptait en effet fixer et répartir le produit de la taxe GEMAPI, qui est plafonné à 40 euros par habitant et par an, entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d’habitation et à la cotisation foncière des entreprises, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l’année précédente. Aujourd’hui, la taxe GEMAPI s’appuie sur environ 60 à 70 % de la population. Comme le Président Emmanuel Macron prévoit que 80 % des gens seront exonérés de la taxe d’habitation, cette taxe reposera demain sur 20 à 25 % de la population. Cela va donc renforcer l’iniquité des contributions des acteurs d’un territoire à la taxe.
Au titre du contrôle parlementaire, le groupe La France insoumise demande la production d’un rapport d’information visant à établir l’impact de la suppression de la taxe d’habitation sur le calcul de la taxe GEMAPI et, le cas échéant, de proposer des modalités nouvelles de mise en œuvre de cette taxe.
 Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure

 Il faut analyser ce qu’il en est de la solidarité !
M. Emmanuel Maquet.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement sur ces deux amendements ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

Quant à vous, monsieur Prudhomme, vous avez soulevé une question qui m’avait déjà été posée, celle de la relation entre la taxe GEMAPI, qui se fonde sur la taxe d’habitation, et la réforme de cette dernière. La réponse est assez simple et ne nécessite pas la production d’un rapport : il s’agira d’un dégrèvement. Le dégrèvement s’appliquera à l’ensemble de la taxe d’habitation, y compris sur la GEMAPI, pendant trois ans. Il faudra, dès l’année prochaine, préparer une réforme de la fiscalité locale, et nous engagerons cette réflexion. Mais, pour les trois années à venir, il n’y a aucun souci à se faire, puisque cela fera partie du dégrèvement.
 La parole est à M. Loïc Prud’homme, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Nous nous interrogeons sur l’adéquation entre le budget des agences de l’eau et leur participation au financement de la compétence GEMAPI. Et nous voulons vérifier que cette adéquation est une réalité.
M. Loïc Prud’homme.
Les ressources des six agences de l’eau servent régulièrement de variable d’ajustement dans le budget de l’État, alors que ces agences assurent un rôle essentiel en matière de sécurité, par la lutte contre les inondations, la pollution, l’érosion et l’effondrement des digues – nous avons déjà longuement évoqué ces questions. Les agences de l’eau sont censées soutenir les actions par le biais de la réalisation d’études et de travaux, mais elles accompagnent également les collectivités dans la prise de compétence GEMAPI par des études préfiguratrices.
Les six agences de l’eau nous ont toutes alertés : elles sont aujourd’hui soumises à une trop grande contrainte budgétaire, alors même que leurs responsabilités et leurs missions ne font que s’accroître. Le groupe La France insoumise s’interroge donc sur la capacité des agences de l’eau à continuer de financer les travaux relatifs à la protection des milieux aquatiques et d’assister les collectivités dans le cadre de la compétence GEMAPI. Nous souhaitons le vérifier par la production d’un rapport sur le sujet.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

Je vous donne raison, lorsque vous dites que le budget des agences de l’eau a régulièrement fait l’objet d’ajustements. Vous avez rappelé celui qui a eu lieu cette année et, comme parlementaire, je me souviens – et j’ai fait des vérifications – de ceux qui ont eu lieu en 2014, 2015 et 2016. Au total, ce sont 180 millions d’euros qui ont été prélevés sur les agences de l’eau au cours de ces trois années. Vous me direz que cela ne justifie pas que l’on continue à faire de même cette année…
Cette question me fait penser à la discussion que nous avons eue tout à l’heure au sujet des fonds européens. Il y a, dans les agences de l’eau, des fonds qui ne sont pas consommés, des matelas. Je me pose donc des questions sur la gestion des agences de l’eau et sur les raisons pour lesquelles elles se sont un peu éloignées des collectivités territoriales. Élue locale pendant de longues années, j’ai noté qu’il y avait autrefois une plus grande proximité avec les agences de l’eau.
En tant que ministre, je vais évidemment me rapprocher de mon collègue Nicolas Hulot pour voir avec lui, au-delà des ajustements financiers qui tiennent à l’équilibre d’un budget, comment on peut mieux maîtriser les budgets des agences de l’eau et, surtout, faire en sorte que ces agences accompagnent mieux les travaux qui s’imposent dans nos territoires – je pense notamment aux nombreuses fuites d’eau que l’on constate sur nos réseaux.
La question des agences de l’eau est, en soi, un vrai sujet.
 (Applaudissements sur
plusieurs bancs des groupes REM et MODEM.)
 La parole est à M. Raphaël Schellenberger.
M. le président.
 Je suis un peu surpris par vos propos, madame la ministre, qui ne sont qu’un écran de fumée pour faire oublier que vous avez sévèrement fait baisser les budgets des agences de l’eau. Or cette baisse sévère intervient après que le gouvernement précédent a déjà fait le choix de ponctionner sévèrement leurs ressources.
M. Raphaël Schellenberger.
Mme Jacqueline Gourault,

 Dans ces circonstances, comment voulez-vous que les agences de l’eau se projettent dans l’avenir et soutiennent les collectivités territoriales ? Il se peut que certaines d’entre elles fonctionnent mal, mais est-ce une raison pour tailler à la hache dans les budgets opérationnels…
M. Raphaël Schellenberger.
Mme Jacqueline Gourault,

 …qui servent à financer des investissements d’avenir en matière de gestion de l’eau et de l’environnement dans nos territoires ? Je n’en suis pas sûr, madame la ministre.
M. Raphaël Schellenberger.
 500 millions d’euros !
M. André Chassaigne.
 La parole est à M. Loïc Prud’homme.
M. le président.
 Madame la ministre, je vous remercie de votre réponse longue et argumentée. Cela étant, je réfute le terme de « matelas », que vous avez employé à propos des finances des agences de l’eau, et je pense que les agences de l’eau le réfuteront aussi. Elles doivent faire face à de nombreux engagements, qu’elles ont besoin de financer. Contribuer à la préservation de la biodiversité n’est pas le moindre de ceux-ci. Je ne pense pas que le terme de « matelas » soit adapté, puisque nous parlons ici de fonds qui leur sont nécessaires pour engager des dépenses utiles au bien commun.
M. Loïc Prud’homme.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)
 La parole est à Mme la ministre.
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à M. Bastien Lachaud, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement vise à la production d’un rapport d’information procédant d’un état des lieux de l’effectivité des missions d’appui technique avant l’entrée en vigueur de la compétence GEMAPI.
M. Bastien Lachaud.
Comme chacun sait, on compte 9 000 kilomètres de digues en France métropolitaine, qui sont gérées par des personnes privées ou publiques et, parfois, par personne. Le rôle de l’État devient d’autant plus crucial que s’accélèrent et s’accentuent les bouleversements climatiques. Le terrible drame de la tempête Xynthia, survenue les 27 et 28 février 2010, nous rappelle l’impératif de gestion des digues maritimes.
Compte tenu des changements apportés par la nouvelle réglementation, il resterait environ 6 000 kilomètres de digues à entretenir par les autorités compétentes en matière de GEMAPI. Pour le groupe La France insoumise, le pouvoir de police de l’État l’enjoint d’identifier les digues dont la rupture pourrait mettre en danger des vies humaines, de recenser les maîtres d’ouvrage et de contrôler la sécurité des digues, sans parler des digues « orphelines », pour lesquelles aucun propriétaire n’est identifié.
Cet état des lieux, demandé par les élus depuis plusieurs années, aurait dû être réalisé par les missions d’appui technique de bassin, instituées par le décret du 28 juillet 2014. Force est de constater que cet objectif est encore loin d’être atteint sur tous les territoires.
Tel est le sens de cet amendement et c’est pourquoi, madame la ministre, nous vous demandons de lui donner un avis favorable.
 (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe FI.)
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 Retirez-vous l’amendement n
M. le président.

 Je vous remercie, madame la rapporteure, de votre réponse un peu plus argumentée que celle de Mme la ministre.
M. Bastien Lachaud.
Mme Jacqueline Gourault,

 Nous espérons nous aussi que le rapport demandé au Gouvernement apportera les réponses que nous sollicitons, mais compte tenu du caractère succinct de la réponse de Mme la ministre, nous avons des doutes, et nous maintenons donc – à regret – cet amendement.
M. Bastien Lachaud.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à M. Jean-François Eliaou, inscrit sur l’article 3.
M. le président.
 Les propositions formulées à l’article 3 apportent de la cohérence dans notre débat et respectent la volonté de notre majorité et du Gouvernement de développer une logique de confiance avec les collectivités et de privilégier l’intelligence des territoires. Je tiens à souligner que plus de 18 millions de Français sont concernés par les risques d’inondation ou de submersion marine et leurs conséquences. Je peux en témoigner en tant que député de l’Hérault, département régulièrement et gravement touché par ces fléaux. Je me fais en outre le relais des demandes répétées des élus locaux : ils souhaitent exercer leur mandat et leurs compétences dans le cadre d’une loi qui leur apporte la souplesse nécessaire pour tenir compte des caractéristiques de leur territoire.
M. Jean-François Eliaou.
En même temps, les élus attendent une vraie stabilité législative, afin de pouvoir prendre des décisions de long terme, mais aussi de disposer d’une marge de manœuvre budgétaire et technique, indispensable en termes d’ingénierie. Je suis convaincu que, dès lors que le fond n’est pas remis en question, toute démarche d’assouplissement apporte en définitive les garanties d’une constance dans l’action publique locale.
L’article 3, tel que l’a rédigé la commission des lois, procède totalement de cet état d’esprit. Il s’agit en l’espèce de permettre aux EPCI de se saisir rapidement et sereinement de leurs nouvelles compétences, en s’appuyant sur les partenaires déjà existants. Je précise que ces mesures concernent uniquement les compétences en matière de GEMAPI et qu’il ne s’agit donc pas d’un détricotage de la loi MAPTAM.
De plus, l’article 3 permet aux EPCI d’appliquer une logique de bassin-versant, dans la mesure où ils ont la possibilité d’exercer leurs compétences dans le sens de l’intérêt de l’ensemble des territoires, qu’ils soient situés en amont ou en aval. Cette approche me semble cohérente, tant sur le plan de la gestion administrative que sur le plan hydraulique, les bassins ne connaissant pas, par nature, les frontières entre collectivités.
Cet article, de même que l’ensemble du texte, ménage des espaces de décision et de bonne gestion aux collectivités et à nos collègues élus locaux qui les dirigent.
 La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

Mme Jacqueline Gourault,




 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure

 Avant de le mettre aux voix, je précise que l’adoption de cet amendement ferait tomber les deux amendements suivants, n
M. le président.

La parole est à M. Martial Saddier.
 Il me semblait bien que tel était le cas, monsieur le président, mais j’attendais cette précision de votre part. L’amendement n
M. Martial Saddier.

N’ayant pas pu reprendre la parole tout à l’heure, je profite de cette intervention pour vous remercier, mes chers collègues, d’avoir adopté à l’unanimité l’amendement n

 Très bien !
Mme Olivia Gregoire.
 La parole est à M. Bastien Lachaud, pour une explication de vote sur l’article 3.
M. le président.
 Je rappelle que l’article 3 propose une sorte de sécabilité interne des compétences en matière de GEMAPI, en autorisant le transfert de certaines d’entre elles seulement. Nous regrettons le recours aux syndicats mixtes, qui constitue, nous semble-t-il, la première étape d’un processus de privatisation des activités rentables relevant de la GEMAPI. Nous voterons donc contre cet article.
M. Bastien Lachaud.
 Très bien !
M. Loïc Prud’homme.
 Aucune activité relevant de la GEMAPI n’est rentable !
M. Raphaël Schellenberger.
 La parole est à M. Xavier Breton, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement, que j’ai déposé avec mes collègues Patrick Hetzel, Frédéric Reiss et Antoine Herth, vise à permettre aux régions de continuer à agir en matière de GEMAPI. La réforme qui nous est proposée risque en effet d’exclure les régions, alors qu’elles jouent un rôle important dans ce domaine. Un texte spécifique s’impose, puisque les régions ont perdu leur clause de compétence générale en application de la loi NOTRe du 7 août 2015.
M. Xavier Breton.
Les régions jouent un rôle en matière de financement et de gestion d’ouvrages hydrauliques. Elles sont également présentes au sein des syndicats mixtes, en raison notamment de leur compétence en matière d’espaces naturels sensibles. La difficulté provient précisément de la perte de la compétence générale, alors même que certaines régions sont historiquement propriétaires et gestionnaires d’ouvrages hydrauliques structurants, qui contribuent à la protection contre les inondations et au maintien des fonctionnalités des milieux aquatiques. Par exemple, la région Grand Est est, depuis 2010, à la suite d’un transfert de l’État, propriétaire et gestionnaire des ouvrages hydrauliques de l’Ill domaniale, à savoir 78 barrages répartis sur 220 kilomètres de cours d’eau. L’assemblée de la région Grand Est a d’ailleurs validé un plan ambitieux d’investissement pour ce cours d’eau.
Les régions soutiennent également, par l’ingénierie et le financement, des travaux structurants de gestion des inondations et de restauration des milieux aquatiques, y compris hors du cadre des contrats de plan État-région et des fonds européens, ce qui permet une intervention plus souple.
Par ailleurs, la loi NOTRe a ouvert aux régions la possibilité de se saisir de la mission d’animation et de concertation dans le domaine des eaux souterraines et de surface, leur conférant un rôle accru en matière de politique de l’eau, dans l’objectif d’apporter de la cohérence de bassin-versant, y compris à l’échelle transrégionale ou transfrontalière dans le cas des bassins-versants partagés. La région Bretagne s’est vu attribuer cette compétence le 6 mai dernier, et des décrets analogues sont en cours d’élaboration pour les régions Provence-Alpes-Côte d’Azur et Grand Est.
Eu égard à leur qualité de chef de file en matière de biodiversité et d’aménagement du territoire ainsi qu’à la mise en œuvre des futurs schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires – SRADDET –, les régions ont pleinement vocation à intervenir dans le domaine de la GEMAPI.
 Merci, monsieur Breton.
M. le président.
 Il s’agit donc, par cet amendement, de leur permettre d’intervenir en la matière.
M. Xavier Breton.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure


 La parole est à M. Xavier Breton.
M. le président.
 Je le retire.
M. Xavier Breton.
 Je suis saisi de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 5.
M. le président.
La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement n

 De même que la série d’amendements qui suit, cet amendement soulève la question du financement des compétences en matière de GEMAPI. Depuis le début de l’examen de cette proposition de loi, madame la ministre, vous nous expliquez qu’elle ne porte pas sur la question du financement, mais nos échanges montrent bien que celle-ci est au cœur du débat sur la GEMAPI. Actuellement, nous n’avons pas les moyens de financer la GEMAPI ; nous avons même du mal à évaluer ce qu’elle va coûter. Certes, une taxe dédiée a été créée, mais son mode de calcul et son mode de collecte ne sont pas du tout appropriés au regard de la nécessaire logique de solidarité territoriale, entre bassins-versants, permettant de concilier le financement des infrastructures en amont et la protection des populations en aval. L’objet de cet amendement est donc de supprimer la taxe GEMAPI.
M. Raphaël Schellenberger.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure

 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à M. Marc Fesneau.
M. le président.
 Nous ne voterons pas cet amendement. On l’a dit clairement : l’objet de ce texte n’est pas de rouvrir le débat sur les principes fondamentaux de la GEMAPI, parmi lesquels figurait la création de cette taxe. Celle-ci apparaît d’ailleurs déjà sur les avis d’imposition à la taxe d’habitation.
M. Marc Fesneau.
 Tout à fait.
M. Martial Saddier.
 La taxe est à zéro – seul un territoire, je crois, l’a activée –, mais elle existe déjà. De mon point de vue, il n’est donc pas question de revenir dessus. Je rappelle, comme l’a indiqué Mme la rapporteure, que les communes sont libres d’activer ou non cette taxe, en fonction des moyens qu’elles entendent déployer, sachant que ce n’est pas forcément nécessaire, car d’autres moyens existent. Par ailleurs, au regard des enjeux financiers très importants que nous avons évoqués précédemment, il convient, me semble-t-il, de chercher des moyens complémentaires plutôt que d’activer un processus qui reviendrait à disposer d’une compétence sans se donner les moyens de l’exercer.
M. Marc Fesneau.
 La parole est à Mme Catherine Kamowski.
M. le président.
 Je tiens à rappeler la position du groupe La République en marche exprimée en commission. Nous sommes complètement défavorables à tout travail sur le financement de la GEMAPI dans le cadre de cette proposition de loi. Cette question et celle de la liberté des communes doivent être abordés autrement que par voie d’amendement dans le cadre d’une proposition de loi. Le groupe La République en marche votera contre tous les amendements visant à modifier ou à rectifier la taxe GEMAPI.
Mme Catherine Kamowski.
 La parole est à M. Loïc Prud’homme, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Je suis déçu avant même d’avoir commencé mon propos, parce que notre collègue du groupe La République en marche vient d’annoncer qu’elle allait voter contre tous les amendements, avant même d’avoir entendu leur défense.
M. Loïc Prud’homme.
 À quoi sert la commission ?
Mme Catherine Kamowski.
 Je vais quand même essayer de la convaincre, car je ne désespère pas que cela soit possible.
M. Loïc Prud’homme.
La loi MAPTAM, que nous avons évoquée à plusieurs reprises, a ouvert la possibilité de créer une taxe additionnelle facultative pour couvrir les charges de la GEMAPI. Or, l’annonce de la suppression de la taxe d’habitation par le Gouvernement vient bouleverser la ventilation de cette taxe et renforcer l’iniquité des contributions des acteurs d’un territoire.
Afin que le Gouvernement dote la France de nouveaux moyens permettant d’enclencher une véritable planification écologique, nous souhaitons modifier le fonctionnement de la taxe GEMAPI. J’espère vous convaincre du bien-fondé de cette démarche, chers collègues. Nous estimons qu’une taxe nationale permettrait d’éviter une mise en concurrence fiscale entre les territoires, qui pourrait dissuader de nombreuses collectivités territoriales d’instaurer la taxe GEMAPI. En outre, de nombreuses collectivités territoriales pourraient demander à créer une telle taxe pour des motivations autres que l’exercice de la compétence GEMAPI. Nous estimons qu’un exercice sérieux du contrôle de légalité par le préfet, après avis de l’autorité environnementale, permettra d’éviter ce type d’effets d’aubaine.
Nous proposons donc de revoir les modalités d’établissement de la taxe en limitant son assiette aux seules cotisations foncières des entreprises. Toutes ces mesures permettront une véritable efficience de la taxe additionnelle destinée à financer les compétences GEMAPI.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
Toutefois, vous soulevez une question importante : l’allégement de la taxe d’habitation sur les trois prochaines années conduira-t-il à concentrer davantage la taxe GEMAPI sur les ménages ? Mme la ministre nous a déjà donné des éléments de réponse. Pour les collectivités ayant déjà institué la taxe, l’article 3 du projet de loi de finances pour 2018 adopté par notre assemblée règle la question, puisqu’il prend en compte cette taxe dans le calcul du dégrèvement et de sa compensation aux collectivités, ce qui neutralise tout éventuel report.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à Mme Catherine Kamowski.
M. le président.
 Vous avez changé d’avis ?
M. Loïc Prud’homme.
 Non ! Je me suis exprimée tout à l’heure une fois pour toutes pour ne pas prolonger de façon indue les débats. Mais, puisque vous m’interpellez, je vous réponds. Vous ne nous avez pas convaincus en commission. À quoi servent les commissions, s’il faut répéter en séance publique tout ce qui s’y est dit ? Je vous le répète, vous ne nous avez pas convaincus,…
Mme Catherine Kamowski.
 Ne redéfinissez pas toute seule la procédure parlementaire !
M. Raphaël Schellenberger.
 …et nous ne le serons pas davantage en séance publique, car vous présentez exactement les mêmes arguments.
Mme Catherine Kamowski.
Pour autant, je tiens à vous rappeler que la taxe est affectée, et que son produit ne peut pas être utilisé à autre chose que le financement de la GEMAPI. À cet égard, votre crainte n’est pas fondée. Une bonne fois pour toutes, je répète que nous avons entendu vos arguments en commission, et que nous n’avons pas été convaincus. Nous ne changerons pas d’avis.
 Je suis saisi de deux amendements, n
M. le président.

La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour les soutenir.
 On m’objectera que ces amendements ont déjà été déposés en commission, mais l’importance de la question du financement de la compétence GEMAPI est telle qu’elle nécessite d’être abordée en séance publique. Ensuite, madame la ministre, pourquoi s’intéresser autant à la capacité des départements à contribuer à l’exercice de la compétence GEMAPI ? Parce que je considère que le département est l’échelon administratif le plus à même d’organiser une forme de solidarité territoriale dans le financement des infrastructures nécessaires pour la GEMAPI : il répond à des logiques de bassins-versants et comporte des territoires urbains et ruraux constitués, d’un côté, d’espaces de collecte de la taxe et, de l’autre, d’espaces d’investissements en matière d’infrastructures de protection.
M. Raphaël Schellenberger.
Les départements sont dans une situation financière très délicate qui obère leur capacité à intervenir, en raison notamment de l’augmentation des dépenses sociales non compensées par l’État et de la baisse de la dotation globale de fonctionnement au cours des cinq dernières années. Or, c’est le seul échelon administratif à même d’organiser une forme de solidarité territoriale.
Les amendements n

 Quel est l’avis de la commission sur les amendements n
M. le président.

Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 Je suis saisi de trois amendements, n
M. le président.

La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour les soutenir.
 Les amendements n
M. Raphaël Schellenberger.

 Quel est l’avis de la commission sur les amendements n
M. le président.

Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement sur ces trois amendements ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Je retire cet amendement, parce que nous en avons déjà discuté à l’occasion de l’examen de l’article 1
M. Raphaël Schellenberger.

Les dépenses GEMAPI ne sont pas, par nature, imputables sur la taxe d’aménagement. Seules certaines le sont, et ce ne sont pas les dépenses importantes, comme les dépenses d’infrastructures. Les territoires où la taxe d’aménagement est dynamique sont souvent ceux qui ont de grands besoins d’infrastructures en matière de protection des populations contre le risque d’inondation, ce qui est assez logique. Il serait donc intéressant de pouvoir affecter la taxe d’aménagement aux infrastructures de protection de lutte contre les inondations.
Malheureusement, mon amendement a été refusé au titre de l’article 40, mais je ne doute pas que la jurisprudence des services du Sénat sera plus clémente avec ce genre de propositions.
 La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Par cet amendement, nous demandons la remise d’un rapport sur les conséquences de la suppression progressive de la taxe d’habitation sur les modalités de calcul de la taxe GEMAPI. La situation est assez invraisemblable : la taxe d’habitation, figée à son niveau de 2017, sera supprimée sur trois ans pour 80 % des ménages, et en 2018, les EPCI commenceront à collecter une nouvelle taxe, assise sur la taxe d’habitation. On organise donc la création d’une nouvelle taxe d’habitation.
M. Raphaël Schellenberger.
C’est d’autant plus incompréhensible que, dans certains territoires – et c’est pour cela que cet amendement a été cosigné par Pierre-Henri Dumont, député du Pas-de-Calais – des EPCI appartenant à un même EPAGE ou EPTB ont commencé de façon coordonnée à collecter la taxe un an plus tôt que les autres EPCI. Ainsi, dans un même territoire, pour le même syndicat, le même EPAGE ou le même EPTB, et pour le même niveau de services, certains contribuables seront dégrevés de la taxe GEMAPI tandis que d’autres devront la financer.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 Nous en avons terminé avec les amendements portant articles additionnels après l’article 5. Avant d’examiner les amendements à l’article 6, je vais suspendre la séance pour cinq minutes à la demande de Mme la ministre.
M. le président.
 La séance est suspendue.
M. le président.
 La séance est reprise.
M. le président.
 Je suis saisi de deux amendements identiques, n
M. le président.

La parole est à M. Martial Saddier, pour soutenir l’amendement n

 Il est défendu.
M. Martial Saddier.
 La parole est à Mme Sophie Auconie, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Avant de soutenir l’amendement, je tiens à revenir sur les agences de l’eau, dont je défends particulièrement le modèle. Elles ont en effet la réputation d’être riches. Ce modèle de gestion des équipements, qui repose sur le principe selon lequel « l’eau paie l’eau », relève de la directive-cadre sur l’eau et s’applique à l’ensemble des États membres de l’Union européenne. Si, aujourd’hui, ces agences sont moins présentes dans les territoires, c’est que le nombre de leurs salariés a déjà diminué de 15 %, tendance qui se poursuit et qui explique la baisse du nombre des collaborateurs des agences présents aux côtés des élus locaux. Nous aurons l’occasion de revenir sur le sujet.
Mme Sophie Auconie.
L’amendement n

 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

Rien n’interdit par ailleurs aux départements qui participent aux EPTB d’exercer leur mission d’assistance technique

 La parole est à M. Martial Saddier.
M. le président.
 Compte tenu des explications de Mme la rapporteure et de Mme la ministre, je retire l’amendement.
M. Martial Saddier.
 Madame Auconie, retirez-vous également votre amendement ?
M. le président.
 Je le retire, monsieur le président.
Mme Sophie Auconie.
 Nous en venons aux amendements portant articles additionnels après l’article 7. La parole est à M. Bastien Lachaud, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 « L’eau fait partie du patrimoine commun de la nation » : cette phrase, qui pourrait vous paraître étrange, figure à l’article L. 210-1 du code de l’environnement. Et l’article de poursuivre : « l’usage de l’eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous. »
M. Bastien Lachaud.
Cet amendement a pour objet de rendre réel, au-delà des textes, le droit à l’eau pour toute personne physique. L’eau est nécessaire à la vie et à la dignité humaine, pour l’hydratation, bien sûr, mais aussi pour l’alimentation et l’hygiène.
Cet amendement vise à supprimer la TVA pour l’usage domestique, afin de baisser le coût de l’eau qui reste encore trop élevé pour de trop nombreuses personnes. L’eau n’a pas la même valeur vitale selon qu’elle est utilisée pour la dignité ou pour un usage industriel. Il est immoral de taxer cette ressource qui est pourtant un bien commun. Taxer les besoins primaires en eau, c’est comme si nous nous mettions à taxer l’air que nous respirons. Faute de gratuité sur les premiers mètres cubes, cet amendement vise

À Aubervilliers, dans ma circonscription, les habitants de l’office public d’HLM se retrouvent avec des factures d’eau si élevées qu’ils doivent les étaler sur plusieurs années pour réussir à les acquitter. La suppression de la TVA sur les premiers mètres cubes d’eau correspondant à la consommation individuelle et domestique est une mesure d’humanité et de justice sociale.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
La première tient à la forme : cette disposition devrait viser l’article 256 B du code général des impôts qui prévoit les cas d’exonération de TVA pour les personnes morales de droit public, plutôt que l’article 291 qui concerne les importations.
La seconde raison est de fond : il existe déjà une exonération de TVA pour la fourniture d’eau dans les communes de moins de 3 000 habitants ou pour les établissements publics de coopération intercommunale dont le champ d’action s’exerce sur un territoire de moins de 3 000 habitants.

M. Bastien Lachaud
 Et les autres ?
M. Jean-Hugues Ratenon.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure 
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à M. Bastien Lachaud.
M. le président.
 Je trouve regrettable que, dans notre enceinte, ce soit au nom du respect de la concurrence libre et non faussée et des sacro-saints traités européens qu’on décide de refuser la mesure d’humanité et de justice sociale qu’est l’exonération de TVA sur l’eau potable.
M. Bastien Lachaud.
Je vois bien là une raison supplémentaire de proclamer qu’il faut désobéir aux traités de l’Union européenne…
Mme Jacqueline Gourault,

 …et refuser le diktat bruxellois qui, sous couvert de respecter la concurrence libre et non faussée, conduit à laisser des Français sans eau potable.
M. Bastien Lachaud.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)
 La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Puisque vous avez refusé en commission l’exonération totale de TVA sur l’usage domestique de l’eau, nous défendons cet amendement de repli qui vise à exonérer de TVA les 14,6 premiers mètres cubes d’eau de consommation immédiate pour les personnes physiques. La France insoumise est une force de proposition : tel est l’esprit dans lequel nous présentons cet amendement.
Mme Danièle Obono.
Ces 14,6 mètres cubes correspondent à la quantité d’eau nécessaire chaque année à tout être humain. C’est l’Organisation mondiale de la santé – OMS – qui a fixé cette consommation à vingt litres par jour et par personne. Pourtant, en matière d’accès à l’eau, des inégalités sont importantes. Le coût, qui est en constante augmentation, contraint de nombreuses familles à réduire leur consommation de manière draconienne, tandis que les ménages les plus aisés et les grandes entreprises peuvent consommer sans crainte. De plus, ce coût n’est pas près de baisser : la gestion du réseau par des sociétés privées tend à le pousser à la hausse.
Cette tendance ne s’inversera pas, notamment à cause des traitements à réaliser pour dépolluer l’eau. L’utilisation intensive de pesticides et d’herbicides, tels que le glyphosate, pollue les sols et a des conséquences directes sur la santé et le portefeuille des Français. Le manque d’eau ou l’accès à une eau de mauvaise qualité sont des fléaux connus et subis par beaucoup.
Notre proposition s’inscrit donc pleinement dans le respect de la dignité humaine selon les normes de l’OMS et représente un enjeu politique fort. Il s’agit non pas de proposer une tarification sociale de l’eau telle que des collectivités l’expérimentent, mais de garantir l’accès gratuit ou le moins cher aux besoins fondamentaux en eau des personnes.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à Mme Clémentine Autain, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement vise à réduire de 10 % à 5,5 % le taux de TVA pour les prestations de services qui concourent au bon fonctionnement des réseaux de distribution ou d’évacuation d’eau ainsi qu’aux prestations d’assainissement. À cette fin, l’amendement propose d’inclure ces prestations de services essentielles à l’eau pour tous dans la liste figurant à l’article 278-0 
Mme Clémentine Autain.

Par ailleurs, l’article 98 de la directive TVA de 2006 précise que les livraisons de biens et prestations de service des catégories figurant à son Annexe III peuvent faire l’objet de taux réduits de TVA. Elle mentionne notamment les denrées alimentaires, la distribution d’eau et certaines prestations de services.
Cet amendement, pour notre groupe, semble aller de soi ou, du moins, dans le bon sens, en permettant de favoriser l’accès à l’eau pour un plus grand nombre de personnes.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
Il en découle que le seul service qui puisse bénéficier du taux réduit à 5,5 % est la distribution de l’eau. Le service d’assainissement ne peut pas bénéficier de ce taux minimal dans le respect des textes européens. Il fait donc l’objet, depuis le 1

 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à Mme Clémentine Autain.
M. le président.
 Vous savez combien nous sommes attachés à la possibilité de mener des politiques progressistes dans notre pays en dépit des injonctions européennes. De nouveau est posée une question de souveraineté.
Mme Clémentine Autain.
Madame la ministre, êtes-vous, sur le fond, en accord ou en désaccord avec cette disposition européenne ? Le Gouvernement s’engage-t-il à se battre à l’échelle européenne pour obtenir la possibilité de baisser le taux de TVA afin de favoriser l’accès à l’eau pour tous en France et ailleurs ?
 La parole est à Mme la ministre.
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 Il faut répondre, madame la ministre, c’est important !
M. Jean-Hugues Ratenon.
 La parole est à M. Jean-Hugues Ratenon, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Considérant les arguments développés par mes collègues et compte tenu du fait que l’eau devient une ressource de plus en plus rare sur la planète alors qu’elle est un élément vital pour chaque personne, nous défendons l’idée que les premiers mètres cubes d’eau potable essentiels à la vie soient gratuits pour tous, car l’eau n’est pas un bien de consommation comme un autre du fait même de son caractère indispensable à la vie.
M. Jean-Hugues Ratenon.
De la même façon que les autorités publiques doivent garantir la gratuité de l’accès à l’eau pour son usage vital, nous considérons que la tarification des usages de l’eau doit être différenciée. Nous voulons distinguer une consommation nécessaire aux ménages, qui participe de la satisfaction des besoins universels, d’un usage administratif, industriel ou commercial.
Dans une situation d’urgence écologique où les ressources se font rares et précieuses, ce tarif différencié introduit des degrés de priorité et d’importance dans l’usage de l’eau comme bien commun.
On me répondra peut-être que cette tarification différenciée pourra entraîner une baisse de recettes. Je devance cette critique en précisant que nous proposons de mettre en place cette mesure à recettes constantes, l’évolution des prix pour un usage industriel et commercial compensant une baisse du tarif applicable à l’usage vital.
Il s’agit donc d’un amendement de bon sens visant à instaurer une tarification différenciée de l’eau selon les usages.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
Mme Jacqueline Gourault,

Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
En tout état de cause, la définition de ces catégories appartient à la collectivité compétente en fonction de la situation locale. C’est elle qui doit en justifier le bien-fondé, sous le contrôle du juge. La différence de tarif est alors appliquée sans distinction à l’ensemble des usagers d’une même catégorie.
Par conséquent, si je comprends bien l’objet de l’amendement n

 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à M. Bastien Lachaud.
M. le président.
 Madame la rapporteure, votre réponse n’est pas tout à fait adaptée. En effet, l’article du code général des collectivités territoriales auquel vous vous référez permet de différencier le tarif de l’eau potable selon les usagers. Ce n’est pas ce que nous proposons : nous ciblons les différences d’usages, et non les différences d’usagers. Dès lors, nous vous demandons de bien vouloir revoir votre avis.
M. Bastien Lachaud.
 Très bien !
Mme Mathilde Panot.
 La parole est à M. Bastien Lachaud, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 En 2010, l’ONU a reconnu « le droit à une eau potable propre et de qualité et à des installations sanitaires » comme « un droit de l’homme, indispensable à la pleine jouissance du droit à la vie ». Cette déclaration est très importante. Or chacun sait que, pour vivre de manière décente, l’homme a besoin de 20 à 50 litres d’eau par jour, ce qui représente une consommation annuelle de 14,6 mètres cubes d’eau.
M. Bastien Lachaud.
L’amendement n

Mme Jacqueline Gourault,

 …en instaurant la gratuité des 14,6 premiers mètres cubes d’eau consommés par une personne physique au cours d’une année, afin de garantir le respect de ce droit humain.
M. Bastien Lachaud.
Cette proposition n’a rien de révolutionnaire. En effet, la ville de Dax a mis en place une tarification solidaire qui prévoit la gratuité des 30 premiers mètres cubes d’eau et une tarification progressive pour les mètres cubes suivants. Cette décision a entraîné une baisse des factures des deux tiers des usagers.
Nous vous demandons d’étendre le dispositif instauré par la ville de Dax à l’ensemble du territoire et d’assurer l’égalité de tous les Français devant l’accès à l’eau et, pour reprendre l’expression utilisée par l’ONU, « la pleine jouissance du droit à la vie ».
 (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 Tout à fait !
M. Bastien Lachaud.
Mme Jacqueline Gourault,


M. Erwan Balanant
 Absolument !
M. Philippe Latombe.
Mme Jacqueline Gourault,

 Il y a donc les Français qui ont la chance d’habiter dans une bonne commune et ceux qui n’ont pas cette chance !
M. Jean-Hugues Ratenon.
 Dois-je comprendre que vous êtes d’accord sur le principe ?
M. Bastien Lachaud.
Mme Jacqueline Gourault,

En outre, votre amendement est éloigné de l’objet de cette proposition de loi.
Vous présentez les choses d’une manière qui laisse à penser que vous avez certaines préoccupations que les autres n’ont pas.
 En effet, c’est un peu cela !
M. Jean-Hugues Ratenon.
Mme Jacqueline Gourault,

 (Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et REM
 La France insoumise n’a pas le monopole du cœur !
M. Bruno Millienne.
 La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Je ne peux m’empêcher de vous répondre, madame la ministre : nous sommes là pour faire des propositions, et il ne tient qu’à vous de les approuver si vous les partagez. Nous ne mettons personne en cause : encore heureux que nous puissions, dans cette assemblée, défendre nos idées ou notre vision des choses ! Nous ne doutons pas que vous partagez un certain nombre d’entre elles – encore faut-il que nous nous mettions d’accord sur les modalités de leur mise en œuvre. Je ne comprends pas la fausse polémique que vous essayez de créer.
Mme Danièle Obono.
Quoi qu’il en soit, nous allons continuer à défendre nos amendements et à vous expliquer pourquoi nous les avons déposés dans le cadre de l’examen de cette proposition de loi – ils n’ont pas été déclarés irrecevables, ils doivent donc être débattus.
L’amendement n

Cet amendement entraîne donc une progressivité de la facturation selon la consommation, qui devra être mise en œuvre par les gestionnaires. Il n’induit aucune baisse de recettes. Toutefois, afin de parer à tout risque d’irrecevabilité, un gage a été posé, bien qu’il soit probablement simplement formel.
Il n’est pas nécessaire de garantir avec des parts fixes le financement des dépenses récurrentes – cette pratique n’a cours dans aucune collectivité locale. Le taux de recouvrement des factures d’eau est supérieur à celui des impôts locaux.
En cohérence avec notre volonté, que vous partagez sûrement, de garantir à tous les Français des conditions de vie dignes et de leur permettre d’accéder à une eau de qualité en quantité suffisante pour couvrir leurs besoins vitaux, nous soumettons cet amendement à votre approbation. Son adoption enverrait un bon signal à nos concitoyens les plus fragiles.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à M. Erwan Balanant.
M. le président.
 Chers collègues du groupe La France insoumise, Mme la ministre et Mme la rapporteure ont dit des choses très justes : une grande majorité des communes françaises offrent déjà tous les systèmes que vous proposez.
M. Erwan Balanant.

M. Bastien Lachaud
 Pas du tout !
Mme Danièle Obono.
 De nombreuses communes proposent des prix sociaux de l’eau pour les personnes en difficulté.
M. Erwan Balanant.
Pour avoir un peu travaillé sur des sujets de coopération décentralisée, je peux vous dire qu’en faisant appel à une déclaration de l’ONU, vous comparez des choses qui ne sont pas comparables.
Mme Jacqueline Gourault,

 Dans de nombreux foyers français, l’eau arrive au robinet
M. Erwan Balanant.
 (Exclamations sur les bancs du groupe FI)
 (Mêmes mouvements.)
En France aussi, l’eau est précieuse, et je ne considère pas qu’il soit scandaleux de sensibiliser un minimum les usagers au coût environnemental et social de cette ressource. Aussi, il n’est pas approprié de mettre sur le même plan la situation de la France et celle des pays où l’accès à l’eau est difficile.
 Hors sujet !
M. Loïc Prud’homme.
 Je suis saisi de plusieurs amendements, nos 26, 68, 69, 70 et 71, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.
M. le président.
La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement n

 Cet amendement vise à permettre à une minorité de blocage, au sein d’un EPCI, de maintenir les compétences eau et assainissement au niveau des communes. Il s’agit d’une version dégradée, un peu moins ambitieuse, d’autres amendements que nous examinerons plus tard, qui s’inscrivent dans l’état d’esprit de la proposition de loi sur la GEMAPI et qui consistent à mieux s’adapter aux circonstances locales en matière de gestion de l’eau – on peut même parler du grand cycle de l’eau, puisqu’il s’agit à la fois de la distribution de l’eau et de l’assainissement.
M. Raphaël Schellenberger.
Cet amendement reprend une proposition formulée par le Premier ministre et le Président de la République devant le congrès de l’Association des maires de France. Cependant, il convient de faire en sorte que la mesure soit opérationnelle avant le 1


Certes, votre mesure est moins ambitieuse que celle que nous avions proposée dans le cadre de la proposition de loi pour le maintien des compétences eau et assainissement dans les compétences optionnelles des communautés de communes et des communautés d’agglomération, dont nous avons débattu le 12 octobre dernier. L’amendement n

 La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir les amendements n
M. le président.


 Mes chers collègues, je souhaite vous donner lecture d’une délibération du conseil municipal d’une commune de ma circonscription. Je pense d’ailleurs qu’un grand nombre de parlementaires ont reçu des délibérations comparables, provenant d’élus de toutes sensibilités.
M. André Chassaigne.
« En rendant obligatoire, à partir du 1

« Jusqu’à aujourd’hui, chacun a judicieusement composé avec la réalité locale. Ainsi, les réseaux existants épousent davantage les logiques de bassins versants que les découpages administratifs. De plus, la gestion de proximité, détachée des critères de rentabilité, a permis un entretien efficace de ces réseaux. Cette réalité est une marque de fabrique sur le territoire de notre communauté de communes et les élus locaux y sont légitimement attachés.
« Dans ces conditions, le transfert obligatoire de cette compétence est vécu comme une forme de mépris à l’égard du travail effectué durant des décennies par plusieurs générations d’élus locaux qui ont su construire un service public local performant.
« Ce transfert interpelle aussi les EPCI au vu des charges financières et matérielles qu’il va engendrer. Quant au personnel actuellement dédié à cette compétence, au sein des syndicats et des communes, il manifeste une inquiétude bien légitime.
« C’est aux communes qu’il appartient de choisir souverainement.
« Forts de l’expérience accumulée depuis de longues années, le conseil municipal :
« - exige que le caractère obligatoire du transfert de compétence "eau et assainissement" soit abandonné au bénéfice du caractère optionnel ;
« - interpelle le Gouvernement, les députés et sénateurs pour qu’un nouveau projet de loi soit débattu afin de permettre la libre organisation pour la gestion de la compétence "eau et assainissement". »
C’est le sens de mon amendement n

Les amendements suivants sont des amendements de repli par rapport au premier, qui propose que la compétence demeure optionnelle et que, si elles le souhaitent, les communes puissent la conserver. Ces amendements réduisent en effet la demande du caractère optionnel à la seule compétence eau, puis introduisent d’autres possibilités, comme le recours à une convention ou à une délégation adoptée par délibération de la communauté de communes, voire la possibilité que cette compétence, si elle n’est pas assumée par une commune, continue à l’être, par exemple, par un syndicat des eaux, car certains de ces syndicats sont aujourd’hui très efficaces.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
Cette question rejoint celles que soulèvent les amendements déposés par M. Chassaigne, compte tenu du fait que cette proposition de loi porte sur la compétence GEMAPI et que les calendriers diffèrent, le transfert de la compétence eau et assainissement devant intervenir au 1

 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

Vous savez que, à la suite du renvoi en commission de la proposition de loi, nous avons créé, dans le cadre de la Conférence nationale des territoires, une commission composée de huit députés et huit sénateurs de toutes les sensibilités politiques. Nous avons réalisé un travail important, écoutant toutes les associations d’élus, les agences de bassin et les représentants des professionnels – tous ceux que concernait la compétence eau et assainissement.
Nous sommes ainsi parvenus à un rapport d’étape, dont le Premier ministre a fait état au Congrès des maires, évoquant la possibilité d’adopter une position comparable à la disposition de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, qui permet de ne pas procéder à un transfert de compétence en cas d’opposition de 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population. Cette position a reçu un accord unanime de tous les membres présents de cette commission.
Ce rapport d’étape doit encore être affiné. Nous avons le temps de le faire, car le transfert obligatoire de compétence n’interviendra qu’en 2020.
En, outre, nous avons déjà voté – j’y ai veillé personnellement et c’est moi-même qui l’ai proposé – une réduction de neuf à huit du nombre des compétences obligatoires pour que les communautés de communes puissent toucher la DGF bonifiée, réduction qui était du reste d’autant plus nécessaire que l’une de ces compétences est la politique de la ville. C’est donc aujourd’hui chose faite.
Cependant, j’entends les arguments de M. Chassaigne, qui se demande pourquoi l’on modifierait les syndicats existants, s’ils fonctionnent efficacement ? C’est la question même que nous nous sommes posée tout à l’heure à propos de la compétence GEMAPI. Actuellement, la loi dispose que, pour que ces syndicats efficaces soient maintenus, ils doivent couvrir trois intercommunalités.
 C’est ça !
M. André Chassaigne.
Mme Jacqueline Gourault,

D’autres points doivent encore être affinés. L’avis du Gouvernement est donc, je le répète, défavorable à tous ces amendements. Il faut en effet, en premier lieu, respecter le groupe de travail actuellement saisi de ces questions. En deuxième lieu, le texte que je prévois de proposer à l’ensemble des membres du groupe doit permettre à tous les groupes de se retrouver sur la proposition. Elle devra certes être portée par un groupe particulier, mais j’ai moi-même, lorsque j’étais parlementaire, souvent signé des propositions de loi issues d’autres groupes, parce que je les trouvais intelligentes.
 Dont la proposition de loi sur l’assainissement !
M. Raphaël Schellenberger.
Mme Jacqueline Gourault,

D’autre part, il faut prendre le temps de faire les choses une fois pour toutes. Comme je le disais tout à l’heure, j’ai assisté ce matin à Matignon à la réception de toutes les associations d’élus, qui ont remis la question sur le tapis : on voit que cette proposition rassemblera un véritable consensus contre celles qui visent à ne rien toucher de la loi NOTRe et à laisser les transferts s’opérer ou qui émanent, au contraire, de ceux qui ne veulent pas entendre parler du passage à l’intercommunalité et souhaitent remettre en cause son caractère obligatoire.
Nous avons donc trouvé une position majoritaire et, même s’il est prévisible qu’elle ne satisfera pas tout le monde, nous aurons au moins écouté tout le monde. Cela me semble sage, car nous n’allons pas nous envoyer à la figure pendant des mois encore cette question de l’eau et l’assainissement. C’est d’autant plus vrai que la proposition de loi que vous ne cessez d’évoquer comportait des éléments qui n’étaient pas acceptables et que je n’ai, pour ma part, pas votés au Sénat – je tiens à le préciser.
Il faut donc attendre un mois ou deux pour nous permettre d’affiner la question et d’aborder tous les problèmes. Certains devaient être réglés dans la loi de finances et d’autres doivent l’être dans une proposition de loi. Comme Mme Auconie, j’attache beaucoup d’importance aux agences de l’eau, mais il faut revoir leur fonctionnement et le soutien qu’elles doivent apporter aux collectivités locales, pas seulement sur le plan financier, mais également sur le plan technique. Il y a là tout un problème à examiner.
Je vous demande donc de retirer vos amendements. Vous aurez compris que nous avons l’intention d’aller au bout de la démarche, dans le respect du groupe de travail et de tous les élus qui demandent un assouplissement du transfert de la compétence eau et assainissement.
 La parole est à M. Raphaël Schellenberger.
M. le président.
 Merci, madame la ministre, pour cette explication longue et précise, qui ne calme cependant pas ma colère et qui, au contraire, l’accentue.
M. Raphaël Schellenberger.
Ce que vous nous demandez, en définitive, c’est de privilégier le travail d’un groupe de travail, si respectable soit-il, par rapport à celui de notre assemblée. Je tiens en effet à rappeler que, le 12 octobre, vous avez demandé à votre majorité de renvoyer en commission un texte sur lequel nous aurions pu travailler depuis longtemps.
Tout ce travail d’audit, d’expertise, d’échanges et d’amendements que vous semblez mener avec un groupe de travail – qui rassemble certes l’ensemble des sensibilités politiques –, nous aurions pu et dû le faire dans cette assemblée, autour de la proposition de loi, car elle en était le support et parce que c’est ainsi que l’on fait la loi. On ne prive pas la représentation nationale du débat parlementaire en séance publique avec une initiative introduite au motif qu’une proposition de loi ne coïncide pas tout à fait avec le calendrier du Gouvernement.
Les parlementaires ont considéré que ce sujet était assez important pour être inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. Vous avez bafoué cette volonté, et vous essayez aujourd’hui de nous expliquer que les contraintes de calendrier ne sont pas tout à fait ce qu’elles sont, puisque vous avez supprimé l’une des compétences obligatoires pour permettre aux communautés de communes et communautés d’agglomérations de continuer à bénéficier de la dotation globale de fonctionnement bonifiée après le 1


 La parole est à M. André Chassaigne.
M. le président.
 Madame la ministre, je vous remercie pour la précision de votre réponse. Vous avez apporté des explications sur le déroulement des mesures qui devraient permettre de faire évoluer la législation actuelle, issue de la loi NOTRe. Vous avez d’ailleurs apporté aussi des réponses à certains amendements qui figurent dans la liasse que j’ai déposée. Par correction envers le travail en cours, je retire mes amendement, car je ne suis pas ici pour faire des effets de manches.
M. André Chassaigne.
Il faudra certes que nous nous remettions au travail sur le projet de loi qui sera déposé : il nous donnera l’occasion de retravailler son contenu en commission et de nous exprimer. Ce qui est essentiel, c’est que les décisions puissent être prises avant la date-butoir du 1

Mme Jacqueline Gourault,

 C’est en effet à cette date, à la différence de ce qui est prévu pour la GEMAPI, que doit intervenir le transfert de compétence. Il faut vraiment prendre en compte les remontées du terrain. Je prends acte, pour ma part, des propos que vous avez tenus et je retire les amendements que j’ai déposés.
M. André Chassaigne.
 L’amendement n
M. le président.


M. André Chassaigne.
 De même que l’amendement n
M. le président.

 Oui, monsieur le président.
M. André Chassaigne.
 La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il s’agit d’un amendement de cohérence. On a évoqué, à propos de la GEMAPI, la « sécabilité interne », et la question se pose en des termes comparables pour la compétence assainissement. En effet, les problèmes rencontrés sont les mêmes, à savoir que, sur des sujets techniques comme celui-ci, il est parfois préférable que ce soit la commune qui intervienne, et parfois la communauté de communes. La compétence assainissement étant très large, il convient de pouvoir la subdiviser.
M. Raphaël Schellenberger.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

Pour répondre à M. Schellenberger, la sécabilité existe : vous pouvez aujourd’hui transférer l’eau et pas l’assainissement, et vice-versa. J’ai vu que votre amendement concernait les eaux pluviales, mais nous avons déjà donné des explications sur d’autres amendements un peu plus tôt et nous reviendrons sur tout cela. La réponse est la même.
 La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Mme la ministre m’a répondu par anticipation, s’engageant à une évolution sur le maintien des compétences dans les syndicats intercommunaux. Jusqu’à maintenant, le maintien de la compétence d’un syndicat intercommunal est possible dans le cadre de la loi NOTRe, si le syndicat intercommunal dessert des communes présentes sur trois communautés de communes différentes. Mme la ministre vient de prendre l’engagement que ce nombre sera réduit à deux : comme il ne s’agit pas de soumettre au vote un amendement qui sera inscrit plus tard dans une proposition de loi, je le retire.
M. André Chassaigne.
 Je suis saisi d’un amendement n
M. le président.


La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva, pour soutenir l’amendement.
 Le présent amendement a pour but de prolonger, au-delà du 1
M. Jean-Félix Acquaviva.

Comme il s’agit d’une compétence importante et très spécialisée, de nombreux élus ont fait part de leurs inquiétudes concernant le manque de moyens pour l’assurer correctement. Le besoin en ingénierie est prégnant. Aussi les élus souhaitent-ils pouvoir encore bénéficier d’une assistance en ingénierie juridique – gouvernance, modalités d’intervention et coordination –, technique et financière – notamment l’appui à la recherche de financement et la mise en place de la fameuse taxe GEMAPI.
Dans l’esprit de cet amendement, la mission peut d’ailleurs être pilotée par un autre acteur public que l’État. Il s’agit donc de proroger cette mission au-delà du 1

 La parole est à Mme la rapporteure, pour donner l’avis de la commission sur l’amendement et soutenir le sous-amendement n
M. le président.

Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
Le décret d’application de l’article 59 de la loi MAPTAM fixe leur terme au 1



L’avis de la commission est donc favorable à l’amendement, sous réserve de l’adoption du sous-amendement.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,


Nous donnons un avis de sagesse au sous-amendement de la rapporteure.
 Je suis saisi de plusieurs amendements identiques, n
M. le président.

La parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour soutenir l’amendement n

 L’amendement a déjà été défendu dans la discussion. Il s’agit de rendre à nouveau optionnelles les compétences eau et assainissement pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération.
M. Raphaël Schellenberger.
 La parole est à Mme Mathilde Panot, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Le présent amendement vise à ne pas obliger les communes à déléguer la compétence de gestion de l’eau à leur intercommunalité.
Mme Mathilde Panot.
Je profite de la défense de cet amendement pour répondre à Erwan Balanant, qui a dit tout à l’heure que, dans tous les foyers, l’eau courante arrivait par les robinets. Nous n’avons peut-être pas le monopole de la question sociale, mais, quand les ONG alertent sur les 2 millions de personnes qui n’ont pas un accès suffisant à l’eau dans notre pays, quand un récent rapport du Secours populaire alerte sur l’augmentation de la pauvreté, rappelant que 18 % des gens éprouvent des difficultés à régler leur facture d’énergie ou d’eau, on se doit de considérer qu’il faudrait inscrire certaines dispositions dans la loi.
Concernant le prix de l’eau, vous avez dit que le mètre cube coûtait 3 ou 4 euros. Or, selon les communes, cela peut être bien différent : le prix peut monter jusqu’à 10 euros. Il est donc important de différencier les usages et de ne pas négliger cette question extrêmement importante de vie quotidienne et de survie pour beaucoup de nos concitoyens et concitoyennes.
 Très bien !
Mme Danièle Obono.
 La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il est retiré.
M. André Chassaigne.
 La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 J’ai bien entendu Mme la ministre faire acte de témoignage sur le fait qu’il y a urgence. Qu’importe le flacon pourvu qu’on ait l’ivresse : le présent amendement a pour objet de supprimer le caractère obligatoire du transfert de l’eau et de l’assainissement, mais nous attendrons les conclusions du groupe de travail avec vigilance.
M. Jean-Félix Acquaviva.
 Sur l’ensemble de la proposition de loi, je suis saisi par le groupe du Mouvement démocrate et apparentés d’une demande de scrutin public.
M. le président.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à Mme Mathilde Panot, pour soutenir l’amendement n

 Le présent amendement entend permettre aux gens qui n’ont pas l’eau courante chez eux et à ceux de nos concitoyens qui n’ont pas de logement de se réapproprier l’eau comme bien commun.
Mme Mathilde Panot.
Nous voudrions ainsi renforcer le droit d’accès à l’eau potable pour les besoins d’hydratation et à l’eau pour les besoins d’hygiène, en rendant gratuits tous les points publics d’eau potable, installations sanitaires et bains douches publics. Il s’agit donc d’inscrire dans le droit français l’accès à des points publics d’eau potable et à des installations d’hygiène à usage gratuit.
Pour répondre à la question du financement de cette mesure, je rappellerai que, en vertu du principe constitutionnel de libre administration, les collectivités peuvent compenser cette dépense par une autre recette locale. Les élus locaux sont attachés à ce principe, que le Gouvernement s’apprête à piétiner avec la suppression de la taxe d’habitation. Nous proposons que cette mesure entre en vigueur le plus vite possible étant donné l’urgence de consacrer le droit à l’accès à l’eau pour tous les êtres humains.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
Mme Élodie Jacquier-Laforge,
rapporteure
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à M. Erwan Balanant.
M. le président.
 Je veux répondre…
M. Erwan Balanant.
 …sur l’amendement, évidemment !
M. le président.
 Oui, je vais tenter de répondre sur l’amendement !
M. Erwan Balanant.
J’interviendrai sur deux points, concernant votre proposition de gratuité de l’eau et la mise en cause de mes propos. Vous avez comparé l’eau et l’énergie : sur l’énergie, je suis entièrement d’accord avec vous, beaucoup de foyers en France sont en précarité énergétique. Certaines personnes peuvent aussi avoir des difficultés d’accès à l’eau : je ne l’ignore pas, car j’ai travaillé pendant six mois, l’année dernière, avec des femmes en très grande précarité, qui n’avaient pas de robinet du tout.
Mais dès lors qu’il y a un abonnement d’eau dans les maisons,…
 Mais c’est justement cela qui coûte cher !
Mme Mathilde Panot.
 La plupart des communes mettent en place des tarifications sociales. Puisque cette possibilité existe, il faut qu’elles se saisissent toutes de ce droit. Mais nous n’allons pas adopter une disposition qui irait à l’encontre des communes, alors qu’on nous répète qu’il faut leur laisser de la liberté.
M. Erwan Balanant.
J’ai revérifié les chiffres : l’eau coûte 2,30 euros en moyenne et l’assainissement 1,89 euro, ce qui fait, en moyenne, un coût de moins de 4 euros. Le véritable problème, en France, n’est donc pas l’accès à l’eau ; mais, je vous l’accorde, l’énergie en est un bien réel.
 La parole est à Mme Mathilde Panot.
M. le président.
 Ce qui coûte cher, dans l’accès à l’eau, c’est le coût d’installation, d’abonnement. Vous dites que la précarité n’est qu’énergétique.
Mme Mathilde Panot.
 Non, je n’ai pas dit cela !
M. Erwan Balanant.
 Je vous rappelle le chiffre que j’ai déjà cité : 2 millions de personnes n’ont pas un accès suffisant à l’eau. Vous disiez vous-même que vous en étiez conscient puisque vous avez vu souffrir des personnes vivant sans aucun robinet. Il ne faut pas balayer cette idée d’un revers de main : le droit à l’eau est un droit basique, et chaque être humain doit en bénéficier, pour vivre dignement. C’est pourquoi il importe de l’inscrire dans la loi, afin d’assurer l’égalité sur ce point.
Mme Mathilde Panot.
 Dans les explications de vote, la parole est à M. Raphaël Schellenberger, pour le groupe Les Républicains.
M. le président.
 Le groupe Les Républicains adoptera ce texte qui revient à une notion qui nous est chère en matière d’organisation territoriale et à une vision plus subsidiaire de la décentralisation. J’ai bien entendu les jeux de sémantique, madame la ministre,…
M. Raphaël Schellenberger.
Mme Jacqueline Gourault,

 …mais toujours est-il que l’on sort du cloisonnement des blocs de compétences dans lequel les lois NOTRe et MAPTAM nous enfermaient, enfermaient nos territoires et bridaient notre capacité à réagir.
M. Raphaël Schellenberger.
Je suis élu d’une collectivité, le Haut-Rhin, qui gère les rivières, les cours d’eau et la prévention des inondations depuis plus de 200 ans. Dans les territoires comme ceux-là, on n’a pas attendu la GEMAPI pour s’intéresser à la question ; on n’a pas attendu que quelqu’un à Paris nous dise comment faire. Cette proposition de loi permet de remettre un peu d’huile dans les rouages…
Mme Jacqueline Gourault,

 …et nous la soutiendrons.
M. Raphaël Schellenberger.
Seul un des amendements présentés par les députés de notre groupe a été adopté en séance publique, mais il était important, car il réaffirmait le rôle de la montagne dans la sécurisation des différents bassins versants et des têtes de bassin.
Des questions demeurent en suspens sur le financement – vous n’avez pas accepté de l’aborder au cours de ce débat, alors que le financement pose de vraies questions de solidarité territoriale –, sur la responsabilité pour des ouvrages jouant un rôle essentiel en marge des systèmes d’endiguement, et surtout sur la compétence eau et assainissement, que vous refusez toujours de traiter.
Nous avons entendu vos annonces : nous attendons maintenant qu’elles se transforment en actes, car il y a urgence pour nos territoires, sclérosés par des décisions technocratiques.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.)
 La parole est à M. Marc Fesneau, pour le groupe du Mouvement démocrate et apparentés.
M. le président.
 Nous sommes heureux d’avoir pu débattre d’un texte qui traite des collectivités locales dans un climat apaisé, ce qui prouve que c’est possible !
M. Marc Fesneau.
Sur la loi GEMAPI, le temps des explications et des précisions était venue, et je voudrais vous remercier, madame la ministre, de les avoir apportées dans un certain nombre de domaines, parce que c’est ce qui manquait depuis l’adoption de cette loi. Il me reste à vous demander d’expliquer aux préfets le sens de ce que nous allons voter tout à l’heure, je l’espère, pour que la compétence GEMAPI puisse être mise en œuvre dans les meilleures conditions possibles. Cela sera utile aux élus qui seront chargés de cette compétence très importante puisqu’elle est au cœur de sujets qui risquent malheureusement de concerner de plus en plus les habitants de nos territoires.
Le travail commun que nous avons accompli doit nous éclairer aussi sur la manière dont nous devons concevoir la loi. Ce qui s’est exprimé aujourd’hui, c’est la volonté de tenir compte de la diversité des territoires et de leurs approches des problèmes, de leur capacité à coopérer, bref, d’appliquer le principe de subsidiarité tout en maintenant des objectifs d’intérêt général. C’est ce qu’ont rappelé et le Premier ministre et le Président de la République lors du Congrès des maires.
C’est le rôle du législateur, me semble-t-il, s’agissant du moins des collectivités locales, de concilier intérêt général et adaptation aux territoires.
Liberté, confiance dans les capacités du terrain à trouver des solutions adaptées, intérêt général : voilà ce qui nous a guidés dans l’élaboration de cette proposition de loi. Vous me permettrez, chers collègues, de vous adresser les remerciements de mon groupe, à vous toutes et tous pour avoir participé à ces débats de manière très constructive ; à vous, madame la ministre, pour nous avoir éclairés, et à vous, madame la rapporteure et madame Kamowski, pour votre travail.
Nous avons, je crois, servi l’intérêt général et celui des collectivités locales.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et REM.)
 La parole est à M. André Chassaigne, pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine.
M. le président.
 J’ai déjà dit ce matin que le vote du groupe de la Gauche démocrate et républicaine, et en particulier celui des députés communistes, serait favorable. Nous allons donc voter ce texte, malgré toutes les insuffisances que nous avons pointées.
M. André Chassaigne.
 (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes REM et MODEM.)
 Je voudrais vous remercier à mon tour, madame la ministre – je n’ai pas souvent l’occasion de le faire ! – pour les explications que vous nous avez données sur les indispensables évolutions appelées par les conséquences désastreuses de la loi NOTRe, pour nos territoires en particulier. Je crois que vous avez été suffisamment claire sur ce point.
Évidemment, il reste beaucoup à faire. Que pourrais-je vous souhaiter d’autre, sinon que ces propos de René Char se révèlent justes : « L’inaccompli bourdonne d’essentiel. »
 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 Voilà un vrai républicain !
M. Jean-Louis Bourlanges.
 La parole est à Mme Catherine Kamowski, pour le groupe La République en marche.
M. le président.
 Nous voterons bien évidemment ce texte, comme nous l’avions nous aussi annoncé ce matin, ne serait-ce que parce que nous avons cosigné cette proposition de loi, mais surtout parce qu’elle nous permet de réaffirmer le principe, arrêté par la loi MAPTAM, de la compétence exclusive des EPCI dans le cadre de la GEMAPI, à laquelle s’ajoutent, grâce au principe de subsidiarité, la souplesse et l’efficacité dans l’application de la loi.
Mme Catherine Kamowski.
Cette confiance renouvelée permettra aux élus locaux de déployer une fois de plus l’intelligence des territoires, dont Mme Gourault, dans un rapport de 2008, je crois, disait combien elle lui était chère.
Au nom des 18 millions de personnes qui vont pouvoir compter sur les collectivités locales pour assurer leur protection, je tiens à vous remercier tous.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.
M. le président.
 Voici le résultat du scrutin :
M. le président.
 Je constate que la proposition de loi relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations a été adoptée à l’unanimité.
M. le président.
 (Mmes et MM. les députés des groupes REM et MODEM se lèvent et applaudissent vivement.)
 La séance est suspendue.
M. le président.
 La séance est reprise.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la résidence de l’enfant en cas de séparation des parents (n
M. le président.


 La parole est à M. Vincent Bru, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
M. le président.
M. Vincent Bru,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République

La proposition de loi que nous examinons ce soir suscite les passions, voire des pressions, s’agissant d’un problème de société qui pose la question essentielle des relations entre l’enfant et ses parents. Certains estiment que nous n’allons pas assez loin ; d’autres, au contraire, que nous touchons à quelque chose d’essentiel qu’il convient de ne pas modifier.
En tout état de cause, j’espère que la discussion va permettre d’apaiser les inquiétudes qui ont pu naître dans le débat public sur certaines des dispositions proposées et que chacun est bien conscient que le seul objectif est l’intérêt de l’enfant.
Je voudrais tout d’abord souligner que la proposition de loi que nous examinons s’inscrit pour une large part dans un mouvement, lancé il y a plus de quarante ans, en faveur de l’égalité de chacun des parents en matière d’exercice de l’autorité parentale. L’égalité entre le père et la mère mariés avait été affirmée par la loi de 1970, qui a remplacé la « puissance paternelle » par l’ « autorité parentale ». Puis l’égalité entre les parents séparés, qu’ils soient ou non mariés, a été affirmée par les lois de 1987 et de 1993, qui ont séparé la résidence de l’enfant de l’exercice de l’autorité parentale et généralisé l’exercice en commun de cette autorité. Le principe de coparentalité, selon lequel il est dans l’intérêt de l’enfant d’être élevé par les deux parents, a enfin été affirmé par la loi du 4 mars 2002, qui a notamment offert le choix entre la résidence alternée et la résidence au domicile de l’un des deux parents.
La proposition de loi prolonge cette évolution en posant, à l’article 373-2-9 du code civil, le principe de la double résidence de l’enfant, sans impliquer nécessairement un partage égal du temps passé chez chacun des deux parents. Elle consacre ainsi le droit de l’enfant à maintenir le lien avec ses deux parents.
Je souhaiterais ensuite souligner que cette proposition de loi est discutée au moment où notre société connaît de profondes mutations. Les séparations parentales concernent ainsi de plus en plus de familles : un couple sur trois se sépare avec, dans la moitié des cas, un enfant à charge. Par ailleurs, l’évolution des modes de vie familiaux témoigne de la volonté croissante de chacun des parents de s’investir davantage dans la relation avec son enfant. Aussi, en posant le principe de la double résidence de l’enfant en cas de séparation des parents, sans obliger à une répartition égale du temps entre les deux domiciles, la réforme proposée poursuit un triple objectif.
Premier objectif : préserver l’intérêt de l’enfant, en consacrant son droit à maintenir le lien avec les deux parents. La préservation des liens avec chaque parent est en effet essentielle à l’enfant. De nombreux pédopsychiatres, psychologues et professeurs de sciences de l’éducation ont souligné, au cours de nos auditions, la nécessaire présence des deux parents au quotidien, afin de préserver l’équilibre de l’enfant. L’enfant doit se sentir chez lui aussi bien chez son père que chez sa mère. En posant le principe de la double résidence, la proposition de loi permet donc d’appliquer pleinement la Convention internationale des droits de l’enfant, adoptée en 1989 et ratifiée par la France en 1990, qui reconnaît le droit des enfants à être élevés par leurs parents de manière à favoriser leur développement.
Deuxième objectif : mieux traduire la symbolique de l’égalité des parents. La réforme proposée s’inscrit dans la continuité de la loi de 2002, qui, je le rappelle, pose le principe de la coparentalité, en vertu duquel il ne faut pas qu’un parent se considère comme supérieur à l’autre, ou exclue l’autre. La double résidence permet en effet aux parents de prendre conscience qu’ils ont la même responsabilité et les mêmes devoirs vis-à-vis de leur enfant ; elle confirme l’égalité de chacun des parents quant à leurs droits et à leurs devoirs. Le partage de l’hébergement de l’enfant est de nature à favoriser une prise en charge plus égalitaire de celui-ci et un réel maintien de ses liens avec ses deux parents. Aux termes de l’article 373-2, alinéa 2, du code civil, « Chacun des père et mère doit maintenir des relations personnelles avec l’enfant et respecter les liens de celui-ci avec l’autre parent. »
Troisième objectif : faire évoluer la perception du rôle social de chacun des parents. Malgré une augmentation constante, quoique lente, des hypothèses de résidence alternée – 17 % des décisions de justice – et de résidence chez le père – 12 % des décisions de justice –, la charge quotidienne des enfants pèse encore très majoritairement sur les femmes. Certains choix, comme le fait, pour la mère, de renoncer à la demande de la garde majoritaire, sont encore difficiles à assumer ou à faire accepter par la société. Aussi, en posant le principe de la double résidence, la proposition de loi a pour objectif de faire évoluer la perception du rôle social de chacun des parents.
Avant d’en venir plus précisément au dispositif proposé, je voudrais rappeler que l’on souhaite faire disparaître l’actuel choix binaire entre résidence alternée et résidence au domicile de l’un des parents, au profit du principe selon lequel la résidence de l’enfant est fixée au domicile de chacun des parents, sans toutefois imposer une répartition égale du temps de présence chez chacun d’eux.
Plusieurs améliorations ont été apportées au texte initial par la commission des lois, en particulier à l’initiative de Caroline Abadie – que je remercie pour sa très grande implication lors des auditions et des travaux de la commission –, mais aussi sur ma proposition. Elles ont pour objet, d’une part, de laisser une plus grande liberté au juge dans sa décision et, ainsi, de permettre une appréciation au cas par cas dans l’intérêt de l’enfant ; et, d’autre part, de présenter les garanties nécessaires en cas de violences exercées par l’un des parents sur la personne de l’enfant ou de l’autre parent – on vise ici, en particulier, la violence faite à la mère.
La commission des lois a tout d’abord modifié la rédaction de l’article 373-2-9 du code civil : elle a ainsi prévu que la résidence de l’enfant est fixée au domicile de chacun des parents selon des modalités de « fréquence et de durée » déterminées par accord entre les parents ou par le juge. Il s’agit de poser le principe de la double résidence, qui n’implique pas nécessairement, je le répète, un partage égalitaire.
La commission a également défini les exceptions à ce principe. À titre exceptionnel, le juge peut fixer la résidence de l’enfant au domicile de l’un des parents. Dans ce cas, il statue sur les modalités du droit de visite de l’autre parent. Lorsque l’intérêt de l’enfant le commande, ce droit de visite peut, par décision spécialement motivée du juge, être exercé dans un espace de rencontre désigné par le juge.
La commission a, en outre, introduit des dispositions pour lutter contre le comportement violent de l’un des parents. Dans cet objectif, elle a maintenu les dispositions de l’actuel alinéa 4 de l’article 373-2-9 du code civil, qui visent à encadrer la remise de l’enfant, communément appelée « passage de bras », lorsque l’un des parents présente un danger pour l’enfant ou, surtout, pour l’autre parent – on vise ici évidemment le cas de violences faites à la mère.
La commission a par ailleurs utilement précisé, à l’article 373-2-1 du code civil, relatif à l’exercice unilatéral de l’autorité parentale, que, lorsque le juge confie l’exercice de l’autorité parentale à l’un des parents, il fixe la résidence de l’enfant au domicile de ce parent.
Afin de permettre aux parents d’adopter la nouvelle terminologie issue de la proposition de loi dans leurs conventions et pour permettre aux juges de tenir compte, dans leurs décisions, de la nouvelle rédaction de l’article 373-2-9 du code civil, la commission a également prévu une date d’entrée en vigueur différée de la loi, qui pourrait être fixée au 1

janvier 2019.
Tirant les conclusions de ses travaux, la commission des lois a enfin clarifié l’intitulé de la proposition de loi, l’expression « garde alternée » étant rayée du code civil depuis la loi du 22 juillet 1987 sur l’exercice de l’autorité parentale. Aussi a-t-elle fait le choix de la qualifier de proposition de loi « relative à la résidence de l’enfant en cas de séparation des parents ».
Pour conclure, je vous invite évidemment à adopter cette proposition de loi qui, loin de bouleverser le droit actuel, apporte une contribution intéressante au principe de coparentalité dans l’intérêt de l’enfant.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et REM.)
 La parole est à Mme la ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur.
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,
ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur
Dans un avis de 2014, le Défenseur des droits indiquait, sur la question importante de la résidence des enfants, qu’ « un équilibre devait être trouvé entre la non-automaticité de la résidence alternée, dans l’intérêt de l’enfant, et l’exercice effectif de l’autorité parentale conjointe. De ce point de vue, l’affirmation d’une double résidence par principe, qui ne signifie en aucun cas le principe d’une résidence alternée paritaire, peut être perçue comme une évolution positive, en permettant de considérer chaque parent comme un parent à part entière. »
Le texte qui vous est soumis entend proposer cette évolution, que l’on peut qualifier de « positive ». C’est une initiative du groupe MODEM, et plus particulièrement de M. Philippe Latombe, qui a souhaité porter cette question devant la représentation nationale. Un travail de fond a été mené par la commission des lois, comme cela vient d’être exposé. Le rapporteur Vincent Bru n’a ménagé ni son temps ni ses efforts, épaulé en cela, en particulier, par Caroline Abadie qui a présenté et fait adopter des amendements qui ont permis de clarifier la rédaction de cette proposition de loi. Je souhaite ici les en remercier.
Le Gouvernement a porté un regard attentif et ouvert sur cette démarche, en s’assurant que soient respectés quelques principes et levées d’éventuelles ambiguïtés. De fait, en ces matières sensibles, qui concernent des millions de Français, où l’intérêt des enfants est en jeu, il faut faire preuve de clarté et de précision juridique.
Le titre initial a pu laisser entendre qu’il s’agissait d’ériger en principe la garde alternée. Les travaux de la commission des lois ont démontré que ce titre ne correspondait ni au contenu de ce texte ni à l’intention de ses auteurs. En tout état de cause, le Gouvernement a été très clair avec tous ses interlocuteurs sur ce point : il ne peut s’agir ici de généraliser la garde alternée, de la rendre obligatoire ou même de l’ériger en modèle positif. En effet, ce n’est ni souhaitable ni réaliste. Ce n’est pas souhaitable, car l’intérêt de l’enfant, qui doit être notre obsession dans ces dossiers, peut très souvent conduire à écarter la solution de la garde alternée, surtout quand les enfants sont très jeunes. Ce n’est pas réaliste non plus, car, dans la majeure partie des cas, les parents eux-mêmes ne le souhaitent pas.
L’objet de la proposition de loi n’est donc pas d’instaurer la garde alternée comme principe. Elle entend simplement prévoir qu’un enfant dont les parents sont séparés aura désormais deux résidences. Cela ne veut pas dire qu’il partagera son temps à parts égales entre les domiciles de ses deux parents. Encore une fois, ce texte ne consacre pas la résidence alternée parfaitement paritaire, mais la double résidence de l’enfant dont les parents sont séparés.
Je le répète, la résidence alternée paritaire ne peut être un modèle. Dans certains cas, elle est adaptée ; dans d’autres, elle ne l’est pas, notamment quand l’éloignement géographique est très important ou quand il existe un contexte de violences au sein de la famille. Or il s’agit avant tout de respecter l’intérêt de l’enfant. C’est la priorité absolue réaffirmée avec force par le Gouvernement.
Le texte issu de la commission des lois n’impose donc, à juste titre, aucun modèle, puisque chaque situation familiale est différente. Il laisse le choix aux parents, qui peuvent définir par eux-mêmes l’organisation la plus adaptée à leur enfant. En cas d’accord, s’ils veulent que cet accord ait la même force qu’une décision de justice, ils se soumettront au contrôle du juge auquel ils demanderont d’homologuer leur convention. Et ce contrôle judiciaire, encore, garantira que l’intérêt de l’enfant est préservé, comme cela est déjà prévu à l’article 373-2-8 du code civil. Ainsi, le juge homologue la convention, sauf s’il constate qu’elle ne préserve pas suffisamment l’intérêt de l’enfant ou que le consentement des parents n’a pas été donné librement.
De même, ce texte ne porte aucune atteinte à l’office actuel du juge en cas de désaccord entre les parents. Pour fixer les modalités concrètes d’organisation du temps de présence de l’enfant auprès de chacun de ses parents, le juge déterminera la fréquence et la durée du temps passé chez chacun des parents, en considération de l’intérêt de l’enfant, eu égard, comme aujourd’hui, aux informations dont il disposera sur la capacité de chaque parent à prendre en charge l’enfant sur le plan matériel et éducatif, et à respecter les droits de l’autre parent.
L’intérêt du texte est alors essentiellement symbolique, mais, en la matière, les symboles ne sont pas négligeables. Il tient dans une formule : L’enfant a deux parents avant la séparation ; il a deux parents après cette séparation. Le texte qui vous est aujourd’hui soumis est donc un texte d’équilibre et d’égalité, qui rappelle simplement ce principe.
Il est proposé ainsi de supprimer toute référence à une « résidence principale » de l’enfant chez l’un des parents avec un « droit de visite et d’hébergement » chez l’autre. Ces termes sont fortement critiqués. Il importe d’éviter qu’un parent, au détour de l’organisation de la vie de l’enfant déterminée par le juge, soit perçu comme gagnant ou perdant.
L’enfant aura donc une double résidence, fixée au domicile de chacun de ses parents, afin de traduire l’égalité entre eux. L’alternance des temps de résidence, et non le partage paritaire, sera le principe. Le parent disposant de moins de temps avec son enfant ne verra pas son rapport à son enfant réduit à un « hébergement » ou à une « visite », comme c’est le cas aujourd’hui.
Concrètement, l’enfant aura, par exemple, deux adresses inscrites sur ses pièces d’identité.
Ce principe de double résidence sera écarté en cas de circonstances exceptionnelles, comme des violences, des problèmes psychiatriques ou tout autre élément de nature à empêcher que l’enfant soit confié plus de quelques heures en journée à l’un de ses parents. Les violences constituent un point d’attention auquel le Gouvernement est spécialement sensible. Il ne saurait être question de revenir en la matière sur des acquis juridiques, qui protègent les femmes qui ont subi des violences de la part de leur conjoint et qui peuvent encore, après la séparation, faire l’objet de pressions inacceptables.
Dans un tel cas, par exception au principe affirmé par le texte dans son premier alinéa, le juge fixera la résidence de l’enfant au domicile de l’un de ses parents. Dans cette seule hypothèse, il fixera le « droit de visite », sans hébergement donc, de l’autre parent.
Ce droit de visite pourra être exercé au domicile du parent qui en bénéficie, si la situation le permet, ou, si nécessaire, notamment s’il y a un risque pour la sécurité de l’enfant, dans un espace de rencontre.
Le Gouvernement était à ce titre particulièrement attentif à ce que les dispositions relatives à ce que l’on appelle communément « le passage de bras » ne soient pas supprimées par cette proposition de loi. En effet, ces mesures d’accompagnement protégé, déjà prévues par le code civil, assurent un dispositif sécurisant pour tous.
Le Gouvernement a également été attentif à ce qu’il ne soit pas opéré de distinction entre les couples mariés et les couples non mariés. L’article 1

Ainsi, comme aujourd’hui, l’intérêt de l’enfant demeurera donc le seul critère de fixation des modalités de la responsabilité parentale.
Des points demeurent à parfaire. Le Gouvernement proposera des coordinations dans le code de la Sécurité sociale s’agissant de la désignation de l’allocataire pour l’attribution des allocations familiales, afin de neutraliser les effets de l’instauration de cette double résidence.
Un travail doit encore être mené avec la direction générale des finances publiques pour faire de même sur le plan fiscal, s’agissant de la détermination du quotient familial applicable au foyer fiscal. Une première approche est proposée par des amendements, mais il faut, de ce point de vue, creuser un peu plus encore pour éviter tout « effet de bord » et, là encore, proposer toute coordination pour sécuriser et neutraliser le dispositif. Le Gouvernement y veillera, mais cela suppose encore d’affiner les dispositifs juridiques de coordination nécessaires.
Le débat va donc se poursuivre, mais je considère d’ores et déjà que cette proposition de loi accompagne les évolutions de la société, sans bouleverser l’économie générale du droit de la famille. Je sais cette considération partagée par la ministre de la justice, qui n’a pu être présente aujourd’hui, mais dont l’action est guidée par le souci constant d’une législation permettant aux parents d’appréhender pleinement la portée de leurs droits et devoirs,
 a fortiori
 (Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et REM.)
 La parole est à Mme Marie-Pierre Rixain, présidente de la délégation de l’Assemblée nationale aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes.
M. le président.
Mme Marie-Pierre Rixain,
présidente de la délégation de l’Assemblée nationale aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes
Je vous le dis clairement, je ne souhaite pas, ici et maintenant, ouvrir une polémique qui n’aurait qu’un effet contre-productif pour nous tous. Je me devais, toutefois, madame la ministre, mes chers collègues, de m’exprimer sur ce texte, parce que, en ma qualité de présidente de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les femmes et les hommes de cette assemblée, les considérations auxquelles elle m’oblige ne me quittent jamais, même si la délégation n’a pas été saisie du texte.
De tous les liens du droit, les liens familiaux sont sans doute les plus importants, et ce, qu’elles qu’en soient la composition et la configuration. L’intérêt supérieur de l’enfant doit être l’objectif qui préside à l’élaboration de la règle de droit. Et c’est cet objectif commun qui doit nous animer.
Mais, au-delà de l’intérêt de l’enfant, ce texte porte aussi des enjeux d’égalité entre les femmes et les hommes. Comme l’écrivait Françoise Héritier : « Il reste deux bastions à conquérir : celui des esprits et celui de la sphère domestique. Le futur grand combat qui devra être mené doit porter non seulement sur le partage réel des tâches domestiques et parentales, mais aussi sur l’éducation et la culture transmises à nos enfants, qui justifient l’inégalité en ces domaines. »
Aujourd’hui encore, le partage des tâches domestiques et parentales reste inégalitaire en France. Elles sont respectivement effectuées à 71 % et à 65 % par les femmes. Par répercussion, l’augmentation des séparations cumulée aux inégalités de carrière et aux plus faibles salaires des femmes engendrent la précarité des mères seules et des familles monoparentales.
Aussi, dans ce contexte, favoriser l’implication des pères dans l’éducation quotidienne des enfants, est un premier pas en matière d’égalité des fonctions parentales et donc,

Sur la base de quels principes d’instinct maternel ou de naturalisme devrions-nous poser que l’enfant aurait plus besoin de l’un de ses parents ? Dans le même temps, être père ne peut plus être « où je veux et si je veux ». Les pères doivent s’engager dans les soins donnés aux enfants dès leur naissance et partager, séparés ou non, toutes les charges liées à la parentalité. C’est la réflexion que propose ce texte, et je constate que le débat existe et à quel point il est nécessaire.
Une société égalitaire doit promouvoir la libération des femmes du carcan du foyer dans lequel elles ont été autrefois strictement enfermées. Favoriser l’égale implication des femmes et des hommes dans l’éducation des enfants, c’est faire progresser toute la société. Ainsi, il serait bon de ne pas restreindre ce débat à une lecture trop simpliste de ce texte – les droits des pères contre ceux des mères –, mais, à l’inverse, d’envisager très largement les enjeux transversaux qui s’y attachent.
Cette proposition de loi, telle que modifiée en commission des lois, permet de poser le principe de la double résidence de l’enfant, en sortant de l’actuel choix binaire entre résidence alternée et résidence au domicile de l’un des parents, tout en soulignant qu’elle n’implique pas nécessairement un partage égalitaire du temps passé par l’enfant chez chacun de ses parents. Il s’agit d’impulser un changement des pratiques et des mentalités dans l’éducation des enfants, afin que les pères, encore insuffisamment investis, puissent prendre toute leur part de responsabilité dans l’éducation des enfants.
Néanmoins, il est absolument nécessaire d’exclure de ce dispositif les situations de pressions ou de violences intrafamiliales. Comme le rappellent Ernestine Ronai et Édouard Durand, « la violence dans le couple se heurte aux fondamentaux de la coparentalité ». On estime chaque année que 223 000 femmes sont victimes de violences conjugales et que 143 000 enfants vivent dans un foyer où une femme a déclaré être victime de violence de la part de son conjoint ou de son ancien conjoint ; 42 % de ces enfants ont moins de six ans.
Or cette proposition de loi ne mentionne pas expressément les pressions ou les violences physiques ou psychologiques que l’un des parents exerce sur l’autre ou sur l’enfant comme l’un des éléments que le juge doit prendre en compte pour déroger à la résidence des enfants au domicile des deux parents, qui s’exerce dans un esprit de coparentalité.
Rappelons-le : un mari violent ne saurait être un bon père, le continuum des violences familiales et intraconjugales a été longuement démontré. Les enfants sont des témoins des violences conjugales, quand ils n’en sont pas directement les victimes. La protection contre les violences exercées tant sur l’un des parents que sur l’enfant, devrait figurer explicitement dans ce texte.
Enfin, je souhaite évoquer un dernier point sur lequel je serai particulièrement attentive : l’impact économique de cette disposition pour les familles monoparentales. Jusqu’à aujourd’hui, en cas de résidence alternée, avec ou sans partage égal du temps, les droits aux prestations sociales sont partagés entre les deux parents au prorata du temps que l’enfant passe chez chacun d’eux. Il ne faut pas amoindrir la part des aides sociales qui devrait revenir au parent le plus démuni, qui est encore, bien trop souvent, la mère.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
M. le président.
 Prochaine séance, ce soir, à vingt et une heures trente :
M. le président.
Suite de la discussion de la proposition de loi relative à la résidence de l’enfant en cas de séparation des parents.
La séance est levée.
Mme Sarah El Haïry
Mme Laure de La Raudière
Mme George Pau-Langevin
M. Stéphane Peu
Mme Caroline Abadie
M. Xavier Breton
M. Rémy Rebeyrotte
Mme Valérie Boyer
Mme Emmanuelle Ménard
Mme Zivka Park
M. Thibault Bazin
Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur
Mme Caroline Abadie
Mme Danièle Obono
Mme Jacqueline Gourault, ministre
M. Vincent Bru, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
M. Richard Ramos
Mme Elsa Faucillon
M. Rémy Rebeyrotte
M. Thibault Bazin
Mme Danièle Obono
Amendements n

Amendements n

 La séance est ouverte.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la proposition de loi de M. Philippe Latombe et plusieurs de ses collègues relative à la résidence de l’enfant en cas de séparation des parents (n
M. le président.

Nous abordons la discussion générale.
 Dans la discussion générale, la parole est à Mme Sarah El Haïry.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur, monsieur le rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale, mes chers collègues, les sujets de société, dans cette assemblée, sont par nature délicats à traiter. Dès lors qu’on traite de l’humain, de sa sensibilité, de son vécu, voire de sa culture, de son éducation, on ne peut éviter l’écueil de la passion.
Mme Sarah El Haïry.
Aussi ne fait-il aucun doute qu’un tel texte, qui porte sur un sujet aussi sensible que l’intérêt de l’enfant, ne saurait faire l’unanimité dans nos rangs. Le devrait-il, d’ailleurs ? Rien n’est moins sûr, tant je sais qu’en la matière nous devons tous avancer avec prudence, modestie, et tolérance. Pour paraphraser une célèbre maxime, je dirai que nous allons vers un sujet difficile, mais avec des principes clairs.
Au premier rang de ces principes se trouve celui qui forge notre mouvement politique : l’idéal de progrès. Cela a été dit maintes fois : ce qui fait la vertu d’une loi, c’est sa capacité à accompagner les mouvements naturels d’une société. L’évolution de la loi est un signal fort qui traduit les mutations de la société. Elle ouvre en même temps de nouvelles possibilités. Le législateur se doit d’être à l’écoute pour en épouser les aspirations.
En 2017, il faut tenir compte d’une réalité : un couple sur trois divorce, se sépare. Dans la moitié des cas, il y a des enfants au milieu. Aujourd’hui, nous devons donc faire évoluer notre droit en la matière, parce que la société évolue. Si je peux me permettre ce terme, il y a alors une seule obsession : l’intérêt de l’enfant, toujours l’intérêt de l’enfant, et rien que l’intérêt de l’enfant. C’est cela, et uniquement cela qui a guidé toute la réflexion sur ce texte.
Nous avons entendu les opinions exprimées par les uns et les autres, consulté les multiples études, contradictoires parfois, écouté les interventions des spécialistes – psychiatres, juges, avocats. Le but de ce texte n’est pas de déterminer qui a raison ou qui a tort. Il est simplement de poser de manière dépassionnée trois objectifs.
Le premier objectif est de préserver l’intérêt de l’enfant, en consacrant son droit à maintenir un lien avec ses deux parents. De nombreux pédopsychiatres, psychologues et professeurs de sciences de l’éducation soulignent ainsi la présence nécessaire des deux parents, la permanence du lien avec eux afin de préserver l’équilibre de l’enfant. En posant le principe de la double résidence de l’enfant, la proposition de loi permet donc d’appliquer pleinement la Convention internationale des droits de l’enfant, ratifiée par la France le 7 août 1990, et dont les articles 5, 9 et 18 reconnaissent le droit de l’enfant à être élevé par ses parents de manière à favoriser son développement.
Le deuxième objectif de ce texte est de mieux traduire la symbolique de l’égalité des parents. Il convient qu’un parent ne se sente pas supérieur à l’autre, ni n’exclue l’autre. La réforme proposée s’inscrit donc dans la continuité de la loi du 4 mars 2002 relative à l’autorité parentale, qui pose les principes de coparentalité et de coresponsabilité. La double résidence permet en effet aux parents de prendre conscience qu’ils ont la même responsabilité et les mêmes devoirs vis-à-vis de leur enfant, confirmant ainsi l’égalité de chacun des parents quant à leurs droits et, surtout, à leurs devoirs à l’égard de l’enfant. Si le couple conjugal disparaît, le couple parental demeure.
Le troisième objectif de ce texte est de faire évoluer la perception du rôle social de chacun des parents. Malgré une augmentation, lente mais constante, des hypothèses de résidence alternée – 17 % des décisions de justice – et de résidence chez le père – 12 % –, la charge quotidienne des enfants pèse encore très majoritairement sur les femmes. Certains choix peuvent ainsi être difficiles à faire compte tenu de la pression sociale, comme le fait, pour la mère, de renoncer à la demande de garde majoritaire. Aussi, en posant le principe de la double résidence, la proposition de loi a pour objectif de faire évoluer la perception du rôle social de chacun des parents et de favoriser ainsi l’égalité entre les femmes et les hommes.
La plupart de nos voisins européens se sont dotés de lois fondant la résidence alternée des enfants comme principe en cas de séparation parentale. Dans les pays scandinaves, notamment en Suède, une loi de cette nature a été votée en 1983, de sorte qu’aujourd’hui 88 % des enfants sont en résidence alternée.
 Ils sont revenus en arrière !
M. Xavier Breton.
 Aux Pays-Bas, en Allemagne et en Italie, les chiffrent gravitent autour des 40 %.
Mme Sarah El Haïry.
 Au Danemark, c’est le contraire !
M. Xavier Breton.
 La Belgique a instauré le principe de la résidence alternée il y a onze ans ; le taux de résidence alternée y est passé de 20 % à 40 %, voire 60 % dans certaines régions. Dans aucun des pays cités les craintes brandies par les contestataires de la résidence alternée ne sont devenues des réalités. Avec un taux de 17 %, la France fait bien pâle figure.
Mme Sarah El Haïry.
 Et pourquoi cela ?
Mme Valérie Boyer.
 Un vrai travail a été fait en commission, et je tiens ici à remercier chaleureusement le rapporteur du texte, Vincent Bru, qui a su, malgré les contraintes de temps inhérentes à notre assemblée, faire un travail de fond, auditionner de nombreuses personnalités et organisations. Il a été accompagné dans sa tâche par Mme Abadie. Le travail fait en commission a été réel et le texte me semble aujourd’hui, avant notre débat de ce soir, sur le chemin de l’équilibre.
Mme Sarah El Haïry.
En effet, plusieurs points y sont ancrés. Tout d’abord, l’intérêt de l’enfant est pris en compte à toutes les étapes : la décision, la convention, le « passage de bras », quand celui-ci peut apparaître comme difficile, qui protège l’enfant quoi qu’il arrive. Ensuite, le juge aux affaires familiales, dont le rôle est tout à fait primordial, reste maître de la décision, maître de la résidence de l’enfant. Enfin, le texte fournit des précisions sur les cas difficiles qui justifient un refus du juge.
S’agissant des arguments selon lesquels le texte ne réglerait pas les problèmes d’allocations familiales, de contribution à l’éducation et à l’entretien de l’enfant ou de logement, il faut être bien clair : la situation de résidence partagée existe bel et bien. Ces questions existent déjà et trouvent déjà des réponses. Je suis convaincue que le débat doit avoir lieu. Il doit vraiment garder en ligne de mire l’intérêt de l’enfant ; toujours. Nous sommes en effet tous d’accord ici pour dire que l’enfant n’est pas un trophée. Les situations dans lesquelles le conflit entre les deux parents se déporte sur l’enfant doivent cesser. En posant le principe de la résidence partagée comme situation de référence, nous éviterons cette translation du conflit vers l’enfant.
Nous avons peut-être ce soir l’occasion de faire tomber quelques blocages. Nous avons l’opportunité de renforcer le principe selon lequel l’autorité parentale est partagée entre les deux parents. Nous avons la possibilité de préserver l’équilibre de l’enfant par le maintien de ses liens avec ses deux parents. C’est parce que les députés du groupe MODEM et apparentés veulent saisir cette occasion, cette opportunité et voir se réaliser cette possibilité qu’ils défendent aujourd’hui cette proposition de loi.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM et sur plusieurs bancs du groupe REM.)
 La parole est à Mme Laure de La Raudière.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le vice-président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, chers collègues, en écoutant les interventions des orateurs qui se sont exprimés tout à l’heure et à l’instant, je me suis demandé si cette proposition de loi était vraiment utile et justifiée. Comme si nous pouvions par la loi et par le changement du lieu de résidence de l’enfant résoudre les problèmes qui se posent aux couples divorcés sur sa garde ! Personnellement, je ne le pense pas.
Mme Laure de La Raudière.
Le sujet de la résidence de l’enfant en cas de divorce ne laisse bien sûr personne indifférent. Et pour cause : c’est une situation à laquelle nous avons certainement tous été confrontés un jour, directement ou à travers nos proches. Et nous avons reçu de nombreuses sollicitations des habitants de nos circonscriptions sur ce sujet.
La détermination de la résidence des enfants en cas de séparation des parents est un de ces sujets de société qui dépassent les clivages habituels. Il touche à l’intime de chaque député, et j’imagine mal, comme sur d’autres sujets de société, des votes unanimes au sein de nos groupes. Ces sujets de société font appel non seulement à la conscience, voire à l’éthique, mais aussi à notre vécu et à celui de notre entourage. Quelles que soient les positions qui seront exprimées, et quelle que soit l’issue de cette discussion, la présente proposition de loi est importante, car elle permet de soulever un sujet complexe qu’on ne peut occulter.
Depuis déjà plusieurs années, les séparations et les divorces sont en forte augmentation. Cette situation, que l’on sait douloureuse pour chacun des parents mais surtout pour les enfants, concerne près d’un couple sur trois en France, et un sur deux en Île-de-France. Il y a donc de plus en plus d’enfants confrontés à la question de la détermination de leur résidence par le juge aux affaires familiales. L’INSEE évalue leur nombre à 1,5 million. Rendez-vous compte, chers collègues : ce sont 1,5 million d’enfants dont le lieu de vie a vocation à être déterminé par la loi et par le juge. C’est tout sauf anodin, et nous nous devons de prendre la mesure de la responsabilité qui pèse sur le législateur aujourd’hui alors qu’il nous est proposé de modifier des dispositions du code civil.
En l’état actuel du droit, vous l’avez rappelé, en cas de séparation des parents, le principe est double : la résidence de l’enfant peut être fixée au domicile de l’un d’eux ou en alternance au domicile de chacun d’eux. L’article 373-2-9 du code civil prévoit en effet que la résidence peut être déterminée après accord des parents ou par décision du juge. En l’absence d’accord des parents, le juge peut ordonner à titre provisoire une résidence en alternance dont il détermine la durée.
L’auteur de la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui propose une nouvelle rédaction de l’article 373-2-9 du code civil en posant le principe selon lequel la résidence de l’enfant est fixée au domicile de chacun des parents d’après les modalités de fréquence et de durée déterminées par accord entre les parents ou par le juge. Ce principe d’équilibre des domiciles parentaux laisse au juge la possibilité de fixer des modalités distinctes à celle d’une stricte égalité de temps et au besoin d’apporter des dispositions transitoires ou temporaires.
L’auteur de la proposition de loi souhaite par ailleurs que cette modernisation du droit de la famille permette de raccourcir les procédures afin d’alléger les tribunaux actuellement en surcharge. Et, bien sûr, il instaure une exception à la règle de base de la double résidence. Permettez-moi de vous dire qu’en situation de divorce, quand les parents sont d’accord, l’absence de double résidence ne pose pas forcément de problème, car alors l’accord porte sur la résidence alternée ou sur la résidence chez l’un d’eux. Un problème se pose en revanche en cas de désaccord. Or dans ce cas, le fait de poser une exception à la règle aura pour conséquence, du fait de la perversité du système, que les gens utiliseront cette exception pour obtenir gain de cause. Avec une telle rédaction, plutôt que de se régler, la situation s’aggravera.
Selon vos propos, monsieur le rapporteur, cette proposition de loi doit constituer un symbole destiné à faire prendre conscience à chaque parent de sa responsabilité en matière d’éducation des enfants. Mais ne soyons pas naïfs, mes chers collègues ! Croyez-vous vraiment qu’un texte de loi suffise à faire prendre conscience aux parents de la responsabilité qui leur incombe en la matière ? J’en doute !
C’est sans doute une affaire de culture, de pédagogie et de société, mais il faut être naïf – permettez-moi de vous le dire, chers collègues du groupe MODEM – pour croire qu’un morceau de texte de loi changera les choses ! J’évoquerai quelques chiffres issus d’une étude relative à la résidence des enfants de parents séparés, publiée en 2013 par le ministère de la justice et portant sur 6 042 décisions définitives rendues par les juges aux affaires familiales au sujet de 9 399 enfants. Elle fournit un éclairage intéressant sur la garde des enfants et les éventuelles divergences entre les parents.
Selon cette étude, 80 % des parents s’accordent sur la résidence des enfants. Dans 17 % des cas, ils optent pour une résidence alternée. Le juge valide quasi systématiquement l’accord conclu entre les parents. Les cas de parents exprimant des demandes différentes au sujet de la résidence de leurs enfants ne représentent que 10 % des situations de divorce.
Dans les situations de désaccord, le juge décide d’une résidence chez la mère dans 63 % des cas et chez le père dans 24 % des cas. Notons que le juge décide d’une résidence chez le père deux fois plus souvent qu’en cas d’accord entre les parents, qui n’y aboutit que dans 10 % des cas. Par ailleurs, en cas de désaccord, le juge accorde plus fréquemment un droit de visite classique élargi à l’autre parent.
S’agissant de la résidence alternée, elle est prononcée dans 12 % des cas si les deux parents sont en désaccord ; elle l’est rarement si elle n’est pas demandée par au moins l’un des deux parents. Par ailleurs, cette enquête menée par le ministère de la justice démontre que le juge a plus fréquemment ordonné des mesures d’enquête ou de médiation en cas de désaccord entre les parents.
Par ailleurs, les juges prennent évidemment en compte l’âge de l’enfant. Pour les enfants de moins de 5 ans, la résidence chez la mère sera privilégiée ; pour les enfants de 5 à 10 ans, c’est plutôt la résidence alternée qui est privilégiée ; pour les enfants de plus de 10 ans, et surtout à partir de 15 ans, la résidence chez le père est plus souvent prononcée. En conclusion, cette étude menée par le ministère de la justice révèle que 93 % des demandes des pères sont satisfaites par les décisions des juges. Pour les mères, ce chiffre est de l’ordre de 96 %, donc comparable.
Si nous comprenons la volonté qui anime notre collègue Latombe et partageons son souhait de voir les pères occuper toute leur place auprès de leurs enfants, et plus largement d’améliorer le partage des tâches au sein du couple et de renforcer l’égalité entre les hommes et les femmes, nous sommes toutefois réservés au sujet de la rédaction du texte et de son caractère opportun.
Ce sujet doit faire l’objet d’une discussion approfondie entre les associations de parents, les magistrats et les professionnels de l’enfance et de la médiation de couple. Il doit surtout véritablement prendre en compte les faits de façon dépassionnée et objective et conserver comme premier objectif l’intérêt de l’enfant, que nous avons tous à l’esprit.
Par ailleurs, ne faut-il pas responsabiliser davantage les futurs parents sur la complémentarité de leurs rôles auprès de leur enfant et sur la nécessité de maintenir ce lien avec lui tout au long de la vie ? Pour les raisons que je viens d’évoquer, les députés du groupe UDI, Agir et indépendants ne voteront pas ce texte.

M. Xavier Breton.
 La parole est à Mme George Pau-Langevin.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le sujet que nous abordons aujourd’hui engage des ressorts très profonds et très intimes de chacun, qui y est confronté à la suite d’un échec de sa vie amoureuse. Nous avons donc conscience de traiter un enjeu particulier, aux dimensions complexes, passionnées et parfois confuses, ce qui nous impose de nous départir des postures simplistes.
Mme George Pau-Langevin.
Ce sujet présente un double aspect. D’une part, de petits êtres en construction, donc fragiles, ont besoin de s’attacher à leurs deux parents et doivent bénéficier du meilleur respect possible de leurs exigences ; d’autre part, la société doit assurer la protection des plus faibles.
Il existe dans notre pays une réelle distorsion entre les textes, les affirmations de principe et la réalité de l’ampleur des situations concrètes. Les textes, tant législatifs que réglementaires, ont permis des avancées indiscutables au fil des années. Depuis la promulgation de la loi du 4 mars 2002, l’exercice en commun par les parents de l’autorité parentale est la règle.
Le maintien de relations personnelles entre l’enfant et ses deux parents n’est pas une faculté mais une obligation. Les parents doivent donc s’informer mutuellement sur l’organisation de la vie de l’enfant et prendre ensemble les décisions importantes à son sujet.
Par ailleurs, la proportion de divorces par consentement mutuel a considérablement augmenté. Depuis la promulgation de la loi du 18 novembre 2016, il n’est même plus nécessaire de se présenter devant un juge pour divorcer : en cas d’accord entre les parties, une convention signée par leurs avocats et déposée au rang des minutes des notaires devrait suffire. Les administrations – l’école au premier chef – ont intégré cette autorité parentale partagée dans leurs méthodes de travail en informant systématiquement les deux parents au sujet de la vie scolaire de leur enfant et en les consultant tous les deux avant toute décision importante.
Ces principes et précautions sont sans doute insuffisants aux yeux de nombreux parents, en particulier les pères qui continuent à considérer qu’ils font l’objet d’un traitement inégalitaire par les tribunaux et que la séparation du couple les prive trop souvent de leur enfant. Ils estiment que la domiciliation de l’enfant chez les deux parents est une condition de l’exercice de leur fonction parentale, voire une compensation à la faillite du couple et une reconnaissance officielle de leur qualité de parent, à égalité avec leur ex-conjointe.
Hommes et femmes font bruyamment valoir leurs droits en matière de garde et d’accès à la double domiciliation. Les voix qui se font entendre actuellement sont plutôt discordantes. Ainsi, certains groupes de revendication féministes soutiennent que les droits des pères l’emportent systématiquement en cas de litige financier. Les porte-parole des mouvements de défense des droits des femmes protestent principalement contre le retard ou l’absence de versement de la pension alimentaire due par les pères.
 C’est vrai.
Mme Valérie Boyer.
 En effet, certains pères estiment que les décisions rendues par le juge favorisent injustement les femmes et les privent d’un accès suffisant à leurs enfants, même s’ils respectent leurs obligations parentales et financières. Il y a du vrai dans les arguments de chaque camp, mais le droit de la famille ne saurait servir de champ de bataille à la guerre des sexes. Les adultes des deux sexes font des choix et sont maîtres d’eux-mêmes, pas les enfants.
Mme George Pau-Langevin.
Il faudrait donc fixer

Il faut accompagner l’amélioration de l’entente entre ex-conjoints, voire l’inscrire dans le cadre de la famille élargie. Le refus arbitraire ou déraisonnable d’un parent d’accorder l’accès aux enfants à l’autre parent devrait immédiatement entraîner une sanction juridique sévère, sauf bien entendu en cas de protection contre un parent violent.
Or la proposition de loi soumise à notre examen ne traite pas toutes les questions soulevées. Elle se contente de traiter de la résidence de l’enfant, qui est un problème parmi d’autres. La garde alternée, modalité d’exercice conjoint de l’autorité parentale, jadis considérée avec méfiance, a significativement progressé depuis plusieurs années. Toutes procédures confondues – divorces et séparations de parents non mariés –, 17 % des enfants de parents divorcés vivaient en résidence alternée en 2012, selon les derniers chiffres disponibles du ministère de la justice. 73 % des enfants résidaient chez leur mère et 7 % chez leur père. Dans 80 % des cas, les parents étaient d’accord sur le lieu de résidence des enfants. La proportion d’enfants vivant sous le régime de la garde alternée augmente encore si l’on s’en tient aux seules procédures de divorce et plus encore si l’on s’en tient aux procédures de divorce par consentement mutuel, pour lesquelles elle avoisine 30 %.
Ainsi, les droits des pères ne sont pas systématiquement bafoués par les juges, ce qui est normal : depuis plusieurs années, chacun peut constater que les pères s’engagent bien plus auprès de leurs enfants qu’auparavant. Par conséquent, la société doit entériner ce nouvel état d’esprit en cas de séparation. Pour autant, légiférer sur la résidence de l’enfant ne réglera pas tous les problèmes posés.
En effet, la garde alternée peut s’avérer délicate à mettre en œuvre si les résidences des deux parents sont éloignées l’une de l’autre. Elle suppose en outre une bonne coopération entre les parents. De surcroît, les enfants de moins de 3 ans ont besoin d’une figure privilégiée susceptible de leur assurer une sécurité. Les juges sont donc souvent assez réticents à accorder ce mode de garde car la vie de l’enfant, qui a besoin de repères, peut en être déstabilisée.
Nous avons donc accueilli cette proposition de loi avec une certaine réserve. De prime abord, elle semblait obliger le parent réticent à accepter la résidence alternée, voire le sanctionner s’il la refusait, ce qui est contraire à la démarche adoptée depuis plusieurs années visant à aplanir les inévitables conflits qui surviennent en cas de séparation.
Je me permets de rappeler à nos nouveaux collègues que notre assemblée a abordé ce sujet de façon très approfondie il y a quelques années. En effet, nous avons adopté le 27 juin 2014 une proposition de loi déposée par plusieurs membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, relative aux problèmes qui se posent lors de la séparation d’un couple : définition de l’autorité parentale, possession du livret de famille, non-représentation d’enfant...
Ce texte assez complet n’a toujours pas été inscrit à l’ordre du jour du Sénat. Il est curieux que le MODEM ait préféré le laisser en souffrance pour se concentrer sur un seul de ses aspects du texte et en présenter un modèle réduit, si je puis dire. La proposition de loi précédente était bien plus travaillée que celle dont nous débattons aujourd’hui. Si certaines de ses dispositions sont reprises, je ne comprends pas très bien l’intérêt de repartir à zéro en négligeant le travail considérable mené précédemment.
De surcroît, la version initiale de cette proposition de loi n’était pas très satisfaisante. Le travail mené en commission des lois a permis de l’améliorer. Bien entendu, je salue le travail des élus comme des administrateurs, qui a permis d’améliorer la rédaction du texte. Mais cela ne nous dit pas pourquoi il fallait relancer le débat toutes affaires cessantes sans disposer de davantage d’informations qu’en 2014.
 Nous ne sommes plus en 2014 !
Mme Caroline Abadie.
 En l’absence d’étude d’impact, on ne sait pas si des difficultés particulières sont survenues depuis. On ne connaît pas non plus l’incidence du texte sur les allocations familiales ni si ses dispositions ne risquent pas d’appauvrir encore davantage les familles monoparentales. On ignore tout de ses incidences fiscales et on ne sait pas comment on protégera les femmes, qui sont souvent victimes de violences.
Mme George Pau-Langevin.
En d’autres termes, à défaut de disposer de ces informations, il aurait fallu renvoyer ce texte en commission. Sur ce sujet, il importe de rappeler qu’il ne nous incombe pas de statuer sur un éventuel droit du père ou de la mère d’obtenir que l’enfant soit domicilié chez lui. Nous devons légiférer en fonction de l’intérêt de l’enfant. C’est pourquoi le rôle du juge est essentiel.
Selon Montesquieu, il ne faut toucher aux lois « que d’une main tremblante ». C’est encore plus vrai au sujet des enfants et des problèmes complexes que soulèvent les situations dont il est question. C’est la raison pour laquelle, à défaut de l’inscription du texte existant à l’ordre du jour du Sénat ou du renvoi de celui-ci en commission, les membres du groupe Nouvelle Gauche s’abstiendront sur cette proposition de loi, dont l’enjeu est limité.
 (Applaudissements sur quelques bancs du groupe REM.)
 La parole est à M. Stéphane Peu.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le vice-président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, chers collègues, depuis des décennies, la détermination de la résidence de l’enfant en cas de séparation des parents est vivement débattue. Ce sujet est source de controverses et d’actions médiatisées de parents en colère contre l’institution judiciaire.
M. Stéphane Peu.
Depuis 2002, le code civil offre un choix aux parents et au juge : il est possible de fixer la résidence de l’enfant soit en alternance au domicile de chacun des parents, soit au domicile de l’un d’eux. Ce principe général du choix a été décidé car il a été largement établi qu’aucune forme de résidence ne prévalait sur une autre. Sa détermination est examinée au cas par cas selon des critères multiples – entente des parents, âge de l’enfant, proximité des résidences.
La législation actuelle, aussi imparfaite soit-elle, dans des contextes de grandes souffrances de part et d’autre, a le mérite de laisser une large marge d’appréciation aux parents et au juge dans l’intérêt supérieur de l’enfant et de ne pas imposer, par principe, de manière automatique et indifférenciée, la mise en place d’une résidence alternée.
La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui revient sur ce principe du choix pour imposer un mode, celui de la résidence alternée. Nous y sommes opposés pour plusieurs raisons.
Les données statistiques produites par le ministère de la justice indiquent que la résidence alternée n’est pas le mode de garde le plus demandé par les parents. Seulement 25 % d’entre eux la choisissent, et certains d’entre eux reviennent sur leur choix durant les premiers mois. En cas d’accord des deux parents, ce qui est fort heureusement le cas dans 80 % des séparations, les juges confirment dans 99,8 % des cas la décision coparentale. Dans les cas de désaccord entre les parents, le juge fixe deux fois plus souvent la résidence chez le père que dans les cas d’accord.
Alors à quoi bon vouloir revenir sur ce principe général qui répond dans la très grande majorité aux demandes des parents et à l’intérêt supérieur de l’enfant ? Pourquoi vouloir imposer un mode de garde que 75 % des parents qui se séparent ne choisissent pas ?
Cela ne nous semble pas sérieux, voire dangereux. Les députés communistes considèrent que la résidence alternée ne doit pas devenir automatique. Elle doit rester une possibilité d’organisation de l’exercice conjoint de l’autorité parentale, au même titre que la domiciliation chez l’un des parents. Son intérêt doit être apprécié au cas par cas, au regard de la situation de chaque parent et, avant tout, des besoins de l’enfant.
Or il est très difficile dans les cas de séparation des parents de déterminer

Des pédopsychiatres, des psychologues et des psychiatres ont fait part récemment, dans un texte adressé aux députés, de leur « grande inquiétude » concernant cette proposition de loi. Ces professionnels de l’enfance mettent notamment en garde contre le risque de troubles chez les enfants âgés de moins de 6 ans.
Certes, plusieurs amendements ont été adoptés en commission pour rendre cette proposition de loi plus acceptable. Certains défenseurs du texte considèrent même qu’il a été vidé de sa substance. Il viserait maintenant, selon le rapporteur, à donner simplement « une direction » vers la coparentalité. D’ailleurs, le titre a été modifié. De « Principe de garde alternée des enfants », on est passé à « Résidence de l’enfant en cas de séparation des parents ».
En dépit des modifications adoptées, ce texte, mal ficelé, maintient l’instauration d’un principe général de double domiciliation chez chacun des parents, c’est-à-dire de résidence alternée, tandis que la résidence au domicile de l’un des parents devient l’exception.
 C’est faux !
M. Bruno Duvergé.
 En cas d’opposition entre les parents, proposer cette solution ne ferait que multiplier les occasions de conflits, et entraînerait des situations particulièrement dangereuses pour les femmes et les enfants.
M. Stéphane Peu.
Enfin, je voudrais souligner que le fait d’ériger en principe la double domiciliation aura des conséquences sur les ressources économiques du foyer, en particulier sur les pensions alimentaires et sur le partage des allocations familiales. Ce sont bien souvent les femmes qui sont dépendantes économiquement de leur conjoint. Ce sont elles qui subissent majoritairement les conséquences de la séparation et sont plongées dans une plus grande précarité lorsqu’elles doivent assumer la garde de leur enfant.
Si le partage des allocations familiales n’est pas illogique en cas de garde alternée, il a des effets pervers non négligeables. À la précarité économique dans laquelle se trouvent le plus souvent les femmes en cas de séparation s’ajoute une diminution des prestations familiales qui les pénalise davantage encore.
 Très bien !
Mme Valérie Boyer.
 Surtout, on sait que les femmes peuvent éprouver de très grandes difficultés pour obtenir le versement d’une pension alimentaire. Aussi la seule urgence aujourd’hui, relevée par de nombreuses associations, est de garantir le versement des pensions alimentaires. Il faut pour cela durcir les sanctions en cas de non-versement de ces dernières.
M. Stéphane Peu.
 Tout à fait !
Mme Valérie Boyer.
 C’est bien là que se situe le véritable dysfonctionnement de la loi. Les grands quartiers populaires de ma circonscription comptent parfois plus de 50 % de familles monoparentales. Le non-paiement des pensions alimentaires est un problème majeur, souligné par l’ensemble des associations et des travailleurs sociaux.
M. Stéphane Peu.
Cette proposition a été préparée dans la précipitation, sans bilan ni études sérieuses. Les modifications apportées en commission et le changement de rhétorique témoignent de cette impréparation.
Cette proposition de loi, qui se veut symbolique, destinée à traduire l’égalité des parents, vise aussi, comme le souligne l’exposé des motifs, à moderniser le droit de la famille, à raccourcir les procédures et à les raréfier, afin d’alléger d’autant les tribunaux actuellement en surcharge. Au regard de ces considérations, nous sommes bien loin de la prise en considération de l’intérêt de l’enfant !
Surtout, il convient de souligner que l’exercice de l’autorité parentale n’implique pas la résidence alternée et que la coparentalité ne se décrète pas après la séparation. Des parents qui n’ont jamais vraiment exercé conjointement l’autorité parentale pendant leur vie commune ne trouveront certainement pas dans la résidence alternée la solution miracle à la coparentalité, laquelle est un devoir avant d’être un droit.
Pour toutes ces raisons les députés communistes voteront contre cette proposition de loi.
 Très bien !
Mme Elsa Faucillon.
 La parole est à Mme Caroline Abadie.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le vice-président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, chers collègues, « Les États parties respectent le droit de l’enfant séparé de ses deux parents ou de l’un d’eux d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant. »
Mme Caroline Abadie.
L’article 9-3 de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant marque et légitime juridiquement la coresponsabilité des parents dans l’éducation de leurs enfants, sauf dans le cas où cela irait à l’encontre de leur intérêt supérieur. C’est toute la dimension que nous avons voulu donner à cette proposition de loi.
Je tiens à préciser devant la représentation nationale les méthodes qui ont été employées pour la préparation de ce texte. C’est important, au vu des agacements manifestés par certains de nos collègues. Juger d’un texte législatif au seul prisme de sa situation personnelle n’est pas toujours un atout dans l’exercice de nos fonctions. Personnellement, je suis partie d’une feuille blanche, n’ayant aucun préjugé sur les modes de résidence des enfants de parents séparés.
Pour nourrir notre travail législatif, nous avons, avec M. le rapporteur, lu de nombreux rapports, rencontré des experts, des associations de différentes sensibilités, des juges aux affaires familiales et des avocats, reçu bon nombre de témoignages.
Commençons par mettre fin aux confusions qui ont été faites autour de cette proposition de loi du MODEM. Le titre initial, « Principe de garde alternée des enfants », ne correspondait pas au contenu. Non, ce texte n’instaure ni partage de temps égalitaire ni automatisation de la résidence alternée. Il ne traite pas du temps qu’un enfant doit, devrait, ou aimerait passer chez chacun de ses parents.
Ce texte traite de la coparentalité. La coresponsabilité des parents dans l’éducation de leur enfant peut se dégrader à partir de la séparation – c’est un fait quantifiable, avec des conséquences qualifiables. Quelques chiffres peuvent nous en faire prendre conscience. Si je vous dis : « 71 %, 19 % et 10 % », vous imaginez bien que 19 % ne représente pas le temps que l’enfant passe chez sa mère et que 71 % n’est pas la part des enfants qui résident habituellement chez leur père à la suite d’une séparation.
Aujourd’hui, 80 % des couples qui se séparent s’entendent sur la résidence de l’enfant ; 71 % d’entre eux décident d’un commun accord, sans recourir à l’arbitrage d’un juge, que leur enfant résidera de manière habituelle chez sa mère. Une mère qui, statistiquement, n’arrivera pas à refaire aussi bien sa vie que son ex-conjoint ; une mère qui n’aura pas toujours le même avancement que son ex-conjoint ; une mère qui ne trouvera pas forcément d’emploi près de chez elle.
Il est devenu indispensable d’attribuer au père comme à la mère les mêmes responsabilités et de ne pas faire peser leur coresponsabilité sur un seul d’entre eux.
Parmi les couples qui se séparent, seuls 19 % décideront de la résidence alternée. Ce chiffre tend à augmenter, lentement mais sûrement, reflet d’une implication grandissante des pères dans le quotidien de leurs enfants, avant comme après la séparation. Dans 10 % des cas, les parents décident que l’enfant ira chez son père.
L’immense majorité des séparations se passent dans l’entente ; 10 % seulement des parents s’affrontent sur la résidence de l’enfant. Les mères prennent alors les enfants dans 63 % des cas, les pères dans 24 % des cas, et le choix de la résidence alternée est fait dans 12 % des cas. Ce n’est pas être masculiniste de dire que les juges aux affaires familiales suivent la tendance naturelle des familles, avec un peu plus d’équilibre toutefois entre le père et la mère.
Expliqués ainsi, les chiffres choquent moins ; nous avons tous des préjugés sur la responsabilité qui incombe aux parents concernant les enfants. Les enfants ont besoin de leurs deux parents, à des fréquences certes différentes en fonction de l’âge ; l’implication des deux parents reste nécessaire.
Les hommes, toutes situations confondues, se voient moins attribuer la résidence de leur enfant – les chiffres en attestent. Il est indispensable de tenter de rétablir un équilibre. Ce n’est pas être antiféministe que de se poser cette question : pourquoi les hommes ne pourraient-ils pas davantage s’occuper de leurs enfants après leur divorce ou leur séparation ?
Non, cette proposition de loi n’instaure ni automatisation ni partage de temps égalitaire, contrairement à ce qui a pu être dit. L’objectif est surtout de supprimer du code civil la notion de « droit de visite et d’hébergement », qui est outrageuse pour les parents et qui ne correspond plus à l’organisation des nouvelles formes de famille.
Si le titre pouvait inspirer des doutes, ni l’exposé des motifs ni le texte initial ne prévoyaient le partage de résidence selon une répartition de temps égalitaire entre les parents. Ce texte prévoit une double domiciliation administrative de l’enfant chez chacun de ses parents, lesquels restent décisionnaires sur les modalités de fréquence et de durée.
Il ne serait pas bon que le législateur décide du temps que l’enfant passe chez ses parents, car c’est aux parents et au juge d’en décider et de s’adapter à ses besoins, en fonction de son âge, de la distance des domiciles et de l’ensemble des critères énumérés par l’article 373-2-11 du code civil. Il convient de même de tenir compte des violences que l’un des parents ferait subir à l’autre, élément crucial déjà pris en considération dans le code civil et par le juge aux affaires familiales.
Si ces graves problématiques ne sont pas abordées dans cette proposition de loi, elles ne sont pas renforcées pour autant. Et bien qu’il y ait encore beaucoup de choses à améliorer en la matière, ce n’est pas le sujet dont traite ce texte. On aurait pu préférer un texte plus large, intégrant d’autres éléments, par exemple le statut du beau-parent.
Je tiens à rappeler que cette double domiciliation ne modifiera en rien les modalités administratives et juridiques accessoires découlant de la résidence alternée, telle que la réglementation fiscale.
En revanche, le travail en commission aura permis de nous assurer que le juge aux affaires familiales gardera la main sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale dans les cas où l’intérêt de l’enfant ne serait pas respecté, tant sur les modalités de fréquence et de durée que sur la résidence elle-même.
La résidence deviendrait double, quel que soit le temps passé chez ses parents. Ainsi, un enfant qui passe un week-end sur deux chez sa mère disposerait tout de même de la double domiciliation.
C’est alors que nous gommerions la notion de « droit de visite et d’hébergement » d’un parent, pourtant en pleine possession de son autorité parentale. Cette notion n’a plus sa place dans notre société actuelle et notre droit positif doit s’adapter aux évolutions de notre époque.
Non, l’objectif n’est pas de promouvoir l’égalité des pères et des mères. La seule boussole du groupe La République en marche a été l’intérêt de l’enfant. Le juge a ainsi été remis au centre de dispositif, ultime garant de l’intérêt de l’enfant, sur le court, comme sur le long terme.
Alors qu’apporte cette proposition de loi ? Une contribution symbolique qui pourrait bien apaiser les tensions lors de la séparation des parents. C’est symbolique peut-être, mais pour certains parents, ça veut dire beaucoup.
Un de nos concitoyens l’a très bien compris et me l’a expliqué en ces termes dans un mail : « la question de la résidence est importante : il s’agit de donner une égale dignité aux deux parents. On peut n’y voir qu’une portée symbolique, mais les symboles et les mots sont importants et sont d’importants leviers de changements sociétaux. Parce que la dichotomie actuelle entre résidence – alternée ou non – et le droit de visite et d’hébergement est génératrice de guerres judiciaires, dont les victimes sont les enfants. Il est probable que certaines attaques devant les tribunaux ne visent qu’à tenter de retirer sa dignité à l’autre parent, à le dévaloriser, en le reléguant au statut de sous-parent chez qui les enfants ne résident pas. La suppression de cette dévalorisation dans les termes supprimerait ou allégerait certaines de ces attaques, pour le plus grand bien des enfants, dont les parents seront un peu moins poussés à la guerre par la machinerie judiciaire. Parce que le succès de ce projet de loi serait déjà une avancée, et que toute avancée est bonne à prendre. »
Le groupe La République en marche soutient cette proposition, car elle consacre le droit d’un enfant d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents.
 (Applaudissements sur
de nombreux bancs du groupe REM et sur les bancs du groupe MODEM.)
 La parole est à M. Xavier Breton.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le vice-président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, chers collègues, nous examinons aujourd’hui une proposition de loi relative à la résidence alternée. Personne ne doute qu’il s’agisse là d’un texte très délicat, puisqu’il touche à la situation des enfants après la séparation de leurs parents. Derrière ce texte, se cachent des histoires familiales particulièrement compliquées, souvent douloureuses. Derrière les mots que nous emploierons, se trouvent des personnes qui vivent très difficilement la séparation, l’éloignement, le conflit. Et tout au long de nos débats, nous ne pourrons ignorer la réaction de certains pères, qui manifestent leur colère pour faire entendre leur séparation insupportable d’avec leurs enfants. Nous ne pourrons pas non plus passer sous silence les conditions matérielles difficiles dans lesquelles des mères élèvent leurs enfants, ni étouffer les craintes de ces femmes victimes de violences.
M. Xavier Breton.
À aucun moment, nous ne pourrons oublier les enfants qui, bien malgré eux, peuvent se retrouver pris en otages d’une séparation qu’ils n’ont pas voulue.
Toutes ces précautions sont celles que nous aurions dû prendre avant d’aborder un sujet qui touche à l’éducation et aux liens familiaux. Malheureusement, elles n’ont pas été prises. En voulant modifier le code civil à marche forcée, vous aurez au moins réussi à provoquer une impressionnante levée de boucliers ces jours derniers, dont nous avons pu mesurer l’importance au travers de tous les mails qui nous ont été adressés, en particulier par des pédopsychiatres, qui n’ont eu de cesse de nous mettre en garde, ou des associations féministes, effrayées par le risque que les mères ne soient encore davantage précarisées.
Soulignons que cette levée de boucliers intervient alors que nous examinons le premier texte sociétal de la législature. Alors que les sujets de société ont créé de profondes divisions au cours du précédent quinquennat, au sein de notre hémicycle, mais surtout de notre société, nous avons l’amer sentiment qu’aucun enseignement n’a été tiré de ces malheureuses expériences.
Bien au contraire, nous retrouvons dès le premier texte sociétal les arguments qui nous ont été servis au cours des cinq dernières années, à commencer par celui de la modernité, sans que l’on sache très bien ce que recouvre cette notion, le plus important étant sans doute de se revendiquer moderne, comme l’illustre cette phrase extraite de l’exposé des motifs de la proposition de loi et brandie tel un leitmotiv : « Il s’agit de moderniser notre droit ».
Second argument : l’égalité. L’exposé des motifs de la proposition de loi, mais aussi le texte du rapport, sont clairs : l’objectif est de traduire l’égalité entre les parents. Une nouvelle fois, nous ne pouvons que constater l’incapacité à penser ensemble égalité et différence, à articuler l’égalité et les différences. À aucun moment il n’est tenu compte de la complémentarité père-mère ni de l’altérité sexuelle.
L’égalité conduit, mais peut-être est-ce finalement cela, la modernité, à réduire les personnes à des individus anonymes, standardisés, interchangeables. Mais en niant la différence, en niant l’altérité, l’égalité se heurte à la réalité concrète qui, elle, se nourrit de ces différences.
Ce texte s’inscrit également dans une logique qui fait des ravages au sein de notre société, celle du droit à l’enfant, revendiqué par les adultes. Qu’en est-il de l’intérêt de l’enfant, en effet, quand il se trouve subordonné à un principe extérieur, celui de la résidence alternée ?
Autre argument : celui du prétendu exemple des autres pays européens. L’exposé des motifs est limpide : de nombreux pays européens auraient déjà intégré le principe de la résidence alternée dans leur droit. Cet argument est dangereux en ce qu’il nous conduirait, tôt ou tard, à adopter la gestation pour autrui ou l’euthanasie, à la suite de la Belgique, des Pays-Bas ou de la Grande-Bretagne. Plutôt que d’être à la remorque des législations anglo-saxonnes, utilitaristes et ultralibérales, plutôt que de nous laisser aller dans un moins-disant sociétal, soyons fiers de l’exception française en matière éthique !
Ce texte s’inscrit encore plus dans une logique ultralibérale en favorisant la déjudiciarisation, en organisant la vie familiale sur la seule base contractuelle. Or, cette logique conduit à ne plus protéger comme il se doit le plus faible, le plus fragile.
Les objectifs que vous affichez sont empreints d’une tentation malheureusement trop connue, celle de vouloir rééduquer ceux qui n’adoptent pas la pensée unique. Relisons cette phrase du rapport : « La proposition de loi a pour objectif de faire évoluer la perception du rôle social de chacun des parents ». La législation, au lieu de prendre en compte avec précaution la diversité des situations, s’inscrit dans une démarche idéologique.
Autre trait de ce texte, qui rappelle quelques précédents : la volonté de donner satisfaction à une petite minorité, au risque de perturber la vie de la grande majorité de nos concitoyens. Rappelons que le pourcentage des pères qui ont fait une demande de résidence alternée sans obtenir satisfaction est de 2,6 % sur l’ensemble des pères séparés.
Ce texte s’inscrit dans la lignée de bien d’autres, aussi par sa précipitation. Sur un sujet aussi délicat, aucune étude d’impact, aucun avis du Conseil d’État – puisqu’il s’agit d’une proposition de loi – n’éclaire nos choix. À peine écrit, il aura déjà fallu le réécrire complètement en commission. Il faudra à nouveau le corriger ce soir, et Mme la ministre nous a indiqué qu’il devrait être complété dans les prochains mois.
Alors qu’un texte pourrait être annoncé sur la famille et la politique familiale, alors qu’est prévue la révision des lois de bioéthique, vous comprendrez l’inquiétude que soulève l’examen de cette proposition de loi.
 Très bien !
Mme Valérie Boyer.
 La parole est à M. Rémy Rebeyrotte.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je souhaite saluer l’initiative de notre collègue Philippe Latombe et du MODEM. Dans le contexte actuel, il n’est pas si simple de présenter une telle proposition de loi, même si elle se fonde sur l’intérêt de l’enfant, les progrès de l’égalité entre les hommes et les femmes et qu’elle se resserre finalement autour de la question de la résidence de l’enfant à la suite d’une séparation ou d’un divorce.
M. Rémy Rebeyrotte.
Rappelons que nous n’abordons pas ce soir la question de l’organisation de la garde alternée, comme cela a pu être prétendu par certains, mais d’un autre sujet, essentiel.
En commission a été évoquée l’importance de la pression des lobbies. Si des lobbies ou des pressions peuvent s’exercer lorsqu’il est question d’un sujet sensible, ils se pratiquent largement des deux côtés, contrairement à ce que l’on aura voulu nous faire croire. Il est d’ailleurs incongru d’entendre parfois les lobbies critiquer le lobbyisme d’autres lobbies. C’est sans doute un remake de l’histoire de la paille et de la poutre, respectivement dans l’œil du voisin et le sien. Notre collègue a donc subi un certain nombre de pressions de part et d’autre, les plus violentes n’étant pas forcément celles que l’on croit. II a eu le courage de défendre son texte et ses convictions, quoi qu’il arrive, et d’avancer sur le sujet, ce que je veux souligner.
« Pour bien divorcer, il faut être deux ! », rappelait avec esprit Françoise Dolto dans son ouvrage
 Quand les parents se séparent
Le texte ne dépossède aucunement le juge de sa capacité d’appréciation : il garde, au contraire, toute sa place et tout son pouvoir d’appréciation. Nous rappelons seulement des principes qui nous semblent fondamentaux et nous rapprochent d’autres textes essentiels, comme la résolution adoptée en la matière, à l’unanimité, par le Conseil de l’Europe.
En commission, il nous a été dit par des représentants de deux groupes d’opposition qu’il n’est pas bon de s’appuyer sur l’exemple de pays étrangers – pas seulement du nord de l’Europe –, dont beaucoup reconnaissent la résidence partagée.
 C’est vrai.
M. Thibault Bazin.
 Il faudrait, en quelque sorte, divorcer ou se séparer « à la française ! », mais on se demande bien ce qu’une telle logique identitaire vient faire ici.
M. Rémy Rebeyrotte.
 Identitaire ! N’importe quoi !
M. Thibault Bazin.
 Soyez fiers de notre belle législation !
M. Xavier Breton.
 Pourquoi ne pas prendre en considération ce qui se pratique dans d’autres pays et ce que préconisent de grandes instances internationales ? En matière de droit de la famille, nous sommes en pointe sur certains sujets, d’autres pays s’inspirent de nous, mais il faut aussi, comme nous l’avons fait par le passé, nous inspirer de ce qui peut être un progrès, un appel à l’égalité, à la coparentalité et à la coresponsabilité, qui nous vient d’autres pays.
M. Rémy Rebeyrotte.
Aussi notre groupe votera-t-il en faveur de la proposition de loi déposée par nos collègues du groupe MODEM, et je voudrais féliciter Philippe Latombe, mais aussi Vincent Bru et Caroline Abadie, pour l’important travail, très sérieux, qu’ils ont réalisé, et le cap qu’ils ont su conserver au plus fort de la tempête.
 (Applaudissements sur
de nombreux bancs du groupe REM et sur les bancs du groupe MODEM.)
 La parole est à Mme Valérie Boyer.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le vice-président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, chers collègues, si nous sommes réunis ce soir, c’est pour débattre d’un sujet délicat, d’une proposition de loi qui cherche à établir un principe général de résidence des enfants chez chacun de leurs parents, afin, selon l’auteur, de traduire leur égalité « dans le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant ».
Mme Valérie Boyer.
Comme beaucoup de Français, je m’interroge et surtout je m’inquiète. En effet, alors que j’examinais cette proposition de loi sur le principe de la garde alternée – nous avons aujourd’hui un faux nez de la garde alternée avec la résidence alternée –, je me disais qu’il était bien loin le temps où nous écrivions le code civil comme des poètes, le temps où les mots étaient posés, mesurés, où l’on ne modifiait la loi que pour reprendre les termes de Montesquieu, « d’une main tremblante ».
Sans entrer dans des considérations philosophiques, j’aimerais qu’au fond, nous nous demandions à quoi sert la loi, ce qu’est une loi. Certains considèrent que la loi possède trois caractéristiques fondamentales. Elle est terriblement humaine, comme le sujet qui nous occupe aujourd’hui. Elle doit être nécessaire. Enfin, elle doit être utile.
Mais, la loi qui nous est soumise aujourd’hui me semble être une loi d’affichage. Elle n’est ni nécessaire, ni utile ; pire encore, elle présente des risques.
La réforme proposée est inutile, parce qu’elle ne prend pas en compte la situation actuelle. Le code civil est aujourd’hui équilibré. La résidence alternée est déjà privilégiée lorsque les parents la demandent. Si elle est minoritaire dans les décisions de justice rendues, c’est parce qu’elle n’est demandée que par une minorité de parents – 19 % d’entre eux. Seuls 18,8 % des pères la demandent et 17,3 % l’obtiennent. Seulement 1,5 % des demandes des pères en matière de résidence alternée ne sont pas satisfaites.
Lorsque la garde alternée est sollicitée, le juge examine si les critères déterminés par la loi sont remplis, dans l’intérêt de l’enfant : la proximité géographique, la stabilité de l’enfant, des conceptions éducatives identiques. La justice cherche à établir un esprit de coparentalité.
Vous déposez une proposition de loi pour répondre à un prétendu problème, qui n’en est pas un, tout en refusant d’en voir les conséquences. Vous voulez renforcer les droits des parents au détriment de ceux des enfants.
Malgré des amendements censés l’édulcorer, ce texte présenté à la va-vite comporte des risques que nous devons absolument éviter.
Tout d’abord, je rappelle qu’il n’a pas fait l’objet d’une étude d’impact.
Ensuite, la résidence administrative de l’enfant étant étroitement liée à la répartition des parts fiscales et des droits sociaux, le texte présente des risques économiques majeurs pour l’un des deux conjoints, le plus souvent la mère.
Toutes les inquiétudes liées aux aspects socio-économiques de la résidence de l’enfant ont purement été balayées en commission. 

Enfin, comme vous le savez, je me suis particulièrement engagée ces dernières années contre les violences conjugales. Permettez-moi de vous faire part du témoignage de Florence, mère de deux enfants et victime de violences physiques et psychologiques de la part du père. Cette mère a accepté pendant trois ans la garde alternée, je la cite, « par peur, à cause des menaces et de la pression. J’ai accepté la résidence alternée parce que je n’en pouvais plus. Il m’appelait le soir jusqu’à une heure du matin, parfois soixante fois par jour pour obtenir ce mode de garde. Devant le juge, j’ai fini par dire que j’étais d’accord. »
La garde alternée – une semaine chez papa, une semaine chez maman – est un outil de contrôle pour les conjoints violents. Elle peut aussi être utilisée pour s’exonérer du paiement de la pension alimentaire. Elle permet au conjoint violent de demander des comptes sur le quotidien des enfants : le choix de l’école, le menu des repas, les activités sportives.
Pire, ce mode de garde suppose que les ex-conjoints habitent à proximité l’un de l’autre. Qu’importent les menaces et la réalité, ce qui compte, c’est l’égalité, dite réelle, entre la mère et le père. Qu’importe le recours au juge, puisque les parents sont d’accord – le recours au juge est devenu facultatif. Qu’importe l’avenir de leurs enfants, puisque seul le droit des parents compte.
Pourquoi faire courir de tels risques à ces milliers de femmes et d’enfants pour satisfaire une minorité de pères qui n’obtient pas la garde ? Je rappelle que 1,5 million d’enfants sont concernés.
La loi ne peut pas tout. Envisageons une éducation à la famille et à l’investissement des parents. Nous sommes députés, pas apprentis sorciers. Cessons de jouer avec la vie des gens,
 a fortiori
Je ne voterai évidemment pas un texte qui représente un véritable danger pour les femmes victimes de violences au lendemain du discours du Président de la République dans lequel il a endossé le costume de défenseur des femmes et des enfants.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.)
 La parole est à Mme Emmanuelle Ménard.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, chers collègues, je ne voudrais pas qu’on se méprenne sur le sens de mon intervention. Comme d’autres ce soir, je me pose la question de l’opportunité de cette proposition de loi. Je ne doute pas du souci de ses auteurs de protéger au mieux les intérêts des enfants et de rappeler aux parents leurs droits mais aussi leurs devoirs.
Mme Emmanuelle Ménard.
Je partage ce souci mais je sais la difficulté de légiférer et donc, d’une certaine façon, de trancher, sur des sujets qui touchent nos rapports les plus intimes avec ceux que nous aimons ou que nous avons aimés, et qui concernent ces enfants que nous aimons, que nous partageons et que, parfois, nous nous disputons.
Ce souci des enfants, puis-je me permettre de le rappeler, devrait nous inspirer dans bien d’autres domaines. Ce n’est pas le sujet aujourd’hui, mais je ne peux m’empêcher de redire ici que, s’agissant de la procréation médicalement assistée – PMA – ou de la gestation pour autrui – GPA –, l’intérêt de l’enfant devrait être ce qui nous guide avant toute autre considération.
 Quel est le rapport ?
M. Bruno Duvergé.
 Non, il n’y a pas de droit à l’enfant, il n’y a que les droits de l’enfant.
Mme Emmanuelle Ménard.

M. Stéphane Buchou 
 Hors sujet !
M. Pierre Henriet.
 Il est facile de dire que c’est hors sujet !
M. Xavier Breton.
 C’est le sujet. Mais revenons à ce qui nous réunit aujourd’hui. On divorce ou on se sépare rarement de gaîté de cœur. Pourtant, 44 % des personnes qui se sont mariées finissent par se séparer. Chaque année, près de 200 000 enfants sont concernés par le divorce de leurs parents.
Mme Emmanuelle Ménard.
Trop souvent, à ce drame s’en ajoute un autre, celui de la perte de lien entre les enfants et leur père. Après un divorce, près d’un enfant sur trois voit très rarement son père, et un enfant sur cinq ne le voit jamais !
Autre chiffre, inquiétant, alarmant : seulement 19 % des pères demandent à bénéficier de la garde alternée. Si les parents la réclament, ils obtiennent gain de cause dans 93 % des cas.
Je vous parlais à l’instant des droits de l’enfant. Je préciserais des droits de l’enfant vis-à-vis de ses parents, dont celui, naturellement, de pouvoir bénéficier de ses deux parents. Même en cas de divorce, la responsabilité des parents est de maintenir, coûte que coûte, ce qu’on peut appeler un couple parental ou plus exactement un équilibre parental, pour le bien de leurs enfants. Je parlerais, à cet égard, d’obligation morale.
Monsieur le rapporteur, vous l’avez dit jeudi 23 novembre dernier, l’objectif de votre proposition de loi n’est pas d’imposer la garde alternée à temps égal mais de la privilégier, au nom, notamment, de l’égalité entre les parents. C’est une manière, je le comprends, de responsabiliser les pères.
Je m’interroge : l’égalité entre les parents, bien sûr, est importante mais, encore une fois, ce qui doit primer, ce qui est essentiel, c’est d’abord et avant tout l’intérêt de l’enfant. Tout le reste est secondaire.
Or, rappelez-vous, en 2014, 4 400 médecins, pédiatres, psychiatres, professionnels de l’enfance avaient adressé une pétition aux députés pour s’opposer à la résidence alternée. Ils s’appuyaient sur un constat : chez les tout-petits, jusqu’à 3 ans, voire jusqu’à 5 ans, la résidence alternée peut engendrer une perte de repères. Ils précisaient même que 20 à 25 % des enfants soumis à ce régime de garde alternée et qui sont vus par un médecin, ont, je cite, « des difficultés pour s’endormir, sont angoissés, s’accrochent à leur mère ». Plus tard, un certain nombre d’entre eux sont sujets à de l’hyperactivité ou encore à des angoisses persistantes. En revanche, les enfants dont les parents ont choisi de fixer un hébergement principal voient ces troubles chez leurs enfants s’atténuer plus rapidement.
Or, avec cette proposition de loi, vous voulez faire de la résidence alternée une règle – le texte prévoit que « à titre exceptionnel, le juge peut fixer la résidence de l’enfant au domicile de l’un des parents ». J’ai bien compris que vous tentez de faire marche arrière en parlant de double résidence, de proposition de loi symbolique qui ne change pas grand-chose en droit. Dont acte.
Je vous appelle à la plus extrême prudence : vouloir imposer un principe général au nom de l’égalité entre les parents peut s’avérer problématique, voire préjudiciable pour l’enfant. Chaque cas, chaque famille, chaque divorce est unique. Laissons au juge – et aux parents eux-mêmes quand cela est possible, le choix, le choix difficile de la garde la mieux adaptée à l’enfant ou aux enfants. Je le sais, vous ne fermez pas la porte à cette possibilité, mais vous souhaitez qu’elle devienne l’exception.
Je le répète, si, dans ce domaine, rien ne peut être résolu de manière totalement satisfaisante – nous le savons tous –, ne faites pas des enfants une variable d’ajustement pour assurer l’égalité entre les parents. Ne perdons jamais de vue l’intérêt de l’enfant, de nos enfants. Celui-ci devrait toujours primer sur l’égalité entre les deux parents, sur leurs envies et sur leur ego, car c’est cela aussi être parent : savoir s’effacer devant les besoins de son enfant.
 La parole est à Mme Zivka Park.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le vice-président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, cette proposition de loi relative à la résidence de l’enfant en cas de séparation des parents cherche à poser le principe selon lequel la résidence administrative de l’enfant est au domicile de chacun de ses parents, sauf exception décidée par le juge et motivée par l’intérêt supérieur de l’enfant tels que des violences ou les besoins particuliers de l’enfant.
Mme Zivka Park.
Il s’agit d’un message symbolique qui vise à conforter le droit de l’enfant à maintenir le lien avec ses deux parents, sans pénaliser l’un d’entre eux ni altérer la perception de son rôle.
Revenons un instant sur le principe de coparentalité que la loi de 2002 relative à l’autorité parentale s’est attachée à renforcer. Initialement développée lors de la réforme de 1993, la notion de coparentalité signifie qu’il est dans l’intérêt de l’enfant d’être élevé par ses deux parents, même en cas de séparation. Rappelons que l’article 18 de la Convention internationale des droits de l’enfant, que nous avons ratifiée le 7 août 1990, dispose que « les deux parents ont une responsabilité commune pour ce qui est d’élever l’enfant et d’assurer son développement. » La proposition de loi du groupe MODEM vient apporter une nouvelle pierre à l’édifice, en nous permettant d’appliquer pleinement cette convention.
Nous comprenons l’ensemble des critiques exprimées. Bien des choses peuvent être encore améliorées pour trouver un équilibre entre l’intérêt supérieur de l’enfant, l’égalité des droits des parents et l’exercice serein de la coparentalité.
Je souhaite apporter un éclairage sur les législations au sein de l’Union européenne sur ce sujet – non qu’il soit question de s’aligner sur un modèle européen mais simplement à titre d’information. Un grand nombre des législations européennes prévoient la possibilité de mettre en place une résidence alternée. Celle-ci tend à se développer, jusqu’à devenir le mode de garde privilégié en Europe, remplaçant de fait le modèle de garde classique chez la mère, par un modèle plus participatif, dans lequel les pères sont plus impliqués dans la vie de leurs enfants et où les parents partagent le pouvoir décisionnel.
De nombreux États ont fait évoluer leur droit de la famille. En Espagne, la loi du 8 juillet 2005 a ainsi introduit expressément la notion de garde partagée, dénommée garde conjointe. La fixation de la résidence de l’enfant en alternance au domicile de chacun des parents résulte en principe d’un accord de ces derniers, qui donne lieu à des plans parentaux prévoyant la durée de chaque séjour, le mode d’éducation ou les loisirs. Par exception, en l’absence d’accord des parents, la garde conjointe peut être demandée par l’un d’eux seulement, si cela est conforme à l’intérêt de l’enfant. Le juge espagnol peut imposer la garde conjointe, malgré l’absence d’accord des parents, mais à de strictes conditions. La garde conjointe est expressément exclue en cas de violences familiales – il est important de le rappeler.
Dans le droit civil italien, est réaffirmé le droit pour l’enfant au maintien d’une relation continue et équilibrée avec chacun de ses parents. Ainsi, le juge italien doit examiner prioritairement une possibilité de garde alternée. Il n’est pas question d’un partage égalitaire du temps avec l’enfant, mais du renforcement de l’exercice de la coparentalité. Par ailleurs, la Cour suprême de cassation italienne considère qu’un simple conflit entre les parents n’empêche pas la mise en place d’une garde alternée – des circonstances particulières doivent être alléguées.
En Belgique, la loi va même plus loin. Elle vise « à privilégier l’hébergement égalitaire de l’enfant dont les parents sont séparés ». La loi demande ainsi au juge de privilégier un mode de résidence alternée entre les parents de l’enfant. La demande peut être formulée par les deux parents, mais lorsqu’elle émane d’un seul d’entre eux, le juge belge doit examiner en priorité la possibilité de fixer l’hébergement de l’enfant de manière égalitaire entre ses parents. Dans tous les cas, les tribunaux belges doivent statuer par des jugements spécialement motivés, en tenant compte des circonstances concrètes de la cause ainsi que de l’intérêt des enfants et des parents.
La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui ne cherche pas à s’aligner sur les législations de nos voisins. Elle n’entend pas imposer un partage égalitaire du temps passé chez les deux parents, ni prescrire des modalités de garde de l’enfant. Sur ce point, les pouvoirs du juge ne sont pas altérés : ce qui était possible jusqu’à présent le demeurera.
Elle ne vient pas bouleverser non plus le droit de la famille. L’intérêt de l’enfant sera préservé. L’intervention et les pouvoirs du juge ne seront pas modifiés. Elle vient répondre à une volonté croissante de chacun des parents de s’investir dans la relation avec son enfant, même après une séparation.
 (Applaudissements sur
de nombreux bancs du groupe REM et
sur les bancs du groupe MODEM.)
 La parole est à M. Thibault Bazin.
M. le président.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, chers collègues, 1804, notre code civil date de 1804. Est-il resté figé depuis ? Assurément non. Il évolue avec sagesse et raison. Mais il ne doit pas le faire n’importe comment, au gré d’une discussion écourtée, dans un hémicycle clairsemé du jeudi soir. Le code civil, ce n’est pas le code du commerce. Avec le code civil, l’humain n’est jamais loin.
M. Thibault Bazin.
Ce soir, nous ne pouvons que nous étonner d’une proposition de loi aventureuse, sans étude d’impact. Il n’y a pas d’urgence, mes chers collègues, à bousculer le code civil, un code civil qu’il ne faut pas transformer au gré des passions et des émotions. Le malaise est si grand que la commission des lois, consciente des enjeux, a déjà tenté de minimiser considérablement la portée de la proposition de loi. Cette réécriture profonde, très rapide, est un signal d’alerte.
Bien sûr, une séparation peut être synonyme, dans beaucoup de situations, de souffrances, pour les parents comme pour les enfants. Ces souffrances, il faut les entendre. Il y a des revendications égalitaires, qui peuvent se comprendre notamment de la part de pères dont certains n’hésitent plus aujourd’hui à assumer la gestion quotidienne de leur enfant. J’en ai encore eu un au téléphone tout à l’heure.
Pour autant, mes chers collègues, ce n’est pas comme si on devait remplir un vide juridique. Ce n’est pas comme si notre système juridique et la pratique juridictionnelle dysfonctionnaient totalement en la matière. On peut même constater que les magistrats appliquent le droit avec sagesse et pragmatisme.
Il est très important ici de rappeler la fonction du juge, auquel nous pouvons faire confiance. Surtout lorsqu’on s’occupe de vies humaines, il faut conserver une lecture juridique profondément humaine. Il n’appartient pas, à mon sens, au législateur de développer une approche systémique, car chaque situation humaine est unique. Et, en matière de séparation, que nous l’ayons vécue personnellement ou côtoyée dans notre entourage, le cas par cas semble la meilleure approche.
Mes chers collègues, ce qui compte au-dessus de tout, c’est l’intérêt de l’enfant. Certains demandent au législateur de traiter de manière similaire la gestion des conflits familiaux et le commerce ou la propriété. Or les enfants ne sont pas des objets. Certains estiment – je l’ai lu – qu’il est « légalement possible de voler des enfants ». Ce type de propos montre bien le décalage qui existe entre différentes manières de concevoir ce que représente un enfant. À nos yeux, celui-ci ne peut être considéré comme l’objet premier de droits d’autres personnes.
Ici, il me semble essentiel de valoriser « les droits de », avant « les droits à », l’être avant l’avoir, les droits de l’enfant avant le droit aux parents. C’est une question d’éthique.
Dans les familles où la résidence alternée est possible et souhaitable, les accords se font à l’amiable, avec ou sans un magistrat. Si tout est réuni pour que la résidence soit partagée dans l’intérêt de l’enfant, le juge aura tendance à favoriser cette solution dans les conditions examinées et appropriées. Mais s’il en décide autrement, c’est que des raisons le justifient, dans l’intérêt de l’enfant.
Un médecin généraliste installé depuis douze ans dans le Grand Est a récemment appelé mon attention sur le rythme de vie des enfants, parlant même d’« enfants valises ». Aussi faut-il veiller à ne pas oublier la santé des enfants. Le regard circonstancié du juge permet d’assurer les meilleures conditions à l’enfant, afin qu’il s’épanouisse, alors qu’il est déjà soumis à l’épreuve de la séparation parentale.
Il faut faire confiance au juge, indépendant et formé pour ces affaires d’une grande complexité humaine. La rédaction initiale de la proposition de loi visait à conditionner son intervention de manière trop restrictive. Or, la seule recherche de la préservation de l’intérêt de l’enfant doit pouvoir suffire à justifier sa décision. Je crois qu’il faut lui faire confiance.
Enfin – et c’est là l’essentiel –, selon certains, la proposition de loi visait à corriger le sentiment d’une discrimination, d’une injustice, ce qui est un objectif respectable. Selon d’autres, elle pourrait générer des externalités négatives. C’est pourquoi j’appelle à la plus grande prudence. L’intérêt de l’enfant doit primer avant tout.
Votre question, monsieur le rapporteur, celle de nombreux parents séparés et éloignés de leur enfant, en profonde souffrance, est légitime, mais votre méthode n’est pas bonne. La proposition de loi n’est pas suffisamment ajustée. Ses conséquences ne sont pas mesurées. Mes chers collègues, prudence et vigilance !
 (Applaudissements sur
les bancs du groupe LR.)
 La discussion générale est close.
M. le président.
La parole est à Mme la ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur.
Mme Jacqueline Gourault,
ministre auprès du ministre d’État, ministre de l’intérieur
 C’est très beau !
M. Thibault Bazin.
Mme Jacqueline Gourault,

Madame El Haïry, vous avez appelé à la modestie et à la tolérance, dans un idéal de progrès. Vous l’avez parfaitement souligné : c’est l’intérêt de l’enfant qui est au cœur du texte, lequel répond, par des dispositions équilibrées, aux besoins des familles d’aujourd’hui. Le rôle social de chacun des parents est affirmé.
Mme de La Raudière…
 Qui n’est plus là !
M. Thibault Bazin.
Mme Jacqueline Gourault,

Mme Pau-Langevin…
 Qui est partie, elle aussi !
M. Thibault Bazin.
Mme Jacqueline Gourault,

Monsieur Peu, la proposition de loi n’impose pas la résidence alternée. Cela n’aurait aucun sens. Tous les parents ne la demandent pas et 80 % d’entre eux choisissent ensemble les modalités d’hébergement de leurs enfants. Le texte ne vient pas bouleverser ces accords. S’agissant des ressources provenant des allocations familiales, nous veillerons à ce que les parents ne soient pas pénalisés par le nouveau dispositif.
Madame Abadie, vous avez évoqué les méthodes d’élaboration du texte et rappelé les nombreuses auditions auxquelles vous avez procédé. Je salue de nouveau la qualité du travail que vous avez effectué avec le rapporteur. Comme vous l’indiquez, les notions d’hébergement et de droit de visite plaçaient symboliquement un parent, généralement le père, dans une sorte d’infériorité. L’intérêt de l’enfant est de voir les tensions apaisées. La suppression de la dévalorisation d’un parent contribuera à cet apaisement.
Monsieur Breton, l’impressionnante levée de boucliers que vous évoquez provient d’une confusion, soigneusement entretenue par certains. Ce texte ne prône pas la résidence alternée pour toutes les familles, qui ne correspond à l’intention ni du rapporteur ni de la commission ni du Gouvernement.
Monsieur Rebeyrotte, vous avez rappelé que les deux parents ont des droits et des devoirs, et que l’enfant doit se sentir chez lui chez chacun de ses parents. Tel est bien le cadre défini par ce texte.
Madame Boyer, vous avez raison : le sujet qui nous rassemble ce soir est terriblement humain. Vous avez raison sur un autre point : seule une minorité de parents demande la résidence alternée. C’est bien la raison pour laquelle le texte ne pose pas le principe de la garde alternée. Les situations de violence que vous avez évoquées seront précisément celles dans lesquelles la résidence de l’enfant pourra être fixée chez un seul parent.
Madame Park, vous avez rappelé l’importance de la coparentalité et la responsabilité de chacun des parents même après la séparation, et l’évolution du droit en ce sens dans les États européens, mais – vous l’avez justement souligné – nous ne cherchons pas à nous aligner sur ceux qui érigent la résidence alternée en principe.
Madame Ménard, le texte ne traite, comme vous l’avez dit, ni de la GPA ni d’un droit à l’enfant. C’est bien l’intérêt de l’enfant qui guide et continuera de guider la décision judiciaire.
Monsieur Bazin, le juge continuera d’apprécier
 in concreto
 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 La parole est à Mme Caroline Abadie.
M. le président.
 Monsieur le président, je demande une suspension de séance.
Mme Caroline Abadie.
 La séance est suspendue pour dix minutes.
M. le président.
 La séance est reprise.
M. le président.
 J’ai reçu de M. Jean-Luc Mélenchon et des membres du groupe La France insoumise une motion de rejet préalable déposée en application de l’article 91, alinéa 10, du règlement.
M. le président.
La parole est à Mme Danièle Obono.
 Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, « Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale. » Ceci est l’article 3-1 de la Convention internationale des droits de l’enfant, qui date de 1989.
Mme Danièle Obono.
La notion « d’intérêt supérieur de l’enfant » s’est développée suite à l’évolution de la représentation du droit de l’enfant que nos sociétés se sont fait. En 1902, la conférence de La Haye place « l’intérêt supérieur de l’enfant » au premier plan. En 1924, c’est la déclaration de Genève qui met en avant l’idée que le devoir de l’adulte est de protéger les enfants. En 1959, la Déclaration des droits de l’enfant reconnaît ce dernier comme ayant des droits, la notion « d’intérêt supérieur » étant clairement évoquée dans son principe n

Les autorités judiciaires ou administratives des États ayant ratifié la CIDE ont pour obligation de prendre en considération cet « intérêt supérieur de l’enfant » lors de toute prise de décision officielle le ou la concernant. Dans la pratique, la personne qui prend la décision le fait en fonction de ce qu’elle a évalué comme étant dans l’intérêt de l’enfant au moment présent ou dans une perspective future.
Selon l’article 9 de la CIDE, un enfant a le droit de vivre avec ses parents ; cependant, il peut en être séparé sous décision judiciaire pour autant que cette décision soit prise dans le respect de son « intérêt supérieur ». Cette situation peut se présenter lorsque le bien-être de l’enfant et la stabilité de son environnement sont remis en cause ou dans des cas plus graves de négligence, de maltraitance familiales. C’est le principe qui prévaut dans les procédures de placement, de séparation, de divorce ou d’adoption ou lors de mesures relatives à la privation de liberté.
C’est donc en vertu de ce principe que sont rendues aujourd’hui en France les décisions de justice concernant la garde et la résidence des enfants dans le cadre de la séparation des parents. C’est également guidée par ce principe que la majorité des parents se met aujourd’hui d’accord pour faire passer l’intérêt de leurs enfants avant leurs propres désaccords, rancœurs ou souffrances.
Rappelons quelques faits et chiffres qui ont déjà été évoqués mais qu’il importe de garder à l’esprit.
Selon l’étude déjà citée du ministère de la justice réalisée par le pôle évaluation de la direction des affaires civiles et du sceau, la résidence principale chez l’un des parents – la mère quand il s’agit d’un couple hétérosexuel – est le plus fréquemment prononcée – dans 71 % des situations – car c’est le mode de résidence le plus sollicité par les parents séparés. La résidence alternée – dont la proportion a progressé, passant de 10 % en 2003 à 17 % en 2012 – reste un mode de résidence moins prononcé par les juges car moins sollicité par les parents. La résidence chez le père – dans les cas de couple hétérosexuels – est prononcée dans 12 % des situations et, chez un tiers, dans 0,1 %.
Quels sont les facteurs à l’origine de ces décisions ? Tout d’abord, le fait que les parents sont d’accord sur la résidence des enfants dans environ 80 % des cas de figure. Dans 9 % des cas, l’un des membres n’a pas exprimé de demande. Les parents qui sont en désaccord sur la résidence des enfants représentent environ 10 % des cas de figure. Dans les situations de désaccord, les juges fixent une résidence chez la mère pour 63 % des enfants et chez le père pour 24 % d’entre eux. On notera, comme cela a déjà été dit, que le juge fixe deux fois plus de résidence chez le père que dans les situations d’accord entre les parents.
Voilà donc quelle est la réalité pour la très grande majorité des enfants et de leurs familles. Même dans les cas de séparations difficiles, c’est l’intérêt de l’enfant qui prime, ce dont nous devrions tous et toutes nous féliciter. La résidence alternée ou partagée, pour satisfaisante qu’elle soit dans son principe lorsqu’elle est choisie dans le cadre d’un consensus parental – et adaptée à l’âge ainsi qu’à l’autonomie des enfants – ne peut à l’évidence constituer une solution généralisable à toutes les situations. Le rapport du ministère de la justice indique ainsi très clairement que « les rejets de résidence alternée sont largement motivés par l’intérêt de l’enfant ».
Nous ne nous opposons donc pas à cette proposition de loi au motif que nous serions contre la résidence alternée ou partagée. Bien au contraire ! Nous sommes beaucoup, au sein de La France insoumise mais aussi au sein de cet hémicycle, j’en suis sûre, à avoir eu en tant qu’enfant ou à avoir aujourd’hui en tant que parents des trajectoires familiales parfois compliquées dans lesquelles la résidence partagée a permis ou permet aujourd’hui de préserver le bien-être et le droit de l’enfant à se développer dans un environnement favorable.
Or, ce n’est objectivement pas le cas pour tous les enfants et toutes les familles. Voilà pourquoi nous sommes opposés à cette proposition de loi : parce qu’elle va à l’encontre des faits et des réalités pour la très grande majorité des choix consensuels des parents ou des décisions de justice qui privilégient cet intérêt supérieur de l’enfant.
En outre, loin de favoriser l’égalité entre les femmes et les hommes, elle risque d’aggraver les inégalités entre parents – notamment économiques – voire d’entraîner plus de souffrances, plus de complications et plus de violences émotionnelles et physiques.
Cette proposition de loi est mauvaise pour de nombreuses raisons.
La première, c’est bien celle que j’ai évoquée précédemment : la remise en cause de l’intérêt supérieur de l’enfant qui, actuellement, est au fondement de la décision des juges. Lors d’une séparation, les enfants se trouvent souvent au cœur de situations douloureuses. Il est alors nécessaire de donner de la souplesse aux juges dans leur office, notamment quand le couple est en conflit, afin d’assurer la sérénité et la sécurité des enfants.
Mettre en place, comme y tend cette proposition de loi, un caractère automatique de la résidence alternée ne répondrait en fait qu’à des demandes très minoritaires. Cela a déjà été dit, selon le ministère de la justice, 18,8 % des pères dans les couples hétérosexuels font une demande de garde alternée et 17,3 % d’entre eux l’obtiennent. Ainsi seuls 1,5 % des pères subissent donc des décisions allant à l’encontre de leurs souhaits. Dans cette minorité de cas, quand il existe un désaccord ou un conflit grave entre parents, c’est le ou la juge qui prend une décision en tenant compte de tous les éléments des dossiers et ce, au cas par cas.
Pourquoi remettre en cause une procédure dont le fonctionnement satisfait la grande majorité des familles ? Pourquoi vouloir faire de l’exception la règle ? Ces 1,5 % de demandes non satisfaites pour l’une des parties justifieraient-elles de porter le discrédit sur les décisions de justice et de réduire l’office des magistrats et des magistrates ? Pourquoi décider à la va-vite, un peu sur un coin de table comme nous l’avons vu lors des discussions en commission des lois, de brutaliser des dispositions du code civil qui fonctionnent à peu près correctement et, par là même, bouleverser l’équilibre des familles ?
Cette volonté de forcer les couples, les magistrats et les magistrates, à ignorer l’intérêt supérieur de l’enfant n’est absolument pas la bonne manière de faire pour favoriser un environnement apaisé pour les familles ou pour faire avancer l’égalité entre femmes et hommes – d’autant plus que rien dans le texte, tel qu’il a été présenté en commission et surtout tel que modifié, ne garantit l’égalité dans la prise en charge, c’est même le contraire, cela a d’ailleurs été dit.
L’exposé sommaire d’un amendement déposé en commission est très clair à ce propos. Je cite : « Cet amendement a pour objet de préciser que le principe de double résidence n’emporte pas systématiquement une égalité de temps passé chez chacun des parents ». Soyons clairs : comme d’autres l’ont dit, nous pensons que « l’intérêt supérieur » ne permet pas une égalité de temps dans tous les cas. En précisant que le temps passé par l’enfant chez chacun des anciens et anciennes partenaires du couple peut être complètement différent, vous ne résolvez rien en matière de partage des tâches puisque la résidence pourra être dite « alternée » alors même qu’un enfant pourra passer un jour ou quelques jours par an chez l’un de ses parents et le reste du temps chez l’autre. Avec ce type de mesure, où sont l’égalité et la coresponsabilité réelles dans les actes, dans les pratiques ?
D’autre part, en instaurant le principe de la double résidence, vous instaurez en réalité le principe de double résidence fiscale. Même si ce n’était peut-être pas l’objectif de départ de cette proposition de loi, le résultat très concret, ce n’est pas du tout de partager à temps égal la résidence des enfants mais, plutôt, de partager de façon égale les parts fiscales et les allocations familiales. Mme la ministre l’a d’ailleurs d’une certaine manière reconnu : la façon dont on peut avancer sur ce plan-là n’est pas très claire. J’ajoute qu’aucune étude n’a été réalisée sur ce sujet.
Cette mesure est très problématique pour les familles monoparentales dont le parent est souvent la mère – un tiers d’entre elles vivent en dessous du seuil de pauvreté. Elles seront d’autant plus impactées. Cette disposition risque d’entraîner encore plus de précarité pour ces foyers et leur paupérisation alors même que les dispositifs pour assurer le recouvrement des pensions alimentaires – dont près de la moitié n’est pas versée ou l’est en retard – sont aujourd’hui défaillants. En effet, qui dit double domiciliation dit baisse, voire disparition, de la pension alimentaire.
Cette pension est attribuée dans 83 % des cas de résidence chez la mère, mais seulement dans 23 % des cas si les enfants sont en résidence alternée. Cette baisse peut sembler logique à première vue en cas de partage égalitaire du temps de garde de l’enfant mais on sait que les femmes en couple ont en moyenne un revenu nettement inférieur à celui de leur conjoint – de 42 % inférieur en 2011 selon l’INSEE. Les séparations aggravent de surcroît cette situation inégalitaire pour les femmes : après une séparation – simple rupture, rupture de PACS ou divorce – le niveau de vie des femmes baisse de 14,5 % en moyenne, celui des hommes augmente de 3,5 %.
Mais une des dimensions les plus graves et dangereuses de cette proposition de loi, c’est que dans des situations de violences conjugales ou familiales, elle pourrait donner un moyen de pression au parent violent pour intimider l’autre parent, lui permettant d’effectuer un chantage sur la garde des enfants et de poursuivre son emprise émotionnelle et financière.
 Elle a quinze minutes…
M. Thibault Bazin.
 N’oublions pas les témoignages de femmes victimes de violences indiquant que le facteur économique est l’un des obstacles majeurs qui les empêchent de quitter leurs conjoints violents. Il ne s’agit malheureusement pas de situations rarissimes. Selon l’Observatoire des violences faites aux femmes, 225 000 femmes sont victimes de violences au sein de leur couple au cours d’une année ; 123 femmes ont été tuées par leur partenaire ou ex-partenaire en 2016 – soit une femme tous les trois jours – et 25 enfants mineurs ont été tués par l’un des parents dans un contexte de violence au sein du couple.
Mme Danièle Obono.
À l’issue d’une enquête sur les femmes tuées par leur compagnon ou ex-compagnon, le journal
 Libération
Alors que les violences faites aux femmes sont un sujet majeur et qu’un plan d’urgence pour le quinquennat vient d’être annoncé, cette proposition de loi va à rebours de toutes les recommandations des organisations de défense des droits des femmes.
Une tribune de onze associations féministes datée d’hier le signale : une femme sur dix est victime de violences conjugales et ces violences constituent aussi des violences à l’encontre des enfants.
Les juges doivent avoir la possibilité de décliner la demande de la garde alternée, et non voir leur office réduit.
Il existe bien d’autres moyens d’améliorer la coparentalité et l’égalité entre les femmes et les hommes. Nous vous les proposerons par voie d’amendements lors de l’examen de cette proposition de loi, si toutefois je ne vous ai pas convaincus de voter cette motion de rejet préalable. L’un de nos amendements vise par exemple à renforcer la protection des mères et de leurs enfants contre les impayés de pensions alimentaires. Un autre prévoit que les prestations sociales et les avantages fiscaux puissent rester attribués au parent ayant la charge matérielle principale de l’enfant.
Mais c’est surtout par une politique globale et extrêmement volontariste, qui déborde largement le cadre de cette proposition de loi et qui aborde le problème sous tous ses angles, économique, social, culturel, éducatif, que nous ferons réellement avancer – pas seulement théoriquement ou symboliquement, mais en actes – l’égalité et la coresponsabilité des parents, hommes et femmes, en matière de garde et d’éducation des enfants.
On pourrait par exemple faire strictement respecter le principe de l’égalité salariale ou instituer un véritable congé coparental, en augmentant considérablement la durée de congé pour le conjoint ou la conjointe de la mère de l’enfant.
 Très bien !
Mme Elsa Faucillon.
 On pourrait – on devrait ! – également lancer un grand chantier en matière d’éducation, familiale et scolaire, de façon à battre en brèche cette idée toxique, distillée très tôt dans l’enfance, selon laquelle le masculin l’emporte sur le féminin ; de façon à mettre fin à la socialisation genrée des tâches domestiques ; de façon à remettre en cause la
Mme Danièle Obono.
 summa divisio
Il y a tant et tant à faire en la matière, et les bonnes propositions ne manquent pas. Mais cette proposition de loi n’est pas de celles-ci. C’est pour ces raisons que le groupe La France insoumise vous appelle à voter cette motion de rejet préalable.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR.)
 La parole est à Mme la ministre.
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

Je crois nécessaire de clarifier encore la portée de cette proposition de loi. Elle concerne les enfants dans toutes les situations parentales. Les termes de la Convention internationale des droits de l’enfant sont respectés. Cette proposition de loi, je le répète une nouvelle fois, n’impose pas la garde alternée. Elle ne va pas à l’encontre des choix des parents, et nous veillerons à ce qu’elle n’entraîne pas la paupérisation de l’un d’entre eux.
Enfin, je veux indiquer que, puisque ce texte n’impliquera pas de changement dans les modalités de résidence, il n’entraînera pas de changement pour les pensions alimentaires. Et pour finir, je rappelle encore une fois que les situations de violence seront précisément des situations dans lesquelles la résidence pourra être fixée chez un seul parent. Voilà, madame la députée, ce que je voulais vous dire.
 (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe REM.)
 La parole est à M. Vincent Bru, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
M. le président.
M. Vincent Bru,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Madame Danièle Obono, vous avez pour habitude de présenter les choses à votre manière. J’ai été sensible au fait que vous ayez rappelé les sources internationales des droits de l’enfant. J’ai même été agréablement surpris de vous entendre citer la Déclaration des droits de l’enfant de 1959. Celle-ci n’avait pas de valeur juridique, mais elle s’est heureusement transformée, longtemps après, en 1989, en Convention internationale relative aux droits de l’enfant, laquelle oblige les États qui l’ont signée et ratifiée.
Je voudrais simplement vous rappeler quelques règles. Lorsque vous dites que cette proposition de loi rend la résidence alternée automatique, qu’elle en fait une solution généralisable, et même obligatoire et imposée – et vous rejoignez en cela M. Peu – vous vous méprenez profondément sur le sens de notre texte. Ce n’est pas du tout l’objet de cette proposition de loi. Celle-ci n’impose pas une résidence alternée équilibrée entre le père et la mère. Rien, dans ce texte, ne contraint si peu que ce soit la volonté des parents, à condition que l’intérêt supérieur de l’enfant soit respecté.
Bien au contraire, le texte dispose que « la résidence de l’enfant est fixée au domicile de chacun des parents » – il s’agit d’une inscription administrative – mais en précisant « selon les modalités de fréquence et de durée déterminées par accord entre les parents ou par le juge ». Autrement dit, il s’agit bien de faire du sur-mesure, du cas par cas, et non d’imposer une solution unique, comme vous l’avez sous-entendu, quelles que soient les circonstances et quels que soient les cas de figure. Cette proposition de loi s’inspire fondamentalement de l’intérêt supérieur de l’enfant. Or l’intérêt supérieur de l’enfant, c’est de bénéficier du droit de ses deux parents. Ce ne sont pas les parents qui ont des droits sur les enfants, mais les enfants qui ont des droits sur les parents.
Les spécialistes que nous avons entendus nous ont dit, même s’il existe sans doute des désaccords entre les différentes écoles de pédopsychiatrie, que la présence du père, pas forcément « égalitaire », mais régulière, a une incidence sur l’évolution et l’épanouissement de l’enfant. C’est la raison pour laquelle l’article 1

Par ailleurs, ce texte n’écarte pas le juge. Il est en effet indiqué que celui-ci peut, lorsque c’est nécessaire, fixer lui-même ces modalités de fréquence et de durée. Le juge n’est donc pas écarté et j’en veux pour preuve supplémentaire que lorsque l’intérêt supérieur de l’enfant est en jeu, il peut décider de fixer la résidence de l’enfant au domicile de l’un des parents – c’est ce que dispose l’alinéa 3 de l’article 1

La commission a d’ailleurs adopté un amendement de Mme Caroline Abadie qui concerne les cas où l’autorité parentale a été confiée par le juge à l’un des parents, et non aux deux parents, par exception au principe contenu dans la loi de 2002. Dans ce cas, la résidence de l’enfant est évidemment fixée au domicile du parent qui, par décision du juge, a seul l’autorité sur l’enfant. Vous le voyez, le juge est au cœur du dispositif et, lorsque l’intérêt de l’enfant impose une dérogation au principe posé à l’alinéa 1

du texte, il faut que le juge le dise et qu’il en dispose autrement.
Je donnerai quelques exemples, tirés de la pratique actuelle. Il y a tout un débat, que vous connaissez mieux que moi, madame Obono, sur la garde alternée pour les enfants en très bas âge – c’est-à-dire, en général, les enfants de moins de 3 ans, mais certains pédopsychiatres vont jusqu’à 5 ans, 6, voire pour quelques-uns 7 ans. C’est dire combien le débat est complexe, si même les scientifiques ne sont pas d’accord sur cette question.
Mme Sereine Mauborgne,

Mme Françoise Dumas
 Justement !
Mme Anne-Christine Lang.
M. Vincent Bru,
rapporteur
Il en va de même, madame Obono, lorsque la distance géographique ou les conditions matérielles imposent des aménagements, ou lorsque le père n’a ni emploi, ni logement. Dans de pareils cas, le juge doit évidemment, au nom de l’intérêt de l’enfant, choisir le domicile de la mère comme résidence, parce que cela est normal.
 À titre exceptionnel !
M. Xavier Breton.
M. Vincent Bru,
rapporteur
Par ailleurs, vous avez évoqué avec raison la question des violences faites aux femmes, qui est un sujet grave. Nous avons réintroduit dans ce texte, vous le savez, la disposition de la loi de 2010 sur les violences faites spécifiquement aux femmes, notamment lors de la remise d’enfant, ou du passage de bras, comme on dit dans le langage courant, qui se passe parfois mal.

Mme Françoise Dumas
 Il se passe mal toutes les semaines !
Mme Anne-Christine Lang.
M. Vincent Bru,
rapporteur
Il me semble donc, madame Obono, que vous avez présenté cette proposition de loi d’une manière un peu caricaturale et que le procès que vous lui faites n’est pas un procès juste. Le texte, tel qu’il ressort des travaux de la commission des lois et des auditions que nous avons menées avec Mme Caroline Abadie, me paraît beaucoup plus équilibré et modéré, et beaucoup moins caricatural, que vous ne le dites. En tout cas, je suis persuadé qu’il marque une avancée importante en faveur d’une coparentalité effective et d’une place plus importante du père dans la prise en charge des enfants. Savez-vous qu’un enfant sur trois voit très rarement son père et qu’un enfant sur cinq ne le voit jamais ? Nous ne pouvons pas nous satisfaire de cette situation.
Nous pensons que les pères ne doivent pas s’échapper, qu’ils doivent être rappelés à leur obligation de coresponsabilité parentale et que si le couple affectif disparaît, le couple parental demeure. Je pense que ce texte ouvre la voie à une évolution des mentalités, dans l’intérêt des enfants.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM et plusieurs bancs du groupe REM.)
 Dans les explications de vote, la parole est à M. Richard Ramos, pour le groupe du Mouvement démocrate et apparentés.
M. le président.
 Chère collègue, en vous écoutant, j’étais d’accord avec presque tout ce que vous disiez. Vous nous avez parlé d’éducation et nul ici ne remet en cause ce que vous avez dit à ce sujet, pas plus que sur les cadeaux de Noël, ni sur le fait que les enfants, garçons ou filles, doivent être élevés dans le respect de chacun. Vous nous avez évidemment parlé d’économie, et nous ne contestons pas vos chiffres, car il est bien évident qu’en cas de séparation, les femmes sont plus pénalisées que les hommes. Loin de nous, donc, l’idée de contester ce que vous avez dit à ce sujet, madame la députée.
M. Richard Ramos.
Vous nous avez également parlé, à juste titre, des violences faites aux femmes, et il est vrai que les violences peuvent s’exacerber au moment des séparations, et les coups se faire encore plus violents.
Vous nous avez parlé, à juste titre, de l’intérêt supérieur de l’enfant. Mais, sur tous les bancs de cette assemblée, tout le monde a été un enfant, tout le monde a connu des enfants dans des situations difficiles, et tout le monde pense à l’intérêt supérieur de l’enfant. Donc ce que vous dites est juste, madame Obono, mais ne correspond ni au contexte ni au texte proposé aujourd’hui.
Ce texte ne contredit pas vos propos : il procède simplement de la volonté de faire avancer la responsabilité du père. Ce que vous dites méritera débat, mais n’est pas du tout dans l’esprit du texte proposé. Nous reviendrons, lors de l’examen d’autres textes, dans d’autres contextes, sur vos propos qui sont justes, mais, ce soir, nous voterons contre votre motion de rejet préalable.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM
et quelques bancs du groupe REM.)
 La parole est à Mme Elsa Faucillon, pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine.
M. le président.
 Nous voterons évidemment pour la motion de rejet préalable déposée par Mme Obono. Nous avons ce soir un débat à la fois digne et particulièrement intéressant. Comme vous l’avez souligné, l’intérêt supérieur de l’enfant présente des aspects extrêmement complexes. Or la présente proposition de loi ne traduit pas, me semble-t-il, cette complexité.
Mme Elsa Faucillon.
En outre, elle est profondément imprécise. Elle confond, selon moi, deux notions importantes : la coparentalité et le mode de garde. Je crois en votre sincérité lorsque vous affirmez que votre objectif est de mieux avancer vers la coparentalité. Simplement, dans la coparentalité, il n’est pas question de mode de garde. Vous résumez la coparentalité au mode de garde, alors que ce sont deux choses totalement différentes.
Nous avons dit que vous tentiez d’imposer la garde alternée. Je veux bien retirer le terme « imposer », mais, en tout cas, mon groupe et moi-même restons persuadés que vous tentez, par cette loi, de privilégier la garde alternée ou d’en faire le mode de garde principal. Or c’est profondément dangereux, car cela remet en cause la notion de choix et donc de respect de l’intérêt supérieur de l’enfant. Si vous admettez que cette proposition de loi est avant tout un texte d’affichage, admettez aussi qu’elle comporte, par son imprécision, de nombreux dangers pour l’enfant.
Il serait prudent, je vous le dis en toute sincérité, de revoir profondément votre copie. Peut-être une motion de renvoi en commission aurait-elle été plus appropriée, mais, comme il n’en a pas été déposé, je me rallie à la motion de rejet préalable. Vous dites qu’il faut faire avancer la société sur la question de la coparentalité, mais cela ne peut pas se faire par des décisions de justice qui imposeraient un mode de garde qui n’est ni demandé ni choisi par les deux parents – ou alors, ce serait de l’expérimentation ! De l’expérimentation sur les enfants !
 Bien sûr !
Mme Françoise Dumas.
 Merci, madame Faucillon…
M. le président.
 Il y a, mes collègues l’ont rappelé, d’autres possibilités pour ce faire, notamment allonger le congé paternité. Cela contribuerait énormément, je crois, à faire avancer la coparentalité.
Mme Elsa Faucillon.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR ainsi que sur quelques bancs du groupe REM.)
 La parole est à M. Rémy Rebeyrotte, pour le groupe La République en marche.
M. le président.
 Nous serons bien sûr opposés à la motion de rejet préalable. Madame Obono, il est vrai que vous avez été relativement modérée ce soir par rapport à d’habitude, puisque vous nous avez expliqué que, finalement, vous n’étiez pas opposée à la coparentalité. Cela a pris à peu près trente secondes de votre intervention. Les quatorze minutes suivantes ont été occupées par un plaidoyer absolument contre la proposition de loi, et donc contre la coresponsabilité.
M. Rémy Rebeyrotte.
Pour le reste, je voulais simplement dire une chose.

Mme Elsa Faucillon
 Jusque-là, ça allait !
M. Stéphane Peu.
 C’est bien pour cela que je parlais de modération !
M. Rémy Rebeyrotte.
 (Sourires.)
 Je voulais simplement dire que le principe doit être la recherche de la coparentalité et de la coresponsabilité dans l’intérêt de l’enfant. En revanche, dans le texte, la règle est toujours fixée par le juge, qui garde son rôle et son pouvoir d’appréciation. Le reste n’est pas dans le texte. Vous nous avez parlé de la garde alternée : elle n’est pas dans le texte.
 Bien sûr que si !
M. Stéphane Peu.
 Elle figure dans le rapport !
M. Thibault Bazin.
 Elle est à l’origine du texte !
M. Xavier Breton.
 C’est son esprit même !
M. Thibault Bazin.
 C’est incroyable… Il faut assumer !
M. Stéphane Peu.
 Vous nous avez parlé des conditions financières du divorce ; elles ne sont pas dans le texte. Nous parlons strictement de la résidence, pour affirmer la coresponsabilité et la coparentalité, dans l’intérêt de l’enfant. Je souhaitais simplement rappeler ce qui est dans le texte et ce qui n’y est pas.
M. Rémy Rebeyrotte.
 (Applaudissements sur quelques bancs du groupe REM.)
 La garde alternée est dans le texte ! Ce que vous dites est un mensonge !
M. Stéphane Peu.
 C’est l’origine du texte !
M. Xavier Breton.
 La parole est à M. Thibault Bazin, pour le groupe Les Républicains.
M. le président.
 Danièle Obono et le groupe La France insoumise nous proposent une motion de rejet préalable de cette proposition de loi relative à la résidence de l’enfant en cas de séparation des parents. Si la même proposition de loi avait été présentée par une des oppositions, la majorité aurait sûrement déposé une motion de rejet préalable ou, au moins, une motion de renvoi en commission.
M. Thibault Bazin.
 C’est un procès d’intention !
M. Bruno Millienne.
 Mais comme elle émane du MODEM, d’ailleurs lui-même divisé à son sujet, comme les débats en commission des lois entre d’éminents magistrats l’ont montré, le groupe majoritaire La République en marche a tenté de corriger le tir en quelques jours. Une question se pose à nous : peut-on être assuré que le tir a été suffisamment corrigé ?
M. Thibault Bazin.

M. Xavier Breton.
 Permettez-moi d’en douter.
M. Thibault Bazin.
La niche a tremblé.

 Tout à fait !
M. Xavier Breton.
 Nous sommes à l’écoute des parents séparés éloignés de leurs enfants, qui souffrent : ils vivent cela comme une injustice ou une discrimination. En même temps,…
M. Thibault Bazin.
 En même temps ?
M. Richard Ramos.
 …nous sommes préoccupés par l’intérêt de l’enfant, qui doit primer. Le code civil mérite mieux que la méthode employée pour cette proposition de loi, dont le changement de titre et la réécriture si profonde suscitent l’inquiétude. Il y va de l’intérêt de l’enfant. En la matière, nous ne pouvons pas nous lancer dans des aventures juridiques sans étude d’impact sérieuse. À titre personnel, Xavier Breton et moi-même voterons la motion de rejet préalable.
M. Thibault Bazin.
 (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LR.)

M. Mohamed Laqhila.
Mme Jacqueline Gourault,

 La parole est à Mme Danièle Obono, pour le groupe La France insoumise.
M. le président.
 Je voterai cette motion que j’ai présentée, et je tiens à vous rassurer : à La France insoumise, quand il y en a une, il y en a dix-sept. Donc, c’est bien au nom de notre groupe que je le ferai.
Mme Danièle Obono.
 Il y en a qui passent à la télé, tout de même !
M. Mickaël Nogal.
 Oui, mais ils sont présents en esprit.
Mme Danièle Obono.
 (Exclamations sur
les bancs du groupe REM.)
 S’il vous plaît, seule Mme Obono a la parole.
M. le président.
 Nous ne sommes peut-être que dix-sept, mais je pense que vous pourrez reconnaître que…
Mme Danièle Obono.
 Ils sont sur les plateaux télé !
M. Éric Straumann.
 …même quand nous sommes peu nombreux, nous défendons toujours nos avis sur le fond, y compris ceux qui peuvent apparaître réformistes.
Mme Danièle Obono.
Je reviens maintenant sur quelques interpellations. Le problème fondamental, vous l’avez en partie reconnu, est que nous ne savons pas à quoi répond ce texte. Il ne répond pas, on l’a dit et redit et vous le reconnaissez vous-mêmes, à des problèmes qui seraient majoritairement soulevés par l’institution judiciaire ou par les parents…
 On est un peu dans la com, là !
M. Éric Straumann.
 …puisque, encore une fois, dans la très grande majorité des cas, il y a dans les faits un accord entre les parents sur la question de la résidence des enfants. Il y a donc une preuve de coparentalité, c’est-à-dire que chacun et chacune est responsable et prend une décision responsable dans l’intérêt supérieur de l’enfant. Dès lors, votre proposition de loi ne répondrait qu’à des cas minoritaires où il y a un désaccord. Or c’est précisément ce qui pose problème car, dans de ces cas de désaccord, l’autorité judiciaire est déjà en mesure de déterminer, au cas par cas, de manière très détaillée et précise, le choix qui doit être fait.
Mme Danièle Obono.
Le problème est que votre texte, tel qu’il est écrit, pose dorénavant la résidence alternée comme préalable pour le juge.

Mme Anne-Christine Lang
 Absolument !
Mme Françoise Dumas.
 Autrement dit, cela contraint l’office des magistrates et des magistrats. Vous ne pouvez pas dire le contraire alors que c’est indiqué noir sur blanc dans votre texte ! Désormais, c’est l’exception qui va primer sur le choix de la résidence principale chez l’un des parents. Votre texte pose un préalable et contraint, d’une certaine manière, le libre exercice du juge.
Mme Danièle Obono.
 Merci, madame Obono...
M. le président.
 J’en termine, monsieur le président. Nous pourrions avoir un débat plus large. En tout cas, je pense qu’il n’est pas responsable, de la part de législateurs, de discuter un texte de la manière dont celui-ci l’a été en commission et dont il l’est aujourd’hui en séance publique. Il vaudrait mieux voter cette motion de rejet préalable…
Mme Danièle Obono.
 Merci, madame Obono, il est temps de passer au vote.
M. le président.
 …et engager, au cours de l’année qui vient, un véritable débat sur la coparentalité, qui est bien autre chose que ce que vous proposez.
Mme Danièle Obono.
 J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi.
M. le président.
 Je suis saisi de cinq amendements de suppression, n
M. le président.

La parole est à M. Thibault Bazin, pour soutenir l’amendement n

 L’article 1
M. Thibault Bazin.

Mais, quand le cercle familial éclate, le problème est d’ajuster ce besoin de l’enfant et sa vie quotidienne. Notre talentueuse collègue Sarah El Haïry nous a alertés au début de la discussion générale : « L’enfant n’est pas un trophée. » Or la solution proposée par ce texte est une mauvaise réponse. La normalisation de la résidence pour tous n’est pas la bonne solution. Ce texte ne correspond que dans des cas très rares à l’intérêt supérieur de l’enfant, qui doit rester notre préoccupation première. C’est pourquoi ce premier amendement, qui en appelle d’autres, vise à supprimer l’article 1

Mes chers collègues, si vous avez besoin d’un signe, il a neigé ce soir sur l’Assemblée. Alors prudence !
 (Sourires.)
 Hors sujet.
M. Bruno Millienne.
 Je vous sens inspiré, monsieur Bazin…
M. le président.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement n

 Comme je l’ai indiqué précédemment, le divorce est un drame personnel et familial qui affecte chaque année près de 200 000 enfants. Et, parce que c’est un drame, notre devoir en tant que législateur est de le rendre le moins déstructurant possible pour les enfants, qui en sont les premières victimes. Pour les enfants de moins de 6 ans, les dégâts provoqués par des décisions de justice en faveur de la résidence alternée sont avérés, et c’est pire lorsque la résidence alternée est fractionnée et que l’enfant est ballotté, deux jours chez son père, deux jours chez sa mère.
Mme Emmanuelle Ménard.
De nombreux professionnels de santé attestent l’existence de « troubles de l’attachement », tels qu’ils les appellent. C’est très sérieux : nos enfants souffrent alors d’angoisses très profondes, de troubles psychosomatiques, d’hyperactivité, de troubles du sommeil, de phobie scolaire lorsqu’ils sont adolescents. Pire, nos enfants souffrent de dépression : alors qu’ils ne sont qu’à l’aube de leur vie, ils doivent déjà fréquenter les salles d’attente des pédopsychiatres. Et, plus les enfants grandissent, plus les troubles persistent.
Le Danemark a d’ailleurs sonné le glas, en 2012, en légiférant pour que la résidence alternée ne puisse plus être imposée. Cette remise en question de l’égalitarisme jusqu’au-boutiste n’est pas isolée : la plupart des experts internationaux dénoncent le principe de résidence alternée, qui remet en question, à leurs yeux, la sécurité affective et la stabilité de nos enfants. Or la stabilité affective est une nécessité absolue pour les enfants.
Ne nous laissons pas aller à faire d’une mesure exceptionnelle une norme, alors qu’elle est décriée par de nombreux spécialistes. Il suffit de se poser une seule question : quel adulte – qui, parmi nous ce soir, accepterait de changer de logement chaque semaine ?
 (Murmures et « Nous ! » sur divers bancs.)
 La parole est à M. Xavier Breton, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il vise à supprimer l’article 1
M. Xavier Breton.

Il convient également de prendre en compte chaque situation. Avec ce texte, il sera difficile pour le juge de personnaliser sa décision en fonction de l’âge et des liens de l’enfant avec chacun des parents. L’intérêt de l’enfant devrait être déterminé au cas par cas. Or, on voit bien que ce texte le fait passer après les besoins des adultes, puisqu’il sera subordonné au principe de résidence partagée. Ce n’est donc plus l’intérêt de l’enfant qui prime.
L’article 1


 La parole est à Mme Valérie Boyer, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 En 2012, 66 400 divorces avec enfants mineurs ont été prononcés. Le juge a fixé la résidence habituelle chez la mère sept fois sur dix, alternée deux fois sur dix et chez le père dans 6 % des cas. La résidence alternée est plus fréquente pour les divorces gracieux – 30 % des cas – que pour les divorces contentieux – 13 % des cas. Dans ce dernier cas, la résidence habituelle chez la mère est décidée pour les trois quarts des divorcés, et chez le père dans seulement 8 % des cas.
Mme Valérie Boyer.
Face à ces situations, le père s’estime souvent lésé au détriment de la mère sur la question du lieu de résidence. Rappelons quand même qu’à la suite d’un divorce, un enfant sur cinq ne voit plus son père après quelques années. Bien sûr, il y a la réalité des chiffres, mais nous ne devons pas nous précipiter. Cette proposition de loi cherche à instaurer ce que vous appelez une égalité réelle entre les pères et les mères, mais le juge doit rester au cœur du dispositif.
Nous le savons tous, il existe des situations où l’entente entre les parents n’est pas possible, car s’il faut être deux pour se disputer, il faut aussi être deux pour s’entendre, comme le disait Françoise Dolto. Il est bon de le rappeler dans cet hémicycle. C’est particulièrement le cas après des violences psychologiques, notion encore floue dans notre droit, et que j’espère nous arriverons à définir. Dans cette situation, l’auteur des violences conjugales cherche à instrumentaliser la coparentalité comme moyen de perpétuer la violence perverse, au-delà de la séparation. Que faire face à une mère de famille sous emprise qui acceptera par « accord entre les parents » la garde alternée avec un époux parfois violent ? Nous devons laisser le juge au cœur du dispositif.
Ajoutons à cette condition l’âge et la maturité de l’enfant. Afin d’éviter l’apparition de troubles liés à la discontinuité des lieux de vie et des figures d’attachement, de nombreux experts préconisent d’éviter la garde alternée avant l’âge de 6 ou 7 ans. Personnellement, je pense qu’il faudrait attendre l’âge de l’entrée en sixième.
Dans un arrêt en date du 26 mai 2011, la cour d’appel de Douai a refusé la mise en place d’une résidence alternée pour des enfants âgés de 4 ans et 2 ans. Dans cette décision, la cour a exposé les raisons qui l’ont fait considérer le jeune âge des enfants comme un obstacle à ce mode de résidence : « si [les] conditions de stabilité ne sont pas réunies, [l’enfant] pourrait présenter un attachement perturbé traduisant un sentiment d’insécurité interne ».
 Merci de conclure, madame la députée.
M. le président.
 Enfin, ajoutons la proximité des domiciles des parents ou encore les caractéristiques matérielles de l’accueil de l’enfant.
Mme Valérie Boyer.
L’alternance n’étant pas une formule mathématique où l’enfant serait une variable de l’équation, il nous appartient de faire primer l’intérêt supérieur de l’enfant.
 Très bien !
M. Éric Straumann.
 La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement de suppression s’inscrit dans la logique de la motion de rejet préalable que nous avons proposée. Je le répète, ce texte se voulait symbolique – le symbole de la nécessité de la coparentalité. Dans l’exposé des motifs, il est également question de simplifier les procédures de justice en cas de litiges : la proposition de loi visait donc également à répondre à de nombreuses questions pratiques. Or, non seulement ce n’est pas le cas, puisque des réponses sont déjà apportées dans les faits, et de manière consensuelle, mais elle soulève d’autres questions encore.
Mme Danièle Obono.
Ainsi, avec l’amendement n


pourra avoir pour effet, s’agissant d’un parent victime de violences et qui veut quitter le foyer, de le maintenir dans un cadre violent.
Enfin, si l’enjeu est le renforcement de la coparentalité, comme cela a été dit à plusieurs reprises, élaborons une proposition de loi sur ce thème ! Quel est le lien entre le lieu de résidence et la coparentalité ? Vous précisez, à juste titre, que la garde alternée ne signifie pas que le temps de garde est égal. Dans ce cas, que veut dire la coparentalité ? Quelles sont les responsabilités ? Comment faire en sorte que les deux parents les assument ? Malheureusement, pour l’heure, il n’a été débattu ni en commission des lois ni en séance publique du contenu de cette coparentalité, qui ne doit pas être seulement un symbole, mais une réalité économique, financière et culturelle. Nous devons adopter ces amendements de suppression pour pouvoir mener le débat sur cette question importante.
 Quel est l’avis de la commission sur ces amendements de suppression ?
M. le président.
M. Vincent Bru,
rapporteur
En effet, la proposition de loi ne fait que confirmer et appliquer en droit français les dispositions de la Convention internationale des droits de l’enfant, dont Mme Obono a très opportunément cité tout à l’heure l’article 9. On pourrait également citer l’article 5 ou l’article 18, qui prévoit que « les deux parents ont une responsabilité commune pour ce qui est d’élever l’enfant et d’assurer son développement ».
 Très bien.
Mme Stéphanie Kerbarh.
M. Vincent Bru,
rapporteur
Il nous a souvent été dit, notamment par une avocate lors d’une audition, que les femmes ont du mal à renoncer à la garde majoritaire, en raison de la pression de la société et de l’image dégradée, l’image de mauvaise mère qu’elles renverraient. Nous pensons, au contraire, qu’il faut faire évoluer cette image et qu’il faut rassurer ces personnes qui sont en difficulté et qui subissent parfois une pression sociale, même peut-être sans s’en rendre compte.
Madame Obono, en matière de violences faites aux femmes, nous avons prévu, comme je l’ai dit tout à l’heure, une disposition qui vise à éviter les actes de violence du père à l’encontre de la mère de l’enfant au moment du passage de bras, de la remise de l’enfant dans les bras de l’autre parent. Vous dites que le texte n’est que symbolique, mais certaines affirmations inscrites dans la loi orientent quelque peu la société, placent les deux parents face à leurs responsabilités et permettraient à l’avenir aux pères en particulier d’être plus responsables et plus présents auprès de leur enfant.
Vous avez également évoqué la coparentalité, qui n’implique pas forcément une égalité. C’est vrai, ce n’est pas l’égalité du temps passé avec l’enfant qui fait la richesse de l’apport d’un père ou d’une mère. Il faut donc, comme beaucoup d’orateurs l’ont dit, faire du cas par cas. C’est pourquoi notre texte ne fige ni n’impose rien.
Madame Boyer, vous avez évoqué l’âge de l’entrée en sixième : 10 ou 11 ans. À ma connaissance, ce n’est pas une position répandue.
 J’ai dit qu’il s’agissait d’un avis personnel !
Mme Valérie Boyer.
M. Vincent Bru,
rapporteur
 C’est ce que j’ai dit !
Mme Valérie Boyer.
M. Vincent Bru,
rapporteur
 Cinq ans, c’est trop petit !
Mme Valérie Boyer.
M. Vincent Bru,
rapporteur
Enfin, Mme la ministre présentera tout à l’heure un amendement portant sur les questions de protection sociale et d’allocations familiales, et nous pourrons en discuter à cette occasion. Avis défavorable.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,


de la proposition de loi est celui de la double résidence, et non celui de la résidence alternée paritaire. La proposition de loi ne tend pas à contrevenir au principe légalement établi régissant les modalités de résidence de l’enfant. Celles-ci ne seront, en pratique, pas modifiées. Seule la terminologie sera renouvelée.
Les nouvelles dispositions introduites par la proposition de loi visent à favoriser la coparentalité en permettant au moins symboliquement aux deux parents d’être à égalité. Je répète qu’elles n’introduisent pas la résidence alternée de droit. Le juge continuera à fixer le rythme et la fréquence de l’hébergement de l’enfant chez chacun de ses parents. Il s’agit seulement d’un double rattachement de l’enfant au domicile de ses deux parents. En cas de violences, et si la situation le justifie, le juge aux affaires familiales pourra fixer la résidence de l’enfant chez un seul parent et fixer un droit de visite très réduit pour l’autre parent.
En toute hypothèse, le juge veillera à l’intérêt de l’enfant, et la décision de la cour d’appel de Douai, que vous avez rappelée, madame la députée, démontre la vigilance des juges sur ce sujet. Le Gouvernement est donc défavorable à tous ces amendements, qui sont, au fond, hors sujet.
 Sur les amendements identiques n
M. le président.

Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Brahim Hammouche.
 En tant que membre du groupe Mouvement démocrate et apparentés, je suis plutôt fier que nous ayons ouvert ce débat sociétal. C’est un sujet éminemment difficile, car il touche à l’intime et au subjectif.
M. Brahim Hammouche.
On a cité Montesquieu et Dolto. On pourrait aussi citer bien évidemment Freud, qui définit trois arts majeurs et trois arts impossibles que je crois que nous réunissons ce soir. Le premier art impossible est l’art de gouverner ; le deuxième celui d’éduquer ; le troisième celui de soigner. Oui, ce débat réunit éminemment ces trois approches impossibles – ce qui ne signifie pas qu’il ne faut pas essayer, ce que nous faisons ce soir.
Je félicite l’ensemble de l’Assemblée parce que notre débat est de bonne tenue et totalement apaisé par rapport aux pressions que les uns et les autres ont pu subir ces derniers temps, en vue de remettre au centre la question de l’autorité parentale et de l’autorité conjointe partagée.
On a évoqué la coparentalité : je tiens à rappeler que la parentalité ne commence pas au moment de la séparation.

Mme Elsa Faucillon.
 Je l’espère en tout cas, notamment pour les pères. Il faudrait travailler sur la guidance parentale. Je le souligne d’autant plus facilement que, durant trois ans, j’ai été, en tant que psychiatre pour enfant, orienté vers la guidance parentale. Souvent, les parents viennent nous voir pour être éclairés sur ce qui est bon et ce qui n’est pas bon et, en cas de séparation, sur ce qui est le meilleur.
M. Brahim Hammouche.
L’intérêt supérieur de l’enfant, pour le professionnel que j’étais, était de pouvoir répondre aux besoins de l’enfant dans l’immédiat et de l’accompagner dans sa croissance. Au lieu de représenter simplement l’autorité, il me fallait être un tuteur de croissance et parfois de résilience. J’espère que ce texte permettra d’aller dans cette direction pour régler certains problèmes.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM.)
 La parole est à Mme Caroline Abadie.
M. le président.
 Je tiens à réagir à des propos qui ont accompagné la défense de ces amendements de suppression, et notamment à ceux de Mme Ménard, qui a souligné qu’il était difficile pour un enfant de changer de maison toutes les semaines. Nous sommes nombreux ici à faire l’expérience de traîner notre valise, ce qui, je vous l’accorde, n’est pas toujours facile. Toutefois, ce n’est pas exactement ce que fait un enfant : quand il change de maison, c’est pour se retrouver chez l’un de ses parents ! La situation pourrait certes être meilleure, mais vous l’avez présentée de manière caricaturale.
Mme Caroline Abadie.
 Vous ne pouvez pas nier que l’enfant est placé dans une situation qui peut se révéler difficile.
Mme Emmanuelle Ménard.
 Je comprends bien, mais c’est pour retrouver un parent, ce qui peut aussi être un avantage.
Mme Caroline Abadie.
 Chez les gens qui ont de l’argent, certainement.
Mme Valérie Boyer.
 S’il vous plaît, seule Mme Abadie a la parole.
M. le président.
 Manifestement, je ne réussis pas à convaincre tout l’hémicycle. Peut-être aurai-je plus de chance en citant l’ancienne ministre Laurence Rossignol, en 2014, à propos de la proposition de loi relative à l’autorité parentale et à l’intérêt de l’enfant : « l’article 7 […] institue la double résidence de l’enfant. C’est une très belle mesure qui dit que l’enfant a deux domiciles. » Elle ajoutait : « C’est donc une mesure symbolique pour l’enfant, c’est une mesure rassurante et sécurisante pour lui, c’est une belle mesure ». Ce qu’elle a répété, avant de conclure : « Cela met fin à l’archaïsme qu’est le droit de visite et d’hébergement, qui ne correspond plus à ce que veulent les pères aujourd’hui, les pères séparés qui ne souhaitent pas héberger leurs enfants comme on hébergerait un ami de passage ». C’est « une mesure dans l’intérêt supérieur de l’enfant et dans l’intérêt du maintien des liens entre parents et enfants après la séparation ».
Mme Caroline Abadie.
À force de parler de l’intérêt de l’enfant, le débat s’est éloigné de son objet : il n’est pas question dans cette proposition de loi du temps que l’enfant passera chez chacun de ses parents, mais d’instituer une double résidence, ce qui ne revient pas à un temps partagé de façon égale entre les deux parents.
 (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe REM.)
 La parole est à Mme Sarah El Haïry.
M. le président.
 Notre rapporteur, dans sa synthèse, et Mme la ministre ont apporté un très grand nombre d’informations. Avant que nous ne passions au vote, je souhaite recentrer le débat sur l’objet de la proposition de loi. Il faut bien distinguer la résidence administrative et les modalités de garde. L’intérêt de l’enfant reste pleinement sous la responsabilité du juge aux affaires familiales. Il faut avoir cela bien présent à l’esprit au moment de voter contre la suppression de l’article 1
Mme Sarah El Haïry.

Le texte n’enlève aucune prérogative au juge aux affaires familiales : il vise seulement à fixer la résidence administrative de l’enfant au domicile de chacun des parents.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et plusieurs bancs du groupe REM.).)
 La parole est à M. Pierre Cabaré.
M. le président.
 Nous sommes là pour voter des lois, pas des symboles. Voilà un texte qui, loin d’apporter ou de régler quoi que ce soit, fait même plutôt l’inverse. Il n’y a pas de loi à titre exceptionnel. Ces mots « à titre exceptionnel » laissent une porte ouverte à chaque avocat pour défendre ce qu’il entend par là.
M. Pierre Cabaré.
Des chiffres exacts ont été donnés : 18,8 % des pères font la demande de résidence alternée et ils l’obtiennent à 17,3 %. Il faut considérer que le droit des pères a évolué du fait de leur engagement envers leurs enfants. Si la coparentalité évolue, cette évolution ne se fait pas sous la contrainte.
Ce texte ne protège ni l’enfant ni l’intérêt de la famille ni, évidemment, celui des parents. Son incidence n’a même pas été évaluée. Oui, je suis contre cette proposition de loi de coin de table, parce que je préfère les tables rondes. C’est la raison pour laquelle je vous propose de réviser ce texte, qui porte sur un sujet de société très important, dans le cadre d’un vrai travail collectif conduit dans l’intérêt des familles.
Je vous propose aussi de ne pas traiter la question de la résidence de l’enfant par le petit bout de la lorgnette, pour ne pas en être le petit rapporteur.
 Il a raison.
M. Thibault Bazin.
 Faisons ensemble une belle loi : que l’Assemblée protège les intérêts de chaque membre de la famille, et en particulier ceux de l’enfant, avec bienveillance.
M. Pierre Cabaré.
 (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes REM, GDR et LR.)
 Très bien !
M. Xavier Breton.
 Je mets aux voix les amendements identiques n
M. le président.

 Voici le résultat du scrutin :
M. le président.
 Je suis saisi de trois amendements, n
M. le président.

Les amendements n

La parole est à M. Xavier Breton, pour soutenir l’amendement n

 Je tiens tout d’abord à noter les résultats du scrutin public qui vient de se dérouler : ils prouvent que la liberté de vote permet de s’exprimer en conscience sur des sujets importants. C’est une bonne chose.
M. Xavier Breton.
L’amendement n

L’amendement vise à rédiger ainsi l’article 373-2-9 : « Lorsqu’il se prononce sur les modalités de l’autorité parentale conjointe, le juge désigne, à défaut d’accord amiable ou si cet accord lui apparaît contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant, celui des père et mère chez lequel l’enfant a sa résidence habituelle.
« La périodicité de l’accueil de l’enfant, chez celui des père et mère qui n’a pas la résidence habituelle de l’enfant, est fixée selon un calendrier établi par le juge ou,

« À titre exceptionnel et par décision spécialement motivée, le juge peut ordonner une résidence alternée lorsque l’enfant est âgé de plus de sept ans, si la situation parentale le permet et si l’intérêt supérieur de l’enfant ne l’exclut pas. Il en détermine la durée. La résidence alternée est mise en œuvre à l’essai pendant une durée minimale de six mois, puis le juge se prononce sur la résidence de l’enfant. »
Il prévoit aussi que « Même en cas de résidence alternée, l’enfant a le droit de connaître le lieu de sa résidence de référence, qui est fixe. Le juge ou l’accord des parents, en ce dernier cas sous le contrôle du juge, définissent la résidence de référence de l’enfant. »
Vous pouvez le constater, ce texte a été rédigé avec beaucoup de précautions, en tenant compte des contraintes d’âge ou de situation des parents. S’il vise un accord entre les parents, il le place toujours sous le contrôle du juge qui vérifiera chaque situation. Nous sommes là au cœur de la prise en compte de l’intérêt de l’enfant. Il ne s’agit pas d’imposer au juge, aux parents et aux enfants un principe qu’on essaiera ensuite de contourner par le biais d’exceptions. Il faut partir de chaque situation. La rédaction de l’amendement va dans ce sens.
 Vous gardez la parole, monsieur Breton, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il vise quant à lui à instaurer des garde-fous à la résidence alternée telle qu’actuellement envisagée dans le code civil. Des conditions doivent être introduites dans le texte pour encadrer ce pouvoir judiciaire, en particulier une condition d’âge de l’enfant, une référence à la situation parentale et la prise en compte d’une éventuelle condamnation de l’un des parents comme auteur, coauteur ou complice d’un crime sur la personne de l’autre, la résidence alternée devant être exclue dans ce dernier cas.
M. Xavier Breton.
 La parole est à Mme Valérie Boyer, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Je souscris bien évidemment aux propos de Xavier Breton. La proposition de loi pose le principe selon lequel la résidence de l’enfant sera fixée au domicile de chacun de ses parents, afin de traduire leur égalité.
Mme Valérie Boyer.
Le texte vise donc l’égalité des parents : or, c’est l’intérêt des enfants qui nous préoccupe. Le juge doit non pas être exclu du dispositif, mais en être le principe. Il doit, par exemple, pouvoir ordonner une résidence alternée. Les droits de l’enfant doivent primer sur ceux des parents. La résidence alternée doit être exclue explicitement lorsque l’un des parents de l’enfant a été condamné comme auteur, coauteur ou complice d’un crime sur la personne de l’autre parent.
Aujourd’hui, les enfants ne sont pas suffisamment protégés dans le cas d’une séparation pour violence conjugale. Bien souvent les procédures de séparation sont distinctes des actions conduites pour violence conjugale, ce qui est préjudiciable à l’intérêt de l’enfant. Le rôle du juge doit être prééminent et déterminant dans ces séparations et dans les décisions de résidence ou de garde alternée. Exclure le juge de ce type de demande n’est pas dans l’intérêt de l’enfant. Telle est la raison pour laquelle je défends cet amendement.
 Quel est l’avis de la commission sur ces trois amendements ?
M. le président.
M. Vincent Bru,
rapporteur

Par ailleurs, vous prévoyez que le juge peut ordonner une résidence alternée lorsque l’enfant est âgé de plus de 7 ans : pourquoi cet âge ? Mme Boyer a évoqué tout à l’heure l’entrée en sixième, soit 11 ans. Des pédopsychiatres évoquent l’âge pour certains de 5 ans, pour d’autres de 3 ans. Il faut laisser au juge l’appréciation
 in concreto
Ainsi, notre dispositif défend davantage les droits des enfants, leur intérêt…
 Tout à fait !
M. Mohamed Laqhila.
M. Vincent Bru,
rapporteur
Contrairement à ces trois amendements, la réforme que nous proposons vise à encourager les parents à mieux percevoir leur coresponsabilité vis-à-vis de leurs enfants, dans le cadre de ce que l’on appelle la coparentalité. Il n’est pas question ici des droits des parents, contrairement à ce que vous affirmez, mais bien du droit de l’enfant à bénéficier de la présence de ses deux parents. Nous pensons que le père et la mère ont la même importance, la même autorité, et que l’enfant n’appartient ni à l’un ni à l’autre, mais d’abord à lui-même. Je le répète, l’enfant doit bénéficier de la présence de ses deux parents.
Monsieur Breton, vous avez parlé d’un préjudice que subirait l’enfant en cas de résidence alternée et vous avez souligné une nécessité de stabilité. Nous avons parfois entendu, au contraire, que le fait d’être privé de l’un de ses parents, en particulier de son père, pouvait s’avérer dangereux, notamment pour certains adolescents.
Par ailleurs, contrairement à ce que vous avez dit, madame Boyer, nous n’avons relevé dans la littérature scientifique internationale aucune preuve de troubles particuliers dont seraient atteints les enfants en résidence alternée. On ne peut pas dire qu’en Belgique, les enfants qui bénéficient depuis 2006 de la résidence alternée soient particulièrement psychotiques, sans repère ou davantage fragilisés qu’auparavant.
 En Belgique, c’est le juge qui homologue les accords !
Mme Valérie Boyer.
M. Vincent Bru,
rapporteur
Leurs auteurs ont également évoqué les situations où l’un des parents aurait été condamné comme auteur, coauteur ou complice d’un crime sur la personne de l’autre parent. Ce cas de figure est déjà traité par l’article 378 du code civil relatif au retrait de l’autorité parentale, qui dispose : « Peuvent se voir retirer totalement l’autorité parentale par une décision expresse du jugement pénal les père et mère qui sont condamnés, soit comme auteurs, coauteurs ou complices d’un crime ou délit commis sur la personne de leur enfant, soit comme coauteurs ou complices d’un crime ou délit commis par leur enfant, soit comme auteurs, coauteurs ou complices d’un crime sur la personne de l’autre parent. » Ainsi, une protection existe déjà dans le code civil : point n’est besoin de la répéter.
Enfin, je rappelle une fois de plus que la question de l’âge de l’enfant ne doit pas être abordée dans la loi, puisque les professeurs de psychologie, les pédopsychiatres et les professionnels de la petite enfance ne sont pas tous d’accord sur l’âge à partir duquel il faudrait favoriser la résidence partagée. C’est la raison pour laquelle nous préférons que cette question soit traitée au cas par cas, dans le cadre d’une approche réaliste fondée sur des éléments de faits qui seront appréciés à leur juste valeur par le juge aux affaires familiales.
Avis défavorable sur l’ensemble des amendements.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,


 L’amendement laisse au juge la possibilité d’ordonner une résidence alternée à titre exceptionnel !
M. Xavier Breton.
Mme Jacqueline Gourault,

Monsieur Breton, par votre amendement n

Enfin, l’amendement n

 La parole est à Mme Caroline Abadie.
M. le président.
 Si nous étions en train de débattre de la résidence alternée à temps égal chez chacun des parents, je comprendrais effectivement que nous ayons ces discussions sur l’âge de l’enfant. Nous pourrions alors nous poser la question : cette solution est-elle adaptée à un enfant âgé de 3 ans, de 6, de 7, de 11 ans ? Lors des auditions, nous avons entendu beaucoup d’avis différents. À la fin, nous conclurions probablement en décidant de laisser au juge le soin de statuer sur cette question en fonction de chaque situation particulière.
Mme Caroline Abadie.
Or nous ne parlons pas de la résidence alternée paritaire mais de la résidence administrative de l’enfant. Si un père ou une mère ne se voit pas reconnaître la résidence habituelle de son enfant, comment pourrait-il obtenir un logement social avec une chambre supplémentaire pour accueillir ses enfants un week-end sur deux ou une semaine sur deux ? C’est difficile. De même, comment pourrait-il demander un tarif préférentiel à la piscine ou l’inscrire aux stages de tennis réservés aux habitants du village ? C’est assez compliqué. Je vous parle ici de cas concrets – vous voyez donc que des questions symboliques peuvent revêtir une dimension très concrète dans la vie de nos concitoyens. Le principe de la double résidence pourrait donc non seulement apaiser des divorces, par son aspect symbolique, mais aussi avoir des effets immédiats et qualitatifs dans la vie de nombreux parents séparés.
 La parole est à M. Thibault Bazin.
M. le président.
 Mes chers collègues, j’entends vos arguments mais il ne faut pas non plus être hypocrite ! Rappelez-vous l’esprit de la version initiale de ce texte. L’axe a été déporté vers la question de la résidence de l’enfant, mais le résultat est le même : il s’agit de déterminer où l’enfant va vivre à terme. Pour la clarté de notre débat, nous devons évoquer ce sujet – c’était quand même l’intention initiale du texte, et ce n’est pas parce que vous utilisez certains mots pour l’atténuer que vous parviendrez à l’effacer. Le rôle de la représentation nationale est de défendre l’intérêt de l’enfant, donc de s’interroger sur les conséquences de l’affirmation du principe de « double résidence » alors que l’on parlait initialement de garde alternée.
M. Thibault Bazin.
Je suis surpris qu’aucun avis n’ait été demandé sur ce texte, ni au Conseil d’État, ni au Haut conseil de la famille, ni à la Caisse nationale des allocations familiales, ni à la délégation aux droits des femmes dont la présidente est ici présente.
Aujourd’hui, le Gouvernement nous promet un projet de loi sur la famille. Il conviendrait d’attendre cette future discussion. Je vois bien que le présent débat s’éternise, et peut-être s’arrêtera-t-il à un moment ou un autre… En tout cas, il convient de défendre l’intérêt des enfants et de discuter de ces dispositions dans de bonnes conditions.
 (Applaudissements sur quelques bancs du groupe REM.)
Après Mme Pau-Langevin, qui a quitté notre hémicycle, je veux à mon tour citer Montesquieu.

Plusieurs députés du groupe REM.
 Il ne faut toucher aux lois que d’une main tremblante.
M. Thibault Bazin.
 (Exclamations sur
les bancs des groupes REM et MODEM.)
 Laissez Montesquieu là où il se trouve !
M. Brahim Hammouche.
 Je pense que Montesquieu devrait nous inspirer.
M. Thibault Bazin.
 La parole est à Mme Anne-Christine Lang.
M. le président.
 On évoque la résidence administrative de l’enfant, qui serait l’objet de ce texte. Je constate cependant que l’on parle essentiellement d’hébergement et de garde d’enfant, et qu’une très grande confusion est entretenue dans nos débats et dans le texte même. Cette confusion, qui me semble délibérément entretenue, pourrait être totalement contraire à l’intérêt des femmes et des enfants.
Mme Anne-Christine Lang.
Les pères toxiques existent, et d’ailleurs c’est surtout sur ces cas qu’il convient de s’attarder. Quand tout se passe bien, il n’y a pas de problème ! Nous, nous devons nous intéresser aux cas où cela se passe mal.
 Vous avez raison !
M. Thibault Bazin.
 Aussi, quand les pères sont toxiques, pervers narcissiques, qu’ils exercent des violences psychologiques, je crains qu’ils puissent se servir de nos débats et de cette confusion délibérément entretenue entre la résidence, la garde, le domicile et la domiciliation pour prolonger leur emprise sur les femmes.
Mme Anne-Christine Lang.
 C’est vous qui entretenez la confusion !
M. Xavier Breton.
 Contrairement à ce que j’ai entendu, la garde alternée n’apaise pas les violences. Je pense plutôt qu’elle les prolonge : pour un certain nombre d’individus toxiques, la garde alternée est un moyen de continuer les violences, qui se réitèrent à chaque fois que l’enfant passe d’un parent à l’autre.
Mme Anne-Christine Lang.
 Exactement !
Mme Nadia Essayan.
 Attention : le texte est extrêmement ambigu et confus. Nos débats sont confus. Je crains qu’ils ne puissent être utilisés contre les femmes et contre l’intérêt des enfants.
Mme Anne-Christine Lang.
 (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe REM.)
 La parole est à Mme Elsa Faucillon.
M. le président.
 J’appelle les auteurs de cette proposition de loi à en assumer le contenu.
Mme Elsa Faucillon.

M. Xavier Breton.
 Si vous assumez le fait que ce texte privilégie la garde alternée, comme c’était son objet initial, il est nécessaire qu’il soit bien mieux ficelé, bien mieux écrit, bien plus sérieux et responsable, car il traite de la protection des enfants. J’en appelle donc à votre responsabilité.
Mme Elsa Faucillon.
Si vous ne l’assumez pas, c’est juste un texte d’affichage, destiné à faire avancer les mentalités. On en aura vu d’autres. Mais dans ce cas, je vous propose d’organiser une grande campagne de promotion de la garde alternée !

Mme Valérie Boyer.
 Les campagnes d’information, ça existe ! Il ne sert à rien de débattre d’une proposition de loi qui, aujourd’hui, ne tient pas debout et ne respecte pas les droits de l’enfant.
Mme Elsa Faucillon.
Troisième point : il arrive que des pères qui ont, en quelque sorte, abandonné leur poste – car c’est, j’en suis désolée, majoritairement le fait des pères, beaucoup plus que des mères – veuillent plus tard, dans le cadre par exemple d’associations, réinvestir ce rôle. Il faut alors pouvoir les accompagner, car nous voulons que, lorsque c’est possible, les enfants puissent voir leurs deux parents. Cela nécessite, y compris au moment du divorce, davantage d’accompagnement. Ainsi, lorsque des décisions de justice sont prises, l’intervention de psychologues et de pédopsychiatres est nécessaire pour mieux accompagner les parents.
Voilà des propositions qui peuvent faire progresser un mode de garde respectueux de l’enfant et qui tend vers la coparentalité. En revanche, mes chers collègues, je suis désolée de vous dire qu’une proposition de loi telle que celle que nous examinons met réellement en danger les enfants et la coparentalité.
 (Applaudissements sur quelques bancs du groupe REM.)
 Mes chers collègues, je donnerai la parole à encore quatre orateurs, et nous nous arrêterons là pour ces amendements.
M. le président.
La parole est à Mme Valérie Boyer.
 Je souscris à ce qui vient d’être dit. Si nous parlons aujourd’hui de la garde alternée, c’est parce que ce texte l’évoquait initialement. Et voilà que ce débat se termine en peau de chagrin, avec la résidence alternée. Employer cette soirée de travail parlementaire pour discuter de cela contribue à rendre les lois à la fois bavardes et peu utiles, comme je le disais dans mon propos préalable.
Mme Valérie Boyer.
Nous avons évoqué tout à l’heure, puisqu’on aime bien ici ce genre de
 benchmarking
 a fortiori
Au Danemark et en Finlande, par exemple, les députés ont voté une nouvelle loi interdisant d’imposer par défaut le partage par moitié aux couples mariés qui divorcent, affirmant que cette loi nouvelle mettra davantage l’accent sur les droits des enfants, plutôt que sur ceux des parents : on voit bien qu’ils en sont revenus.
Au Québec, les juges – encore eux ! – déterminent les éléments qui constituent le meilleur intérêt de l’enfant : la figure parentale « principale » – il ne s’agit pas d’égalité –, l’absence de conflit, l’implication personnelle des parents, la disponibilité, l’existence d’une bonne communication entre les parents et, enfin, la préférence exprimée par l’enfant.
En Belgique, pays que vous citiez tout à l’heure, monsieur le rapporteur, c’est le juge qui homologue les accords parentaux. Il en va de même pour l’Italie. Dans de nombreux pays, donc, il existe des garde-fous fondés sur le fait que le droit de l’enfant prime sur le droit des parents.
 Merci, ma chère collègue…
M. le président.
 Le fait que, dans le présent texte, le recours au juge soit exceptionnel pose un problème de fond. J’y suis totalement opposée. Je considère que le juge doit se prononcer systématiquement. La situation est en effet tout à fait paradoxale : on demande à des parents qui se séparent et qui ne s’entendent pas de s’entendre sur des problèmes administratifs ou sur la résidence de l’enfant !
Mme Valérie Boyer.
En conclusion, la résidence alternée doit être facultative, et ne doit pas être le principe de base. Tel était l’objet…
 Merci, madame, Boyer.
M. le président.
La parole est à M. Xavier Breton.
 On nous reproche d’entretenir de la confusion, mais cette confusion vient du texte même. Je rappelle que la première version s’intitulait « proposition de loi relative au principe de garde alternée des enfants ». Ce n’est pas nous qui l’avons écrit comme cela ! De même, on lit dans la première partie du rapport que, « bien qu’en progression, le recours à la résidence alternée reste marginal en France ».
M. Xavier Breton.
 C’est un choix !
Mme Valérie Boyer.
 On voit donc bien d’où vient la confusion. Si le rédacteur de cette proposition de loi lui a initialement donné une cohérence, cette cohérence n’est aujourd’hui pas assumée par son groupe, ni par la majorité.
M. Xavier Breton.
 Visiblement !
Mme Valérie Boyer.
 C’est là que réside le problème. Tous ceux qui nous regardent en direct et qui ont des attentes ou des inquiétudes dans ce domaine peuvent être déçus par la teneur de nos débats. En effet, la présentation de ce texte a suscité des attentes, mais les évolutions attendues n’arrivent pas. Et si les débats traînent en longueur, c’est parce que la majorité n’assume pas ce texte.
M. Xavier Breton.
 La parole est à M. Bruno Millienne.
M. le président.
 Jusqu’à présent, les débats ont été de très haute tenue et sont restés courtois. Je ne comprends donc pas cette idée de confusion. Le MODEM et une partie de la majorité défendent ce texte en disant que son but n’est pas la résidence alternée, mais bien la domiciliation de l’enfant au domicile des deux parents.
M. Bruno Millienne.
 Il fallait faire un autre texte !
Mme Valérie Boyer.
 On peut changer le titre !
M. Xavier Breton.
 Il y a de grandes différences d’appréciation dans ce que l’on veut bien en comprendre, et vous insistez, pour votre part, sur la résidence alternée. Malgré tout, le débat a été courtois.
M. Bruno Millienne.
Mais voilà qu’on en vient à parler de « pères toxiques ». Je suis désolé, je ne peux pas vous laisser dire cela, madame. Il existe des pères toxiques, c’est vrai, et j’en connais,…
 Des mères aussi, d’ailleurs !
Mme Valérie Boyer.
 …mais il y a aussi des mères manipulatrices, qui font subir à leurs enfants une véritable aliénation mentale.
M. Bruno Millienne.
 Ça existe aussi !
Mme Valérie Boyer.
 Il faut mettre les deux à égalité.
M. Bruno Millienne.
 C’est pour cela qu’il y a un juge !
Mme Valérie Boyer.
 Nous sommes bien d’accord.
M. Bruno Millienne.
 Cela ne doit pas être exceptionnel !
Mme Valérie Boyer.
 Madame Boyer, non seulement nous n’avons pas effacé le rôle du juge, mais nous l’avons renforcé. Vous ne voulez pas l’entendre, mais c’est tout de même la réalité de ce qui est écrit dans le texte.
M. Bruno Millienne.
 (Exclamations sur quelques bancs du groupe LR.)
Mme Jacqueline Gourault,

 Je trouve dommage que les débats s’animent un peu trop, mais je sais que je ne parviendrai pas à vous convaincre.
M. Bruno Millienne.
Mme Abadie a évoqué les détails de la vie de tous les jours. Permettez-moi de donner un autre exemple : lorsqu’une mère ou un père, l’un ou l’autre, n’a pas en permanence la garde de son enfant,…
 La garde ?
Mme Anne-Christine Lang.
 …au bout d’un certain temps, l’éducation nationale perd bizarrement son adresse et ce parent ne reçoit plus de nouvelles de l’éducation de son enfant.
M. Bruno Millienne.
 S’il l’emmène le matin à l’école, cela n’arrive pas !
Mme Elsa Faucillon.
 La domiciliation conjointe…
M. Bruno Millienne.
 Domiciliation ou domicile ?
Mme Anne-Christine Lang.
 Établir le domicile de l’enfant chez les deux parents permettrait au moins qu’on puisse avoir des nouvelles de ses enfants quand ils sont à l’école.
M. Bruno Millienne.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM et sur plusieurs bancs du groupe REM.)
 La parole est à M. Sylvain Waserman.
M. le président.
 À la suite de M. Millienne, j’observe que nous avons eu des débats très sereins et très intéressants. Il m’a, pour ma part, fallu du temps pour me forger une opinion sur cette question, qui a besoin d’être mûrie. À cette heure tardive, je regrette que les règles nous obligent à suspendre bientôt ce débat, car il faut probablement du temps pour l’assimiler.
M. Sylvain Waserman.
S’il est toutefois une chose qui, avant ou après ce texte, ne change pas dans le droit, c’est bien l’intérêt supérieur de l’enfant et le rôle du juge. Il peut certes y avoir des cas de parents toxiques, quelle que soit la manière dont on l’exprime, mais ils relèvent du juge.
 (Exclamations sur les bancs du groupe LR.)
Mais si ! Si un parent est toxique, c’est bien le juge qui l’identifiera et qui prendra les décisions adéquates dans l’intérêt supérieur de l’enfant. Ce qui est invariant, avant ou après ce texte, c’est la confiance qu’on doit avoir dans le juge pour évaluer l’intérêt supérieur de l’enfant. L’existence d’une évaluation du juge est assez pertinente pour que ce texte n’y change rien. Je ne conçois pas qu’une décision prise dans l’intérêt supérieur de l’enfant puisse changer selon qu’elle serait prise avant ou après ce texte : c’est d’un autre ordre.
 La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement tend à supprimer l’alinéa 2 de l’article 1
Mme Danièle Obono.

On voit s’instaurer ici une certaine confusion, et les gens qui nous regardent ont sans doute du mal à comprendre exactement de quoi nous discutons. Il ne s’agit pas de remettre en cause les intentions des uns, des unes et des autres, mais de comprendre en quoi, y compris dans l’exposé des motifs, le traitement de la domiciliation répondra aux enjeux importants de la coparentalité et de la responsabilisation.
 Et la garde alternée ?
Mme Valérie Boyer.
 On nous dit qu’il s’agit de faire en sorte que les courriers de l’éducation nationale arrivent bien aux parents : a-t-on besoin, pour cela, d’une loi qui, comme cela a été relevé et comme le reconnaissent certains des amendements présentés aujourd’hui, posera ou risque de poser plus de problèmes que d’autres dispositions ?
Mme Danièle Obono.
Vous avez cité la loi de 2002, qui entérinait la question de la coparentalité. C’est une bonne loi, une loi positive, qui comporte des éléments importants sur les questions d’éducation et de responsabilité. Que manque-t-il fondamentalement dans cette loi pour éprouver la nécessité d’adopter une proposition de loi pour rajouter un symbole – car on nous parle de symboles à propos de simples mesures administratives ?
La confusion n’est pas entretenue à l’envi par nous ou par d’autres, mais elle est au cœur même de ce qui a présidé à l’écriture de ce texte. En toute responsabilité, comme le disait Mme Faucillon, nous ne pouvons pas, en l’état, voter une telle proposition de loi, dont nous ignorons l’utilisation. Malgré les affirmations et les amendements, les risques qui ont été relevés peuvent entraîner des situations encore plus graves que celles qui existent, même si c’est dans la minorité des cas.
Ainsi, malgré ce que disait Mme la ministre, établir un préalable à la résidence alternée revient à la hiérarchiser et à introduire une contrainte dans des décisions qui, jusqu’alors, se prenaient sans ces préalables.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Vincent Bru,
rapporteur
Si vous parliez de questions fiscales, nous aurions pu parler plus précisément de la demi-part, qui, en principe, bénéficie au parent qui dans les faits garde l’enfant le plus longtemps. Et s’agissant des prestations sociales, le Gouvernement a l’intention de déposer un amendement.
Au contraire de vous, nous pensons que ce texte améliore la responsabilité et la coparentalité des deux parents et que, contrairement à ce que vous dites, il ne met aucunement l’enfant en danger et n’aggrave pas la situation, y compris celle des femmes. Je ne comprends donc pas pourquoi vous vous obstinez à demander le retrait de ce principe.
Madame la ministre, l’heure tourne et je saisis cette occasion de vous dire que nous aurions besoin de statistiques plus récentes que celles dont nous disposons actuellement, qui datent du printemps de l’année 2012. Nous sommes bientôt en 2018 et aurions certainement besoin, pour enrichir les débats futurs sur ces questions, de statistiques plus récentes que celles que nous évoquons toujours.
Pour en revenir à l’amendement présenté par Mme Obono, j’émets évidemment un avis défavorable.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
Mme Jacqueline Gourault,

Bien évidemment, je donne un avis défavorable à l’amendement. Et puisque l’heure arrive et que je prends la parole pour la dernière fois – en tout cas ce soir, du moins je l’espère !
 (Sourires) –
Je remercie tous ceux qui ont essayé de comprendre le sens de cette proposition de loi ; et en même temps, cela m’a intéressée d’entendre les différentes « interprétations », disons cela comme ça, qui en ont été faites. En tout cas, les discussions ont été intéressantes, de bon niveau, et nous espérons qu’en cette période de promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes, celle-ci sera toujours respectée.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.)
 La parole est à M. Thibault Bazin.
M. le président.
 Merci, monsieur le président, de me permettre de réagir aux avis du rapporteur et de la ministre. Le rapporteur soulève un point important : nous avons besoin de données. Le texte débattu traite des conséquences des séparations et des divorces et, en tant que législateur, il nous incombe de réfléchir au phénomène indéniable que constitue le nombre de divorces : près de 130 000 chaque année.
M. Thibault Bazin.
Compte tenu de ses conséquences sur les conjoints comme sur les enfants, il nous paraît indispensable de réfléchir à la prévention de ce phénomène. Ce sujet essentiel mériterait d’être étudié. En effet, plus d’un ménage sur deux se sépare – tout le monde n’est pas forcément marié – et nul ne peut nier l’impact de ces séparations sur les enfants. Or les études sur cet impact font défaut, alors que le sujet est tellement important. Il convient de mesurer cet impact afin de mieux y répondre. La nuit porte conseil : en attendant les statistiques, je vous souhaite une bonne nuit à tous !
 Très bien !
M. Xavier Breton.
 En application de l’article 50, alinéa 4, du règlement, qui prévoit que la dernière séance de la journée doit être levée à une heure du matin, je fais lever la séance. Il appartiendra donc à la Conférence des présidents de fixer les conditions de la poursuite de la discussion de cette proposition de loi.
M. le président.
 Prochaine séance, ce matin, à neuf heures trente :
M. le président.
Discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures.
La séance est levée.