M. Laurent Saint-Martin, rapporteur de la commission spéciale
M. Thomas Mesnier, rapporteur de la commission spéciale
M. Éric Woerth, président de la commission spéciale
M. Olivier Dussopt, ministre délégué chargé des comptes publics
M. Adrien Taquet, secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles
M. Charles de Courson
M. Jean-Paul Dufrègne
Mme Cendra Motin
M. Jean-Pierre Door
M. Brahim Hammouche
Mme Valérie Rabault
Mme Lise Magnier
M. Michel Zumkeller
M. Laurent Saint-Martin, rapporteur
Amendements n

Amendements n

Amendement n

Amendements n

Amendement n

Amendements n

Amendement n

M. Cédric O, secrétaire d’État chargé de la transition numérique et des communications électroniques
Amendements n

Amendements n

Amendements n

Amendement n

Amendement n

Amendements n

Amendements n

Amendement n

Amendements n

Amendement n

Amendements n

Amendements n

Amendements n

 La séance est ouverte.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (n
M. le président.




La conférence des présidents a décidé que ces quatre textes donneraient lieu à une discussion générale commune.
 La parole est à M. Laurent Saint-Martin, rapporteur de la commission spéciale.
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur de la commission spéciale
Après la crise sanitaire, économique, sociale, et probablement politique, que nous traversons, le rétablissement des finances publiques et les conditions de celui-ci deviennent essentiels. La proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a précisément pour objet de rénover la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), afin de réunir les conditions d’un rétablissement de nos finances publiques le plus rapide possible. Autrement dit, si nous ne modifions pas le contenu fiscal et budgétaire, nous proposons d’en modifier le contenant, pour le rendre plus lisible et plus efficace, et pour que demain, enfin, notre pays puisse présenter des comptes publics plus sains et plus transparents.
Je reviendrai rapidement sur les quatre principaux axes de la réforme que nous proposons aujourd’hui.
Premièrement, nous souhaitons renforcer la place de la pluriannualité dans le processus budgétaire. La réforme de la LOLF doit doter le Parlement et le Gouvernement de nouveaux outils pour répondre aux défis de demain, à ceux notamment liés à l’impact de la pandémie sur les finances publiques. Il s’agit d’assurer un meilleur encadrement de la dépense publique, tout en valorisant l’effort d’investissement et en renforçant la logique de performance, si chère aux pères de la LOLF – Didier Migaud et Alain Lambert – que je salue devant vous.
L’évaluation des dépenses fiscales est également renforcée par le biais d’une information approfondie du Parlement. Nous avons d’ailleurs rehaussé l’ambition initiale du texte en commission spéciale.
Nous proposons une refonte du calendrier budgétaire afin de rationaliser les différents débats qui jalonnent une année et de faire du printemps, à l’occasion de la transmission du programme de stabilité à la Commission européenne, le grand moment parlementaire de débat d’orientation des finances publiques (DOFP) : le débat qui se tient habituellement en juillet serait remplacé par un grand débat sur la dette et les conditions de financement de l’État.
Nous voulons également renforcer les grands principes budgétaires d’unité et d’universalité – je veillerai particulièrement, dans la discussion, à ce que cet objectif soit conservé. Le consentement citoyen doit être conforté par un budget plus simple, plus lisible, plus clair, financé par une fiscalité largement simplifiée.
Ainsi la commission spéciale propose-t-elle d’interdire le financement par taxe affectée des fonds sans personnalité juridique et de créer un lien nécessaire entre la taxe et l’opérateur qui en bénéficie. C’est un facteur puissant et audacieux de simplification et de lisibilité pour notre système fiscal. L’ensemble des taxes affectées seront d’ailleurs récapitulées dans un article du projet de loi de finances (PLF), renforçant la portée de l’autorisation donnée par le Parlement de lever l’impôt.
L’ensemble des moyens des politiques publiques seront réunis au sein d’un nouvel état annexé, et ce, quel que soit le vecteur : dotation budgétaire, dépenses fiscales, prélèvements sur recette.
Autre source de progrès, la discussion budgétaire annuelle est rationalisée grâce à la création d’une loi de finances de fin de gestion destinée à éviter les dérives fiscales observées jusqu’en 2017 dans les collectifs budgétaires de fin d’année. La très bonne pratique du gouvernement actuel depuis quatre ans – je salue l’action des ministres en ce sens – doit perdurer, raison pour laquelle il faut l’inscrire dans la loi organique. Il s’agit d’un outil simple, limité aux ajustements budgétaires indispensables de fin de gestion.
L’articulation entre la première et la seconde partie du PLF est également précisée : la fiscalité d’État figurera ainsi en première partie, ce qui nous évitera de reproduire les mêmes débats fiscaux à l’occasion des articles non rattachés, ces débats interminables que nous subissons chaque automne et qui reprennent ceux qui se sont tenus quelques semaines plus tôt.
Le texte propose, enfin, de consacrer dans la LOLF une belle pratique que nous avons instaurée grâce aux efforts d’Éric Woerth, Amélie de Montchalin, Jean-Noël Barrot : le Printemps de l’évaluation. Perfectible mais désormais incontournable, cet exercice a véritablement renouvelé la pratique du contrôle budgétaire et de l’évaluation parlementaire.
La commission spéciale s’est attachée à améliorer le texte sur plusieurs points. Elle a notamment choisi d’introduire un compteur des écarts par rapport à l’évolution programmée de la dépense publique. Nous pourrons ainsi mieux lire les évolutions, et le Gouvernement aura à justifier les éventuels écarts.
La distinction entre ressources et charges de fonctionnement et d’investissement est également précisée – le débat politique y gagnera en clarté. Outre l’article d’équilibre, le nouvel état annexé que j’évoquais présentera l’effort d’investissement. La commission spéciale a décidé d’y inclure également les fonds de concours et les subventions aux opérateurs.
Le Haut Conseil des finances publiques (HPFC) sort renforcé de l’examen en commission : son mandat est étendu lors de l’examen des PLF et PLFSS – projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il disposera de plus de temps pour examiner les lois de programmation des finances publiques (LPFP) ainsi que les lois de programmation sectorielles.
Vous l’avez compris, la séance d’aujourd’hui marque l’aboutissement d’un travail de longue haleine. Éric Woerth et moi l’avons initié il y a trois ans, aux côtés de Joël Giraud et Charles de Courson, dans le cadre de la mission relative à la mise en œuvre de la LOLF. Thomas Mesnier et moi proposons aujourd’hui des avancées concrètes pour améliorer l’examen budgétaire des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.
Aussi, après des échanges qui ne manqueront pas d’être riches, échanges rendus possibles par le choix du Gouvernement d’inscrire ces textes à l’ordre du jour – je tiens à saluer Olivier Dussopt pour son soutien indéfectible à notre démarche parlementaire – j’espère que cette proposition de loi organique recueillera une large et franche approbation. C’est notre intérêt à toutes et tous. C’est dans l’intérêt du Parlement qui, ainsi renforcé, pourra assurer un meilleur contrôle et une meilleure évaluation, garants d’un meilleur consentement citoyen à l’impôt et à la dépense publique. 
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem. – M. Charles de Courson applaudit également.)
 La parole est à M. Thomas Mesnier, rapporteur de la commission spéciale.
M. le président.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur de la commission spéciale
Fidèle à cet état d’esprit, le texte que je vous propose cherche à répondre à trois questions fondamentales. Tout d’abord, avons-nous fait des lois de financement le grand exercice de transparence démocratique qui présidait à leur création ? Si les lois de financement ont été incontestablement un progrès, elles souffrent aujourd’hui de la concentration excessive de la discussion à l’automne, dans un calendrier d’examen qui est sans équivalent pour un texte d’une telle dimension et d’une telle importance. C’est la raison pour laquelle je vous ai proposé de déplacer une partie de la discussion au printemps, nourrie par des annexes plus nombreuses, plus précises et remises plus précocement dans l’année, lors de l’examen de la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale.
J’ai également suggéré d’anticiper d’une semaine le dépôt du PLFSS à l’automne. Je ne saurais trop insister sur l’importance de tels changements, d’ailleurs largement approuvés sur tous les bancs en commission : c’est en organisant mieux dans le temps la discussion que le Parlement sera en mesure d’exploiter l’ensemble des possibilités ouvertes par les lois de financement en matière d’information, de contrôle ou encore de transformation de notre droit de la sécurité sociale.
Ensuite, avons-nous tiré toutes les leçons de la pratique parlementaire de ces vingt-cinq dernières années ? Certes, le constituant n’a pas voulu faire des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) des textes portant diverses mesures d’ordre social, et a limité leur champ aux seules dispositions financières. Or la pratique montre que la discussion porte très souvent sur les dispositifs concrets présentés par le Gouvernement et sur les propositions des parlementaires. Ce constat plaide pour reconnaître à la loi de financement de l’automne la fonction qui est désormais la sienne : celle de débat central et récurrent sur notre protection sociale et son financement.
Il n’est ni possible, ni souhaitable de revenir en arrière, mais nous pouvons tirer parti de la situation pour confier à la loi de financement un rôle de vigie sur les mesures d’exonérations ou de réduction des cotisations et contributions sociales. C’est le sens de ma double proposition : d’une part, doter les lois de financement d’un monopole pour pérenniser les exonérations ; d’autre part, évaluer le tiers des exonérations existantes, chaque année, pendant l’examen des lois d’approbation.
Cette pratique doit-elle pour autant nous empêcher de réfléchir à une meilleure adéquation du champ des lois de financement de la sécurité sociale avec celui de la protection sociale ? Je ne le crois pas. Je propose ainsi d’intégrer dans ces dernières la dette des établissements de santé ou médico-sociaux relevant du service public et financés par l’assurance maladie. Je sais que des discussions auront lieu sur d’autres pans de la protection sociale, que d’aucuns considèrent comme les grands absents de nos débats.
Enfin, que voulons-nous faire des lois de financement à l’avenir ? Je le dis d’emblée : je ne crois pas au grand soir de la fusion des textes, ni à une solution intermédiaire consistant à fusionner la discussion des recettes. Nous savons ce que nous perdrions en supprimant ou en altérant profondément les lois de financement de la sécurité sociale : une vision globale et spécialisée sur un champ majeur et autonome des finances publiques, l’expertise de la commission des affaires sociales, un texte qui ménage la place des partenaires sociaux et qui respecte la nature même des droits sociaux.
À l’inverse, nous ne sommes pas sûrs de ce que nous gagnerions. Du temps ? J’en doute, les délais étant ce qu’ils sont à l’automne. De la cohérence ou une vision plus globale ? Séparer les dépenses sociales des recettes qui les financent est le meilleur moyen de déresponsabiliser une sphère pour laquelle l’équilibre reste un horizon raisonnable.
Je crois au contraire à des améliorations plus modestes mais aussi plus décisives, qui permettront à la loi de financement de la sécurité sociale de continuer à être ce qu’elle est de mieux tout en s’inscrivant dans le cadre global des finances publiques. C’est le sens de l’article liminaire que j’entends introduire et dans lequel je propose des comptes portant sur un champ plus large, mais également du compteur des écarts ou encore du dépôt commun, à l’automne, du PLF et du PLFSS, qui offriront au Parlement une vue globale de l’ensemble des enjeux financiers.
Je suis d’autant plus fier de vous proposer ce chemin vers une réforme profonde mais respectueuse de l’esprit des lois de financements de la sécurité sociale qu’il s’agit d’un travail collectif croisant les réflexions du Haut Conseil du financement de la protection sociale, de la Cour des comptes, de la commission pour l’avenir des finances publiques et des parlementaires.
Mes chers collègues, c’est une nouvelle étape de notre démocratie politique et sociale qui pourrait se dessiner avec ce cadre organique rénové. J’espère que ce qui me semble être une avancée très importante pour les droits du Parlement et pour notre sécurité sociale recueillera un large soutien, avant que nos propositions rencontrent prochainement celles de nos collègues sénateurs.
Il est bon que ce soit le Parlement qui se soit emparé de ce qui le concerne au premier chef. Il s’était déjà ouvert la porte des finances sociales, il y a un quart de siècle ; il est grand temps désormais qu’il s’installe, en disposant enfin de tous les outils idoines et avec davantage d’assurance, dans le rôle qui est le sien. 
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.)
 La parole est à M. Éric Woerth, président de la commission spéciale.
M. le président.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
Comme le rapporteur général Laurent Saint-Martin, je saluerai les vingt ans de la LOLF et ses pères fondateurs, nos amis Didier Migaud et Alain Lambert.
Il y a presque trois ans, nous avions souhaité avec Joël Giraud, qui était alors rapporteur général, et Laurent Saint-Martin, qui ne l’était pas encore, reconstituer la mission d’information relative à la mise en œuvre de la LOLF, la MILOLF, dont les travaux avaient accompagné la mise en place de la loi d’orientation – notre collègue Charles de Courson, qui, depuis bien longtemps, suit ces travaux avec assiduité et pertinence, s’en souvient.
Celle-ci a adopté en septembre 2019 un rapport formulant quarante-cinq propositions de modernisation. Une proposition de loi a été très vite élaborée mais sa rédaction a été interrompue par la pandémie. Ce travail a repris rapidement au début de l’année, permettant le dépôt de deux propositions de loi, l’une organique, l’autre ordinaire, que nous avons cosignées Laurent Saint-Martin et moi-même – les propositions portant sur la LFSS ont, pour leur part, suivi un parcours un peu différent.
Compte tenu de la nature organique de la réforme et de la complexité juridique de certains sujets, il nous a semblé essentiel que le Conseil d’État soit consulté, en application de l’article 39 de la Constitution, ce que le président Richard Ferrand a accepté, et je l’en remercie. Nous avons mené avec le Conseil un travail particulièrement intéressant, et avons été, les rapporteurs et moi-même, amenés à défendre nos textes devant l’Assemblée générale, expérience extrêmement enrichissante pour les uns et pour les autres. Son avis a nourri les travaux de la commission spéciale, et bon nombre des amendements que nous vous proposons y trouvent leur origine.
Le débat d’aujourd’hui est l’aboutissement d’un travail parlementaire réussi, s’appuyant notamment sur un contrôle exercé de manière transpartisane ayant permis d’évaluer la réforme et d’aller au fond des choses. Il advient après la rédaction d’une proposition de loi ayant tiré les conséquences de ces travaux, après l’analyse juridique du Conseil d’État visant à en garantir la solidité constitutionnelle et après son inscription à l’ordre du jour par le Gouvernement, que je remercie pour son soutien et pour les nombreuses discussions qui ont contribué de faire progresser ce texte. J’y vois une reconnaissance de la qualité du travail accompli par les uns et par les autres.
Cette proposition de loi ne propose nullement une révolution, ce qui aurait été totalement inopportun, mais une évolution très significative. Si, comme le Conseil d’État le souligne, elle ne bouleverse pas le cadre de la gouvernance de nos finances publiques – ce qui serait impossible sans préalablement modifier la Constitution –, son adoption impliquera néanmoins des évolutions non négligeables de la LOLF, pour la première fois depuis son adoption.
Trois lignes de force se dégagent de ce texte.
La première est le renforcement de la dimension pluriannuelle, notamment à travers le vote en valeur des crédits et l’introduction d’un compteur des écarts à la norme en dépenses, qui permettront de nourrir le débat politique.
La deuxième consiste à circonscrire sinon à éliminer les pratiques susceptibles d’altérer la transparence des finances publiques, telles que les affectations de taxes, les prélèvements sur recettes ou le développement des dépenses fiscales.
La troisième vise à rationaliser et à améliorer la qualité du travail parlementaire. Plusieurs dispositions y contribuent, comme la simplification du calendrier, notamment la fusion des temps consacrés au programme de stabilité et au débat d’orientation des finances publiques, mais cela doit surtout procéder de l’extension du droit d’amendement sur les objectifs et indicateurs de performance.
La question des dépenses d’investissement est fondamentale en période de sortie de crise. Ce terme me paraît à maints égards préférable à celui de « dépenses d’avenir », lesquelles, pour beaucoup, ne sont absolument pas des dépenses d’investissement. Les dépenses de l’éducation nationale sont ainsi des dépenses d’avenir et non des dépenses d’investissement ; le remboursement des intérêts de la dette, bien que lié à des dépenses passées, relève, quant à lui, de la catégorie des dépenses de fonctionnement. Cette distinction sera essentielle pour le débat politique. Elle n’est pas encore totalement satisfaisante, et je déposerai un amendement afin d’apporter une définition des dépenses d’investissement et des dépenses de fonctionnement sortant de la logique comptable pour mieux s’approcher de la réalité.
Doit, à mon sens, être considérée comme une dépense de fonctionnement toute dépense qui, dans le cadre d’une démocratie aussi mûre que la nôtre, contribue à faire fonctionner des services publics de qualité. En ce sens, les dépenses liées à l’enseignement relèvent des dépenses de fonctionnement. D’une nature très différente, les dépenses d’investissement concourent pour leur part à faire évoluer le pays en nourrissant sa croissance potentielle, quelles qu’en soient les composantes. Il revient au Gouvernement d’opérer un partage entre dépenses d’investissement et dépenses de fonctionnement et de justifier ses choix devant le Parlement. Nous aurons des débats à ce sujet. Je crois d’ailleurs que notre collègue Jean-Paul Dufrègne a lui aussi déposé un amendement en ce sens.
La commission spéciale a beaucoup travaillé tout comme la MILOLF et d’autres missions qui l’ont précédée. Je pense – et je ne le dis pas souvent – que nous pouvons être fiers de ce que nous avons accompli au service de la qualité de nos finances publiques et de leur contrôle. 
(Applaudissements sur les bancs des groupes LR et LaREM.)
 La parole est à M. le ministre délégué chargé des comptes publics.
M. le président.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué chargé des comptes publics
Vingt ans après l’adoption de cette loi d’orientation, nous pouvons examiner lucidement le bilan de son application pour souligner ses qualités et les avancées qu’elle a permises mais aussi discerner, avec vous et grâce à vous, ce qu’il importe d’améliorer.
La LOLF a mis en avant une logique de performance jusqu’alors inexistante ; elle a amélioré les droits du Parlement en matière budgétaire, bien trop limités auparavant. Cela explique le fait que la réforme de 2001, d’essence démocratique, soit née du Parlement. Et je rendrai à mon tour hommage aux pères fondateurs de cette loi, Alain Lambert et Didier Migaud, qui ont contribué de manière déterminante à améliorer notre architecture budgétaire.
Vingt ans après, il apparaît que la LOLF est un succès.
Tout d’abord, elle a approfondi les droits du Parlement de multiples façons. Je me limiterai à quelques exemples. Vous examinez et votez les moyens de l’État par politique publique et non plus par ministère, ce qui permet de discuter de la destination des crédits. Vous votez la totalité des crédits de chaque mission budgétaire, alors qu’avant la LOLF les crédits de l’année précédente étaient reconduits par un simple vote unique. Vous amendez les crédits budgétaires, car la LOLF a considérablement élargi le droit d’amendement. Si le Parlement reste soumis à la contrainte de l’article 40 de la Constitution, ce que personne ne se prive de rappeler, il faut avoir à l’esprit que la LOLF l’a grandement assouplie en rendant possible le dépôt d’amendements parlementaires destinés à augmenter certains moyens budgétaires – ceux des programmes et non des missions –, chose inenvisageable avant.
S’agissant de la performance, les progrès apportés par la LOLF sont, là aussi, indéniables. Nous disposons d’un outil à fort potentiel, et la documentation budgétaire française est considérée comme la meilleure du monde, ainsi que l’a souligné un rapport de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) et en 2018. Grâce à sa transparence, elle permet de bien mesurer l’efficacité de la dépense.
Si l’on porte un regard lucide sur cette loi d’orientation, il faut toutefois reconnaître que la pratique n’a pas toujours été à la hauteur des possibilités qu’elle offrait. Saisissons-nous donc de cette boîte à outils.
Beaucoup a déjà été fait pour que les règles de comptabilité et de gestion budgétaires accompagnent le mouvement de la LOLF. Les efforts doivent se poursuivre, tant du côté du Parlement que du Gouvernement, pour que l’évaluation de la performance de la dépense soit autre chose qu’un vœu pieux et pour que la justification au premier euro remplace vraiment la discussion sur les seules mesures nouvelles, à la fois au Parlement et au sein de l’administration. Nous devons y veiller sans tomber dans le piège de la bureaucratisation de la réforme, que pointaient déjà Alain Lambert et Didier Migaud, en 2006.
Au-delà de la pratique, la loi organique relative aux lois de finances comme la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) doivent être portées par un nouveau souffle. C’est la volonté à la fois de Laurent Saint-Martin et d’Éric Woerth pour ce qui concerne la première, et de Thomas Mesnier pour la seconde. Je tiens à les remercier pour la qualité de leurs travaux et, à travers eux, l’ensemble des parlementaires qui y ont contribué.
La proposition de loi organique relative à la LOLF s’inscrit dans la lignée du rapport de la mission d’information sur la mise en œuvre de celle-ci, qui, en septembre 2019, venait déjà conclure plusieurs mois de travaux. Je sais que ses auteurs ont encore travaillé ces derniers mois et ces derniers jours à des ajustements rédactionnels, notamment après les avis du Conseil d’État.
Les deux propositions de loi organiques et les deux propositions de loi qui les accompagnent constituent des avancées décisives pour le pilotage de nos finances publiques et pour les pouvoirs du Parlement. Elles nous semblent poser une pierre de plus à l’édifice de la décision budgétaire, en améliorant sa qualité et son efficacité au service de la maîtrise de nos finances publiques.
Pour ce qui est d’abord du pilotage des finances publiques, l’un de vos objectifs est d’instaurer une véritable dimension pluriannuelle dans la discussion budgétaire comme dans la LFSS, ce qui nous paraît essentiel. Le constat dressé par la commission sur l’avenir des finances publiques, présidée par Jean Arthuis, comme par la Cour des comptes est similaire : pour assainir les finances publiques, nous avons besoin d’une programmation pluriannuelle des budgets renforcée.
Je partage cet objectif et j’ajoute que cela doit être particulièrement le cas en matière de dépenses publiques. Vous souhaitez d’ailleurs, comme nous, instaurer une règle en dépenses qui nous permettra de nous inscrire dans la maîtrise pluriannuelle de nos finances publiques. Cet objectif aura d’autant plus de valeur que le Gouvernement pourra compter sur la vigilance du Haut Conseil des finances publiques pour constater les écarts entre ce qui a été prévu et ce qui a été fait, et demander les justifications idoines. C’est là une étape majeure dans le redressement de la trajectoire des finances publiques. Gageons que nous saurons lui donner tout le poids nécessaire.
Sur cet aspect comme sur d’autres, les deux propositions de loi organique sont complémentaires, puisque celle de Thomas Mesnier prévoit au sein de l’annexe B de la LFSS la création d’un compteur des écarts cumulés en dépenses entre la programmation pluriannuelle de la loi de programmation des finances publiques et les prévisions à date sur ce même horizon. Cet outil de pilotage, qui complète, sans s’y substituer, les autres leviers de pilotage de la LFSS, contribuera à inscrire le pilotage annuel des finances sociales dans la programmation pluriannuelle des finances publiques.
De même, vous proposez de créer un article liminaire en PLFSS, qui englobe l’ensemble du sous-secteur des administrations de sécurité sociale, afin de disposer d’une meilleure vision de l’ensemble des finances de la sphère sociale entendue au sens le plus large. La proposition de loi organique des membres de la commission des finances propose parallèlement d’affermir les débats consacrés à la gestion de la dette publique grâce à la remise d’un rapport sur la dette publique mais aussi à la tenue d’un débat annuel sur les modalités de son financement. Cette volonté forte tant du rapporteur général que du président de la commission des finances est tout à fait cohérente avec l’objectif que nous nous sommes fixé d’amorcer la décrue de la dette à l’horizon 2027, objectif qui ne sera atteint qu’en examinant de manière précise les conditions de sa gestion. Le contexte actuel de taux bas et la politique monétaire expansionniste ne doivent pas nous faire oublier les risques attachés à une dette publique trop élevée qui deviendrait insoutenable.
Le deuxième objectif de ces propositions de loi organique est de renforcer la sincérité des lois financières. De ce point de vue, ce gouvernement et cette majorité ont déjà beaucoup fait pour mettre en conformité la pratique avec l’esprit de la LOLF et de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Il faut aller plus loin en faisant en sorte que le HCFP éclaire davantage le Parlement et les citoyens, comme le recommande Jean Arthuis dans son rapport. Cet organisme ne donne aujourd’hui qu’un avis consultatif sur les prévisions économiques, et la proposition de loi que vous présentez permet de renforcer les compétences de celui-ci.
Aussi la proposition de loi organique renforce-t-elle son rôle d’adjuvant de sincérité. Le Gouvernement devra présenter les raisons d’éventuelles déviations de la trajectoire de la loi de programmation des finances publiques avant le dépôt du projet de loi de finances. C’est, au fond, une disposition en faveur d’un cycle budgétaire toujours plus transparent, que le Gouvernement s’est d’ailleurs attaché à améliorer.
Elle prévoit également, au service de la sincérité budgétaire, le contrôle du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur la compatibilité des dispositions des projets de lois de programmation sectorielles avec celles de la loi de programmation des finances publiques pluriannuelle ; nous soutenons cette disposition, qui tend à asseoir la crédibilité des lois de programmation des finances publiques, en évitant que d’autres lois de programmation sectorielles ne fragilisent son respect.
Par ailleurs, la proposition de loi organique étend les sujets sur lesquels le HCFP peut être amené à se prononcer. Si le texte est adopté, l’examen du Haut Conseil portera dorénavant sur le réalisme des recettes et des dépenses des PLF et des PLFSS de l’année. La sincérité n’a de sens que si les lois financières sont compréhensibles : c’est un enjeu démocratique.
Cette proposition de loi organique a donc pour ambition de réorganiser la présentation des lois de finances, pour améliorer leur lisibilité et leur transparence. Ainsi, votre texte entend d’abord améliorer l’information délivrée au Parlement, dans le prolongement de la loi organique de 2001. Dans son rapport d’information, Alain Lambert résumait ainsi l’esprit de cette loi : « Le contrôle parlementaire sur les finances publiques est une ardente obligation sans laquelle les fonctions du Parlement ne sauraient être réellement exercées. » C’est ce que l’article 4 vise à renforcer, en prévoyant notamment la remise d’un rapport au Parlement sur la situation des finances publiques locales, qui ouvrira ainsi la possibilité de réserver un temps de discussion budgétaire

Les propositions de loi améliorent par ailleurs le processus législatif, et nous considérons avec vous que le renforcement des pouvoirs du Parlement passe aussi par une réorganisation du calendrier législatif.
S’agissant du cadrage général, le débat d’orientation des finances publiques serait supprimé et remplacé par une obligation faite au Gouvernement de fournir au Parlement, avant le 15 juillet, les plafonds de crédits envisagés par mission pour l’année à venir. Il y aurait donc un débat unique portant sur l’orientation des finances publiques au moment de la présentation du programme de stabilité, au mois d’avril.
La proposition de loi de Thomas Mesnier contribue aussi à la rationalisation du cadre global des finances publiques, puisqu’elle propose d’aligner les dates de dépôt du PLF et du PLFSS, pour renforcer la vision budgétaire globale, toutes administrations publiques confondues. Cela permettra notamment à la représentation nationale de prendre connaissance de l’ensemble des projets de lois financières pour une année donnée, de façon cohérente.
Je souhaite que cet alignement s’accompagne également d’une dissociation de ce dépôt avec le début de computation des délais d’examen, de manière similaire au procédé déjà en vigueur pour le PLF. De cette façon, cet alignement n’engendrerait pas de risque de dépassement des délais prévus par la Constitution ni d’inversion. Nous pensons que les dispositions que vous proposez permettent cette dissociation.
Dans la même logique, le décalage au 1

La proposition de loi organique de Laurent Saint-Martin et d’Éric Woerth refonde également la présentation de l’article d’équilibre et la récapitulation des crédits du budget général et des comptes spéciaux, en les organisant autour de la distinction de ce qui relève du fonctionnement et de ce qui relève de l’investissement dans les ressources comme dans les charges. Cette approche permettra au Parlement et aux citoyens de jeter un regard nouveau sur le budget de l’État.
Enfin, le Gouvernement accueille favorablement la rationalisation de l’organisation de l’examen parlementaire des exonérations de cotisations sociales formulée dans la proposition de loi organique présentée par Thomas Mesnier.
Toutes ces dispositions entendent faciliter le travail parlementaire, en simplifiant les éléments les plus structurels de la discussion budgétaire, à savoir le texte, le calendrier et les débats. Le doyen Gaston Jèze rappelait qu’« il n’y a aucune raison pour soustraire une dépense quelconque au contrôle du Parlement », et vos initiatives confortent ce principe élémentaire. Vous choisissez d’embrasser les enjeux actuels de la pluriannualité et la nécessité de disposer d’une vision claire sur les finances de l’ensemble des administrations publiques. Vous proposez une règle en matière de dépenses pluriannuelles, propre à favoriser la maîtrise des finances publiques et de l’évolution de ces dépenses. Nous en avons besoin plus que jamais. Vous dotez ainsi l’État et la sécurité sociale d’outils rénovés et précieux, à la fois pour le Parlement et pour le Gouvernement.
C’est pourquoi le Gouvernement attendait avec impatience et motivation l’ouverture de ces débats et l’examen des articles et des amendements, certain qu’ils permettront de trouver la voie d’un consensus qui améliore à la fois la pratique budgétaire du Gouvernement et l’information du Parlement, et renforce les prérogatives de ce dernier. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
 La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles.
M. le président.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles
Par ces deux textes, il vous est proposé de franchir un pas supplémentaire dans l’appréhension progressive du champ des finances sociales – encore relativement neuf – par le Parlement. La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale fêtera dans quelques jours ses 16 ans ; à l’inverse de la loi organique relative aux lois de finances, elle n’est pas encore entrée dans sa majorité. Elle a pourtant été modifiée à deux reprises, en 2010 puis il y a un an, mais de manière assez marginale.
Aujourd’hui, vous proposez, de votre propre initiative, une modification d’ampleur, et nous ne pouvons que nous en réjouir. Le fait que votre Assemblée se saisisse de la LOLFSS, à l’image de ce que l’initiative parlementaire avait fait s’agissant des lois de finances, démontre que l’outil que représentent les lois de financement de la sécurité sociale a pleinement joué son rôle.
Les LFSS ont en effet été conçues pour que le Parlement vote sur le budget de la sécurité sociale ; que vous soyez à l’initiative d’une modification d’ampleur de leur procédure est le symbole d’un réel accomplissement. C’est pourquoi je voudrais saluer le travail du rapporteur général Thomas Mesnier, de la commission spéciale présidée par Éric Woerth, mais aussi de tous ceux qui ont nourri votre réflexion, notamment le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFIPS), le Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie (HCAAM) et, plus récemment, la commission présidée par Jean Arthuis.
La proposition qui vous est soumise s’inscrit aussi et surtout dans un contexte très particulier pour les finances publiques en général, comme l’ont rappelé les précédents intervenants, et pour les finances sociales : le déficit de la sécurité sociale en 2020 atteint ainsi un montant inédit de 38 milliards d’euros et risque de se reproduire en 2021. N’ayons cependant pas honte de ce déficit : il est le symptôme de l’effort inouï entrepris par la sécurité sociale pour protéger l’ensemble des Français durant cette crise majeure, que ce soit à travers notre système de santé ou grâce au filet de sécurité que représente la protection sociale.
La semaine dernière, lors de son allocution télévisée, le Président de la République a comparé notre système de protection sociale à un joyau, et nous savons toutes et tous que les Français y sont légitimement très attachés. Deux tiers de ce déficit sont liés à la chute des recettes, ce qui explique que la situation risque de perdurer, certes dans une moindre ampleur, pendant plusieurs années encore. Notre réponse face à cette situation doit s’inscrire dans la durée et, à cette aune, une réforme d’ampleur des LFSS en constitue la base pour reconstruire une sécurité sociale mieux assise, plus solide et plus efficace.
Pour ce faire, la proposition de loi organique propose une modification ambitieuse, articulée autour de deux axes qui se complètent. Elle entend, en premier lieu, améliorer l’information dont disposera le Parlement, en introduisant, comme l’évoquait le rapporteur Thomas Mesnier, un article liminaire sur le modèle de ceux existant déjà dans les lois de finances. Cet article liminaire constitue un progrès notable parce qu’il permettra pour la première fois de disposer, en loi de financement de la sécurité sociale, d’une information directement lisible et utilisable sur le solde des administrations de la sécurité sociale, qui recouvrent un périmètre légèrement plus large que les LFSS mais qui contribuent pleinement à la dette publique. Le passage vers le déficit public et le ratio de dette publique sur PIB n’en sera que plus aisé.
La proposition de loi organique entend également introduire un compteur des écarts des dépenses de sécurité sociale par rapport aux lois de programmation des finances publiques. Cela ne doit évidemment pas nous amener à abandonner le pilotage de la sécurité sociale par les soldes, qui reste notre boussole, mais, dans un contexte où les recettes ont durablement chuté et où le redressement de nos finances publiques ne devra pas passer par une augmentation des prélèvements obligatoires, les dépenses devront de toute évidence faire l’objet d’une attention particulière.
La référence aux lois de programmations des finances publiques, qui seront votées au début de chaque mandature, permettra également d’adopter un cap engageant.
Cette proposition de loi organique permettra aussi de simplifier et de rendre plus lisible les annexes au PLFSS, en préférant le « mieux » au « plus » en matière d’information, afin que les PLFSS soient plus facilement exploitables et qu’il soit plus aisé d’en débattre.
En second lieu, la proposition de loi organique permettra d’améliorer encore la qualité des débats qui nous réunissent chaque automne autour du PLFSS. La création de projets de lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale permettra ainsi de mieux rythmer le temps de votre action : au printemps, la constatation des comptes échus et, surtout, un débat autour de l’évaluation des politiques financées et des résultats obtenus ; à l’automne, l’actualisation de la trajectoire de l’année en cours et le vote de la trajectoire de l’année à venir. L’article 24 de la Constitution trouvera ainsi sa pleine effectivité dans ce nouveau calendrier : à l’automne le vote de la loi, au printemps le contrôle de l’action du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques.
Vous proposez, dans le même mouvement, de rapprocher les calendriers des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale : nous ne pouvons que nous en réjouir. Ces textes constituent les deux jambes de nos finances publiques, et l’alignement des calendriers permettra un mouvement encore plus synchrone, avec notamment une présentation conjointe des deux textes en Conseil des ministres pour disposer d’une vision synoptique des finances publiques.
Enfin, vous proposez de modifier certaines compétences des lois de financement de la sécurité sociale pour rendre les textes plus lisibles ou plus pertinents : je pense à la redéfinition des relations financières entre l’État et la sécurité sociale, à la clarification des règles d’inscription de mesures ayant un impact sur les finances sociales ou encore aux règles de compétences en matière d’exonérations de cotisations sociales.
En mobilisant l’ensemble de ces instruments, ces propositions de lois permettront d’obtenir des LFSS plus lisibles et des débats mieux organisés et plus efficaces. Elles jettent ainsi les bases d’une reconstruction de nos finances sociales et nous pouvons collectivement nous en féliciter. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
 Dans la discussion générale, la parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 Vingt-cinq ans après l’adoption de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale et vingt ans après l’adoption de notre nouvelle constitution financière – la loi organique relative aux lois de finances ou, pour les initiés, la LOLF –, les deux textes sus-cités ont su démontrer leur résistance au temps. Cependant, certaines de leurs dispositions ont vieilli, et la grande loi budgétaire, comme celle relative à la sécurité sociale, nécessitaient une actualisation.
M. Charles de Courson.
Les effets de la crise sanitaire ont mis en évidence les failles de notre cadre budgétaire et ont rendu urgente une révision d’ampleur des finances publiques. Le groupe Libertés et territoires soutient donc pleinement l’ambition de ces quatre textes. Pour commencer, je tiens à féliciter le président Éric Woerth, le rapporteur général de la commission des finances Laurent Saint-Martin et le rapporteur général de la commission des affaires sociales Thomas Mesnier pour le travail qu’ils ont accompli.
Lorsque l’on souhaite apporter des retouches à des textes aussi importants, il faut le faire avec un certain doigté et une dose d’habileté. De nombreux éléments vont dans la bonne direction. Pour ce qui concerne la LOLF, citons la création d’un débat sur la dette et sa soutenabilité, ainsi que la mise en place d’objectifs de dépenses. Je plaide, depuis longtemps, pour un renforcement de la maîtrise de nos dépenses publiques dans les discussions budgétaires et pour la constitutionnalisation de la règle d’or, à la manière allemande.
Pour ce qui est de la partie relative aux finances sociales, je relève l’amélioration de l’information du Parlement et du contrôle parlementaire. Je pense notamment à la création d’un article liminaire dans la loi de financement de la sécurité sociale, symétrique à celui qui existe en loi de finances, au recours facilité aux lois de financement de la sécurité sociale rectificatives – utilisées à deux reprises seulement en vingt-cinq ans – et surtout à la création d’une loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, pendant de la loi de règlement de la loi de finances.
Néanmoins, en essayant d’être un mousquetaire au service du Parlement et de la lisibilité des comptes publics, on peut encore déceler des voies d’amélioration. Pour avoir participé à l’examen de vingt-huit projets de loi de finances et d’une cinquantaine de projets de loi de finances rectificative, il me semble que la présentation des textes financiers devrait gagner en simplicité et en cohérence, afin que le budget devienne réellement lisible et intelligible pour l’ensemble des citoyens – ce qui n’est absolument pas le cas actuellement.
En outre, il est essentiel d’accroître les pouvoirs de contrôle et d’évaluation des parlementaires. Il importe également de renforcer le respect des quatre principes budgétaires que sont l’universalité – incluant une règle de non-contraction des recettes et des dépenses, qui n’est pas respectée dans les textes financiers actuels –, l’unité, la spécialité et l’annualité dans le cadre d’une stratégie pluriannuelle. Ces principes ne doivent pas rester abstraits, mais doivent s’appliquer concrètement tout au long de l’année budgétaire.
Je défendrai un amendement reprenant le texte de ma proposition de loi organique limitant le recours aux dispositions fiscales de portée rétroactive : il s’agit de préciser et d’encadrer le concept de rétroactivité fiscale, dans le respect du principe de sécurité juridique. Ce sujet essentiel ne saurait être ignoré plus longtemps ; il revient au Parlement de définir et d’encadrer ce principe, plutôt que de s’en remettre au Conseil constitutionnel, à la Cour de justice de l’Union européenne ou au Conseil d’État.
S’agissant des finances sociales, des aspects importants ne sont pas traités. C’est le cas, tout d’abord, du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale. Ayant été rapporteur pour avis du projet de loi organique créant le PLFSS il y a vingt-cinq ans, je constate que les questions qui s’étaient posées à l’époque sont loin d’être épuisées. Comme je l’ai indiqué en commission, les lois de financement de la sécurité sociale gagneraient à être étendues à l’ensemble du champ de la protection sociale, y compris aux régimes complémentaires obligatoires – de retraite notamment, mais aussi, peut-être, de maladie – et à l’assurance chômage. Nos amendements visant, pour le moins, à renforcer l’information relative à ces régimes en annexe des PLFSS ont recueilli l’approbation de la commission spéciale. En outre, malgré la création d’une cinquième branche autonomie, le périmètre du risque dépendance continue d’être imparfait et ne prend pas en compte certaines dépenses, financées notamment par les départements.
Par ailleurs, nous avons besoin d’une meilleure cohérence entre la loi de finances initiale et le PLFSS. Pour y parvenir, il ne suffit pas d’aligner la date de dépôt de ce dernier : nous devons disposer d’une annexe présentant toutes les contributions de l’État à la sécurité sociale, afin de pouvoir vérifier la cohérence entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.
À titre personnel, je continue de penser – comme il y a vingt-cinq ans – qu’une discussion commune sur les parties relatives aux recettes de la loi de finances initiale et du PLFSS serait pertinente. Bien entendu, la question se pose de la fusion, à terme, de ces deux textes – nous verrons plus tard.
 C’est évident !
Mme Valérie Rabault.
 Au nom de cette même cohérence avec la loi de finances, il est indispensable de prévoir un réexamen périodique des exonérations de cotisations sociales : elles affaiblissent en effet la pérennité de notre système de protection sociale, tout comme les dérogations régulières au principe de compensation par l’État. Les amendements adoptés en commission en la matière vont dans le bon sens.
M. Charles de Courson.
Pour conclure, et comme je l’ai observé en commission spéciale, les présents textes comportent des avancées significatives. Gardons-nous néanmoins d’en surestimer les capacités : ce sont des instruments aux mains des gestionnaires publics, mais encore faut-il que ces derniers en fassent bon usage. Souvenons-nous des mots du célèbre baron Louis, sous le ministère duquel les premières règles budgétaires furent établies : « Sire, faites-nous de bonne politique et je vous ferai de bonnes finances ! » Espérons que la nouvelle Constitution financière qui se dessine incitera les futurs gouvernements à faire une bonne politique.
 M. de Courson me signale que le décompte du temps ne s’égrenait pas devant ses yeux : soyez rassuré, monsieur le député, vous avez respecté vos cinq minutes de temps de parole. Vous pouvez repartir en paix : vous avez respecté la loi générale, qui n’a été enfreinte que par M. Saint-Martin ! 
M. le président.
(Sourires sur divers bancs.)
La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne.
 Les propositions de loi soumises à notre examen visent à modifier le cadre des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. Bien que nous regrettions que seules cinq minutes soient attribuées à chaque groupe dans la discussion générale, vu l’ampleur des quatre textes, nous comprenons parfaitement que ceux-ci fassent l’objet d’une discussion commune, tant ils poursuivent une logique similaire, que je résumerai en deux axes : d’une part, renforcer la programmation et le cadrage pluriannuels, afin d’amplifier une logique d’ajustement par la dépense publique – qu’elle soit le fait de l’État ou de la sécurité sociale – ; d’autre part, réduire le Parlement à un simple rôle de commentateur, de contrôleur ou d’évaluateur des politiques économiques ou sociales.
M. Jean-Paul Dufrègne.
S’agissant du premier axe, vous renforcez largement le poids de la loi de programmation des finances publiques. Désormais, le PLF et le PLFSS devront justifier, chaque année, les écarts pouvant exister avec le cadre pluriannuel. Vous accentuez encore davantage cette logique en instaurant une norme de dépenses toutes administrations publiques comprises – ou « toutes APU » –, déclinée sur plusieurs années, qui inclura l’État central, mais aussi les collectivités territoriales et la sécurité sociale. Cette disposition franchit une nouvelle étape vers l’instauration d’une règle d’or, aboutissement ultime de la rationalisation libérale de l’État, visant un objectif idéologique simple : réduire d’année en année les dépenses publiques, et réduire la place et le périmètre d’action de l’État.
Nous nous opposons depuis longtemps à la programmation des finances publiques telle qu’elle est ici présentée. Loin d’être un outil de planification destiné à appréhender le temps long et à prévoir les politiques publiques nécessaires, en fonction des besoins de la nation, elle vise bien au contraire à contraindre les politiques dans un carcan, comme si les besoins pouvaient s’adapter aux prévisions – postulat évidemment erroné, qui explique que la programmation des finances publiques soit un échec depuis toujours.
À chaque instant, les politiques publiques doivent s’adapter à la situation économique ou à l’évolution des besoins. La crise que nous traversons en offre une démonstration majeure : alors que votre gouvernement n’a cessé de réduire les dépenses de santé, notamment à l’égard de l’hôpital, les besoins de la population n’ont pas diminué, bien au contraire. Résultat : le pays a dû faire face à une crise sanitaire d’une ampleur inédite, alors même que son système hospitalier se trouvait dans un état critique. Loin de tirer les conséquences de cette politique néfaste, les présents textes renforcent une logique de programmation qui tendra, comme prévu, à réduire encore davantage les dépenses publiques.
Pour instaurer un pilotage quasi automatique de l’État et de la sécurité sociale, il faut aussi réduire les possibilités dont dispose le législateur pour faire la loi. Alors que la proportion d’amendements jugés irrecevables, au motif qu’ils seraient des cavaliers budgétaires ou sociaux, ne cesse de croître, vos propositions de loi réduiront encore un peu plus les marges de manœuvre des parlementaires, notamment durant l’examen des lois de finances. Elles contribueront en revanche à renforcer les prérogatives de contrôle et d’évaluation du Parlement. La consécration du Printemps de l’évaluation et la création d’un temps de l’évaluation pour le volet social, comme il en existe pour les finances, en mai et juin, sont autant d’exemples qui démontrent cette trajectoire.
Concernant spécifiquement la sécurité sociale, nous sommes opposés à l’intégration des régimes de retraite complémentaire et d’assurance chômage dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale, telle que la prévoient plusieurs amendements de la majorité. Ces dispositions visent à réduire les prérogatives des partenaires sociaux et à affaiblir un paritarisme auquel nous sommes très attachés.
La logique politique que je viens d’exposer ne saurait être gommée par les diverses avancées que comportent vos propositions de loi, concernant notamment le délai de dépôt du PLFSS ou des bleus budgétaires. Aussi, nous voterons contre ces textes, qui ont pour principal objectif un contrôle mesquin de l’évolution des dépenses publiques et sociales.
 La parole est à Mme Cendra Motin.
M. le président.
 C’est dans la torpeur d’un après-midi d’été, alors que le Tour de France vient de livrer son vainqueur sur les Champs-Élysées et alors que chacun se prépare à adapter ses vacances au nouveau variant delta du coronavirus, pour se protéger et protéger les autres ; c’est au cœur du mois de juillet, donc, que nous sommes saisis par nos éminents rapporteurs budgétaires et par le président de la non moins éminente commission des finances, de textes dont le formalisme n’invite guère à la passion, mais qui, sous leur aspect austère, sont en réalité d’une portée politique peu commune.
Mme Cendra Motin.
Ces propositions de loi s’inscrivent dans la lignée des textes organiques nés au début des années 2000, qui ont consacré, d’une part, une vision thématique du budget déclinée par politique publique, et, d’autre part, la volonté de fixer des objectifs et de mesurer la performance avec laquelle l’argent des Français est utilisé – car c’est bien de cela qu’il est question : la bonne utilisation des deniers publics, l’efficacité des politiques publiques ainsi financées et l’atteinte des objectifs votés par le Parlement.
Dans le même temps, ces textes tirent les enseignements de quinze années de pratique des deux discussions budgétaires : aussi renforcent-ils les pouvoirs des parlementaires et donnent-ils toute sa place à l’évaluation, sujet cher à la majorité et à la présente législature.
De quoi passionner les parlementaires les plus avisés, me direz-vous, mais comment embarquer les autres, et surtout les Français ? Peut-être, déjà, en rappelant qu’on ne vote pas une loi organique toutes les semaines : celle-ci sert à organiser les pouvoirs au sein des institutions, or on ne revoit pas tous les jours l’équilibre des pouvoirs entre le Parlement, le Gouvernement, les administrations et les juges.
Voilà qui confère aux présents textes une première dimension exceptionnelle, d’autant qu’ils procèdent à un rééquilibrage au profit des parlementaires : ils nous donnent plus de temps pour étudier des textes déposés plus tôt sur le bureau de l’Assemblée ; ils nous permettent de nous plonger plus tôt dans l’arc-en-ciel des rapports mis à notre disposition par Bercy ; ils revoient enfin le calendrier des textes de fin de gestion, afin de continuer à rationaliser l’examen des budgets.
Comment embarquer les Français, donc ? En expliquant, aussi, les avancées majeures que contiennent ces textes pour rendre l’utilisation de l’argent public plus compréhensible. Concernant le budget de l’État, parlons de la réorganisation des taxes affectées – plébiscitées par les Français, car ils en connaissent par avance l’objectif : elles seront plus visibles, plus lisibles, mieux suivies et mieux pilotées.
Évoquons également le débat annuel sur la dette, sujet qui inquiète particulièrement nos concitoyens – ils entendent tout et son contraire sur ce qu’il faudrait faire : leurs représentants tiendront désormais une discussion politique, fondée sur un rapport remis par le Gouvernement, avant le début des discussions budgétaires.
N’oublions pas, enfin, de mentionner la possibilité offerte aux parlementaires d’intervenir dans la définition des indicateurs de performance budgétaires. Formulé en ces termes, cela n’a pas l’air fantastique mais, si je vous explique que nous pourrons ainsi choisir les critères permettant de déterminer si une politique publique est performante ou non, c’est sûrement plus parlant, et un peu plus enthousiasmant !
Concernant la sécurité sociale, la réorganisation des nombreuses annexes qui ont fleuri ces quinze dernières années permettra d’y voir plus clair et de mieux exploiter ces mines d’informations, certes précieuses mais un peu trop foisonnantes. L’alignement du calendrier avec celui du projet de loi de finances de l’État sera un atout indéniable, tant les délais étaient courts pour entrer dans le détail des mesures proposées et pour soumettre des amendements. Enfin, comment ne pas saluer l’intégration, dans le champ de la loi de financement, de la dette des établissements médico-sociaux et des hôpitaux, pour lesquels nous avons engagé un plan de 13 milliards d’euros l’année dernière, et qu’il est essentiel de suivre à travers la loi de financement de la sécurité sociale ?
Par ces deux textes, nous affirmons haut et fort que nous, parlementaires, avons un rôle essentiel à jouer pour évaluer les politiques publiques que nous défendons et l’utilisation des crédits que nous votons chaque année à l’Assemblée nationale et au Sénat. Inscrire au niveau de la loi organique – là où s’organisent les pouvoirs au sein des institutions – le Printemps de l’évaluation et la semaine de contrôle consacrée aux évaluations des parlementaires, constitue pour nous une avancée majeure : cela contribuera à une meilleure utilisation de l’argent public.
En tant que rapporteure pour avis de la loi de financement de la sécurité sociale pour la commission des finances, je me réjouis que ces textes soient étudiés conjointement, et qu’ils permettent de réelles avancées dans tous les domaines précités. À titre personnel, j’aurais certes souhaité qu’ils aillent un peu plus loin – j’aurais notamment aimé que les deux commissions se rapprochent davantage dans l’examen des textes, et que nous fassions un ou deux pas supplémentaires sur le chemin de l’extension du champ de la sécurité sociale. Quelques angles morts persistent en effet, et nous empêchent parfois d’avoir une vision claire des mesures que nous envisageons pour nos concitoyens.
Toutefois, ce qui importe avant tout est que nous disposions, grâce à ces textes, d’une meilleure visibilité sur l’ensemble du budget – État et sécurité sociale. Les Français, dans leur grande majorité, n’ont pas une connaissance assez fine des exercices budgétaires pour savoir qui finance quoi ; c’est pourquoi les présentes propositions de loi, qui visent à rapprocher les deux budgets sur la forme et qui consacrent leur évaluation par les parlementaires, sont si importantes, pour que le budget « toutes APU », comme on aime l’appeler dans notre jargon financier, devienne simplement le budget de tous les Français. 
(Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.)
 La parole est à M. Jean-Pierre Door.
M. le président.
 Améliorer le pilotage et la lisibilité du budget de la sécurité sociale : tel est l’objectif affiché par la proposition de loi organique et la proposition de loi ordinaire, objectif d’autant plus légitime que, depuis la loi organique de 2005, le cadre organique n’a pas bougé – il est quasiment le même. Une amélioration technique des lois de finances nous est donc proposée au moment où la sécurité sociale connaît le pire déficit de son histoire – 38 milliards d’euros hier, 38 milliards demain –, dû pour l’essentiel à la branche maladie.
M. Jean-Pierre Door.
Parmi les principales mesures proposées, je citerai l’alignement sur le calendrier du projet de loi de finances et le renforcement de l’information des parlementaires par une refonte et une simplification des annexes.
Trois lois sont proposées au lieu d’une : une loi de financement de la sécurité sociale, une loi de financement rectificative et une loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale. L’auteur de la proposition de loi organique souhaite également, à juste titre, une clarification des rôles respectifs de la loi de financement de la sécurité sociale et des autres textes sur les niches fiscales.
Le Conseil d’État a rendu un avis réservé sur les dispositions relatives au domaine de la loi de financement de la sécurité sociale de l’année. Sur ces dispositions fixant le contenu de l’article liminaire, il recommande de lever toute ambiguïté au regard des règles issues de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Nous est également proposé de réserver aux lois de financement la faculté de créer ou de modifier des mesures de réduction, d’exonération, d’abattement, d’assiette de cotisations ou contributions sociales d’une durée supérieure à trois ans. Enfin, les propositions de loi élargissent le domaine facultatif des lois de financement de la sécurité sociale.
Nous partagions les critiques concernant les dispositions initiales et sommes satisfaits des modifications apportées par la commission spéciale, qui tiennent compte des recommandations du Conseil d’État. Ainsi, la commission spéciale a précisé la rédaction de l’article 1

La commission spéciale a également précisé la portée temporelle des dispositions susceptibles d’être adoptées dans la partie facultative des lois de financement de la sécurité sociale de l’année.
Enfin, nous sommes favorables à l’avancement de la date de dépôt du PLFSS devant le Parlement, ainsi qu’à l’ajout d’annexes plus détaillées, qui permettront d’enrichir l’information des parlementaires et d’améliorer leurs travaux. Nous devons en effet être mieux informés lors de la préparation des lois de programmation et lors de la finalisation du projet de loi de financement.
Mais les modifications proposées manquent d’ampleur, tant du point de vue de l’information que du pilotage financier des finances sociales. L’information objective et globale de la représentation nationale passe par une réforme plus approfondie de la structure des rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale, comme le propose d’ailleurs le Haut Conseil du financement de la protection sociale.
Le débat sur le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale se pose d’autant plus du fait de l’impact de la crise sanitaire sur les finances sociales, et un élargissement du champ des annexes aurait eu sa place dans les textes examinés, pour assurer une meilleure information du Parlement sur la situation des comptes sociaux et, surtout, sur la soutenabilité du système de protection sociale. Une meilleure information et une réflexion sur les cotisations sociales sont également nécessaires. Enfin, la sécurité sociale devra davantage anticiper et prévenir les risques sanitaires et sociaux, et la question d’un objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) qui intègre un sous-objectif « santé publique et prévention populationnelle » reste également posée.
Face aux déficits sociaux abyssaux et compte tenu des prévisions de reprise, il faudra bien sortir un jour ou l’autre du « quoi qu’il en coûte » et retrouver une trajectoire crédible de retour à l’équilibre des comptes sociaux, afin d’assurer la pérennité de notre système social. Aussi toutes les améliorations destinées à assurer un équilibre de moyen terme des finances sociales sont-elles les bienvenues.
Compte tenu des améliorations apportées au cours de la discussion en commission spéciale et au vu des travaux d’Éric Woerth, de Laurent Saint-Martin et de Thomas Mesnier, le groupe Les Républicains votera les deux textes qui nous sont proposés. 
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Agir ens.)
 La parole est à M. Brahim Hammouche.
M. le président.
 Nous voici réunis pour délibérer d’une réforme du cadre organique d’examen des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. Deux lois organiques et deux lois ordinaires sont ainsi présentées, mais avec un objectif unique : renforcer la portée et le sens de l’autorisation parlementaire de prélever l’impôt et de financer les dépenses.
M. Brahim Hammouche.
Tout d’abord, les députés démocrates se réjouissent de la volonté de renforcer l’autorisation parlementaire. Nous ferons d’ailleurs, comme en commission, plusieurs propositions pour compléter les avancées de ces textes, et je sais que nous trouverons parmi nos collègues de nombreux soutiens.
Toutefois, nous sommes circonspects…

Mme Valérie Rabault.
 …sur la volonté de changer les modalités d’examen des conventions fiscales qui réduit, voire vide la commission des affaires étrangères de ses compétences. Nous le regrettons vivement, et notre vote dépendra de l’adoption ou non d’un amendement que nous présenterons.
M. Brahim Hammouche.
 Oh là là !
Mme Véronique Louwagie.
 Réformer l’État par son budget, ainsi que le soulignait le regretté Philippe Séguin, et redonner tout son sens à l’autorisation parlementaire : tels étaient les deux objectifs de la loi organique sur les lois de finances adoptée en 2001 à l’initiative de Jean Arthuis, Didier Migaud et Alain Lambert. La proposition de loi défendue par le président et le rapporteur général de la commission des finances dans un esprit de consensus contribue largement à renouveler l’examen parlementaire des lois de finances et, ainsi, à corriger ses défauts. Dans cette perspective, le Printemps de l’évaluation, grande réussite de cette législature, est inscrit dans le cadre organique. La loi de programmation des finances publiques, et en conséquence l’article liminaire des lois de finances, sont enrichis du vote d’une norme de dépenses en valeur et en volume. L’information du Parlement est renforcée et rationalisée. Enfin, les pouvoirs du Haut Conseil des finances publiques sont élargis.
M. Brahim Hammouche.
Nous regrettons néanmoins que cette proposition ne s’attaque qu’à un seul des objectifs de la LOLF et oublie la réforme de l’État. J’espère que nous saurons tenir le cap sur ce vrai sujet, véritable enjeu d’efficacité pour nos politiques publiques.
Les lois de financement de la sécurité sociale constituent depuis vingt-cinq ans un rendez-vous incontournable au cours duquel députés et sénateurs se prononcent sur les recettes et les dépenses afférentes aux diverses branches de la sécurité sociale pour l’année à venir. Il s’agit d’un socle qu’il nous faut conserver mais aussi consolider et moderniser. En effet, aujourd’hui plus que jamais, comme nous le rappelle la crise sanitaire, le traitement législatif du financement de notre protection sociale doit pouvoir être le plus transparent et le plus exhaustif possible, car la complexité entraîne inévitablement le manque de pilotage et, partant, l’inefficacité.
Comme cela a été rappelé en commission, si l’exercice budgétaire social est aujourd’hui bien assimilé, il n’a pas connu de réforme depuis longtemps, alors même que l’écosystème des régimes obligatoires de la sécurité sociale est en constante évolution. Le groupe dem souscrit ainsi à l’ambition inscrite dans ces deux propositions de loi. Elles constituent une étape bienvenue dans l’ambition de renforcer le rôle du Parlement dans l’examen et le contrôle des lois de financement de la sécurité sociale. Les diverses mesures qu’elles prévoient permettront aux parlementaires de bénéficier d’une vision plus claire et plus large des finances sociales, tout en disposant de davantage de temps pour les analyser.
Le temps, avec son incarnation calendaire, est bien l’une des principales difficultés à laquelle nous, députés, sommes confrontés chaque année. L’avancement de la date de dépôt du texte sur le bureau de l’Assemblée est une excellente nouvelle, tant les délais pour prendre connaissance du texte ont été contraints ces dernières années.
La création d’une nouvelle catégorie de loi de financement de la sécurité sociale, à savoir la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, vient parachever le travail entrepris depuis trois ans avec le Printemps social de l’évaluation. Elle permettra d’avoir un débat plus tôt dans l’année sur les comptes clos de l’exercice précédent. C’est heureux !
Le texte organique prévoit plusieurs mesures relatives aux établissements de santé. Qu’il s’agisse de l’extension du domaine facultatif aux mesures relatives à la dette des hôpitaux ou de la création d’une nouvelle annexe relative à la situation financière des établissements, c’est une avancée significative demandée de longue date par notre groupe.
En conclusion, si nous soutenons l’esprit de ces propositions de lois organiques et disons notre hâte de les voir appliquées, nous émettons quelques réserves sur la lettre. De nos débats dépendra donc notre vote final.
Nous avons hâte de retrouver un Parlement renforcé dans le rôle d’évaluation des politiques publiques, de contrôle de l’action du Gouvernement et du vote de la loi qui lui est dévolu par la Constitution ; cela vaut pour ses commissions, toutes ses commissions. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe Dem.)
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
M. le président.
 Près de vingt ans jour pour jour après son entrée en vigueur, nous voici réunis pour examiner une proposition de loi visant à modifier la loi organique de 2001, la fameuse LOLF. Les quatre textes soumis à notre examen constituent un assemblage de dispositions qui se donnent pour objectif d’améliorer l’information du Parlement sur les finances publiques et de réorganiser la discussion parlementaire de ces textes pour leur donner davantage de lisibilité. Nous ne pouvons qu’être favorables à ces mesures, qui vont dans le bon sens et permettront d’éviter la répétition de débats quasi-identiques en première puis en seconde partie, tout en améliorant la lisibilité des objectifs visés.
Mme Valérie Rabault.
Si je suis favorable à cette réorganisation, je regrette que la nouvelle mouture que vous proposez pour la LOLF ne parle pas du fond. À mes yeux, il est indispensable de fusionner la discussion budgétaire sur les recettes, celles de l’État et celles de la sécurité sociale. Cela fait très longtemps que je le dis, mais je me permets de le répéter ici. Les dépenses publiques représentent aujourd’hui 1 350 milliards d’euros – 550 pour l’État et 650 pour la sécurité sociale ; entre les deux, l’énorme tuyau de la TVA permet à l’État– mais il ne le fait pas toujours – de compenser les pertes de recettes de la sécurité sociale.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Séparer les deux discussions est donc ridicule ! Cela induit une absence de lisibilité qui, à mon avis, introduit des biais très préjudiciables à notre démocratie. Autre exemple : trois quarts des recettes de l’aide personnalisée au logement (APL) proviennent de l’État et un quart de la sécurité sociale. Quel est l’intérêt d’avoir une discussion coupée en deux ?
Mme Valérie Rabault.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 On n’y comprend rien. Quant au crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), c’est le pompon ! Le Gouvernement l’a transformé en baisse de cotisations pérennes. Or la baisse du taux de cotisations sociales figurait dans le PLFSS, tandis que la suppression du CICE relevait de l’article 42 du PLF. Résultat des courses : plus personne n’y comprend rien, à commencer par nous, ce qui est très regrettable surtout lorsqu’on parle de 20 milliards d’euros.
Mme Valérie Rabault.
Ensuite, il faut cesser de faire des débats sur la base de données statiques. C’est l’amendement Mésange – que je défends depuis 2014 –, du nom du modèle de Bercy et de l’INSEE qui indique la dynamique macroéconomique : quand on baisse des cotisations ou qu’on augmente des impôts, cela a un effet macroéconomique sur la croissance et la création d’emplois. Ces données-là existent, mais elles restent souvent dans les tiroirs de Bercy où il faut aller les chercher, alors qu’il vaudrait mieux qu’elles nous soient systématiquement transmises.
Je vais illustrer ce fait d’un exemple qui va vous rappeler quelques souvenirs : les taxes écologiques que vous avez fait voter et qui ont été à l’origine du mouvement des gilets jaunes, alors que vous pensiez qu’elles passeraient inaperçues.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Oui, mais il n’y avait pas de gilets jaunes à ce moment-là. 
Mme Valérie Rabault.
(Sourires sur le banc des commissions.)
Si on connaît ces données, on comprend cette dynamique, et surtout on l’anticipe. Sinon le débat budgétaire ne sert à rien. Il faut disposer de ces deux volets, c’est-à-dire de l’impact sur nos concitoyens et de la dynamique macroéconomique. En ce qui concerne l’impact sur nos concitoyens, nous avions fait un petit simulateur. Il est toujours en ligne et il pourrait vous inspirer. Il montrait le montant délirant de ces taxes énergétiques.
Sur la forme, nous proposerons tout d’abord de systématiser l’audition des ministres dans le cadre des décrets d’avance, qui permettent de déroger au principe de l’autorisation parlementaire de la dépense. Dans sa rédaction actuelle, la LOLF soumet les décrets d’avance à l’avis préalable des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat mais reste silencieuse en ce qui concerne l’audition des ministres. Certes, nous avons pu demander à entendre le ministre, et celui-ci a accédé à notre demande…
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 Nous proposerons ensuite de renforcer l’évaluation financière des dispositions introduites par le Gouvernement en cours d’examen. Actuellement, la LOLF prévoit que toute disposition d’un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l’État doit faire l’objet d’une évaluation chiffrée de son incidence. Cela paraît logique et pourtant cela ne s’applique qu’aux dispositions inscrites dans le texte initialement transmis à notre assemblée, ce qui permet au Gouvernement d’introduire en cours de discussion tous les amendements qu’il souhaite sans qu’ils aient fait l’objet de la moindre évaluation. La niche Copé, d’un montant de 20 milliards d’euros, a ainsi été créée par l’adoption d’un tel amendement, sans avoir fait l’objet de la moindre évaluation : ni vu ni connu. C’est quand même très fâcheux.
Mme Valérie Rabault.
Nous proposerons enfin de renforcer le pouvoir de contrôle des rapporteurs spéciaux, 

Compte tenu de ce qui précède, notre vote dépendra des avancées de la discussion au sein de cet hémicycle.
 La parole est à Mme Lise Magnier.
M. le président.
 Nous voici réunis pour l’examen, non pas d’une, mais de quatre propositions de loi : deux paires de propositions de lois organiques et ordinaires visant à moderniser la gestion de nos finances publiques et de nos dépenses sociales. Depuis 2001 pour la LOLF, et 2005 pour la loi organique pour les lois de financement de la sécurité sociale, ces lois organiques n’avaient pas fait l’objet de révision majeure : autant dire qu’il est légitime aujourd’hui de moderniser leur cadre de fonctionnement.
Mme Lise Magnier.
Si la crise a été un révélateur de la nécessité d’agir, la réflexion avait été entamée bien en amont. La proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques découle directement des travaux de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la LOLF. Cette MILOLF, réactivée en 2018, a rendu en septembre 2019 un rapport dont une large part des recommandations a été reprise dans la proposition de loi organique. Présentée par le président de la commission des finances et le rapporteur général du budget, celle-ci est donc le fruit d’un travail transpartisan, preuve, s’il en fallait, qu’il est encore possible de mener des travaux en bonne intelligence dans cette assemblée : merci, messieurs.
Sur le fond, les deux propositions de loi organique que nous examinons, complétées par deux propositions de loi ordinaire, poursuivent les mêmes objectifs : améliorer la lisibilité et la transparence des lois financières, renforcer le contrôle parlementaire et rationaliser les procédures d’examen devant le Parlement. Ce n’est donc pas une révolution qui nous est proposée – laquelle d’ailleurs n’était pas souhaitable –, mais une modernisation.
La proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques permettra de renforcer le pilotage pluriannuel des finances publiques. Cela fait déjà plusieurs années que nous sommes conscients que la pluriannualité permet d’avoir une vision, une trajectoire pour les finances publiques, et qu’il faut la développer. Cela avait été engagé en 2012, avec la création des lois de programmation des finances publiques par une loi organique qu’il nous est d’ailleurs proposé d’intégrer dans la LOLF en la complétant. Toute LPFP devra ainsi déterminer désormais, pour chaque année de programmation, un objectif de croissance de la dépense publique en volume ainsi qu’une prévision de dépenses exprimée en milliards d’euros courants.
Cette même proposition de loi organique permettra également d’améliorer la transparence des finances publiques. Modification de la structure du projet de loi de finances, clarification du cadre applicable aux taxes affectées et aux prélèvements sur recettes, modification de la nomenclature des lois de finances : ce sont autant d’éléments techniques, certes, mais essentiels pour renforcer le pilotage des finances publiques.
Enfin l’information et les droits du Parlement sont renforcés, comme l’illustre la consécration dans la LOLF du Printemps de l’évaluation.
Le renforcement du contrôle parlementaire et la modernisation de la procédure d’adoption sont précisément les enjeux qui ont présidé à la présentation de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Cette proposition de loi organique, complétée par une loi ordinaire, fait écho aux récentes réflexions de la Cour des comptes et du Haut Conseil pour le financement de la protection sociale, dont le dernier rapport souligne la nécessité de renforcer la dimension stratégique des lois de financement de la sécurité sociale. À cette fin, la proposition de loi organique prévoit que davantage de temps soit consacré à l’examen de la LFSS, en alignant son calendrier sur celui du projet de loi de finances, et que les nombreuses annexes qui lui sont associées soient allégées, dans un souci de clarté auquel notre groupe souscrit pleinement.
Le texte prévoit également d’instaurer un monopole des LFSS sur les exonérations sociales pérennes, en limitant à trois ans la durée des exonérations prévues par des lois ordinaires. Afin de répondre aux réserves exprimées par le Conseil d’État sur ce point, la commission spéciale a précisé utilement que seules les exonérations dont la compensation n’est pas assurée seront concernées par la mesure.
Le projet de loi organique propose enfin de mettre en place un temps d’évaluation de l’exécution du budget de la sécurité sociale au moment du Printemps social de l’évaluation, au travers d’une loi d’approbation des comptes sociaux, distincte de la loi de financement elle-même. Nous estimons qu’une telle discussion permettra d’étoffer les débats qui alimentent ce grand rendez-vous annuel de l’évaluation des politiques sociales.
Le groupe Agir ensemble votera en faveur de ces quatre propositions de loi. Nous saluons l’esprit dans lequel ces textes ont été construits et discutés, qui est tout à l’honneur de notre assemblée. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe Agir ens et sur plusieurs bancs du groupe LaREM.)
 La parole est à M. Michel Zumkeller.
M. le président.
 Notre groupe se réjouit à l’idée d’examiner des textes visant à améliorer l’information et le contrôle des parlementaires sur le financement de la sécurité sociale. Toutefois, toutes les propositions de loi restructurant les lois organiques qui encadrent les textes budgétaires ne suffiraient pas à compenser le mal qui a été fait au Parlement par la réforme du règlement intérieur, en particulier par une interprétation extrêmement stricte de l’irrecevabilité de nos amendements, qui nous empêche trop souvent de faire notre travail correctement.
M. Michel Zumkeller.
 C’est vrai.
Mme Émilie Cariou.
 S’agissant des textes relatifs aux lois de financement de la sécurité sociale, nous approuvons la nouvelle structuration en trois textes distincts, qui permettra aux parlementaires de disposer d’un éclairage plus important sur les finances sociales. Si la rédaction initiale et l’avis du Conseil d’État nous avaient fait craindre de voir le législateur ordinaire dessaisi au profit du législateur organique sur un certain nombre de sujets, vous avez, monsieur le rapporteur général, su lever nos craintes, lors des débats en commission, en permettant l’adoption d’une série d’amendements s’inspirant de l’avis du Conseil d’État.
M. Michel Zumkeller.
Pour ce qui est du délai de dépôt du PLFSS, nous soutenons vivement sa fixation dans la loi organique. D’année en année en effet, le PLFSS est déposé avec de plus en plus de retard. L’an dernier, son dépôt avait été concomitant avec l’audition des ministres, ne nous permettant pas de travailler dans des conditions dignes du Parlement. Fixer un tel délai dans la loi organique nous prémunira contre des situations que nous n’avons cessé de dénoncer.
Nous présenterons également une série d’amendements sur des sujets qui nous paraissent essentiels : l’établissement d’une règle d’or nous astreignant à la recherche de l’équilibre budgétaire en période ordinaire, afin de pouvoir dégager des marges de manœuvre beaucoup plus simplement en temps de crise ; un amendement d’appel visant à sensibiliser le Gouvernement sur la nécessité de décentraliser la gestion de notre système de santé au niveau des régions : remplacer l’ONDAM par plusieurs ORDAM – objectifs régionaux de dépenses d’assurance maladie –, permettrait de mieux appréhender la diversité des situations sanitaires de nos régions ; l’interdiction de créer une branche supplémentaire au sein du régime général de la sécurité sociale sans y adjoindre des moyens supplémentaires. Vous l’aurez compris, c’est une référence à la création de la branche autonomie. Certes, cette nouvelle branche était attendue, mais ne croyez-vous pas, mes chers collègues, que nos concitoyens attendent l’octroi de droits nouveaux et de crédits supplémentaires en faveur de l’autonomie plutôt que la simple création d’une nouvelle branche au sein du régime général de la sécurité sociale ?
Enfin, nous soutenons l’idée d’assortir d’une étude d’impact le dépôt de chaque amendement gouvernemental. En effet, le dépôt d’un projet de loi impose la publication d’une étude d’impact. Or il n’est pas rare que le Gouvernement s’affranchisse de cette contrainte en introduisant des mesures d’ampleur par voie d’amendement.
Notre groupe aborde favorablement l’examen de ces propositions de loi et salue le travail de leurs auteurs ainsi que leur engagement pour qu’elles aboutissent rapidement.
Nous tenons à souligner tout particulièrement l’instauration d’un débat annuel sur la dette publique et la remise d’un rapport par le Gouvernement sur les caractéristiques de cette dernière. Alors que la dette s’établit à 117,2 points de PIB en 2021 et que nous assistons à une véritable explosion de nos déficits publics, il devient urgent de penser aux générations futures ; nous ne cessons de le rappeler depuis plusieurs mois.
Par ailleurs, nous nous félicitons des amendements adoptés en commission spéciale en faveur d’une meilleure lisibilité des finances publiques.
En conclusion, notre groupe votera en faveur de ce texte permettant aux parlementaires de gagner en visibilité sur la tenue de nos finances publiques.
 La discussion générale commune est close.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
Je partage votre constat, madame Rabault : je fais partie, moi aussi, de ceux qui pensent qu’à terme il faudra fusionner les premières parties des PLF et des PLFSS. Mais nous examinons ici un texte de compromis, comme c’est souvent le cas s’agissant d’une révision de la LOLF, le but étant de trouver les meilleures conditions d’aboutissement de ce qui nous semble le plus important. En tant que tel, c’est déjà une belle étape même si cela ne doit pas nous empêcher de poursuivre la réflexion au-delà de l’adoption de ce texte.
 Valérie Rabault n’a pas uniquement parlé de ça !
Mme Émilie Cariou.
 J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
M. le président.
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
M. le président.


 Par cet amendement, nous vous proposons de supprimer l’article 1
M. Jean-Paul Dufrègne.

Je l’ai dit lors de la discussion générale, nous nous opposons au principe de programmation des finances publiques, bien que nous soyons de fervents défenseurs de politiques publiques ambitieuses qui intègrent nécessairement le temps long, comme c’est notamment le cas des questions écologiques.
La programmation des finances publiques ne relève pas de cette logique de planification, bien au contraire : fixer des plafonds de dépenses et d’emplois sur plusieurs années, c’est l’inverse de la planification. Alors que celle-ci définit les politiques publiques et les financements adéquats en fonction des besoins, la programmation des finances publiques détermine des carcans budgétaires auxquels les politiques publiques doivent ensuite se plier, en espérant que les besoins suivront. Ce n’est pas le cas, et c’est la raison pour laquelle la programmation des finances publiques ne fonctionne pas. L’exécutif est toujours, quelle que soit sa sensibilité, rattrapé par une crise économique ou des besoins sociaux : les moments que nous vivons l’illustrent bien. Au lieu de tirer les conséquences de cet échec vous renforcez encore la logique de programmation, ce qui se conclura par un échec face aux enjeux écologiques et sociaux.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur

 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il s’agit d’un amendement de repli, qui vise à supprimer spécifiquement la mise en place d’une norme de dépense en euros.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. le président.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 L’amendement n
M. le président.

 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il s’agit encore d’un amendement de repli, qui vise à réduire la portée de la programmation des finances publiques. Une programmation au-delà de trois ans n’aurait aucun sens, car il est impossible de connaître à l’avance la situation économique à cet horizon, pas davantage que les besoins structurels de la nation.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 Les amendements n
M. le président.

 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 À la suite des discussions que nous avons eues en commission, notre groupe propose cet amendement de repli visant simplement à proposer qu’ait lieu, à l’issue du débat sur le programme de stabilité, un vote sans caractère contraignant, qui soit ainsi conforme aux dispositions constitutionnelles.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. le président.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 Notre rapporteur général présente cet amendement comme un amendement d’attente, mais il pose un problème car, si nous voulons que ce rapport de la Cour des comptes soit utile, il doit s’intégrer correctement à notre propre procédure, faute de quoi il nous parviendra à un moment où nous ne l’utiliserons pas. Cet amendement d’attente qui ne propose pas de solution alternative est donc un peu gênant. Ne faudrait-il pas demander à la Cour des comptes de produire un rapport peut-être plus synthétique mais mieux calé sur notre procédure ? C’est une question pour le rapporteur.
M. Charles de Courson.
 La parole est à M. le rapporteur.
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 L’amendement n
M. le président.

 La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
Nous avons donc introduit en commission spéciale, après un long débat et des échanges avec les membres du Conseil d’État, des propositions qui nous paraissent être les plus équilibrées, les plus justes et, surtout, les plus réalistes en vue de leur mise en œuvre dans le temps.
Nous proposons d’abord d’en finir avec ces trous noirs budgétaires que sont les taxes affectées à des fonds sans personnalité juridique. C’est très important. Cela ne signifie pas cependant que ces fonds sans personnalité juridique seront privés de recettes, mais seulement que la taxe affectée n’est plus le véhicule financier qui assure leurs recettes. Nous proposons également qu’il y ait un lien naturel et direct entre la taxe et la mission du bénéficiaire de celle-ci. C’est, là encore, un aspect essentiel du consentement à l’impôt.
Cette réflexion, que nous avions nourrie dès le début de la MILOLF, s’est confortée et confirmée avec l’épisode de la crise des gilets jaunes, qui a été une crise de fiscalité mais, surtout, une crise d’affectation de la fiscalité. De nombreuses personnes nous disaient alors, sur les ronds-points, que l’augmentation du prix du carburant à la pompe était certes souvent à l’origine de la colère, mais que leur deuxième motif de colère, parfois plus fédérateur encore, tenait au fait de ne pas comprendre pourquoi l’augmentation à la pompe ne financerait que partiellement la transition écologique. De fait, il se trouve que la TICPE, la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, ne finance pas directement la transition écologique, et que cette entorse à l’universalité budgétaire nous a encore plus ouvert les yeux sur les problèmes que pouvait créer la fiscalité affectée lorsqu’elle n’était pas « pure ».
Nous proposons donc, non pas d’en finir avec la fiscalité affectée, qui peut parfois être bonne – c’est notamment le cas dans les domaines de la transition écologique et de la santé, ainsi que pour certaines autres politiques publiques qui le nécessitent –, mais lorsque nous multiplions les entorses, c’est finalement le consentement à l’impôt qui est abîmé, miné par cette succession de taxes.
Nous tenons donc à cette modernisation, à ce dépoussiérage, qui bousculera certes certaines habitudes chez les bénéficiaires des taxes, mais qui, il faut bien le préciser, ne fragilisera pas leurs recettes et permettra de regagner des points en termes d’universalité budgétaire. Avis défavorable, donc.
 La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. le président.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
Voilà des années que la Cour des comptes, et parfois même le Gouvernement, indiquent que le recours aux fonds sans personnalité juridique n’est pas la meilleure façon de gérer. Nous avons fait le recensement de ces fonds, qui doivent représenter – je parle sous le contrôle du rapporteur – 4 à 5 milliards d’euros, dont nous ne disons pas qu’ils sont affectés n’importe où et n’importe comment, mais sur lesquels le Parlement ne reçoit pas beaucoup d’informations et qui font dès lors l’objet de peu de suivi, puisque l’affectation des taxes fait qu’on ne les voit plus.
Le lien est un élément fondamental du consentement à l’impôt : c’est un point que nous avons veillé à réintroduire et sur lequel le Conseil d’État s’est également prononcé. Il me semble donc qu’il faut en rester à la rédaction de la commission spéciale.
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
M. le président.
 De mémoire, il me semble que la Cour des comptes avait évoqué le chiffre de 150 taxes affectées, représentant 30 milliards d’euros.
Mme Valérie Rabault.
Je soutiens l’amendement de la commission spéciale car, entre la définition des plafonds et les interrogations sur la personnalité des fonds qui les perçoivent, les taxes affectées occupent beaucoup de notre temps lors du débat que nous avons, à l’automne, sur la loi de finances ; or cet amendement a le mérite d’introduire de la clarté dans un domaine qui en manque parfois.
Le rapporteur a eu raison de citer à ce propos la TICPE, car les taxes écologiques doivent servir à la transformation, à la transition écologique, du moins doivent-elles y tendre.
Par définition, une taxe affectée doit assurer la lisibilité du lien entre le montant perçu et l’objectif poursuivi : c’est le contraire du budget général, dans le cadre duquel le financement ne correspond pas nécessairement à celles et ceux qui paient. Il faut donc conserver le principe de la taxe affectée – ou alors, monsieur le ministre délégué, il faut la supprimer et tout verser au budget général, mais il faut être logique, et vous ne pouvez pas rester à mi-chemin. La clarification proposée ici me semble donc être bienvenue.
 La parole est à Mme Véronique Louwagie.
M. le président.
 Tous les ans, en effet, au moment de l’examen du projet de loi de finances, nous évoquons ces taxes affectées. Il est vrai qu’elles manquent parfois de logique car, si, par définition, le terme d’affectation désigne un objectif, une destination, une mission, ce principe n’existe plus aujourd’hui. Du reste, la discussion que nous avons chaque année à propos des plafonds fait que certaines parties de la taxe vont vers une destination, et d’autres non. Ce sont là des points sur lesquels nous revenons en commission comme en séance. Pour aborder ces taxes, il faut à la fois du pragmatisme, de la logique et une prise en compte des aspects légaux.
Mme Véronique Louwagie.
Les dispositions que contient l’article 3 permettront que des explications soient fournies en cas de création ou d’évolution d’une taxe. Tout cela contribue au consentement à l’impôt. J’avoue donc que je ne comprends pas très bien l’objectif de l’amendement du Gouvernement, visant à supprimer les alinéas 3 à 5 de cet article : en tout cas, il ne s’agit pas de renforcer ce consentement, ni de concourir aux explications que nous pouvons apporter aux citoyens !
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 Cet amendement gouvernemental est un amendement de conservateurs.
M. Charles de Courson.
 Vous savez de quoi vous parlez ! 
Mme Valérie Rabault.
(Sourires.)
 Son exposé sommaire repose sur deux arguments. D’une part, la disposition en cause vous « semble » – vous êtes prudent – particulièrement lourde. Ce n’est pas du tout le cas ! Les fameuses taxes affectées à des fonds sans personnalité juridique constituent, vous en conviendrez, des monstres budgétaires ! En l’occurrence, si les choses ne sont pas gérées par l’État, nous n’aurons qu’à ouvrir en dépense le montant de la subvention à tel organisme, l’État percevant quant à lui une recette d’ordre général. Ce mécanisme ne présente donc aucune lourdeur.
M. Charles de Courson.
D’autre part, selon vous, « la mise en place de la ’’mission élargie’’ présentant l’ensemble des moyens d’une politique publique, y compris taxes affectées, permet d’encadrer le recours aux taxes affectées ». Je ne peux m’empêcher de trouver ce second argument très faible, car nous avons constaté le contraire à de multiples reprises.
Franchement, la commission spéciale a bien travaillé. Le texte est bon ; il ne présente qu’un petit problème, que j’ai soulevé, celui du lien avec les missions de service public. Nombre de cas ne suscitent aucune difficulté : ainsi, s’il est logique que l’Autorité des marchés financiers (AMF) se trouve largement financée par le produit de droits et contributions versés par les acteurs soumis à son contrôle, dans d’autres cas, il existe un problème d’appréciation : or, apprécier, c’est le boulot du Parlement ! Je soutiens donc la commission et je vous invite à voter contre l’amendement gouvernemental.
 L’amendement n
M. le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 Ce sont des choses qui arrivent, monsieur le ministre délégué.
M. le président.
 La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Dans sa rédaction actuelle, l’article 3 de la LOLF établit la liste des éléments considérés comme ressources budgétaires de l’État, dont « les produits résultant des opérations de trésorerie autres que les primes à l’émission d’emprunts de l’État ». À défaut d’interdire ces primes enregistrées par l’Agence France Trésor (AFT), cet amendement vise donc à les faire passer de la catégorie des opérations de trésorerie à celle des opérations budgétaires.
M. Charles de Courson.
Les chiffres sont considérables : en 2020, le montant des primes à l’émission de l’année, net des décotes – mais celles-ci sont très faibles –, s’est élevé à 30,7 milliards d’euros. En juin 2021, le stock formé par l’accumulation de ces primes, toujours net de décotes, atteignait 98 milliards. Or leur traitement par la comptabilité maastrichtienne crée une illusion comptable, faisant paraître la dette publique moins importante. En revanche, si nous adoptions cet amendement, les primes à l’émission n’auraient pas d’incidence sur les charges prévues par la loi de finances, contrairement à ce que croient certains : cela constituerait la conséquence logique du fait d’émettre au-dessus des taux actuels, qui sont très bas. Il n’est pas normal que plus de 30 milliards échappent à nos discussions budgétaires !
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 Sur l’amendement n
M. le président.

Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Charles de Courson.
 En comptabilité privée, qu’adviendrait-il de ces primes à l’émission ? Elles ne seraient pas considérées comme des opérations de trésorerie, mais bien comme des opérations budgétaires. Sinon, vous créez l’illusion d’une dette inférieure à son niveau réel – en l’occurrence d’une centaine de milliards, soit près de 4 points de PIB, ce qui n’est pas rien. La dette publique ne représente pas 118 % du PIB, comme on le dit, mais 122 % !
M. Charles de Courson.
Je vois sur ces bancs des experts-comptables : M. Laqhila, Mme Louwagie : demandez-leur comment se traduit un système de primes à l’émission en comptabilité privée ! Pas une entreprise n’en ferait, comme l’État, une opération de trésorerie !
Il y a donc là un enjeu de sincérité budgétaire et, au-delà, monsieur le ministre délégué, la question de la stratégie d’endettement de l’État. L’AFT dit la gérer seule, ce que vous nous avez confirmé. Or il existe des États où, contrairement à vous, vos homologues donnent des directives en la matière, par exemple celle de ne pas octroyer de primes à l’émission.
 La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement n
M. le président.


M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 Le scrutin public annoncé sur cet amendement n’aura donc pas lieu.
M. le président.
 L’amendement n
M. le président.

 La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 J’ai toujours trouvé cette disposition de ratification étrange, puisque les tarifs des rémunérations pour services rendus sont fixés par des actes réglementaires – arrêtés ou décrets. Il n’y a donc pas de problème à ce que nous adoptions cet amendement du Gouvernement. Nous pourrions même supprimer toute mention de ces décrets : ils sont de toute manière publiés au 
M. Charles de Courson.
Journal officiel
 La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement n
M. le président.


M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Je suis saisi de deux amendements, n
M. le président.

La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n

 Il porte sur une question importante : la nécessaire redéfinition des charges d’investissement et de fonctionnement. Dans l’esprit de l’amendement du président Woerth et de l’amendement d’appel que nous avions déposé en commission, nous proposons une nouvelle rédaction de l’ensemble de l’article 5 de la LOLF : il s’agit de supprimer la catégorisation sous sept titres, qui a cessé d’être pertinente et présente trop de contraintes, notamment en raison de la fongibilité asymétrique qui affecte les dépenses du titre 2. La classification des dépenses d’investissement du titre 5 a également perdu sa pertinence : en effet, elle n’inclut que les dépenses permettant d’accroître l’actif de l’État. Or, face aux enjeux de développement actuels, la puissance publique doit investir dans le capital humain et dans la transition écologique.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 La parole est à M. le président de la commission spéciale, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
On voit bien que l’investissement n’est pas tout à fait la même chose pour une personne privée que pour une nation, ou même pour une collectivité locale. Dans le contexte actuel, le Gouvernement s’est empressé d’établir une distinction entre dépenses d’urgence et dépenses de relance : c’était, au fond, rejoindre celle entre dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement.
Au terme de cette crise, nous serons bel et bien jugés sur notre capacité à dépenser en vue d’accroître le patrimoine et de stimuler la croissance du pays. Je propose donc une rédaction différente. Il y a en effet d’une part les dépenses que tout État moderne comme la France doit évidemment engager, qui ne sont pas des dépenses d’investissement mais d’avenir, de fonctionnement. C’est le cas par exemple de l’enseignement, qui est un service naturel rendu aux jeunes dans un État démocratique. Et il y a d’autre part les dépenses d’investissement, qui ne relèvent pas des dépenses courantes. Elles sont la base et le socle de la démocratie, en ce qu’elles permettent de relever le niveau de croissance potentiel du pays.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
Je n’oppose pas totalement ces deux notions en considérant que les dépenses d’investissement seraient bonnes et que les dépenses de fonctionnement seraient mauvaises. De très nombreuses dépenses de fonctionnement sont évidemment d’excellentes dépenses et correspondent à la façon dont l’État est organisé. Je n’émets donc pas de jugement de valeur mais je pense que le débat a besoin d’être nourri par cette distinction, et que celle-ci répond aux objectifs que nous visons au travers de la proposition de loi.
Selon moi, le Gouvernement devrait se tenir prêt à engager une réflexion à ce sujet. Le débat au Sénat d’ici l’automne prochain devrait permettre d’affiner la différence entre fonctionnement et investissement mais aussi de la rendre plus réelle, et non pas uniquement comptable.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
Par ailleurs, nous avons voté en commission spéciale, contre l’avis du Gouvernement, le maintien de certains dispositifs de clarification concernant les subventions liées aux dépenses d’investissement notamment. Le but est justement d’entamer une clarification de la distinction entre fonctionnement et investissement. Les pères de la LOLF de 2001 s’étaient d’ailleurs interrogés à ce sujet, en leur temps, et n’avaient finalement pas conservé le niveau de distinction proposé par ces amendements. J’émets donc une demande de retrait et je propose que nous avancions en « crantant » ce que nous avons déjà adopté dans la loi organique et en poursuivant, dans un second temps, la réflexion et le débat.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 La parole est à Mme Véronique Louwagie.
M. le président.
 Lorsque j’ai été élue députée en 2012, je connaissais les comptes des collectivités locales et ceux des entreprises, et j’ai été très surprise de constater qu’il n’existait pas de distinction entre investissement et fonctionnement dans les comptes de l’État. Cela a suscité chez moi une véritable incompréhension que je crois partagée par certains de nos concitoyens : ceux-ci regrettent le manque de transparence des comptes de l’État et ne comprennent pas qu’ils ne soient pas soumis aux mêmes règles que ceux des collectivités territoriales. Il me semble que la distinction proposée serait pertinente et apporterait clarification et transparence.
Mme Véronique Louwagie.
Vous expliquez, monsieur le rapporteur, qu’il serait difficile de répartir les dépenses entre investissement et fonctionnement. Pourtant, les collectivités locales ne rencontrent pas cette difficulté car des règles précisent justement ce qui relève de l’une ou l’autre catégorie. Votre argument n’est donc pas tenable. La distinction étant faite dans les comptes des entreprises privées comme dans ceux des collectivités locales, elle peut aussi s’opérer dans les comptes de l’État. 
(Mme Brigitte Kuster applaudit.)
 La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. le président.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne.
M. le président.
 Je retire également mon amendement, mais nous devons avancer sur ce sujet, sans quoi nous continuerons de pointer les bonnes et les mauvaises dépenses. Il me semble important que les comptes de la nation laissent apparaître clairement les dépenses que l’on appelle publiques mais qui servent le développement de notre pays. La réflexion sur cette question doit avancer.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Notre collègue Véronique Louwagie a expliqué avoir été très étonnée, en tant qu’expert-comptable, lorsqu’elle s’est plongée dans le budget de l’État. Les prélèvements sur recettes sont une des sources possibles d’étonnement, puisqu’ils sont une contraction des recettes et des dépenses : ils recouvrent le prélèvement européen d’une part et une partie des dotations aux collectivités territoriales d’autre part. Considérant que ces prélèvements obscurcissent considérablement la lecture du budget, je propose qu’on les supprime. En termes clairs, la dotation de l’État français à l’Union européenne doit se faire au travers du budget des affaires européennes et les dotations aux collectivités territoriales doivent passer par le budget de la mission 
M. Charles de Courson.
Relations avec les collectivités territoriales
Les deux amendements portant sur l’article 3 

J’en reviens à mon amendement, qui a pour but de clarifier la lecture du budget : les prélèvements sur recettes ne devraient pas exister et les sommes correspondantes devraient simplement être budgétées. Cela ne changerait rien pour les collectivités locales, ni pour l’Union européenne, mais au moins on y verrait clair !
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de la transition numérique et des communications électroniques, pour donner l’avis du Gouvernement.
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État chargé de la transition numérique et des communications électroniques
 Monsieur de Courson, l’amendement n
M. le président.

 Il va l’être !
M. Charles de Courson.
 Vous ne réussirez pas à accélérer les débats, monsieur le président !
Mme Cendra Motin.
 En tant que membre de la commission des finances depuis vingt-huit ans, j’ai pu constater un certain nombre de dérives dans l’utilisation de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI). Une définition plus précise de ce qui est accidentel et imprévisible me semblerait utile : plusieurs fois, la dotation a en effet été utilisée pour des dépenses qui étaient tout à fait prévisibles ! Je propose donc cet amendement technique, qui n’a pas une très grande portée.
M. Charles de Courson.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Cédric O,
 secrétaire d’État

À ce titre, dans l’article d’équilibre ainsi que dans l’état A des lois de finances initiales, les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État sont actuellement retranchés des recettes brutes pour déterminer les recettes nettes. Parallèlement, ils majorent les dépenses nettes pour former l’agrégat des dépenses budgétaires brutes. Cette double comptabilisation des recettes et des dépenses, en brut et en net, complexifie inutilement la lecture des agrégats de l’article de l’équilibre des lois de finances. En outre, elle conduit à retraiter des recettes brutes de l’État des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, alors que ceux-ci constituent bien une charge pour l’État et non pas une moindre recette.
Conformément à une recommandation de la Cour des comptes, cet amendement vise donc à modifier cette présentation, de sorte que les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État puissent être seuls soustraits des recettes brutes de l’État. La distinction entre recettes brutes et recettes nettes, de même que la distinction entre dépenses brutes et dépenses nettes, ne serait plus nécessaire, ce qui favoriserait la lisibilité du tableau d’équilibre et des prévisions de recettes à l’état A. L’information du Parlement sur les crédits relatifs aux remboursements et dégrèvements d’impôts d’État restera garantie par le maintien du programme 200 retraçant ces crédits à l’état B, et de la documentation budgétaire associée.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 Je félicite le Gouvernement pour cette initiative que nous lui demandons de prendre depuis des années, et dont on nous expliquait qu’elle était impossible. Nous avons obtenu une première clarification : la distinction entre impôts locaux et impôts d’État.
M. Charles de Courson.
Si j’ai bien lu l’exposé sommaire, l’amendement ne porte que sur les remboursements et dégrèvements des impôts d’État. C’est très bien, mais il reste le traitement des remboursements et dégrèvements des impôts locaux. Nous avons toujours demandé qu’ils soient tout simplement budgétés dans la mission RCT – tout comme la Cour des comptes, d’ailleurs. L’amendement n’est pas très clair à cet égard. Pourriez-vous nous indiquer, monsieur le secrétaire d’État, la façon dont vous prévoyez de traiter les remboursements et dégrèvements qui relèvent non pas des recettes de l’État mais de celles des collectivités territoriales ? De mémoire, cela représente une dizaine de milliards d’euros.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
(Mme Stella Dupont applaudit.)
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Je propose qu’en cas de décret d’avance, la commission compétente sur la mission concernée par le décret soit consultée au même titre que la commission des finances.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 Merci de cette précision.
M. le président.
La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne.
 Si l’amendement est satisfait, je vais le retirer. J’observe néanmoins que ce type de consultation se pratique très peu.
M. Jean-Paul Dufrègne.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Mais, comme M. le rapporteur l’a indiqué, rien ne s’y oppose. Si la demande est faite, j’imagine donc qu’elle sera acceptée.
M. Jean-Paul Dufrègne.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 La parole est à M. Jérôme Lambert, pour soutenir les amendements n
M. le président.

 Conformément à l’article 13 de la LOLF, les décrets d’avance pris par le Gouvernement doivent faire l’objet d’un avis préalable des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Toutefois, l’audition du ministre des finances par ces commissions ne fait l’objet d’aucune obligation dans le cadre de la LOLF. L’amendement n
M. Jérôme Lambert.

L’amendement n


 Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur

 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Jérôme Lambert.
M. le président.
 Je ne suis pas tout à fait d’accord pour les retirer. Vous dites que de telles auditions existent déjà : si c’est le cas, on peut préciser les choses en écrivant dans la loi qu’elles seront systématiques. Si elles le sont déjà dans les faits, je ne vois pas pourquoi on ne l’inscrirait pas dans la loi.
M. Jérôme Lambert.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 Je maintiens les amendements.
M. Jérôme Lambert.
 La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Ce petit amendement vise à mettre en œuvre la proposition n
M. Charles de Courson.

 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 C’est un amendement un peu plus consistant, mais, consistant, il ne l’est guère en lui-même. Il s’agit de prévoir, à la demande des présidents des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, la possibilité d’auditionner le président de la section des finances du Conseil d’État pour présenter l’avis rendu sur le projet de décret d’avance.
M. Charles de Courson.
Nous en avons débattu : certains disent que c’est déjà possible, mais on ne l’a jamais fait. Il serait intéressant de permettre aux présidents des commissions des finances d’inviter le président de la section des finances du Conseil d’État pour expliciter le contenu de l’avis.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement vise à limiter les reports de crédits d’une année à l’autre. Aujourd’hui, ces reports ne font l’objet d’aucune limite et s’effectuent sans que le Parlement en soit formellement informé. Il doit attendre la loi de règlement ou alors une potentielle communication des ministres au début de l’année civile. Bien que ces crédits aient été votés, ils l’ont été pour une année donnée. Le fait de pouvoir reporter sans limites les crédits d’une année à l’autre constitue un contournement du Parlement.
M. Jean-Paul Dufrègne.
L’exemple du PLFR 4, le quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020, est frappant : le Parlement a été saisi en urgence pour voter plusieurs dizaines de milliards d’euros de crédits supplémentaires dans la mission 
Plan d’urgence.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Cinquante et un programmes…
M. Jérôme Lambert.
 La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Cédric O,
 secrétaire d’État
Cette proposition de modification vise à étendre cette interdiction et à éviter que les crédits de personnel non consommés en fin de gestion, à l’exception des crédits ouverts par voie de fonds de concours, soient reportés au bénéfice des autres titres. Cette clarification est budgétairement vertueuse, car elle permet d’éviter que les effets d’aubaine parfois constatés en fin de gestion sur les crédits de personnel conduisent à accroître la dépense l’année suivante. L’objectif de cet amendement est donc d’empêcher les reports croisés entre titre 2 et hors titre 2.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 Je veux féliciter le Gouvernement de cette initiative, car le système actuel permet de contourner la règle de l’annualité.
M. Charles de Courson.
 La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement a pour objet de renforcer l’encadrement des reports de crédits.
M. Charles de Courson.
L’article 15 de la LOLF prévoit que les crédits disponibles à la fin de l’année peuvent être reportés. Le 2

Face à la crise liée au covid-19, pour prendre le dernier exemple, les reports de 2020 à 2021 ont été inédits. Ils dépassent les 30 milliards d’euros – 28,8 milliards pour la seule mission
 Plan d’urgence –
Avec ce système de report, si tous ces crédits sont consommés, on va se retrouver dans la loi de règlement avec 30 milliards supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale. Je trouve cela très malsain. L’exemple des reports de 2020 sur 2021 est vraiment extraordinaire par l’ampleur du phénomène. Pour la lisibilité de la loi de finances, il me semble préférable d’ouvrir des crédits plutôt que de financer les dépenses à coups de reports de crédits.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
Le niveau d’équilibre actuel me semble plutôt bon. Surtout, je le répète chaque fois, c’est la représentation nationale qui, ne l’oublions pas, autorise le Gouvernement à dépasser au besoin, par programme ou par mission, ce plafond des 3 %. Nous sommes souverains dans la décision. Il n’y a pas besoin de prévoir, au niveau organique, soit une limitation soit un déplafonnement. Cela se passe chaque année ici, au Parlement : c’est à nous d’en décider collectivement. Sur le PLF 2021, nous avons voté, à la majorité, la possibilité de dépasser le plafond. Il n’y a donc pas de difficulté de rang organique.
 La parole est à M. Jérôme Lambert, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement ne vise ni à réduire ni à augmenter les plafonds, mais à renforcer la transparence et l’information du Parlement concernant les reports de crédits dérogeant à la règle de plafonnement prévue par la LOLF. L’article 15 de la LOLF prévoit en effet que les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportés dans la limite de 3 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Ce même article précise toutefois que, s’agissant des crédits hors titre 2, « ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances ».
M. Jérôme Lambert.
Ainsi, le Gouvernement peut solliciter l’accord du Parlement pour lui permettre un report de crédits supérieur au plafond de 3 % des crédits initiaux. Dans le cadre de la loi de finances pour 2021, le Gouvernement a sollicité cette dérogation pour cinquante et un programmes – ce n’est pas rien.
Toutefois, et comme le précise le tome III du rapport de la commission des finances pour le PLF 2021, le montant des reports de crédits ainsi sollicités n’est pas communiqué au moment de la loi de finances. Cela soulève une difficulté puisque le Parlement est amené à se prononcer sur des reports de crédits exceptionnels sans aucune lisibilité sur les montants qu’ils induisent. Cet amendement vise donc à ce que le Gouvernement communique en loi de finances, pour chaque programme pour lequel il sollicite un report de crédits supérieur au plafond des 3 % inscrit dans la LOLF, le montant prévisionnel de ces reports.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Cédric O,
 secrétaire d’État
Cet avancement de plus d’un mois et demi du calendrier traditionnel du projet de loi de règlement, atteint cette année avec le dépôt du PLR le 14 avril, a nécessité des réformes structurantes des processus de production et de certification des comptes de l’État, réalisées en quelques années par les services du ministère de l’économie, des finances et de la relance, en lien étroit avec la Cour des comptes. Afin de pérenniser cette évolution fondamentale, saluée de manière constante par votre assemblée, la présente proposition de loi organique avance déjà, à l’article 8, la date limite de dépôt du projet de loi de règlement au 1


Le présent amendement tire les conséquences de cet avancement du calendrier à la date limite de publication des arrêtés de report des crédits de paiement demeurés disponibles en fin d’exercice et dont les montants sont intégrés aux articles 4 et 6 ainsi qu’aux annexes chiffrées du PLR.
Actuellement fixée au 31 mars par l’article 15 de la LOLF, cette date n’est plus compatible avec le nouveau calendrier de production du PLR au deuxième mercredi du mois d’avril, soit aux alentours du 15 avril, compte tenu du délai de consultation du Conseil d’État qui est d’une dizaine de jours. Dès lors, la date limite de publication des crédits de paiement demeurés disponibles en fin d’exercice est avancée de quinze jours pour assurer la parfaite cohérence du calendrier de production du projet de loi de règlement dans la LOLF.
 La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 En dépit du principe d’universalité budgétaire, subsistent deux budgets annexes : celui du service de la navigation aérienne (SNA), le principal, et celui, pour être bref, de l’Imprimerie nationale, plus modeste. Nous devrions supprimer ces deux budgets pour, d’une part, créer pour le SNA soit un établissement public administratif (EPA), soit un établissement public industriel et commercial (EPIC), et pour, d’autre part, réintégrer le budget de l’Imprimerie nationale au budget général ou bien créer, ici aussi, un petit EPIC. Puisque nous avons déjà supprimé plusieurs de ces budgets, au cours des trente dernières années, il faudrait aller jusqu’au bout.
M. Charles de Courson.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Contrôle et exploitation aériens
 La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Cédric O,
 secrétaire d’État
Il s’agit tout d’abord d’opérer une mise en cohérence avec le budget général en dissociant opérations budgétaires – qui continueront d’être suivies en autorisations d’engagement et en crédits de paiement – et opérations de trésorerie – tirage et remboursement d’emprunts. L’affichage de l’équilibre du BACEA en sera ainsi modifié en faisant la vérité sur les prix. Actuellement, le BACEA est toujours affiché à l’équilibre grâce aux emprunts contractés. Il sera donc, si l’amendement est adopté, soit en excédent, soit en déficit selon sa situation financière réelle.
Ensuite, l’amendement vise à élargir le domaine des budgets annexes aux dépenses inséparables des opérations déjà retracées sur ces derniers et à faire évoluer les documents relatifs auxdits budgets dans les lois de finances – c’est une recommandation de la Cour des comptes.
Enfin, il s’agit de ne pas intégrer au droit organique la structure des budgets annexes et de laisser aux lois de finances le soin de la définir.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 Vos propositions, monsieur le secrétaire d’État, vont-elles dans le sens de l’individualisation et de la création, à terme, d’une personne morale de droit public – un EPA ou un EPIC, peu importe ? En effet, je ne mesure pas bien la portée de votre amendement puisque nous ne l’avons pas examiné en commission.
M. Charles de Courson.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 À mon avis, cet amendement de coordination est tombé.
M. Charles de Courson.
 Il est en fait satisfait, aussi pouvez-vous le retirer, ce qui nous épargnera un débat philosophique sur la chute et le retrait des amendements…
M. le président.
 Je vais donc le retirer pour éviter de lancer une discussion qui n’aurait en effet pas grand intérêt.
M. Charles de Courson.
 La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Cédric O,
 secrétaire d’État
Cette solution intermédiaire avait notamment vocation à pallier les difficultés de rattachement des écritures comptables aux programmes et actions de la LOLF lors de la mise en place de la comptabilité générale au sein de l’application Chorus. L’amélioration de la comptabilité générale réalisée depuis a permis, dans le cadre des mesures de simplification du programme de transformation action publique 2022, la suppression de la présentation de la comptabilité d’analyse des coûts. Elle ne répondait en effet pas aux attentes des gestionnaires publics ni à celles des parlementaires.
Par ailleurs, cette suppression s’est faite au profit d’une démarche de déploiement de la comptabilité analytique, fondée sur la comptabilité générale telle que prévue initialement par les articles 59 et 166 du décret susmentionné. Appliquée depuis plusieurs exercices par le ministère des armées, elle est en cours de déploiement dans plusieurs autres ministères. Elle permet d’appuyer sur des analyses de coûts, des décisions d’optimisation de l’organisation et de la gestion.
Le présent amendement a vocation à inscrire dans la LOLF cette évolution et vise donc à remplacer les mots : « comptabilité destinée à analyser les coûts » par les termes, plus précis et plus répandus, de « comptabilité analytique », ce qui permet de clarifier et d’améliorer la lisibilité de son contenu.
 L’amendement n
M. le président.

 La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Cédric O,
 secrétaire d’État

 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Bien sûr !
M. Marc Le Fur.
 La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. le président.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale

M. Jean-Pierre Door.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 L’amendement n
M. le président.

 La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Cédric O,
 secrétaire d’État
Or, dans cet article, elle vise à élever les EAF – qui, précisément, ne sont pas pourvus de cette personnalité morale – au niveau organique. Le présent amendement vise donc à sortir de la loi organique les plafonds des EAF, l’information relative à leurs emplois continuant d’être apportée par le projet annuel de performances de la mission 
Action extérieure de l’État
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 L’amendement n
M. le président.

 La parole est à M. Marc Le Fur, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 C’est un amendement d’appel sur un sujet dont on parle peu, celui des abandons de créance par notre pays à l’égard de certains autres pays. Cela a évidemment des conséquences gigantesques en termes de finances publiques.
M. Marc Le Fur.
C’est l’action du Club de Paris, qui a beaucoup travaillé il y a dix ou quinze ans avant que son action se soit grandement atténuée. Il semble que de plus en plus de dossiers arrivent en ce moment, et, avec la crise sanitaire et économique que nous connaissons, les dossiers vont forcément se multiplier.
Il y en a déjà un devant nous, celui de l’abandon, par l’ensemble des pays concernés, de la dette du Soudan. Pour notre pays, cela représente 4 milliards d’euros – je dis bien 4 milliards. Cela mérite que nous en parlions, que nous échangions, que des autorisations soient éventuellement données ; or ce n’est pas le cas : nous nous contentons d’en prendre acte.
Mon souhait est qu’une autorisation du Parlement soit sollicitée en amont. La direction du budget est peu ou prou soumise à un système d’autorisation budgétaire, le Parlement contrôle son action, mais la direction du Trésor qui gère tout cela agit quant à elle uniquement sous l’autorité du Gouvernement, en ignorant complètement le mécanisme législatif.
C’est un amendement d’appel, et je n’ai pas la prétention d’avoir la réponse à cette question ; mais il me semble, vu les abandons considérables de créances qui vont intervenir dans les mois ou les années à venir, que notre assemblée doit en tenir compte, sans quoi les contribuables français auront le sentiment que des décisions majeures sont prises sans que leurs représentants puissent s’exprimer à l’occasion d’un débat général.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
En revanche, on peut probablement améliorer le suivi. Nous pouvons commencer par auditionner le Trésor, peut-être avec l’Agence française de développement (AFD), essayer de mieux comprendre comment fonctionnent ces abandons de créances à des pays tiers, en vue de mieux légiférer le cas échéant et, pourquoi pas, essayer de trouver un mécanisme de transmission d’information plus récurrent en amont et en aval, par exemple au rapporteur spécial de la mission 
Aide publique au développement
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. le président.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale

Les présidents de commission sont informés de la volonté de monter au capital ou d’une opération capitalistique : peut-être devrait-il exister, de même, un mécanisme d’information des commissions des finances et des affaires étrangères sur les octrois et les réductions de prêts. Nous pourrions, monsieur le secrétaire d’État, regarder cela avant une nouvelle lecture et tenter de parvenir à un compromis permettant une information du Parlement, d’autant que ces opérations se font entre plusieurs États.

M. Marc Le Fur.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 Notre collègue soulève un vrai problème mais, en matière de prêt, ce n’est pas le seul. On pourrait parfaitement concevoir une autorisation assortie d’un plafond : le Gouvernement ne pourrait prêter que dans une certaine limite. Un autre problème encore, que notre collègue a soulevé mais qui ne figure pas explicitement dans son amendement, est l’abandon de créance, lequel n’est pas une opération budgétaire mais, comme le président de la commission l’a souligné, une opération portée en loi de règlement. Il y a là quelque chose à creuser, qui relève du débat entre opération budgétaire et opération de trésorerie.
M. Charles de Courson.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 La parole est à Mme Véronique Louwagie.
M. le président.
 Je suis sensible à l’amendement de notre collègue car, chaque année, lors de l’examen des textes financiers, l’APD – aide publique au développement – donne lieu à des débats animés ; aussi est-il important d’avoir un maximum d’informations et de transparence. Ces opérations sont les octrois de prêts et les abandons de créance. Dans la mesure où ces montants peuvent être significatifs, il est important de prendre en considération la globalité de ce qui concerne l’APD afin que le Parlement bénéficie d’une information sur l’ensemble de ces sujets, d’autant qu’ils animeront certainement les débats dans les mois à venir.
Mme Véronique Louwagie.
 La parole est à M. Marc Le Fur.
M. le président.
 Je remercie les uns et les autres pour leurs propos et leur engagement. Ce qu’il faut bien avoir à l’esprit, c’est la disproportion entre les sommes souvent modestes dont nous parlons ici et les abandons de créance, qui peuvent être gigantesques. J’évoquais les 4 milliards du Soudan : c’est devant nous, dans les semaines qui viennent, mais il y en aura bien d’autres du fait de la crise économique.
M. Marc Le Fur.
Nous ne pouvons pas laisser nos contribuables sans information. Je comprends la difficulté, qui est que ces abandons de créance sont le fait de structures collégiales, le Club de Paris, l’ensemble des créanciers, et l’on peut difficilement aller à l’encontre de cela. Les actions dont nous parlons ressortissent au Gouvernement et au Trésor, nous le comprenons parfaitement, mais le responsable de l’argent public, c’est tout de même le Parlement. Il me paraît indispensable qu’il se saisisse de ce sujet, non seulement en accédant à l’information – nous en avons déjà, nos administrations sont tout à l’heure honnêtes à notre égard – mais aussi, à tout le moins, en concourant à la décision. Cela dit, je retire mon amendement.
 La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Cédric O,
 secrétaire d’État
(Mme Cendra Motin sourit.)
Lors de la préparation de ce texte, ses auteurs ont consulté le Conseil d’État sur leur volonté d’établir un tableau récapitulatif des taxes affectées. Le Conseil d’État a proposé que ce tableau ait une portée normative permettant d’en définir les affectataires.
Le Gouvernement est favorable à cette évolution, reprise par le rapporteur à l’amendement n

 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
(Sourires.)
 L’amendement n
M. le président.

 La parole est à M. Alexandre Holroyd, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement, que nous avons examiné ce matin en commission au titre de l’article 88, vise à ce que nous puissions ratifier des conventions fiscales à travers une disposition inscrite dans le PLF.
M. Alexandre Holroyd.
Cet amendement n’a pas été examiné lors de la réunion initiale en commission, et j’ai entendu, dans le cadre d’échanges avec quelques collègues, des inquiétudes s’exprimer quant à l’expertise que la commission des affaires étrangères apporte sur ce genre de sujet. J’aimerais demander au rapporteur et au président de la commission, qui sont les auteurs de cette proposition de loi organique, si, dans le cadre des échanges avec le Sénat, nous pouvons essayer de trouver un mécanisme plus inclusif, de façon à garder l’avantage que propose l’amendement sur le fond tout en bénéficiant des éclairages de la commission des affaires étrangères. Je retire l’amendement.
 Je le reprends !
Mme Valérie Rabault.
 Quel est l’avis de la commission sur l’amendement, repris par Mme Rabault ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État

Mme Valérie Rabault.
 Je vais donner la parole à M. le président de la commission, c’est statutaire, mais notre règlement, et M. de Courson devrait le savoir en raison de sa bonne connaissance de nos textes – ainsi que M. Barrot pour l’avoir voté et Mme Rabault pour s’y être opposée –, ne prévoit pas de débat quand un amendement est repris.
M. le président.

Mme Cendra Motin.
 La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. le président.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 Tout à fait !
Mme Véronique Louwagie.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 C’est vrai que l’intérêt général doit primer !
Mme Valérie Rabault.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Compte tenu du fait que la parole a été demandée par différents groupes, je vais permettre une entorse au règlement, M. le rapporteur et M. le secrétaire d’État m’y incitant de surcroît pour la bonne clarté de nos débats. Je donnerai donc la parole à Mme Rabault, à M. Barrot et à M. de Courson, tout en leur demandant d’être brefs – surtout M. de Courson. 
M. le président.
(Sourires.)
 C’est de la discrimination ! 
Mme Cendra Motin.
(Sourires.)
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
M. le président.
 Nous devons faire primer l’intérêt de la France sur les cuisines un peu boutiquières concernant la saisine de telle ou telle commission sur les conventions fiscales.
Mme Valérie Rabault.
Nous avons beaucoup discuté ici de la convention fiscale avec le Qatar, dans laquelle les plus-values immobilières de tous les fonds qataris sont exonérées d’impôt, pour des sommes non négligeables. Chaque fois que nous demandons au Gouvernement le détail de ces sommes, quelle que soit la majorité, nous ne pouvons obtenir les montants.
Je ne mets pas du tout en cause la commission des affaires étrangères, loin de là, mais, quand les implications comptent autant dans le budget de l’État, il n’est pas normal que la commission des finances ne puisse pas, lors de la loi de finances, avoir une information et un avis.
 Tout à fait !
Mme Véronique Louwagie.
 C’est antidémocratique. On ne peut pas dire à nos concitoyens qui payent des impôts que nous en autorisons d’autres à ne pas en payer et qu’ils ne doivent pas le savoir : ils doivent savoir qui et à quelles conditions.
Mme Valérie Rabault.
 Très bien !
M. Marc Le Fur.
 Nous ne pouvons faire primer les questions d’organisation de nos commissions sur l’intérêt de la France et de nos concitoyens, que nous représentons, relativement à l’impôt. 
Mme Valérie Rabault.
(Applaudissements sur les bancs des groupes SOC, GDR et LR. – Mme Émilie Cariou et M. Charles de Courson applaudissent également.)
 La parole est à M. Jean-Noël Barrot.
M. le président.
 De quoi s’agit-il en réalité ? D’essayer de gagner un peu d’efficacité.
M. Jean-Noël Barrot.
 Mais oui, il a raison !
Mme Valérie Rabault.
 Les projets de loi visant à ratifier les conventions fiscales sont consommateurs de temps législatif, un temps législatif qui ne peut pas, par conséquent, être consacré à d’autres usages. Reste que l’amendement n
M. Jean-Noël Barrot.


Émilie Cariou et
 Mais non !
Mme Valérie Rabault.
 Ce n’est pas vrai !
M. Jean-Paul Dufrègne.
 Il me semble que l’auteur de l’amendement l’a reconnu lui-même tout à l’heure, sans revenir cependant sur sa conviction qu’une réflexion s’impose sur le sujet. Des échanges ont commencé avec la commission des affaires étrangères et avec son président, Jean-Louis Bourlanges. Plutôt que de nous prononcer sur cet amendement en première lecture, je propose que M. le rapporteur et M. le président de la commission spéciale LOLF-LFSS poursuivent le dialogue avec Jean-Louis Bourlanges afin de parvenir, en commission mixte paritaire, à une solution satisfaisante pour tous.
M. Jean-Noël Barrot.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 L’amendement de notre collègue Alexandre Holroyd, auquel je suis favorable, n’affirme pas que la commission des finances est seule compétente en matière de conventions fiscales, mais suggère qu’elle consulte la commission des affaires étrangères sur les affaires délicates.
M. Charles de Courson.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 Que la commission des finances demande l’avis de la commission des affaires étrangères sur les cas difficiles relève du bon sens.
M. Charles de Courson.
 Bien sûr !
Mme Valérie Rabault.
 Dans l’exposé sommaire de l’amendement, Alexandre Holroyd rappelle que dans sa décision sur la loi de finances rectificative pour 2016 – je n’ai pas eu le temps d’en réexaminer le texte –, le Conseil constitutionnel a considéré qu’une mesure visant à autoriser la ratification ou l’approbation de conventions internationales en matière fiscale par le biais d’une disposition de loi de finances s’apparenterait à un cavalier budgétaire. C’est pour le moins étonnant, une convention fiscale modifiant, par définition, les recettes de l’État. La mesure proposée par cet amendement paraît donc tout à fait logique.
M. Charles de Courson.
Si toutefois une inquiétude subsistait quant à cette mesure, l’amendement permet, selon moi, d’y répondre en apportant une clarification et en ouvrant une simple possibilité, celle de recourir aux lois de finances pour autoriser la ratification ou l’approbation de conventions internationales en matière fiscale, sans remettre fondamentalement en cause la procédure habituelle.
 Très bien !
Mme Véronique Louwagie.
 L’affaire qatarie le démontre. Nous avons discuté pendant des années des avantages fiscaux accordés au Qatar, en particulier de la taxation des plus-values immobilières de ses ressortissants. Quand une convention internationale déroge à un principe adopté par l’État français par souci d’homogénéité, c’est un coup de canif porté au cadre juridique dont il est important que la commission des finances se saisisse.
M. Charles de Courson.
Voilà les raisons pour lesquelles je suis favorable à « l’amendement Holroyd », devenu « l’amendement Rabault » – on pourrait dire aussi « l’amendement de Courson » ou d’autres députés encore !
 La parole est à Mme Émilie Cariou.
M. le président.
 Je remercie M. Holroyd d’avoir déposé cet amendement et Mme Rabault de l’avoir repris car il concerne un sujet éminemment fiscal. Vous le savez, nous sommes confrontés régulièrement à des problèmes avec certaines conventions fiscales qui favorisent l’exil fiscal, à l’origine de nombreux scandales, et qu’il conviendrait de toiletter. Les Qataris ont été évoqués en raison du dispositif dont ils bénéficient pour leurs avoirs français. À l’inverse, des informations très graves ont encore fuité récemment sur des exilés fiscaux français installés à Dubaï. De toute évidence, les mesures fiscales contenues par les conventions fiscales bilatérales exigent un examen de la commission des finances.
Mme Émilie Cariou.
 Bien sûr !
M. Marc Le Fur.
 Les effets de ces conventions doivent par ailleurs être pris en compte dans les lois de finances à travers des études d’impact qui examineraient la situation des personnes non imposées en France et celle des citoyens français non imposés à l’étranger.
Mme Émilie Cariou.
Cet amendement n’empêche personne de travailler, et surtout pas la commission des affaires étrangères de se pencher sur les conventions internationales en matière de fiscalité. En revanche, il ouvre une possibilité essentielle de mener à bien le travail de toilettage des conventions fiscales, travail qui ne fait que commencer. Je suis donc tout à fait favorable à cet amendement.
 Très bien !
M. Jean-Paul Dufrègne.
 C’est bien !
M. Jean-Paul Dufrègne.

Mme Véronique Louwagie.
 La parole est à M. Jérôme Lambert, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement d’appel propose d’instaurer une discussion commune des volets recettes du PLF et du PLFSS, ainsi que l’a proposé la MILOLF en 2019. En effet, leur discussion séparée ne permet pas d’obtenir une vision globale des grands équilibres budgétaires, ce qui nuit à la lisibilité des débats du Parlement.
M. Jérôme Lambert.
De plus, les périmètres d’application du PLF et du PLFSS sont amenés à se recouper. À titre d’exemple, dans le cadre du budget 2018, le Gouvernement a mis en œuvre la transformation du CICE par une baisse de cotisations sociales pérenne. D’un côté, la baisse du taux de cotisations sociales à compter du 1


Il s’agit donc, avec cet amendement, de soulever le débat d’une meilleure articulation des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.
Du point de vue normatif, l’introduction d’une telle mesure dans une loi organique ne semble pas poser de difficulté constitutionnelle.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Le Conseil constitutionnel avait interprété le premier alinéa de l’article 47 de la Constitution comme autorisant la loi organique « à fixer des modalités d’examen et de vote des lois de finances qui peuvent, le cas échéant, apporter des tempéraments aux règles de droit commun de la procédure législative ». Dès lors, le Conseil d’État avait estimé que cette habilitation constitutionnelle était suffisante « pour permettre l’adoption de dispositions organiques tendant à l’examen conjoint des projets de loi de financement de la sécurité sociale et de finances, aux fins de renforcer l’intelligibilité du débat parlementaire sur les lois financières ».
M. Jérôme Lambert.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Marc Le Fur.
M. le président.
 Je soutiendrai cet amendement pour la raison suivante : auparavant, les recettes sociales provenaient des cotisations sociales, ce qui garantissait une distinction claire entre le PLF et le PLFSS, alors qu’une grande partie des dépenses sociales est désormais financée par l’impôt, qu’il soit direct ou indirect – la TVA, les taxes sur le tabac –, ce qui justifie une approche commune des recettes, dans un souci de cohérence. Si notre objectif est de mieux contrôler les recettes publiques et les impôts, alors nous devons cesser de distinguer les deux tuyauteries, et la même institution doit procéder aux arbitrages. Je voterai donc en faveur de cet amendement à titre personnel,…
M. Marc Le Fur.
 Moi aussi !
Mme Véronique Louwagie.
 …mais je ne serai sans doute pas le seul à le faire au sein de mon groupe.
M. Marc Le Fur.
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 J’étais rapporteur pour avis, il y a quinze ans, lorsque la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale a été adoptée. Nous nous étions alors posé cette même question et nous avions convenu qu’il fallait, dans un premier temps, prévoir une discussion commune des volets recettes du PLF et du PLFSS, ne serait-ce que par souci de cohérence – ce même souci de cohérence qui guide plusieurs articles de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale que nous examinerons tout à l’heure – entre les montants inscrits comme remboursements dans le PLF et les montants inscrits comme recettes dans le PLFSS – je pense notamment aux exonérations et aux réductions diverses.
M. Charles de Courson.
Je suis donc très favorable à cet amendement, d’autant qu’il ne dit pas que les volets recettes du PLF et du PLFSS « doivent », mais « peuvent », faire l’objet d’une discussion commune. Il ouvre donc la possibilité d’une discussion commune de première partie, à condition bien sûr d’une bonne coordination entre les ministres concernés.
 La parole est à M. Marc Le Fur, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il revient sur les abandons de créance consentis par la France à certains États étrangers. Au vu des conclusions auxquelles notre débat a abouti tout à l’heure, je le retire.
M. Marc Le Fur.
 L’amendement n
M. le président.

 La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Cet amendement, qui n’a pas simplement pour but d’inviter à la réflexion, traite d’un sujet délicat et difficile : le caractère rétroactif ou non des lois fiscales, qui relève aujourd’hui de l’appréciation du Conseil constitutionnel, du Conseil d’État et de la Cour de justice des communautés européennes, au titre de nos engagements internationaux.
M. Charles de Courson.
Par cet amendement, je propose d’encadrer la notion de rétroactivité en la définissant et en précisant son champ d’application, et de donner la possibilité au Parlement de lier un régime fiscal durable à un produit d’épargne, ce qu’il ne peut pas faire actuellement, puisque, nous le voyons bien, la loi de finances modifie année après année les règles fiscales dans ce domaine.
Cet amendement vous paraît peut-être révolutionnaire, mais il ne l’est pas puisqu’il reprend, pour les inscrire dans la proposition de loi organique, les définitions appliquées par les différentes juridictions. En tant que parlementaire, j’estime qu’il n’est pas normal que ces juridictions se substituent au Parlement, du fait de la défaillance de ce dernier, pour encadrer les mesures justifiant ou non une rétroactivité. J’ai d’ailleurs repris mot à mot toute une série d’arrêts et de décisions du Conseil constitutionnel.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
En effet, cette disposition nécessite forcément de lier les mains des parlementaires et de verrouiller, pour plusieurs années, certains dispositifs fiscaux – bien qu’il ne s’agisse évidemment pas ici de l’impôt sur le revenu ou de la contribution sociale généralisée (CSG). L’amendement concerne exclusivement les produits d’épargne, dont il cherche à sécuriser les conditions d’ouverture.
Rappelons que la jurisprudence du Conseil constitutionnel protège déjà les épargnants d’un effet essuie-glace préjudiciable. En outre, on ne doit pas priver le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif de la possibilité de modifier systématiquement la loi fiscale. Ce n’est pas possible sur le plan constitutionnel – je sais que nous ne sommes pas d’accord sur ce point –, mais surtout ce n’est pas souhaitable.
En revanche, nous devons améliorer la cohérence et la lisibilité fiscales – je crois, en toute humilité, que notre majorité a démontré que c’était possible – afin de fixer une trajectoire fiscale sur plusieurs années, non modifiable d’un exercice à l’autre, et d’expliquer aux ménages et aux entreprises pourquoi nous choisissons telle trajectoire plutôt qu’une autre. Pour toutes ces raisons, l’avis est défavorable.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
La Constitution détermine une règle de compétence du législateur pour définir les dispositions relatives au taux, à l’assiette et aux modalités de recouvrement de l’impôt. Au-delà de cette règle de compétence, elle ne fixe aucune règle de fond s’imposant au législateur en matière de fiscalité. Le législateur organique n’est donc pas habilité par la Constitution à contraindre le législateur ordinaire à disposer uniquement pour l’avenir en matière fiscale.
Cet amendement, s’il était adopté, serait probablement déclaré inconstitutionnel par le Conseil constitutionnel. L’intention nous semble louable et le Gouvernement partage l’objectif d’éviter la rétroactivité fiscale, mais il ne peut être, pour les raisons exposées, que défavorable à cet amendement.
 La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. le président.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
Cependant, il ne peut pas le faire n’importe comment : le juge l’a montré à plusieurs reprises, dans des cas très spécifiques, mais il doit éviter de spolier des épargnants. Je ne suis pas favorable à l’amendement parce que je pense qu’on ne peut pas gouverner en étant soumis à de tels blocages.
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 Je répondrai aux deux arguments qui ont été opposés à mon amendement.
M. Charles de Courson.
Celui qui invoque son inconstitutionnalité ne tient pas. Que dit mon amendement ? Il propose que le Parlement puisse garantir la stabilité d’un régime fiscal s’appliquant par exemple à un épargnant, et ce pour une durée fixe. Cela ne l’empêche pas de modifier le régime en question pour les nouveaux épargnants, sans le faire pour les anciens. Je n’ai pas rédigé l’amendement tout seul : je l’ai fait avec les plus grands juristes, et cela nous a pris beaucoup de temps. Voilà pour ce qui concerne cet argument : il n’y a aucun problème d’inconstitutionnalité. D’ailleurs, la loi organique étant automatiquement déférée au Conseil constitutionnel, vous verrez bien ce qu’il décidera à ce sujet si l’amendement, qui s’inspire en grande partie de sa jurisprudence, est adopté.
Vous dites ensuite, monsieur le président Woerth, qu’une telle mesure nous lierait pieds et poings – c’est le deuxième argument. Ce n’est pas exact ! Il est toujours possible de modifier les règles comme on le souhaite, mais seulement pour l’avenir, pour les nouveaux épargnants et pas pour ceux qui se sont déjà engagés dans un certain régime fiscal, par exemple concernant un produit d’épargne. D’ailleurs, que s’est-il passé, mes chers collègues, lorsque des tentatives ont vu le jour pour modifier rétroactivement le régime fiscal de l’assurance vie ? Elles se sont heurtées, en l’espèce, à un problème constitutionnel relatif à la jurisprudence actuelle. Je pense pour ma part que c’est à nous de fixer la règle, plutôt que de faire confiance aux juridictions pour trouver un dispositif protégeant les contribuables.
 La parole est à Mme Cendra Motin, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 C’est un tout petit amendement, vraiment pas révolutionnaire. Il vise à établir de manière plus simple, tout en conservant l’esprit de ce que nous avait proposé le rapporteur, l’obligation pour le Gouvernement de mettre à notre disposition « par tout moyen » – qu’il soit numérique ou autre – le texte du projet de loi de finances, sans pour autant revenir à l’obligation qui a été supprimée par la commission spéciale et qui le contraignait à distribuer une version imprimée.
Mme Cendra Motin.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il vise à garantir un délai de dix jours entre le dépôt du PLF et le début de son examen en commission. Lors de l’examen du PLF pour 2021, le texte avait été déposé le 30 septembre et l’examen en commission avait débuté le 5 octobre. Vous comprendrez que de tels délais ne permettent pas aux parlementaires de prendre pleinement connaissance du texte et de l’amender dans de bonnes conditions. Nous proposons donc l’instauration d’un délai minimum.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 L’amendement vise à modifier l’examen des missions budgétaires de l’état B. Il prévoit notamment que les parlementaires votent non plus uniquement sur l’ensemble d’une mission, mais sur chacun des programmes budgétaires. Les missions regroupent parfois des programmes très différents, sur lesquels un groupe peut avoir des avis opposés. Une telle procédure permettrait d’offrir une image plus fidèle et plus claire du positionnement de chaque groupe dans le cadre des discussions budgétaires.
M. Jean-Paul Dufrègne.
Nous proposons également de rétablir les commissions élargies qui existaient auparavant pour examiner les missions budgétaires. Outre le fait que la tenue d’une seule commission – au lieu de deux – serait plus commode, de telles commissions élargies donneraient lieu à des échanges plus riches ; elles permettraient en outre d’éviter que la commission des finances ne prévale sur la commission thématique compétente, donc de réaffirmer que le vote du budget et des missions n’est pas seulement un sujet financier.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
Ce sont donc les commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP) qui doivent être renforcées. Elles ne relèvent pas de l’unique compétence de la commission des finances, puisqu’elles sont ouvertes aux autres commissions ; les rapporteurs pour avis y ont toute leur place et ils doivent eux aussi participer à l’évaluation en faisant valoir leur point de vue.
Avis défavorable, donc, surtout parce que je ne partage pas votre vision du calendrier : plutôt qu’alourdir encore l’automne, je pense qu’il faut plutôt renforcer le printemps.
 C’est ce qu’on dit, il n’y a plus de saisons !
M. Jean-Paul Dufrègne.
 La parole est à M. Cédric O, secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Cédric O,
 secrétaire d’État
Cependant, il est nécessaire de maintenir un texte réglementaire pour désigner les ministres ordonnateurs de chaque programme. Le présent amendement a donc pour objet de supprimer le recours à un décret de répartition et de le remplacer par un décret portant désignation des ministres bénéficiaires des crédits ouverts par la loi de finances.
 La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Vous connaissez notre amour immodéré pour l’article 40 de la Constitution. À défaut de pouvoir le supprimer, nous proposons d’assouplir son interprétation, prévue à l’article 47 de la LOLF. L’article 40 représente à nos yeux – et sans doute aux yeux de bien d’autres – une véritable obstruction au travail parlementaire, une limitation de notre capacité d’action. Il s’agit donc d’un amendement de repli – et non d’un amendement d’appel – dont l’adoption constituerait une avancée sensible.
M. Pierre Dharréville.
Ainsi, nous proposons que la « charge publique » mentionnée à l’article 40 soit entendue non plus au niveau de chaque mission budgétaire, mais bien à celui de l’ensemble des crédits ouverts par la loi de finances. Cela permettrait d’élargir sensiblement les possibilités d’amendement du législateur, ce qui est toujours appréciable du point de vue de la démocratie, tout en ayant la vertu – c’est un point important pour la majorité – de maintenir à un niveau constant l’enveloppe globale du budget.
 Très bien !
M. Jean-Paul Dufrègne.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur

M. Pierre Dharréville.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. le président.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
Nous essayons donc d’appliquer au mieux l’article 40 et cela prend beaucoup de temps aux équipes concernées. Cependant, je pense que nous devons l’appliquer soit entièrement, soit pas du tout. Comme il s’agit de la Constitution, vous avez trouvé un moyen habile pour en modifier l’application, mais je ne crois pas qu’une telle mesure faciliterait les choses ; à l’usage, cela les rendrait même probablement plus confuses. Il faudra peut-être, à un moment donné, se poser la question de la responsabilité du Parlement sur la tenue des finances publiques, en considérant qu’il est à peu près aussi responsable que le Gouvernement.
 Tout à fait.
M. Pierre Dharréville.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 La parole est à M. Michel Zumkeller, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il vise très simplement à introduire un peu de souplesse dans les discussions budgétaires en permettant aux parlementaires, lorsqu’ils proposent par exemple d’augmenter les crédits d’une mission, de pouvoir compenser cette hausse par une réduction accordée à une autre mission ; ils auraient ainsi la possibilité de travailler à l’échelle de plusieurs missions différentes.
M. Michel Zumkeller.
 La parole est à M. Michel Zumkeller, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il a trait à quelque chose que nous condamnons très souvent en tant que parlementaires – et nous avons bien raison de le faire : les amendements de dernière minute. Je ne parle pas des petits amendements mais de ceux qui vont jusqu’à réécrire totalement des articles alors qu’ils ont été déposés après l’expiration du délai opposable aux parlementaires : nous ne pouvons pas travailler dessus. Il s’agit donc d’obliger le Gouvernement, lorsqu’il procède de cette manière, à joindre une étude d’impact. Cela permettrait d’empêcher ces pratiques qui durent depuis de trop nombreuses années.
M. Michel Zumkeller.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 J’ai été choqué de voir que des amendements considérables, représentant parfois des centaines de millions d’euros – il ne s’agit pas de petits amendements à 10, 20 ou 30 millions –, étaient déposés en étant à peine accompagnés d’un exposé sommaire.
M. Charles de Courson.
 C’est vrai !
Mme Émilie Cariou.
 Ce n’est pas possible, c’est un manque de respect à l’égard du Parlement ! Le Gouvernement peut se dire défavorable au présent amendement, mais il doit s’engager, lorsqu’il présente des amendements de dernière minute, à les accompagner d’exposés copieux, permettant d’en expliquer le dépôt. Il ne peut pas se contenter, comme on l’a vu plusieurs fois, de proposer un amendement sans étude d’impact ni aucun document l’appuyant.
M. Charles de Courson.
 La parole est à M. Michel Zumkeller.
M. le président.
 Le présent amendement n’empêche pas de déposer des amendements de dernière minute. Il prévoit simplement d’informer les parlementaires, et c’est la moindre des choses. Je ne suis pas un spécialiste de la question mais dans quel pays, autour de nous, de telles pratiques existent-elles ? Dans quel pays se permet-on un tel mépris du Parlement ?
M. Michel Zumkeller.
De deux choses l’une : soit le Gouvernement élabore son projet de loi par-dessus la jambe et attend des amendements de dernière minute pour l’améliorer ; soit il procède ainsi volontairement, parce qu’il a des choses à cacher. Dans les deux cas, les députés ne sont pas informés. Je le répète : votre argumentaire, monsieur le rapporteur, n’est pas bon. Une telle mesure n’empêcherait pas les amendements de dernière minute ; elle permettrait simplement, s’ils sont déposés, que nous disposions des explications nécessaires.
 La parole est à Mme Émilie Cariou.
M. le président.
 En effet, M. de Courson a raison : dans la dernière loi de finances, plusieurs articles n’étaient pas chiffrés ni évalués. Vous avez notamment créé une nouvelle niche fiscale à l’impôt sur les sociétés qui n’était absolument pas évaluée. C’est déjà un problème s’agissant des projets de lois de finances.
Mme Émilie Cariou.
C’est encore plus problématique lorsque des amendements gouvernementaux s’ajoutent à cela – pas seulement ceux de l’actuel Gouvernement, d’ailleurs, et je pourrais une fois encore évoquer la fameuse niche Copé, chiffrée à 200 millions d’euros et qui a coûté 20 milliards en deux ans !
Nous avons là un vrai problème démocratique. Sur ce point, M. Zumkeller a raison. Dans les pays qui nous entourent, dotés d’un régime parlementaire plus pur que celui de la V

 L’amendement n
M. le président.

 L’amendement n
M. le président.

 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il fait suite aux discussions que nous avons eues en commission spéciale et qui n’ont pas abouti à la reprise des dispositions contraignant à organiser un débat sur le rapport sur la dette remis par le Gouvernement.
M. Jean-Paul Dufrègne.
Nous proposons donc que soit clairement mentionné que le rapport contiendra une partie explicative où sera différenciée la dette provenant des déficits publics primaires et celle provenant de la charge d’intérêt. Nous demandons aussi que soit clairement mentionné que le rapport contiendra toutes les hypothèses utilisées dans les analyses, permettant de poser des conclusions.
Nous souhaitons ainsi éviter que ce rapport ne se transforme en un instrument idéologique.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne.
M. le président.
 À entendre le rapporteur, je devrais chaque fois être pleinement satisfait. Eh bien, je ne le suis pas et je ne retire pas mon amendement.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 Je l’avais bien compris puisque je m’apprêtais à lancer le vote sur cet amendement auquel vous tenez ! 
M. le président.
(Sourires.)
 La parole est à M. François Jolivet, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 J’ai bien compris qu’il ne fallait pas faire de révolution et se contenter d’évolution aujourd’hui. Toutefois, cet amendement a pour objectif d’imposer à l’État de gérer son patrimoine immobilier, de l’amortir et de suivre la dépréciation de sa valeur.
M. François Jolivet.
En tant que parlementaires, nous votons des budgets d’investissement, mais nous ne connaissons pas la manière dont ils sont utilisés ni les dépréciations que peuvent subir certains biens – il peut s’agir d’un bâtiment qui prend l’eau et auquel on n’a pas affecté de ressources. La tenue de la valeur de ces actifs immobiliers n’apparaissant pas dans la comptabilité de l’État, nous sommes dans le brouillard. Quand il s’agit de ses établissements publics nationaux, l’État a imposé une comptabilité avec amortissements et suivis de la valeur des biens. Pour en revenir aux comparaisons, je crois que l’État français est le dernier pays européen à ne pas amortir ses biens immobiliers ; d’où cet amendement d’appel.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
Au cours de l’étape suivante, nous devrons réfléchir aux enjeux, majeurs, de comptabilité dans notre pays, qui donnent matière à des amendements récurrents. Souvent proposés par M. de Courson, ces amendements relèvent davantage de la comptabilité que du juridique ou de l’organique. C’est pourquoi je demande le retrait de cet amendement.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

M. Cédric O,
 secrétaire d’État
La pluriannualité des crédits a en effet deux défauts : au mieux, elle sanctuarise une trajectoire de crédits sur laquelle il est ensuite impossible d’imputer des économies ; au pire, elle constitue une base minimale sur laquelle s’ajoutent chaque année de nouveaux crédits.
Pour préserver notre capacité à faire des économies, cet amendement tend à supprimer cette trajectoire pluriannuelle des programmes.
 On s’en souviendra !
M. Pierre Dharréville.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
Cette présentation très intéressante permet au législateur de se projeter programme par programme. Elle permet aux rapporteurs spéciaux de suivre l’orientation des crédits de façon glissante et, le cas échéant, de mieux évaluer leur évolution. Ayant un désaccord de fond avec le Gouvernement sur le sujet, nous souhaitons conserver la disposition adoptée en commission spéciale. Avis défavorable.
 La parole est à M. Éric Woerth, président de la commission spéciale.
M. le président.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 Sale temps pour le Gouvernement !
M. Jean-Paul Dufrègne.
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 Monsieur le secrétaire d’État, j’ai l’impression d’entendre de nouveau ce que j’ai entendu pendant vingt-huit ans de tous vos prédécesseurs à la direction du budget : il ne faut surtout pas faire des projections parce que les ministres les interpréteront comme un « droit à ». Il ne s’agit pas du tout de cela. Votre argumentaire ne tient pas. La vérité est toute simple : on ne voit rien quand on applique la règle de l’annualité de façon stricte, alors que des prévisions à deux ou trois ans offrent une véritable perspective. Il faut donc absolument soutenir le texte de la commission spéciale.
M. Charles de Courson.
 La parole est à Mme Bénédicte Peyrol, pour soutenir les amendements n
M. le président.

 Ces amendements visent à inscrire dans la loi organique le nouvel outil dont nous disposons depuis la dernière loi de finances : le budget vert, qui nous donne une nouvelle lecture du budget et nous sert de guide pour atteindre nos objectifs environnementaux.
Mme Bénédicte Peyrol.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 La parole est à Mme Bénédicte Peyrol.
M. le président.
 L’argument sur la rigidification me convainc peu : tel qu’il est rédigé, l’amendement n
Mme Bénédicte Peyrol.

 Puisque M. de Courson m’a interrogé à ce sujet, j’indique que je vais lever la séance à vingt heures : il est impossible d’examiner les 120 amendements restants avant le dîner, même en prolongeant les débats.
M. le président.
La parole est à M. Jérôme Lambert, pour soutenir l’amendement n

 De la même manière que chaque projet de loi doit faire l’objet d’une étude d’impact, les lois de finances doivent, pour une partie de leurs dispositions, être accompagnées d’une évaluation préalable qui fait office d’étude d’impact.
M. Jérôme Lambert.
Ces évaluations préalables des articles doivent inclure, entre autres, une évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositions, ainsi que les coûts et bénéfices attendus pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées.
Pour ces évaluations préalables, tout comme pour les études d’impact d’ailleurs, la plume est tenue par le Gouvernement, auteur du texte, qui est ainsi juge et partie. Les gouvernements sont donc parfois tentés de présenter sous un jour démesurément favorable les mesures qu’ils présentent, là où les acteurs intéressés ont parfois une appréciation plus critique des mesures proposées.
Afin d’apporter un peu de contradictoire à l’exercice, et de s’assurer que les évaluations préalables constituent de réelles évaluations, le présent amendement des députés Socialistes et apparentés propose que soient consultés un ou plusieurs des organismes spécialisés dont il comporte la liste, lorsqu’une disposition relève de l’un de leurs domaines de compétences.
 La parole est à M. Jérôme Lambert, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Le ministère chargé des collectivités locales a accompli ces dernières années des efforts importants de communication des données comptables et fiscales des collectivités locales, désormais disponibles sur le site data.gouv.fr. Toutefois, la complexité des finances locales et la variété des données intervenant dans la conception des budgets et des comptes créent une asymétrie d’information préjudiciable au débat démocratique, et source de faux débats.
M. Jérôme Lambert.
L’amendement tend à créer une annexe au projet de loi de règlement relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année présentant les comptes consolidés des communes. Dans une démarche

 La parole reste à M. Jérôme Lambert, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il vise à renforcer l’information du Parlement sur la politique agricole commune (PAC) en prévoyant qu’une annexe au projet de loi de règlement relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année liste, dans un format exploitable, les aides individuelles versées au titre de la PAC par département.
M. Jérôme Lambert.
À la demande de la Commission européenne, le ministère de l’agriculture a consenti ces dernières années des efforts importants de communication des données relatives à la politique agricole commune, disponibles sur le site Telepac. Il est désormais possible de télécharger, catégorie par catégorie, et nom par nom le montant des aides perçues par les exploitants. En revanche, il n’est pas possible de télécharger un fichier, département par département, de toutes les aides perçues. Or cette information est indispensable pour permettre un pilotage territorial fin. Par ailleurs, le caractère brut et rétrospectif des données disponibles ne permet pas d’en avoir une vision globale, ce qui prive le Parlement d’une information éclairée.
L’amendement a pour objet de faire en sorte que l’information concernant les aides de la PAC puisse être agrégée dans un seul fichier consultable par tous, avec la totalité des aides par département recensées selon leur nature.
 La parole est à M. Jérôme Lambert, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 L’article 55 de la LOLF est ainsi rédigé : « Chacune des dispositions d’un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l’État fait l’objet d’une évaluation chiffrée de son incidence au titre de l’année considérée et, le cas échéant, des années suivantes. »
M. Jérôme Lambert.
Dans le cadre de la discussion parlementaire, le Gouvernement est régulièrement amené à introduire des dispositions dans le projet de loi de finances par voie d’amendement. Ces dispositions, faute de figurer dans la version du texte initialement déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, ne sont pas soumises à l’obligation d’évaluation énoncée à l’article 55 de la LOLF. Afin d’assurer l’information du Parlement en toute circonstance, la disposition proposée vise à étendre l’obligation d’évaluation aux amendements déposés par le Gouvernement au cours de la procédure législative.
 Sur l’article 11, je suis saisi de deux amendements identiques, n
M. le président.

La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement n

 L’alinéa 1
M. Charles de Courson.

Dans son avis du 1


 La parole est à M. Jérôme Lambert, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il vise également à supprimer l’alinéa 1
M. Jérôme Lambert.

 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
Les rapporteurs spéciaux sont aussi des commissaires aux finances auxquels il appartient d’adopter une approche cohérente avec l’évaluation des politiques publiques déjà menée dans le cadre du Printemps de l’évaluation.
 L’amendement n
M. le président.

 La parole est à Mme Valérie Rabault, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Il s’agit de l’amendement, annoncé au cours de la discussion générale, qui s’inspire de ma demande de contrôle sur pièce et sur places en tant que rapporteure spéciale. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance, m’avait permis d’accéder aux documents, et je l’en remercie, mais je souhaite que l’article 57 de la LOLF s’applique directement, sans qu’il soit besoin de recourir à un arbitrage du ministre.
Mme Valérie Rabault.
Cet amendement d’appel vise à insérer au deuxième alinéa de l’article 57 de la LOLF les mots suivants : « tout document reflétant des décisions mises en œuvre ou des études de faisabilité, toute note à destination des ministres ainsi que ».
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
Je demande le retrait de l’amendement.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement n
M. le président.

 Actuellement, seul le président et le rapporteur général de la commission des finances sont en mesure d’avoir accès à des informations fiscales confidentielles. L’amendement vise à ce qu’il en soit de même pour les rapporteurs spéciaux dans le cadre de leur rapport spécial – par exemple pour ce qui concerne les dépenses fiscales rattachées à leur domaine de compétence.
M. Charles de Courson.
Contrairement à ce qui a été indiqué en commission spéciale, les rapporteurs spéciaux ont déjà été mis en difficulté et dans l’impossibilité de mener à bien leurs missions en raison des limites que, sur le plan pratique, ils rencontrent encore. Le rapport de la MILOLF indique ainsi en 2019, page 142, que « lorsqu’elle était rapporteure de la mission


Un refus ne doit pas pouvoir être opposé à un rapporteur spécial – l’amendement ne vise que les rapporteurs spéciaux – lorsqu’il travaille dans son domaine de compétence.
 Quel est l’avis de la commission ?
M. le président.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
S’agissant de ces derniers, contrairement aux présidents et aux rapporteurs généraux, le périmètre de leurs investigations est nécessairement limité par celui de leur mission. Le secret fiscal est donc levé pour autant que le document demandé s’insère bien dans le champ de la mission pour laquelle le rapporteur spécial a reçu mandat. Dès lors, si le secret fiscal a pu être, dans certains cas, opposé à des rapporteurs spéciaux – je crois que c’est ce qui s’était produit pour Amélie de Montchalin –, c’est uniquement parce que leur demande excédait le champ de leur mission.
Dans ces conditions, l’introduction de la disposition proposée ne semble pas nécessaire puisque le secret fiscal est déjà levé dans des limites qui ont été rappelées.
 La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. le président.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 Ce n’est pas vrai !
Mme Valérie Rabault.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 Non ! Non !
Mme Valérie Rabault.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
Je crois que Mme de Monchalin avait demandé au rapporteur général, qui dispose du pouvoir d’agir en la matière, d’obtenir la remontée de l’information. À mon sens, il faut en rester là car nous parlons de données extrêmement sensibles qui peuvent mettre en cause certaines personnes. C’est pour cela que seuls le rapporteur général et le président de la commission des finances disposent d’un pouvoir qu’ils peuvent utiliser pour aider les rapporteurs spéciaux qui font appel à eux au sein de la commission. Voilà, en tout cas, comment je vois les choses.
 Ce n’est pas ce qui est écrit dans la LOLF !
Mme Valérie Rabault.
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
M. le président.
 J’ai une divergence avec le président de la commission spéciale, qui préside aussi notre commission des finances, aussi je vous donne lecture de l’alinéa de l’article 57 de la LOLF qui concerne notamment les rapporteurs spéciaux : « Tous les renseignements et documents d’ordre financier et administratif qu’ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l’administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et du respect du secret de l’instruction et du secret médical, doivent leur être fournis. »
Mme Valérie Rabault.
Autrement dit, ne peuvent être opposés aux rapporteurs spéciaux que trois arguments : le secret de la défense et la sécurité intérieure, le secret de l’instruction et le secret médical. Le secret fiscal n’est pas mentionné, monsieur le président de la commission des finances.
Je pense à Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale de la mission 
Remboursements et dégrèvements
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 Tout à fait !
M. Pierre Dharréville.
 Très bien !
M. Jean-Paul Dufrègne.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
Pour revenir à l’exemple que vous avez cité, que je n’ai pas totalement à l’esprit et pour lequel nous ne disposons pas d’un historique précis, il semble un peu étonnant qu’Amélie de Montchalin n’ait pas eu accès aux informations relatives au crédit d’impôt recherche lorsqu’elle était rapporteure spéciale de la mission 
Recherche et enseignement supérieur
Nous essaierons de savoir un peu plus précisément ce qui s’est passé à ce moment-là – une lecture un peu trop restrictive du champ de la mission a peut-être été faite. Mais, en tout état de cause, je veux assurer à M. de Courson que le rapporteur spécial ne peut se voir opposer le secret fiscal dès lors que les informations demandées entrent dans le champ de sa mission.
 La parole est à M. Charles de Courson, pour une intervention très brève.
M. le président.
 Je veux remercier le secrétaire d’État, dont le point de vue correspond à celui que je défends à travers mon amendement. Le président de la commission spéciale et le rapporteur ont en la matière une lecture plus restrictive, ce qui est tout de même exceptionnel. Ils défendent en effet la thèse selon laquelle nous n’aurions pas accès aux informations individuelles.
M. Charles de Courson.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 Or vous confirmez l’inverse, monsieur le secrétaire d’État, et je suis d’accord avec vous. Nous pouvons voter mon amendement puisqu’il va dans le sens de votre déclaration, laquelle, d’ailleurs, satisfera Mme Rabault.
M. Charles de Courson.
 Oui, je suis tout à fait satisfaite de la réponse de M. le secrétaire d’État !
Mme Valérie Rabault.
 Toutefois je peux aussi le retirer puisque votre parole engage le Gouvernement.
M. Charles de Courson.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
M. le président.
M. Cédric O,
 secrétaire d’État
 L’amendement n
M. le président.

 La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
M. le président.
 Prochaine séance, ce soir, à vingt et une heures trente :
M. le président.
Suite de la discussion de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ;
Suite de la discussion de la proposition de loi relative au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques ;
Suite de la discussion de la proposition de loi organique et de la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale.
La séance est levée.
Amendements n

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur de la commission spéciale
M. Olivier Dussopt, ministre délégué chargé des comptes publics
M. Éric Woerth, président de la commission spéciale
Amendements n

Amendements n

Amendements n

Amendements n

Amendement n

Amendement n

Amendement n

Amendements n

Amendement n

Amendement n

M. Thomas Mesnier, rapporteur de la commission spéciale
M. Adrien Taquet, secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles
Amendements n

Sous-amendement n

Amendements n

Amendements n

Amendements n

Amendement n

Amendement n

 La séance est ouverte.
Mme la présidente.
 L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (n
Mme la présidente.




 Cet après-midi, l’Assemblée nationale a commencé l’examen des articles de la proposition de loi organique relative à la modernisation des finances publiques, s’arrêtant à l’amendement n
Mme la présidente.


 Je suis saisie de deux amendements identiques, n
Mme la présidente.

La parole est à Mme Stella Dupont, pour soutenir l’amendement n

 Depuis 2015, les avis rendus par le Conseil d’État sur les projets de loi sont communiqués au Parlement au moment du dépôt du texte, à l’exception des avis rendus sur les projets de loi financiers – projets de loi de finances (PLF) et projets de loi de finances rectificatifs (PLFR), projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) –, sur les projets de loi de ratification d’ordonnance et sur les projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation d’engagements internationaux. Pourtant, aucun texte ne prévoit ces exceptions, qui résultent seulement d’une décision du Président de la République et de la pratique gouvernementale. Il est donc proposé d’inscrire dans la LOLF – loi organique relative aux lois de finances – le principe de communication de l’avis du Conseil d’État sur l’ensemble des textes financiers régis par ladite LOLF, dans le but d’améliorer l’information du Parlement.
Mme Stella Dupont.
 La parole est à Mme Véronique Louwagie, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 J’avais déjà défendu cet amendement en commission spéciale car il faut rappeler que l’avis du Conseil d’État est systématique dans un certain nombre de cas, en l’occurrence les textes financiers – PLF, PLFR, PLFSS –, mais ses avis ne sont pas communiqués au Parlement, alors qu’ils le sont pour tous les autres textes. Il est important que la représentation nationale puisse être éclairée au mieux sur des textes pour le moins importants. C’est pourquoi mon amendement propose que soit rendue obligatoire la communication de l’avis rendu par le Conseil d’État – je précise que j’ai déposé un amendement ayant le même objet sur le projet de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
Mme Véronique Louwagie.
 La parole est à M. Laurent Saint-Martin, rapporteur de la commission spéciale, pour donner l’avis de la commission.
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur de la commission spéciale
 La parole est à M. le ministre délégué chargé des comptes publics, pour donner l’avis du Gouvernement.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué chargé des comptes publics
 La parole est à M. Éric Woerth, président de la commission spéciale.
Mme la présidente.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 La parole est à Mme Véronique Louwagie.
Mme la présidente.
 Je voudrais revenir sur vos arguments, monsieur le rapporteur et monsieur le ministre délégué. Tout d’abord, je pourrais comprendre celui de l’injonction, mais je rappelle tout de même que, dans la loi de finances initiale pour 2021, seize articles ont prévu que le Gouvernement remette un rapport au Parlement, et le Conseil constitutionnel n’a pas censuré ces articles au motif qu’il y aurait injonction. Je ne partage donc pas votre point de vue sur l’existence d’un risque constitutionnel à cet égard. Quoi qu’il en soit, pourquoi ne pas introduire cette mesure pour donner la possibilité au Conseil constitutionnel de se prononcer et de lever ainsi le doute ?
Mme Véronique Louwagie.
Je donnerai trois exemples qui me semblent faire jurisprudence en la matière : le Conseil constitutionnel a censuré en 2009 une disposition qui enjoignait au Gouvernement de transmettre pour avis tout projet de nouveau cahier des charges des sociétés nationales de programmation audiovisuelle aux commissions parlementaires compétentes – voyez qu’on est tout de même assez loin de la communication d’avis qui existent déjà. Une autre censure a concerné, en 1990, une disposition prescrivant au Gouvernement de déposer un projet de loi dans un délai précis. La troisième censure se rapportait, en 2000, à une disposition qui prescrivait au Gouvernement d’affecter et d’utiliser des crédits. La transmission de l’avis du Conseil d’État n’a donc aucun rapport avec les trois cas que je viens d’évoquer. Mais j’ai bien entendu aussi votre argument de l’enjeu politique, monsieur le rapporteur.
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
Mme la présidente.
 En vertu de l’article 57 de la LOLF, le président de la commission des finances, le rapporteur général, ainsi que les rapporteurs spéciaux dans leurs domaines d’attributions, ont accès à tout document administratif sans que nul puisse s’y opposer – hors secret-défense, secret de l’instruction et secret médical : je suppose qu’au moins les deux premiers parlementaires peuvent se rendre dans votre bureau, monsieur le ministre délégué, et y récupérer sans encombre l’avis du Conseil d’État – n’est-ce pas ? Pouvez-vous nous le confirmer ? Je ne crois pas que le contenu des avis du Conseil d’État sur les projets de loi de finances entre dans un des trois champs dérogatoires opposables qu’a prévus la LOLF. J’attends que vous me confirmiez que le président de la commission des finances comme le rapporteur général peuvent aller récupérer ces documents dans votre bureau quand ils le souhaitent.
Mme Valérie Rabault.
 La parole est à Mme Stella Dupont.
Mme la présidente.
 J’ai écouté non seulement les arguments du rapporteur, de M. le ministre délégué et de M. le président de la commission spéciale, chacun pointant à sa manière le caractère vraisemblablement inconstitutionnel de la disposition que nous proposons, mais aussi les contre-arguments exposés par ailleurs.
Mme Stella Dupont.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 J’ai peut-être mal interprété, monsieur le président de la commission spéciale, mais j’ai cru comprendre que, si vous étiez favorable à l’idée, vous n’écartiez pas l’argument de l’inconstitutionnalité.
Mme Stella Dupont.
En tout cas, j’entends par mon amendement souligner la nécessité de renforcer l’information, au sens large, du Parlement. Élue de cette assemblée depuis quatre ans maintenant, donc avec l’expérience de presque une législature – après avoir eu des responsabilités locales –, cela fut une grande surprise pour moi de découvrir qu’il faut vraiment travailler ardemment, voire batailler, en tout cas dépenser beaucoup d’énergie pour obtenir les informations dont nous devons disposer. Or les avis du Conseil d’État en font partie. C’est dans cet esprit que j’ai déposé cet amendement : veillons à ce que notre information soit sans cesse renforcée.
 Elle a raison !
Mme Valérie Rabault.
 La parole est à M. le ministre délégué.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
Madame Rabault, l’article 57 de la LOLF doit être concilié, dans son interprétation, avec les exigences constitutionnelles que j’ai rappelées, à savoir la séparation des pouvoirs et les dérogations dont bénéficie le Gouvernement. Je ne suis pas convaincu que les avis du Conseil d’État relèvent des renseignements économiques et financiers habituellement demandés par les rapporteurs spéciaux.
 Il ne s’agit pas de ça !
Mme Valérie Rabault.
 Il m’est signalé sur les bancs que c’est un point important du débat : je vous donne donc la parole, monsieur de Courson, mais tâchez de vous en souvenir pour la suite.
Mme la présidente.
 Je vous remercie, madame la présidente.
M. Charles de Courson.
Que faisons-nous, les parlementaires, pour obtenir l’avis du Conseil d’État, monsieur le ministre délégué ? Eh bien, nous nous débrouillons.
 Nous allons voir les journalistes !
Mme Valérie Rabault.
 J’en tiens un exemple entre mes mains : l’avis du Conseil d’État sur le projet de loi relatif à la gestion de la crise sanitaire. Je ne vous dirai pas comment je me le suis procuré… Il faut bien bidouiller ! Qu’y a-t-il à cacher dans un avis du Conseil d’État ? Rien ! De plus, ces amendements ne prévoient aucune injonction, puisqu’ils visent non pas une obligation de faire mais seulement de transmettre. Il est tout à fait loisible de modifier l’amendement pour préciser qu’il faut passer par le ministre compétent, chargé de joindre l’avis au texte en question : faisons ainsi !
M. Charles de Courson.
 Sous-amendez, monsieur le ministre délégué !
Mme Véronique Louwagie.
 Au moins que les choses soient claires, d’autant qu’il s’agit d’améliorer, à tous points de vue, la qualité de nos travaux. Je ne comprends pas ce que les gouvernants ont à perdre dans cette affaire, alors qu’en plus, vous savez très bien que nous nous les procurons par des moyens,… que je vous avouerai un jour, mais pas ici.
M. Charles de Courson.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
(Sourires.)
 La situation actuelle est malsaine : l’amendement de Mme Louwagie, lui, est un amendement sanitaire !
M. Charles de Courson.
 La parole est à M. Jean-Pierre Door.
Mme la présidente.
 En commission spéciale, jeudi dernier, nous avons déjà passé du temps sur les deux amendements de Mme Louwagie, aussi bien sur la loi de finances que sur la loi de financement de la sécurité sociale. J’ai l’impression que le rapporteur hésite, ce soir encore, comme en commission, entre le oui et le non, entre l’avis favorable et l’avis défavorable. Je rappelle que, dans le cadre du PLFSS, depuis des années, les rapports qui nous sont fournis contiennent, souvent à chaque article, l’avis des conseils d’administration, des caisses, des partenaires sociaux et, parfois, celui du Conseil d’État. Et c’est très bien ainsi. Pourquoi ne pas le généraliser ?
M. Jean-Pierre Door.
C’est un peu alambiqué : l’avis peut être donné mais il ne l’est pas. L’amendement de Mme Louwagie vise à inscrire dans la loi organique que l’avis du Conseil d’État peut être régulièrement fourni.
 La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Il a pour objet de demander un rapport sur la fongibilité asymétrique. Ce principe budgétaire interdit d’augmenter les dépenses de personnels, y compris par le biais d’un transfert de crédits. Une telle règle, particulièrement contraignante pour le législateur, n’est pas sans affecter directement la fourniture et l’organisation des services publics. Elle a ainsi contribué à accroître le recours à l’externalisation, aussi bien pour des fonctions supports que pour des prestations intellectuelles. Or les difficultés à établir un cahier des charges peuvent avoir pour effet une détérioration du service externalisé. Nous nous interrogeons sur le caractère bénéfique à long terme de la fongibilité asymétrique du point de vue budgétaire.
M. Pierre Dharréville.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
L’externalisation est un problème connexe…
 Ce n’en est pas un !
Mme Cendra Motin.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
(outsourcing)
En revanche, la maîtrise de la masse salariale de l’État est un enjeu considérable pour la maîtrise des finances publiques. La fongibilité asymétrique en est un outil nécessaire à mes yeux.
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Il s’agit également de demander un rapport du Gouvernement au Parlement sur les effets de la mise en place de plafonds d’emploi dans la fonction publique d’État prévus à l’article 7 de la LOLF, sur la qualité du service public, sur l’externalisation des services publics ainsi que sur la qualité de l’emploi public. 
M. Jean-Paul Dufrègne.
(Mme Caroline Fiat applaudit.)
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne.
Mme la présidente.
 Notre demande a précisément pour objet d’étudier les effets des plafonds d’emplois. En effet, nous pourrions éventuellement nous entendre, mais attendons de savoir si l’instauration des plafonds d’emplois a pour effet d’améliorer ou pas la qualité du service public.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
La disposition est donc satisfaite. C’est la raison pour laquelle il est proposé de supprimer l’obligation d’information sur les actions.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
Mme la présidente.
 J’entends votre argument, monsieur le ministre délégué, mais encore faudrait-il que nous disposions des mots de passe pour chaque programme, sans avoir à les demander, ce qui est très fastidieux.
Mme Valérie Rabault.
 La parole est à M. le président de la commission des finances.
Mme la présidente.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 L’amendement n
Mme la présidente.

 La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.


 Dans nos institutions actuelles, l’équilibre des pouvoirs est profondément affecté. L’amendement vise modestement à le rétablir quelque peu en encadrant le dépôt des amendements du Gouvernement. D’une part, il est proposé d’interdire au Gouvernement de déposer des amendements tendant à ajouter des articles au texte soumis au Parlement. En effet, cette technique lui permet d’éviter de consulter le Conseil d’État – bien que nous n’ayons pas toujours connaissance de son avis, cela vient d’être dit – et de réaliser une étude d’impact. D’autre part, pour les lois de finances, le Gouvernement serait soumis aux mêmes délais de dépôt que les parlementaires, dans un souci de symétrie, afin que ces derniers puissent légiférer dans de bonnes conditions.
M. Pierre Dharréville.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
(Sourires.)
Nous ne pouvons pas l’accepter en l’état car il pose un problème de constitutionnalité majeur, vous le savez. Dans l’exposé sommaire, vous tentez de vous soustraire à l’article 44 de la Constitution alors que votre amendement entre complètement dans son champ d’application.
Le débat sur le délai de dépôt pourrait, à la rigueur, être intéressant. Néanmoins, il faut admettre qu’un délai de dépôt non contraint peut s’avérer utile dans certains cas, particulièrement au Gouvernement. Avis défavorable.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
Mme la présidente.
 Cet amendement est plein de bon sens et le défaut de constitutionnalité doit pouvoir être corrigé si nécessaire.
Mme Valérie Rabault.
J’entends votre argument sur le délai de dépôt, monsieur le rapporteur, mais faisons le compte des amendements du Gouvernement déposés hors délai. Parmi eux, vous trouverez des amendements, sur les concessions autoroutières ou l’agriculture par exemple, qui ne relèvent pas de l’urgence. Ce sont des amendements écrits huit mois auparavant et qui ont été écartés en réunion interministérielle et qui reviennent par la fenêtre. Ce n’est pas acceptable.
 La parole est à M. Pierre Dharréville.
Mme la présidente.
 Je remercie Mme Rabault pour ses propos auxquels je souscris pleinement et qui éclairent le sens de l’amendement.
M. Pierre Dharréville.
Monsieur le rapporteur, si vous souhaitez maintenir une possibilité de dépôt hors délai au profit du Gouvernement – ce qui me semble discutable –, lorsqu’il en use, autorisez les parlementaires à faire de même.
 Alors là !
Mme Véronique Louwagie.
 La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Nous nous sommes beaucoup creusé la tête pour tenter d’améliorer le texte. L’amendement vise à donner le droit à chaque groupe parlementaire de demander, lors de chaque session, un rapport à la Cour des comptes sur le thème de son choix.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 Bonne idée !
Mme Caroline Fiat.
 Calqué sur le droit de tirage des groupes pour les commissions d’enquête, ce dispositif permettrait d’accroître la mission de la Cour des comptes d’assistance du Parlement.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur

 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne.
Mme la présidente.
 Je vais le retirer puisqu’il est satisfait. Néanmoins, l’amendement comportait une précision importante : il donnait la possibilité à chaque groupe parlementaire.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 Ne le retirez pas !
Mme Valérie Rabault.
 Finalement, je ne le retire pas.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
Mme la présidente.
 Je remercie M. Dufrègne de me permettre de m’exprimer. Le 2
Mme Valérie Rabault.

 La parole est à M. le président de la commission des finances.
Mme la présidente.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale

 Je suis saisie de deux amendements identiques, n
Mme la présidente.

La parole est à Mme Stella Dupont, pour soutenir l’amendement n

 Il concerne l’information du Parlement. En vertu de l’article 59 de la LOLF, lorsqu’une information ne peut être obtenue, « les présidents des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances peuvent demander à la juridiction compétente, statuant en référé, de faire cesser cette entrave sous astreinte ».
Mme Stella Dupont.
Cet article n’a jamais été appliqué à ce jour. L’amendement vise à en préciser les modalités d’application : afin de dissiper le flou actuel, le Conseil d’État est désigné comme la juridiction compétente ; le juge est tenu de se prononcer dans un délai de quarante-huit heures ; les pouvoirs du juge ne sont pas limités à la prononciation d’une astreinte.
Un amendement miroir a été déposé sur la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
 La parole est à Mme Véronique Louwagie, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 L’article 59 de la LOLF offre aux présidents des commissions de l’Assemblée et du Sénat chargées des finances la possibilité de saisir la juridiction compétente lorsqu’ils ne parviennent pas à obtenir dans un délai raisonnable les renseignements qu’ils souhaitent dans le cadre d’une mission de contrôle et d’évaluation.
Mme Véronique Louwagie.
Par cet amendement, nous voulons apporter trois précisions : en désignant la « juridiction compétente » tout d’abord – nous proposons de mentionner le Conseil d’État ; en imposant ensuite à ladite juridiction un délai pour se prononcer – quarante-huit heures ; en élargissant enfin les pouvoirs du juge au-delà de la simple astreinte, afin qu’il ordonne « toutes mesures nécessaires », formulation calquée sur celle utilisée dans le cadre du référé liberté.
Si cet article 59 n’a jamais été appliqué, c’est sans doute parce que de telles précisions manquent.
 Quel est l’avis de la commission sur ces amendements ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
Prenons un peu de recul : combien de cas de blocages à l’encontre de demandes de renseignements ont-ils été recensés ? Quasiment aucun. Pour ma part, je n’en ai pas eu connaissance d’un seul. Et pour les quelques freins évoqués par Mme Rabault, l’intervention du ministre, quelles que soient les appartenances politiques, résout les difficultés.
Ces modifications ne me paraissent franchement pas souhaitables. En revanche, il est toujours bon de rappeler les prérogatives du Parlement et si cette proposition de loi organique permet de faire mention des articles 57 et 59 de la LOLF, c’est une bonne chose.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 La parole est à Mme Véronique Louwagie.
Mme la présidente.
 Je ne saisis pas tout à fait la pertinence de vos arguments, monsieur le rapporteur. Selon vous, il n’y aurait pas lieu de saisir le juge. Or l’article 59 dans sa rédaction actuelle indique que les présidents des commissions de l’Assemblée et du Sénat chargées des finances « peuvent demander à la juridiction compétente » de régler le problème. L’intervention du juge est donc déjà prévue.
Mme Véronique Louwagie.
Cette juridiction, quelle est-elle ? Pouvez-vous répondre à cette question ? Et si cet article doit être appliqué, il me paraît important de déterminer les conditions dans lesquelles la juridiction statue en référé, en donnant notamment des précisions sur les délais dont dispose le juge ainsi que sur ses pouvoirs.
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
Mme la présidente.
 Mme Louwagie a raison : il s’agit non pas de créer un nouveau droit mais de préciser les contours d’un droit existant. Je ne comprends donc pas pourquoi, monsieur le rapporteur général, vous ne donnez pas un avis favorable à ces amendements.
Mme Valérie Rabault.
Ou alors, je vous propose de faire un test pour voir quelle est la juridiction compétente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 De toute façon, il faut toujours tester la loi et les possibilités qu’elle offre. Nous l’avons fait avec le référendum d’initiative partagée et nous le ferons pour d’autres procédures. Mais je considère qu’il vaudrait mieux apporter dès aujourd’hui la précision suggérée par Mme Louwagie en mentionnant le Conseil d’État. Au moins, les choses seraient claires.
Mme Valérie Rabault.
 La parole est à M. Charles de Courson.
Mme la présidente.
 Les amendements de nos collègues ne créent pas un nouvel état du droit mais tentent de rendre applicable l’article 59, dont la rédaction actuelle est imprécise et qui, à ma connaissance, n’a jamais été appliqué.
M. Charles de Courson.
 Tout à fait !
Mme Véronique Louwagie.
 Prenons l’exemple de la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) : tout citoyen qui se voit refuser l’accès à un document administratif peut la saisir. En adoptant ces amendements, nous ne ferions qu’inscrire dans la loi une procédure symétrique.
M. Charles de Courson.
Nos débats renvoient ici à une question simple : celle du total déséquilibre entre les pouvoirs du Gouvernement et ceux du Parlement dans la constitution de la V

 C’est sûr !
M. Pierre Dharréville.
 Les présidents de la République successifs ont tous promis, lorsqu’ils se sont présentés, qu’ils procéderaient à un rééquilibrage. La disposition proposée par nos collègues y contribuerait à une toute petite échelle.
M. Charles de Courson.
On ne peut pas dire que les choses s’arrangent toujours, monsieur le rapporteur. Je vous ai donné un exemple à propos de l’accès des rapporteurs spéciaux aux informations fiscales individuelles et le ministre m’a donné raison, contre votre avis même.
Faites donc preuve d’un peu d’ouverture : qu’avez-vous à craindre de telles précisions ? Elles constituent avant tout une arme de dissuasion revenant à dire au ministre : « Ne m’obligez pas à saisir la juridiction compétente, vous aurez bonne mine, sinon, si vous êtes condamné avec astreinte ».
 La parole est à Mme Caroline Fiat, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Nous souhaitons supprimer le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) : cette institution imposée par le traité budgétaire européen est chargée de veiller à la cohérence de la trajectoire de retour à l’équilibre des finances publiques avec les engagements européens de la France, à savoir une réduction du déficit public structurel des administrations publiques. Cet objectif, qui apparaissait déjà complètement hors-sol en temps normal, semble particulièrement inadapté pour faire face à la crise économique que nous traversons.
Mme Caroline Fiat.
Dans un tel contexte, il est en effet grotesque de faire de la baisse du déficit l’alpha et l’oméga des politiques publiques. Qui plus est, comment ne pas se lasser de voir des institutions telles que le HCFP recommander de diminuer les dépenses publiques plutôt que d’augmenter les recettes par un accroissement de l’imposition des plus riches et des grandes entreprises comme le préconise le Fonds monétaire international (FMI) ?
Nous contestons donc la pertinence de l’objectif même de cette institution et nous opposons fermement à ce que le contrôle de la maîtrise des dépenses publiques lui soit confié de manière contraignante, comme s’y engage le programme de stabilité transmis à Bruxelles par le Gouvernement. Pourquoi se dessaisirait-il de son pouvoir au profit d’une instance ne bénéficiant d’aucune légitimité démocratique ?
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
Mais j’aimerais vous répondre aussi sur le fond. Le HCFP présente un avis qui ne s’impose en rien au Parlement, auquel appartient, et à lui seul, la décision de lever l’impôt et de voter les dépenses publiques. Cette institution ne peut nullement contraindre la maîtrise de la dépense publique ou les choix politiques. Personnellement, je trouve ses avis utiles et je considère qu’il faudrait que le champ qu’ils couvrent soit élargi à d’autres textes.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
Mme la présidente.
 Madame Fiat, vous voudrez bien m’excuser de revenir aux amendements précédents.
Mme Valérie Rabault.
 Vous vous êtes déjà exprimée à leur sujet, madame Rabault.
Mme la présidente.
 En effet, madame la présidente, mais j’ai oublié de dire une chose qui m’est revenue à l’esprit. J’ai saisi le Conseil d’État une fois – c’était en 2016 – au sujet d’informations de nature financière que le ministère de l’agriculture avait refusé de me communiquer : il m’a fait alors une réponse très générale, que j’ai conservée, indiquant que ma demande ne relevait pas pleinement de l’article 59.
Mme Valérie Rabault.

Mme Véronique Louwagie.
 Précisons que ces informations visaient à dissiper un flou autour de l’indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) qui, si elle n’a pas un impact direct pour nos finances publiques, a bien une incidence sur elles par le biais européen.
Mme Valérie Rabault.
C’est une raison supplémentaire pour souligner l’intérêt des amendements portant sur l’article 59 de la LOLF.
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Nous souhaitions dans un premier temps transformer le Haut Conseil des finances publiques en autorité indépendante. Dans cet amendement de repli, nous proposons de réduire l’influence de la Cour des comptes sur cette instance en modifiant sa composition de manière qu’elle représente tous les pans des administrations publiques.
M. Jean-Paul Dufrègne.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à Mme Bénédicte Peyrol, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Il vise à ajouter au HCFP un onzième membre, dont l’expertise porterait sur les questions environnementales. Certes, celles-ci ne constituent pas le cœur des missions du Haut Conseil mais nous savons qu’elles auront des conséquences sur nos indicateurs économiques. La Banque centrale européenne (BCE) intègre d’ailleurs ces enjeux dans sa nouvelle stratégie, car elle est consciente des conséquences qu’ils peuvent avoir sur la stabilité financière et sur la stabilité des prix.
Mme Bénédicte Peyrol.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 Je retire l’amendement, madame la présidente.
Mme Bénédicte Peyrol.
 La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
Compte tenu de l’argument avancé par le Gouvernement, je m’en remettrai à la sagesse de l’Assemblée.
 La parole est à M. Charles de Courson.
Mme la présidente.
 Mes chers collègues, moi, je crois qu’il faut maintenir la position de la commission spéciale. Les membres du Haut Conseil nous ont tous dit que le délai d’une semaine qui leur était imparti pour émettre des avis circonstanciés sur ces projets de loi était beaucoup trop court. Revenir à la situation actuelle, comme le veut le Gouvernement, ne me paraît pas pertinent.
M. Charles de Courson.
Et quand notre rapporteur s’en remet à la sagesse de notre assemblée, c’est une manière pour lui de signifier qu’il souhaite voir maintenue la rédaction de la commission. Il faut donc voter contre l’amendement du Gouvernement.
 La parole est à M. le président de la commission spéciale.
Mme la présidente.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 La parole est à M. le ministre délégué.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 La parole est à M. le président de la commission spéciale.
Mme la présidente.
M. Éric Woerth,
 président de la commission spéciale
 L’amendement n
Mme la présidente.

 La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 L’amendement n
Mme la présidente.

 L’amendement n
Mme la présidente.

 Étant donné la bonne dynamique de nos débats, je vous propose, si vous êtes d’accord, de poursuivre avec l’examen du texte suivant et de réserver les explications de vote à la fin de notre discussion.
Mme la présidente.
 Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi organique.
Mme la présidente.
 J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques (n
Mme la présidente.

 La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué

 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Laurent Saint-Martin,
 rapporteur
 L’amendement n
Mme la présidente.

 Les amendements n
Mme la présidente.

 La parole est à Mme Bénédicte Peyrol, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Il s’agit d’un amendement de repli par rapport à celui présenté précédemment, relatif au budget vert.
Mme Bénédicte Peyrol.
 Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.
Mme la présidente.
 J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (n
Mme la présidente.

 La parole est à M. Thomas Mesnier, rapporteur de la commission spéciale, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

M. Thomas Mesnier,
 rapporteur de la commission spéciale
 La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles, pour donner l’avis du Gouvernement.
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles
 La parole est à Mme Caroline Fiat, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Par cet amendement, nous contestons la légitimité des objectifs pluriannuels de maîtrise de la dépense publique présentés dans la loi de programmation des finances publiques et refusons que ces objectifs puissent revêtir un caractère contraignant.
Mme Caroline Fiat.
Le Conseil d’État, dans son avis du 1

Nous proposons donc de préciser que les objectifs et recommandations formulés dans la loi de programmation des finances publiques n’ont qu’une portée purement informative et ne peuvent revêtir un caractère contraignant.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur

Mme Caroline Fiat.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 La parole est à Mme Caroline Fiat.
Mme la présidente.
 Le présent amendement fait référence à l’avis du Conseil d’État en date du 1
Mme Caroline Fiat.

En ce qui me concerne, j’entends l’alerte et l’avis du Conseil d’État, qui remontent à dix-neuf jours je le répète, et qui ont motivé notre amendement.
 La parole est à M. le rapporteur.
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Je suis saisie de deux amendements, n
Mme la présidente.

La parole est à M. Jean-Pierre Door, pour soutenir l’amendement n

 Depuis plusieurs années, que ce soit à l’Assemblée nationale ou au Sénat, s’élève la volonté de faire adopter une règle d’or d’avis budgétaire et de garantir un équilibre financier à moyen terme des comptes de la sécurité sociale. Cet amendement propose que le solde cumulé de l’ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes concourant au financement de ces régimes pour la période allant de l’année en cours aux quatre exercices à venir soit positif ou nul. Il vise ainsi à créer une véritable règle d’or – que le Sénat avait d’ailleurs votée en janvier dernier. Nous aimerions obtenir satisfaction sur ce point.
M. Jean-Pierre Door.
 La parole est à M. Michel Zumkeller, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Dans la droite ligne de ce que vient d’exposer notre collègue Jean-Pierre Door, je rappelle que nous parlons de l’argent de la solidarité nationale. Il serait bon qu’un jour ou l’autre nous parvenions à atteindre cette fameuse règle d’or qui consiste à ne pas dépenser plus que ne le permet notre budget. Ce serait une belle avancée. Nous devrions déjà l’appliquer s’agissant du budget de la nation, même si c’est compliqué.
M. Michel Zumkeller.
Nous proposons donc d’appliquer cette règle d’or à compter de 2024 et évidemment dans des circonstances normales, hors périodes de crise. Je rappelle quand même notre argumentaire au cours de la discussion générale : lorsque nos comptes seront équilibrés, il sera plus facile de financer une éventuelle crise, sans faire porter l’effort sur les générations futures.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Tout à fait.
M. Jean-Pierre Door.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
Sur la forme, votre amendement pose cependant un problème d’ordre constitutionnel : il faudrait en effet modifier la Constitution pour avancer sur le sujet. Au-delà, à la lumière de la crise actuelle qui a entraîné une érosion des recettes et une augmentation des dépenses, on comprend bien l’impossibilité d’appliquer à ce stade une telle règle. C’est pourquoi, même si je comprends et partage pour partie ce principe, j’émets un avis défavorable sur vos amendements.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Jean-Pierre Door.
Mme la présidente.
 J’ai bien compris que vous étiez personnellement favorable à ma proposition, monsieur le rapporteur. Comme cela a été dit, elle vaudra en dehors de la crise sanitaire, lorsque cette parenthèse sera oubliée. Voilà quinze ans que nous attendons, la dernière loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale datant de 2005. N’attendons pas quinze ans supplémentaires, ou la règle d’or n’existera jamais et nous resterons en dehors des règles d’équilibre budgétaire, y compris dans les régimes obligatoires de l’assurance maladie.
M. Jean-Pierre Door.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Michel Zumkeller.
Mme la présidente.
 Un jour ou l’autre, nous devrons bien nous mettre autour de la table et débattre de cette question. Je rappelle que certains pays – et pas des moindres – réalisent des excédents budgétaires. Pourquoi la France n’y arrive-t-elle jamais ? Pourquoi dépensons-nous toujours plus que ce que nous gagnons ? Certes, nous ne pourrons pas envisager la proposition de nos collègues dès demain, mais nous pourrions au moins nous préparer – en constituant des réserves, nous nous donnerions d’ailleurs une chance pour affronter une prochaine crise. Si nous repoussons sans cesse la décision parce que nous traversons une crise, nous n’y arriverons jamais.
M. Michel Zumkeller.
 La parole est à Mme Caroline Fiat.
Mme la présidente.
 Je me rappelle parfaitement qu’à l’occasion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, alors que je réclamais des moyens pour les EHPAD et les hôpitaux, Agnès Buzyn, alors ministre des solidarités et de la santé, m’a répondu qu’elle avait une règle d’or, plus importante à ses yeux que mes demandes : elle se refusait à laisser une dette à ses enfants. Aujourd’hui, nous constatons qu’il aurait fallu dépenser un peu plus : cela aurait d’ailleurs évité au premier ministre de l’époque, Édouard Philippe, de nous répondre qu’on ne pouvait pas deviner qu’il y aurait une crise.
Mme Caroline Fiat.
Voyons les choses en face : au prétexte qu’on ne veut pas créer de la dette – entre autres arguments –, on détruit les hôpitaux et les EHPAD. De fait, nous vivons des hécatombes et des situations terribles : les soignants n’en peuvent plus ! 
(Mme Cendra Motin marque des signes d’impatience.)
 Dans un monde idéal, on n’aurait pas eu Macron ! C’est la plaie !
M. Fabien Di Filippo.
 Or telle n’est pas la politique qui a été choisie. Dans une période où on cherche des lits et où on manque de soignants, vos débats sont grotesques.
Mme Caroline Fiat.
 La parole est à M. Pierre Dharréville.
Mme la présidente.
 Il est assez extraordinaire que, malgré tout ce que nous avons traversé récemment, on cherche encore des moyens de comprimer les dépenses. Pourtant, nous voyons bien où cette logique nous a conduits précédemment.
M. Pierre Dharréville.
Le débat que nous venons d’avoir est révélateur des intentions véritables qui président à cette mesure, telle qu’elle est inscrite dans la proposition de loi : il s’agit d’utiliser l’outil du PLFSS au-delà de l’année à venir, pour continuer à compresser les dépenses sur une durée encore plus longue. Voilà le problème : la logique qui continue de prévaloir est celle de l’ONDAM – objectif national de dépenses d’assurance maladie – et de la compression.
 La parole est à Mme Cendra Motin, pour soutenir les amendements n
Mme la présidente.

 Ces amendements sont importants à mes yeux, puisqu’ils prévoient d’élargir le champ de la loi de financement de la sécurité sociale. Cet élargissement porterait, d’une part, sur les retraites complémentaires, – nous l’avons voté, en première lecture, dans le projet de loi organique relatif au système universel de retraite, pour préparer une future réforme des retraites que les Français appellent tous de leurs vœux. Ce faisant, nous ne remettrions aucunement en cause le paritarisme qui régit notre modèle social – il prévaut dans toutes nos institutions sociales, y compris dans le régime des retraites complémentaires, et nous n’avons pas à nous plaindre de la gestion de ces derniers. Il me paraîtrait néanmoins intéressant que la représentation nationale dispose de chiffres et ait une vision claire de la situation de ces régimes – rappelons que, parallèlement au régime général que nous gérons dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), le régime complémentaire représente au moins la moitié, voire davantage, de la retraite des anciens. C’est pourquoi je propose que le champ de la LFSS soit élargi à celui des retraites complémentaires.
Mme Cendra Motin.
Je propose, d’autre part, que ce champ soit étendu au régime de l’assurance chômage. Pour rappel, l’État garantit la dette de ce dernier : selon les dernières prévisions de l’UNEDIC, son gestionnaire, elle atteindrait 70 milliards d’euros en 2022 – une somme considérable. Ce régime est géré par les organisations patronales et syndicales, dont nous avons constaté qu’elles avaient des difficultés à s’entendre ces derniers temps – mais là n’est pas la question. Il n’est aucunement question de remettre en cause ce paritarisme, mais les parlementaires, qui représentent les Français, doivent connaître l’état des finances de ces organismes essentiels pour nos concitoyens et savoir ce qui s’y passe.
Avec l’amendement n



 Quel est l’avis de la commission sur ces amendements ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
Comme vous venez de le rappeler, l’Assemblée a voté l’extension du champ de la LFSS aux retraites complémentaires dans un précédent projet de loi organique, qui n’est pas arrivé au terme de la navette, pour permettre à ces régimes de bénéficier des outils de pilotage afférents. Concernant l’assurance chômage, la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel a fait évoluer divers sujets, notamment de gouvernance – l’État a toujours été présent dans celle-ci, et fixe un cadre dans lequel les partenaires sociaux doivent proposer et prendre des mesures. Ce régime est toujours géré de façon paritaire, et la garantie financière dont il bénéficie interpelle tous ceux qui se préoccupent de la situation des finances sociales.
Il ne faut donc pas opposer l’intégration de ces régimes à la LFSS et leur gestion paritaire – nous avons eu ce débat en dehors de l’hémicycle –, car la nature même de la LFSS est de permettre leur gestion paritaire. À titre personnel, je suis tout à fait ouvert à vos propositions ; néanmoins, une concertation est en cours entre les partenaires sociaux et le Gouvernement, et nous ne devons pas la perturber. C’est pourquoi la commission spéciale donne un avis défavorable à ces amendements.
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
S’agissant du volet des retraites, le projet de réforme voté en première lecture, en 2020, a eu pour effet d’intégrer les régimes de retraite complémentaire dans le champ de la LFSS : leur évolution serait ainsi devenue indissociable de celle des régimes de base dans le système universel. Il ne vous a pas échappé que cette réforme est suspendue depuis le mois de mars 2020, dans l’attente du contrôle de l’épidémie de covid-19 et de la confirmation de la reprise économique. Le Président de la République a néanmoins annoncé, le 12 juillet dernier, qu’un travail avec les partenaires sociaux débuterait dès la rentrée sur le système de retraite – M. le rapporteur l’a évoqué. L’évolution que vous proposez étant pour le moins structurante, le Gouvernement n’est pas favorable à ce qu’elle soit inscrite dans la loi avant le début de ces concertations.
Quant à l’assurance chômage, son financement a profondément évolué – vous l’avez souligné dans votre intervention –, avec l’affectation d’une part de la CSG en remplacement des cotisations salariales. Cette évolution questionne l’association du Parlement à la gouvernance de l’assurance chômage – c’était le cœur de votre propos. Toutefois, le sujet doit être abordé dans le cadre plus large des concertations à venir sur la gouvernance de l’assurance chômage et il est important, là aussi, de ne pas préempter les travaux qui seront menés avec les partenaires sociaux. Ces derniers se sont d’ailleurs exprimés dans la presse cet après-midi – peut-être les avez-vous entendus…
 En effet !
M. Jean-Pierre Door.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
Il est toutefois évidemment légitime de souhaiter renforcer l’information du Parlement, compte tenu des interactions de plus en plus fortes entre les décisions prises dans la loi de financement de la sécurité sociale et le pilonnage – pardon, le pilotage – de ces deux régimes. Nous sommes donc prêts à travailler sur les amendements qui pourraient renforcer l’information sur les trajectoires financières de ces derniers, notamment en annexe du PLFSS – nous aurons l’occasion d’y revenir lors de l’examen de l’article 2. À ce stade, l’avis du Gouvernement est donc défavorable.
 La parole est à M. Charles de Courson.
Mme la présidente.
 Le groupe Libertés et territoires est farouchement hostile à ces amendements. Au fond, notre hémicycle se divise en deux parties. La première est partisane d’une démocratie sociale et favorable à ce que les partenaires sociaux soient associés à la gestion et l’assurent. Actuellement, ces derniers gèrent les régimes de retraite complémentaire – et, entre nous soit dit, ils les ont mieux gérés que les gouvernements successifs n’ont géré le régime de base.
M. Charles de Courson.
 C’est vrai !
Mme Cendra Motin.
 C’est clair !
M. Pierre Dharréville.
 La seconde partie de l’hémicycle veut tout étatiser – hélas, monsieur le secrétaire d’État, la réforme des retraites que vous avez envisagée et abandonnée répondait à une telle philosophie d’étatisation. Nous qui défendons une démocratie sociale sommes donc farouchement opposés aux amendements de Mme Motin. En revanche, il importe que le Parlement soit mieux informé, dans une annexe du PLFSS, de l’état des comptes des régimes de retraite complémentaire – nous nous sommes concertés à ce sujet avec M. le rapporteur.
M. Charles de Courson.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Rappelons que, non seulement les régimes complémentaires obligatoires sont excédentaires – celui des professionnels libéraux, par exemple –, mais qu’ils ont aussi constitué des réserves. Nous aurions aimé que le régime de base soit provisionné de la sorte ! Reste par ailleurs le problème du régime d’assurance chômage. Pour toutes ces raisons, nous voterons contre ces amendements.
M. Charles de Courson.
 La parole est à M. Pierre Dharréville.
Mme la présidente.
 Monsieur le secrétaire d’État, tout à l’heure, vous avez parlé de pilonnage au lieu de pilotage des deux régimes. Ce petit lapsus m’a semblé révélateur. 
M. Pierre Dharréville.
(Mme Caroline Fiat applaudit.)
C’est effectivement une logique d’étatisation qui prévaut dans les amendements qui sont proposés, alors que nous avons là des institutions gérées par les partenaires sociaux, par les organisations syndicales. On pourrait en discuter les formes, mais c’est la situation actuelle et c’est l’approche que nous défendons. Monsieur le rapporteur, vous avez dit, avec habileté, qu’il s’agissait seulement de faire entrer une sorte d’information et que cela ne remettait pas en cause la gestion paritaire. En réalité, vouloir intégrer ces données dans le processus législatif relève d’une logique que nous connaissons depuis très longtemps maintenant, celle d’une extension progressive de l’étatisation de la protection sociale. Nous étions déjà parvenus à faire capoter une première fois la volonté de supprimer les mots « sécurité sociale » dans le PLFSS au bénéfice d’un vocable générique de protection sociale. Nous demeurons opposés à la perspective que vous nous proposez. 
(Mme Caroline Fiat applaudit.)
 Très bien !
M. Jean-Paul Dufrègne.
 La parole est à Mme Cendra Motin.
Mme la présidente.
 Je ne peux pas laisser dire que ces amendements sont la preuve d’un antiparitarisme. C’est totalement faux et cela va à l’encontre de ce que j’ai expliqué.
Mme Cendra Motin.
Notre responsabilité, en tant que législateurs et représentants de la nation, est d’être pleinement et clairement informés lorsque l’État est acteur du financement, d’une manière ou d’une autre. C’est le cas avec la garantie qu’il apporte sur la dette de l’UNEDIC, quand on passe des cotisations salariales à la CSG ou encore quand l’État – et là, personne n’a crié à l’étatisation – a payé des milliards de chômage partiel pendant la crise et continue à le faire parce que c’est nécessaire. Cela ne change absolument rien à la gestion paritaire, ni de l’UNEDIC ni des retraites complémentaires. Il est de notre responsabilité de faire attention à la façon dont les impôts des Français sont utilisés.
 Aucun rapport !
M. Pierre Dharréville.
 La parole est à Mme Caroline Fiat, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 « Jamais nous ne tolérerons que soit rogné un seul des avantages de la sécurité sociale, nous défendrons à en mourir…
Mme Caroline Fiat.
 Pas d’excès !
M. Charles de Courson.
 …et avec la dernière énergie cette loi humaine et de progrès » : c’est ainsi qu’Ambroise Croizat – comme ce n’est pas de moi, cela va peut-être vous détendre 
Mme Caroline Fiat.
(M. Pierre Vatin sourit)
La suppression de l’ONDAM serait la première étape pour arrêter la destruction de notre système de protection sociale, orchestrée par les différents gouvernements qui se sont succédé depuis la création de cet indicateur en 1996. Cela fait quatre ans que j’essaie de vous prouver que nos EHPAD souffrent d’un manque criant de soignants, qui ne date pas de la crise pandémique. On en est arrivé à des cas de maltraitance institutionnelle parce qu’on ne mobilise pas les moyens nécessaires. Chaque année, au moment du vote de l’ONDAM, nous nous battons pour en fixer la progression à 2 %, 2,3 %, 2,5 %, 3 % ou 4 %. C’est à cause de l’ONDAM que les patients et les résidents des EHPAD ne sont pas soignés correctement, et que nos soignants souffrent. C’est pourquoi je vous propose de le supprimer.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Je ne vois pas le rapport !
Mme Caroline Fiat.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 De compression !
M. Pierre Dharréville.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 La parole est à Mme Caroline Fiat.
Mme la présidente.
 Quand vous avez froid, pour vous réchauffer, vous faites une tisane. Mais si on vous a coupé le gaz ou l’électricité, vous aurez du mal à faire chauffer de l’eau. Or boire une tisane avec de l’eau froide ne vous réchauffera pas. Et quand vous avez trop chaud, vous ne pouvez pas vous rafraîchir si la climatisation ne marche pas. C’est ce qu’est l’ONDAM pour nos hôpitaux et nos établissements de santé. Je viens de démonter votre argument ! 
Mme Caroline Fiat.
(Murmures sur quelques bancs du groupe LaREM.)
 L’amendement n
Mme la présidente.

 La parole est à M. Michel Zumkeller, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Il prévoit l’instauration d’un objectif régional des dépenses d’assurance maladie (ORDAM) afin d’ajuster les décisions et les moyens au plus près des territoires et surtout de tenir compte des différences entre ceux-ci. Dans cette période de crise, on a bien vu qu’en cas de problème, c’est vers les territoires et les régions qu’il fallait se tourner. Il faut en tirer les conclusions : en agissant au plus près des territoires, on trouverait peut-être des solutions beaucoup plus adaptées.
M. Michel Zumkeller.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
(Mme Cendra Motin sourit.)
 Plusieurs ministres ont été candidats aux élections régionales. Avec de bons scores, d’ailleurs !
M. Fabien Di Filippo.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Charles de Courson.
Mme la présidente.
 Monsieur le rapporteur, vous êtes très conservateur.
M. Charles de Courson.
 Cela dépend du sujet !
M. Fabien Di Filippo.
 On peut régionaliser l’ONDAM, et on l’a d’ailleurs demandé sur différents bancs. Vous sous-estimez l’importance de la mobilisation locale. Il n’y a qu’un cas de régionalisation en France continentale, celui de l’Alsace-Moselle.
M. Charles de Courson.

Mme Caroline Fiat.
 Contre l’avis du ministre de l’époque, il a été décidé que les taux de cotisation y seraient fixés par le conseil d’administration du régime local, et cela fonctionne très bien. Plus vous éloignez les responsabilités de la base, moins vous maîtrisez les choses. Si les gens font un effort en matière de prévention, par exemple, il faut qu’ils aient quelque chose en retour. Mais vous ne parviendrez jamais à le faire au niveau national. Le bon échelon, c’est l’échelon régional, mais pas à travers les ARS, qui relèvent de la déconcentration tout en restant dans un système centralisé. Si vous confiiez l’enveloppe fixée par le Parlement aux élus régionaux ou départementaux, en liaison les uns avec les autres, celle-ci serait bien mieux gérée. Je pense que tel est l’esprit de l’amendement défendu par M. Zumkeller. Il faut cesser de concevoir un système national, étatisé, où tout remonte à Paris. La crise sanitaire a montré la lenteur des décisions prises au niveau national ; la base a été beaucoup plus réactive.
M. Charles de Courson.
 La parole est à M. Paul Christophe.
Mme la présidente.
 Monsieur le rapporteur, nous défendons depuis le début de la législature, lors de l’examen du PLFSS, une approche régionale des dépenses de santé, en particulier des dépenses de prévention. Mais je conçois cet amendement comme un amendement d’appel puisqu’un ONDAM régional pourrait nous conduire à des prix des médicaments différents selon les régions, ce qui serait catastrophique.
M. Paul Christophe.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Toutefois, il y a actuellement des disparités entre les territoires. Dans les Hauts-de-France, région que je connais bien, on voit que la situation est moins bonne dans l’ancienne région du Nord-Pas-de-Calais, plus particulièrement dans le département du Nord. Si on en reste au FIR, l’intervention est uniforme et ne peut pas répondre aux situations particulièrement dégradées dans certains territoires, au-delà d’une appréciation régionale. Soyez sûrs que la discussion reviendra dans le cadre de l’examen du prochain PLFSS. On a besoin d’une appréciation plus fine, plus régionalisée de la situation et des dépenses afférentes. D’ailleurs, la ministre de la santé de l’époque, Mme Agnès Buzyn, avait reconnu que le FIR était un élément de réponse mais pas la réponse à la dégradation de la situation dans les territoires.
M. Paul Christophe.
 La parole est à M. Michel Zumkeller, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Il vise à revenir au sens initial de la loi de financement de la sécurité sociale, c’est-à-dire à une loi de financement, et à en retirer tout ce qui ne correspond pas à un financement, car au fil du temps beaucoup de choses ont été ajoutées dans la loi.
M. Michel Zumkeller.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
Votre amendement ajouterait des critères d’irrecevabilité pour les amendements parlementaires, ce qui semble de mauvais aloi. Avis défavorable.
 La parole est à Mme Valérie Rabault, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Il reprend l’idée que j’ai exprimée lors de la discussion générale. Je souhaite une fusion de la partie recettes du PLFSS et du PLF parce qu’il existe entre les deux un énorme tuyau, celui de la TVA, qui permet à tous les gouvernements de compenser les décisions qu’ils prennent pour l’État mais qui ont des incidences sur le budget des administrations de sécurité sociale. Au minimum, une discussion commune doit avoir lieu sur la partie recettes, afin d’avoir une vision globale et d’étudier l’ensemble de ces transferts.
Mme Valérie Rabault.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Jean-Pierre Door.
Mme la présidente.
 Cela fait des années que très régulièrement nous évoquons ces sujets avec les ministres de la santé successifs. Les recettes de la sécurité sociale, qui provenaient auparavant majoritairement des cotisations sociales, sont constituées de plus en plus d’impôts et de taxes, tels que les taxes environnementales, la CSG, les taxes sur le tabac, l’alcool, etc., se rapprochant considérablement des recettes du budget général. Il est donc légitime de débattre de l’opportunité d’un rapprochement entre les recettes de la sécurité sociale et celles du budget général, voire d’une articulation entre le budget de l’État et celui de la sécurité sociale au niveau des recettes.
M. Jean-Pierre Door.
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
Mme la présidente.
 Loin de moi l’idée de contester à qui que ce soit le droit d’en discuter, monsieur le rapporteur, mais pour avoir participé à toutes les discussions budgétaires depuis 2012, je constate que des sujets tels que celui des primes des impatriés, longuement traités en commission des finances, sont abordés très rapidement lors de l’examen du budget de la sécurité sociale parce que ce qui compte dans un PLFSS, c’est la politique de santé. Ces sujets sont balayés à mon goût beaucoup trop rapidement et sans consolidation avec ce qui se passe du côté de l’État où on a d’autres leviers qui reposent sur la fiscalité.
Mme Valérie Rabault.
Tout cela manque de clarté. Que font dans un PLFSS les prélèvements sociaux sur les contrats d’assurance vie et sur les plans d’épargne logement, vous pouvez me le dire ? Je pense, moi, que cela n’a rien à y faire. Toute la discussion avait porté sur la dynamique de l’épargne : celle-ci a-t-elle un lien avec la santé ? Non.
 Pas du tout !
Mme Véronique Louwagie.
 Pas du tout, il s’agit d’un problème d’investissement des ménages. Quel en est l’intérêt du point de vue des politiques de santé, monsieur le rapporteur ? Aucun !
Mme Valérie Rabault.
Cette discussion a été passée sous silence et ceux qui ont subi des prélèvements sur leur plan d’épargne logement les ont évidemment trouvés complètement injustes. On a donc fait marche arrière, mais cette décision a été examinée en commission des finances – notre collègue Louwagie s’en souvient. Il ne s’agit pas d’opposer les commissions : il est naturel qu’on discute beaucoup de sujets tels que l’orientation de l’épargne en commission des finances, moins en commission des affaires sociales ; mais il faut bien que chaque sujet soit traité quelque part, et je regrette qu’aujourd’hui il y ait de tels angles morts, qui se chiffrent en milliards d’euros.
 La parole est à Mme Caroline Fiat, pour soutenir les amendements n
Mme la présidente.

 Par l’amendement n
Mme Caroline Fiat.

Quant à l’amendement n

 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 L’idée est assez simple : il s’agit de se donner les moyens de limiter la prolifération des exonérations de cotisations sociales. D’où cette proposition somme toute assez logique : toute nouvelle mesure de réduction ou d’exonération de cotisations sociales doit être compensée par la diminution à due concurrence d’une ou plusieurs réductions ou exonérations de cotisations existantes. L’objectif est d’en finir avec cette inflation permanente des exonérations, qui fait du budget de la sécurité sociale et du principe même de cotisation des variables d’ajustement pour le budget de l’État. Il faut respecter un certain nombre de principes et celui-là pourrait être utilement introduit dans le texte pour assainir un petit peu notre manière de faire fonctionner le budget de la sécurité sociale.
M. Pierre Dharréville.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
Par ailleurs, plusieurs dispositions, notamment celles de la LPFP, visent déjà à limiter la création de nouvelles réductions ou exonérations, prévoyant que celles-ci ne peuvent globalement excéder une certaine part des recettes de la sécurité sociale, indicateur qui est présenté chaque année dans les annexes et qui est respecté. Enfin, comme le rapporteur vient de l’évoquer, il proposera de réserver aux LFSS l’exclusivité de la pérennisation des exonérations non compensées, ce qui préservera mieux la marge de manœuvre que le législateur doit, nous semble-t-il, conserver.
 L’amendement n
Mme la présidente.

 Je suis saisie de deux amendements, n
Mme la présidente.

La parole est à Mme Caroline Fiat, pour soutenir l’amendement n

 Nous vous proposons de supprimer l’extension du domaine facultatif à la dette des établissements de santé et des établissements médico-sociaux. Dans son avis du 1
Mme Caroline Fiat.

Nous nous opposons à l’application du principe de rentabilité au secteur sanitaire. De nombreuses enquêtes ont démontré l’absurdité d’un tel système qui entraîne toujours une baisse de la qualité des soins.
 La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.


M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
Sur l’amendement n

 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 L’amendement n
Mme la présidente.

 L’amendement n
Mme la présidente.

 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir les amendements n
Mme la présidente.

 L’amendement n
M. Jean-Paul Dufrègne.

Le second amendement est un amendement de repli qui précise le complément que nous proposons d’ajouter à l’alinéa 46.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 L’amendement n
Mme la présidente.

 La parole est à M. Michel Zumkeller, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Nous avons déjà évoqué tout à l’heure, dans la première partie de notre débat, les amendements gouvernementaux déposés en séance au dernier moment. Je ne parle pas de ceux qui corrigent un détail, mais de ceux qui, parfois, changent totalement un article voire, comme je l’ai déjà vu, toute une loi. Alors que le dépôt d’un projet de loi s’accompagne d’une étude d’impact qui nous permet de l’appréhender pleinement, ce n’est pas le cas pour ces amendements qui, je le répète, changent parfois du tout au tout la nature du texte. Ce n’est pas ainsi que doit fonctionner un Parlement moderne et nous souhaiterions donc une étude d’impact.
M. Michel Zumkeller.
Monsieur le rapporteur, vous allez me dire que vous êtes d’accord et que c’est une excellente idée, mais que les gouvernements ne pourraient plus, alors, déposer d’amendements de dernière minute. Or ce n’est pas vrai : ils le pourront toujours, mais ils devront le faire dans des normes responsables et avec une information complète des parlementaires.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
 ministre délégué
 La parole est à M. Michel Zumkeller.
Mme la présidente.
 Il y aurait un problème constitutionnel ?
M. Michel Zumkeller.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 La Constitution française empêcherait donc le Gouvernement d’informer les parlementaires ? C’est un scoop ! Non, il n’y a pas de problème constitutionnel, il s’agit seulement de donner aux parlementaires les moyens de travailler lorsque le dépôt d’un amendement gouvernemental de dernière minute ne le leur permet pas. Y a-t-il dans notre Constitution quelque chose qui l’empêcherait ?
M. Michel Zumkeller.
 Quelque chose qui ne nous favorise pas beaucoup !
M. Pierre Dharréville.
 Il n’y a rien qui l’empêche !
Mme Valérie Rabault.
 La parole est à M. Charles de Courson.
Mme la présidente.
 L’amendement de M. Zumkeller est plein de bon sens. Comme nous l’avons dit à plusieurs reprises dans ce débat, y compris à propos des lois organiques relatives aux lois de finances, il n’est pas normal que le Gouvernement, qui a des moyens considérables, arrive avec des amendements assortis d’exposés des motifs étiques et sans étude d’impact. Il dispose d’assez de fonctionnaires capables de présenter une étude d’impact jointe à l’amendement. Cela me semblerait une marque de respect vis-à-vis du Parlement.
M. Charles de Courson.
 La parole est à M. le rapporteur.
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Mais non !
M. Charles de Courson.
 Et les droits du Parlement, alors ?
M. Michel Zumkeller.
 C’est l’avocat du Gouvernement !
M. Fabien Di Filippo.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
Mme la présidente.
 Monsieur le rapporteur, votre fonction devrait être plutôt de défendre le Parlement…
Mme Valérie Rabault.
 Exactement !
M. Michel Zumkeller.
 …– ou alors, il faut entrer au Gouvernement. Vous ne pouvez pas être le porte-parole du Gouvernement. D’autres ont occupé cette fonction avant vous, et on sait qu’il faut parfois s’opposer au Gouvernement. C’est tout de même scandaleux… J’entends bien que certains amendements d’urgence peuvent arriver à la dernière minute,…
Mme Valérie Rabault.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 …et nous avons déjà rencontré cette situation, mais si vous faites une statistique sur tous les amendements que le Gouvernement a déposés au dernier moment, vous verrez que les amendements d’urgence n’en représentent, selon moi, guère plus de 10 %. Des dispositions refusées en RIM, ou réunion interministérielle, reviennent ainsi par la fenêtre, sous forme d’amendements. Nous connaissons tous ces techniques et tous les ministres de toutes les majorités les ont utilisées, mais, monsieur le rapporteur, vous êtes porte-parole du Parlement et devriez le défendre.
Mme Valérie Rabault.
 Bien sûr !
M. Charles de Courson.
 La loi de 2001 est un petit bijou par rapport à ce que nous sommes capables de faire aujourd’hui. Nos prédécesseurs ont été beaucoup plus courageux que nous…
Mme Valérie Rabault.
 Tout à fait !
M. Brahim Hammouche.
 …et ils avaient aussi à affronter des gouvernements d’un certain poids. Nous devrions être respectueux de ce qu’ils ont fait avant nous et faire progresser dans le bon sens la LOLF et la LFSS. Nous expliquer qu’il est anticonstitutionnel que le Gouvernement fasse un exposé des motifs et une étude d’impact qui tiennent la route est franchement scandaleux !
Mme Valérie Rabault.
 Tout à fait !
Mme Véronique Louwagie et M. Michel Zumkeller.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 Défendez-nous, monsieur le secrétaire d’État !
M. Pierre Dharréville.
 Défendez le Parlement !
M. Jean-Paul Dufrègne.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
Si nous suivons votre logique, monsieur le député, pourquoi limiter l’obligation aux seuls amendements déposés après la limite et ne pas imposer aussi au Gouvernement d’adjoindre une étude d’impact aux amendements qu’il déposerait dans la durée ?
 Bonne idée !
M. Pierre Dharréville.
 On va le faire : je vais sous-amender !
Mme Valérie Rabault.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 Je vais demander une suspension de séance !
Mme Valérie Rabault.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 À la fin de votre intervention, pour sous-amender.
Mme Valérie Rabault.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 Pas toujours !
M. Michel Zumkeller.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 Bien sûr !
M. Michel Zumkeller.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 Il n’y a pas un Parlement en Europe qui procède ainsi ! Pas un !
M. Michel Zumkeller.
 C’est scandaleux !
Mme Valérie Rabault.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 Il reste une cinquantaine d’amendements et notre débat avance bien.
Mme la présidente.
La parole est à Mme Valérie Rabault.
 Madame la présidente, je demande une suspension, qui est de droit, pour déposer un sous-amendement à l’amendement n
Mme Valérie Rabault.

 La séance est suspendue.
Mme la présidente.
 La séance est reprise.
Mme la présidente.
 La parole est à Mme Valérie Rabault, pour soutenir le sous-amendement n
Mme la présidente.


 Pour satisfaire M. le secrétaire d’État, qui s’étonnait que l’amendement de M. Zumkeller ne porte que sur les amendements du Gouvernement déposés après les délais, ce sous-amendement tend à supprimer la mention « après les délais ». La mesure proposée vaudrait donc pour tous les amendements déposés par le Gouvernement, qu’ils le soient dans les délais ou non.
Mme Valérie Rabault.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Michel Zumkeller.
Mme la présidente.
 Puisque j’ai le droit de parler à nouveau, j’aimerais que l’on m’explique cette situation et que l’on me cite un autre Parlement, chez l’un de nos voisins européens, où le Gouvernement peut arriver sans explication avec un amendement de dernière minute. Je ne pense pas qu’il y en ait.
M. Michel Zumkeller.
Il ne s’agit pas d’embêter le Gouvernement, mais d’avoir une vie parlementaire où chacun trouve sa place, où l’on arrive à étudier les textes et à en tirer le meilleur parti.
 Je suis saisie de deux amendements, n
Mme la présidente.

La parole est à Mme Véronique Louwagie, pour soutenir l’amendement n

 Je le qualifierai d’amendement miroir de celui que j’ai défendu lors de l’examen de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques. Il vise à ce que soit communiqué au Parlement l’avis rendu par le Conseil d’État sur tous les textes financiers – projets de loi de finances initiale, rectificative ou de règlement, et projets de loi de financement de la sécurité sociale. Ce serait là un élément important en vue de la transparence et de la communication avec le Parlement.
Mme Véronique Louwagie.
 La parole est à Mme Stella Dupont, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 En raison du parallélisme des formes, il est retiré.
Mme Stella Dupont.
 Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n
Mme la présidente.

M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 La parole est à Mme Cendra Motin, pour soutenir les amendements n
Mme la présidente.

 Par souci de cohérence, ils sont retirés.
Mme Cendra Motin.
 La parole est à Mme Caroline Fiat, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 N’allez pas me croire têtue ou obstinée : simplement, on m’a expliqué qu’il était possible de convaincre à force de répétitions, et je ne désespère pas d’y parvenir, même au bout de quatre ans. C’est pourquoi cet amendement vise à la suppression de l’ONDAM.
Mme Caroline Fiat.
 Loin de nous l’idée que vous évoquiez, chère collègue.
Mme la présidente.
 La parole est à M. Michel Zumkeller, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Cet amendement dû à Valérie Six rappelle qu’il est prévu par l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale que soit annexé à chaque PLFSS un rapport détaillant entre autres les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses du régime général de la sécurité sociale pour les quatre années à venir. Toutefois, peut-être son contenu ne suffit-il pas à l’information : la crise vient de nous montrer une nouvelle fois que les acteurs du système de santé ont besoin d’une politique de dépenses lisible et stable. Nous proposons donc que ce rapport pluriannuel intègre un volet consacré aux dépenses et aux recettes du secteur du médicament ; du moins une réflexion devrait-elle être menée en vue de l’élargir à celui-ci.
M. Michel Zumkeller.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 L’amendement n
Mme la présidente.

 La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Tel qu’il est rédigé, l’article 2 renforce la logique d’ajustement par la dépense du budget de la sécurité sociale. Comme je l’expliquais tout à l’heure, cette logique sert depuis des années à justifier les coupes pratiquées dans les dépenses sociales. En revanche, la possibilité d’ajuster ce budget grâce aux recettes se trouve rarement envisagée, ce texte ne faisant pas partie des exceptions. Dans une note de juin 2021, le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFIPS) s’étonne d’ailleurs de cet oubli, indiquant que les écarts entre prévisions et réalité sont uniquement restreints par la dépense, alors que toute politique ayant trait aux finances publiques devrait comprendre une politique de ressources – matière à une discussion que nous avons beaucoup de mal, chaque année, à avoir avec M. le rapporteur général de la commission des finances.
M. Pierre Dharréville.
L’amendement vise donc à laisser au Gouvernement la possibilité de jouer sur le levier des ressources de la sécurité sociale pour diminuer les écarts en question.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Il procède du même esprit que le précédent. L’adjonction au PLFSS d’un rapport portant sur les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses pour les quatre années à venir conforte sa logique pluriannuelle. Ce rapport devra également faire état des écarts entre les prévisions et les dépenses réellement engagées, ainsi que des mesures prévues par le Gouvernement pour les résorber, renforçant cette fois la logique d’ajustement par la dépense du budget de la sécurité sociale, au nom de laquelle sont justifiées depuis des années les coupes dans les dépenses.
M. Jean-Paul Dufrègne.
Aux antipodes d’une vision purement comptable et technocratique du fonctionnement de la sécurité sociale, nous défendons une approche consistant à financer les politiques sociales en fonction des besoins en prestations de santé de la population. C’est pourquoi nous proposons de supprimer les dispositions en cause.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 L’amendement n
Mme la présidente.

 La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 L’annexe 5 du PLFSS, qui doit détailler les dispositifs d’exonération de cotisations sociales, reste très sommaire s’agissant de leur évaluation. Or, dans son rapport de 2019 consacré à l’application des lois de financement de la sécurité sociale, la Cour des comptes relève que ces évaluations sont partielles, suivant une méthodologie de qualité inégale, et ne produisent aucun effet perceptible sur les choix publics, car les niches sociales dont elles révèlent l’inefficacité sont rarement remises en cause. C’est pourquoi la Cour préconise de mieux évaluer ces niches et de supprimer celles qui apparaissent peu efficientes.
M. Pierre Dharréville.
Avec la transformation du CICE, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, en réduction pérenne de cotisations sociales, le montant total des exonérations a atteint en 2019 68 milliards d’euros, et même 90 milliards si l’on y intègre les taux réduits de CSG. En outre, ce coût a doublé entre 2013 et 2019, ce qui indique un recours massif. Compte tenu des sommes en jeu, il importe que la représentation nationale ait une connaissance plus fine de l’usage que les entreprises font de ces dispositifs. Nous proposons donc que l’annexe 5 comporte une évaluation détaillée des conséquences de ces mesures sur la création d’emplois et sur les dynamiques salariales.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
Par conséquent, je demande le retrait de l’amendement ; à défaut, avis défavorable.
 L’amendement n
Mme la présidente.

Quel est l’avis de la commission ?
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 S’agissant du pilotage des dépenses de l’assurance maladie, l’ONDAM constitue un outil imparfait, car bien souvent déconnecté de l’évolution tendancielle des besoins de la population. L’enveloppe destinée aux hôpitaux reste la principale variable d’ajustement sur laquelle jouent les gouvernements successifs pour comprimer les dépenses de santé, faute de pouvoir maîtriser celles de la médecine de ville : il en résulte une réduction de l’offre publique hospitalière.
M. Jean-Paul Dufrègne.
Nous estimons au contraire que la construction de l’ONDAM doit davantage tenir compte des besoins de santé et de l’exigence d’égalité en matière d’accès aux soins dans tout le territoire. Dans cet esprit, le présent amendement vise à intégrer à l’annexe relative au périmètre de l’ONDAM une analyse de son évolution au regard du principe d’égalité d’accès aux soins.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 L’amendement n
Mme la présidente.

 Je suis saisie de deux amendements identiques, n
Mme la présidente.

La parole est à M. Michel Zumkeller, pour soutenir l’amendement n

 En vertu de la logique que j’ai exposée tout à l’heure, Valérie Six, à qui nous devons cet amendement, a souhaité accroître la transparence concernant le coût des médicaments et les économies réalisées dans ce domaine en faisant figurer ces données en annexe des LFSS. Comme souvent, il s’agit là d’information : plus celle-ci sera abondante, mieux nous nous en trouverons.
M. Michel Zumkeller.
 La parole est à Mme Michèle de Vaucouleurs, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Étant donné le double enjeu que constituent le développement de produits de santé innovants et performants, et la nécessité de surveiller étroitement les dépenses liées aux médicaments, l’amendement vise à ce qu’il soit rendu compte en annexe des LFSS du budget que la France consacre aux médicaments, sur la base des prix pratiqués par les fabricants. Il convient en effet que nos ambitions en matière de produits de santé reposent sur des fondements clairs et partagés : cette attente de la filière du médicament est aussi la mienne.
Mme Michèle de Vaucouleurs.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 La parole est à Mme Valérie Rabault, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Il vise à remédier à ce qui semble être un oubli rédactionnel en prévoyant que l’annexe en cause comporte une évaluation de l’évolution des prestations de soutien à l’autonomie des personnes âgées ou handicapées, ainsi que de celle des prestations consacrées à la prévention, à l’apprentissage de l’autonomie et à la recherche.
Mme Valérie Rabault.
 L’amendement n
Mme la présidente.

 Je suis saisie de deux amendements identiques, n
Mme la présidente.

La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l’amendement n

M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Le rapporteur a dit l’essentiel : j’ajouterai seulement que cette annexe, purement informative, n’affectera en rien la gestion par les partenaires sociaux des régimes concernés.
M. Charles de Courson.
 Quel est l’avis du Gouvernement sur ces amendements identiques ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 L’amendement n
Mme la présidente.

 La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir les amendements n
Mme la présidente.

 L’amendement n
M. Pierre Dharréville.


 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 L’amendement n
Mme la présidente.

 La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Il existe d’autres domaines, monsieur le rapporteur, au sujet desquels je regrette que le Parlement ne soit pas plus amplement informé, car il mériterait de l’être : au-delà des complémentaires santé, j’ai évoqué les effets des exonérations de cotisations, qui nécessiteraient un travail approfondi.
M. Pierre Dharréville.
L’amendement n

 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente.
M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 La parole est à M. Pierre Dharréville.
Mme la présidente.
 Vous dites, monsieur le rapporteur, qu’il s’agit d’un effort, mais mesurez aussi l’effort que représente la compression des dépenses de santé liée aux exonérations. Comme je l’ai indiqué précédemment, les sommes en jeu sont considérables. J’ai bien entendu vos propos concernant la fréquence des évaluations jusqu’à maintenant ; je n’en disconviens pas, hélas. Mais il me semble que l’effort mérite vraiment d’être réalisé.
M. Pierre Dharréville.
 Je suis saisie de plusieurs amendements, n
Mme la présidente.

Les amendements n

La parole est à M. Charles de Courson, pour soutenir l’amendement n

 Il propose une information du Parlement sur les prévisions de recettes et de dépenses des régimes d’assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire pour l’année en cours et les trois années suivantes ; quant à l’amendement n
M. Charles de Courson.


 La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

M. Thomas Mesnier,
 rapporteur

 L’amendement n
Mme la présidente.

La parole est à Mme Cendra Motin, pour soutenir l’amendement n

 Si je n’ai pas réussi à convaincre les collègues de mon groupe sur l’extension du champ de la LFSS, nous avons néanmoins pu nous accorder sur le travail mené par le rapporteur Mesnier et par Charles de Courson sur l’intégration, à tout le moins, des régimes de retraite complémentaire et d’assurance chômage dans l’annexe et dans la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale.
Mme Cendra Motin.
 Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n
Mme la présidente.

M. Thomas Mesnier,
 rapporteur

 Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements n
Mme la présidente.

M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 L’amendement n
Mme la présidente.

 La parole est à Mme Valérie Rabault, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Il est le pendant d’un amendement que j’ai présenté précédemment puisqu’il vise à insérer un alinéa, qui me semble manquer, prévoyant l’évaluation par le Gouvernement des résultats atteints au regard des moyens effectivement déployés.
Mme Valérie Rabault.
 La parole est à Mme Cendra Motin, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 J’ai déposé cet amendement en forme de boutade pour demander que la présentation du PLFSS ne puisse se faire que le mercredi : en tant que rapporteur pour avis du PLFSS au sein de la commission des finances, je ne pourrai pas être présente en deux endroits simultanément pour la présentation du PLF et du PLFSS ! L’alignement des calendriers constitue une réelle avancée, que je salue, mais en ce qui concerne le choix des jours de la semaine, je souhaite sensibiliser M. le rapporteur et le Gouvernement sur la difficulté que rencontrent ceux qui souhaitent s’intéresser aux deux textes !
Mme Cendra Motin.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
(Sourires).
 L’amendement n
Mme la présidente.

 La parole est à Mme Cendra Motin, pour soutenir les amendements n
Mme la présidente.

 Ils sont retirés.
Mme Cendra Motin.
 Je suis saisie de deux amendements identiques, n
Mme la présidente.

La parole est à Mme Stella Dupont, pour soutenir l’amendement n

 Je le retire.
Mme Stella Dupont.
 La parole est à M. Jean-Pierre Door, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

 Il s’agit d’un amendement miroir de celui qui a été défendu lors de l’examen de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques. Il porte notamment sur le pouvoir du juge des référés.
M. Jean-Pierre Door.
 La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

M. Adrien Taquet,
 secrétaire d’État
 Voilà un bon amendement de dernière minute !
Mme Cendra Motin.
 Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente.
M. Thomas Mesnier,
 rapporteur
 Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi organique.
Mme la présidente.
 J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
Mme la présidente.
 La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente.

M. Thomas Mesnier,
 rapporteur

 Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.
Mme la présidente.
 Prochaine séance, demain, à quinze heures :
Mme la présidente.
Questions au Gouvernement ;
Discussion, sur le rapport de la commission mixte paritaire, du projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ;
Discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi de règlement du budget de l’année 2020.
La séance est levée.