Mme Marie-Louise Fort, M. Pierre Moscovici, ministre de l’économie et des finances.
M. Christophe Castaner, M. Pierre Moscovici, ministre de l’économie et des finances.
M. Christophe Cavard, M. Manuel Valls, ministre de l’intérieur.
M. Thierry Benoit, Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé.
M. Olivier Carré, M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget.
M. Patrick Vignal, M. Manuel Valls, ministre de l’intérieur.
Mme Annie Genevard, M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget.
Mme Jacqueline Fraysse, Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique.
M. Dino Cinieri, Mme Fleur Pellerin, ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, de l’innovation et de l’économie numérique.
M. Gérard Terrier, M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense.
M. Olivier Falorni, Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé.
M. Guénhaël Huet, M. Alain Vidalies, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement.
Mme Annick Le Loch, M. Benoît Hamon, ministre délégué chargé de l’économie sociale et solidaire et de la consommation.
M. Jean-Pierre Decool, Mme Marie-Arlette Carlotti, ministre déléguée chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l’exclusion.
M. Christian Franqueville, M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche.
M. Jean-Marc Ayrault, Premier ministre.
M. Christophe Guilloteau,
Mme Patricia Adam, présidente de la commission de la défense nationale et des forces armées.
Mme Élisabeth Guigou, présidente de la commission des affaires étrangères.
M. Alain Marty, M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, M. Serge Grouard, M. le ministre, M. Pierre Lellouche, M. le ministre, M. François de Rugy, M. le ministre, M. François de Rugy, M. le ministre, M. Stéphane Saint-André, M. le ministre, M. Stéphane Saint-André, M. le ministre, M. Jean-Jacques Candelier, M. le ministre, M. Jean-Jacques Candelier, M. le ministre, Mme Marie Récalde, M. le ministre, Mme Edith Gueugneau, M. le ministre, M. Jean-Michel Villaumé, M. le ministre, Mme Marion Maréchal-Le Pen, M. le ministre, M. Charles de La Verpillière, M. le ministre, M. Jean-François Lamour, M. le ministre, Mme Nicole Ameline, M. le ministre, M. Joaquim Pueyo, M. le ministre, Mme Geneviève Gosselin-Fleury, M. le ministre, M. François André, M. le ministre, M. Francis Hillmeyer, M. le ministre, M. Francis Hillmeyer, M. le ministre, M. Philippe Meunier, M. le ministre, M. Nicolas Dhuicq, M. le ministre, M. Yves Foulon, M. le ministre, M. Gilbert Le Bris, M. le ministre, M. Christophe Léonard, M. le ministre, M. Jean Launay, M. le ministre.
. La séance est ouverte.
M. le président
 L’ordre du jour appelle les questions au Gouvernement.
M. le président.
 La parole est à Mme Marie-Louise Fort, pour le groupe de l’Union pour un mouvement populaire.
M. le président.
 Ma question s’adresse à M. le Premier ministre.
Mme Marie-Louise Fort.
Des mots pour cacher les maux, vous en êtes réduit, avec le Président de la République et votre gouvernement, au ministère de la parole 
(Exclamations sur les bancs du groupe SRC. – Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP)
Prenons le chômage des jeunes, auquel, j’imagine, nul ne peut se résoudre sur les bancs de cet hémicycle : alors qu’un chômeur sur quatre a moins de vingt-cinq ans, MM. Sapin et Moscovici en sont réduits à faire une tribune dans un grand quotidien du soir, appelant, en amoureux de la langue française, à un 

François Hollande lui-même s’est raccroché 
in extremis
Et pour cause : alors que l’Allemagne est une référence en matière d’insertion des jeunes par l’alternance et l’apprentissage, vous, qu’avez-vous fait ? Vous avez supprimé dans la loi sur l’école la possibilité de commencer l’apprentissage de façon anticipée, en quatrième ou en troisième ! Vous avez rayé d’un trait de plume la loi Cherpion, pourtant ambitieuse et efficace en matière d’apprentissage ! 
(Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP. – Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Vous voulez tirer gloire de vos emplois d’avenir alors que ce ne sont que des rustines. La « boîte à outils » chère au Président, c’est bien beau, mais un pays comme la France mérite mieux qu’un bricoleur du dimanche pour faire face aux défis à relever ! 
(Mêmes mouvements.)
Monsieur le Premier ministre, quand allez-vous enfin renoncer à votre posture idéologique et relancer une véritable politique d’apprentissage ? 
(Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
 La parole est à M. le ministre de l’économie et des finances.
M. le président.
M. Pierre Moscovici, 
ministre de l’économie et des finances.
(Exclamations sur les bancs du groupe UMP)
Le Président de la République travaille avec la chancelière Angela Merkel, nous travaillons avec le gouvernement allemand, parce que nous sommes tout simplement confrontés à des défis communs. Et le premier de ces défis est, en effet, le chômage des jeunes. En Europe, le chômage touche plus de 25 % des jeunes : il atteint ce taux dans notre pays, va jusqu’à 50 % en Espagne et en Grèce et augmente même aujourd’hui en Allemagne.
C’est la raison pour laquelle nous avons pris cette initiative commune. N’essayez pas de faire croire qu’il y aurait les uns devant et les autres derrière : il se trouve que nous travaillons ensemble. Hier, il y a eu une rencontre – fait inédit – entre les deux ministres du travail allemand et français, Mme von der Leyen et Michel Sapin, et les deux ministres des finances, Wolfgang Schäuble et moi-même. Nous nous sommes même retrouvés avec le ministre italien dans le bureau du Président de la République pour envisager les manières de lutter contre le chômage des jeunes à l’échelle de l’Europe. Ce sera le cœur d’une initiative que nous prendrons lors du Conseil européen du 28 juin.
Parmi les sujets que nous évoquerons, il y aura, je vous le confirme, la question de l’apprentissage et de la formation en alternance. Nous souhaitons en la matière développer ensemble un véritable Erasmus.
Voyez-vous, lorsqu’on est constructif, on avance. C’est ce que nous faisons avec les Allemands. Et ce ne serait pas une mauvaise chose si, de temps en temps, nous avions le renfort de l’opposition. 
(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
 La parole est à M. Christophe Castaner, pour le groupe socialiste, républicain et citoyen.
M. le président.
 Monsieur le ministre de l’économie et des finances, l’Europe vit une crise profonde, doute d’elle-même et nos concitoyens s’en éloignent.
M. Christophe Castaner.
Aujourd’hui, l’essentiel, c’est le retour de la croissance, de la confiance et, comme le disait hier le Président de la République, de l’espérance.
Pour cela, nous devons agir vite : comment retrouver l’espérance quand 6 millions de jeunes sont au chômage en Europe – pire, quand ils sont 14 millions sans travail, sans étude et sans apprentissage ?
Nous ne pouvons pas laisser cette génération sans perspective, laisser se développer cette colère, cet abandon.
C’est l’idée même de l’Europe qui est en cause.
Le Président de la République, après avoir négocié le pacte de croissance européen de 120 milliards, vient, en lien avec la chancelière allemande, de lancer l’offensive pour l’emploi des jeunes.
Sans attendre, le Gouvernement a mis en place des armes contre le chômage, avec les emplois d’avenir et les contrats de génération. Il se mobilise chaque jour pour en amplifier l’indispensable mise en œuvre.
Je pense aussi au pacte de compétitivité, et en particulier à la mobilisation en faveur des PME et des PMI, qui créent le plus d’emplois pour les jeunes, ainsi qu’à la loi de sécurisation de l’emploi, qui facilite l’embauche des jeunes en CDI en exonérant les employeurs de cotisations patronales.
La France prend ses responsabilités, mais il faut aller plus loin et agir à l’échelle de l’Europe. En paraphrasant le Président de la République, l’Europe n’est pas le problème : l’Europe est la solution.
Six milliards d’euros seront disponibles pour l’emploi des jeunes dans le projet de budget européen. Les fonds existent, il ne tient qu’à nous de les mobiliser. Ce 

Monsieur le ministre, nous avons un ennemi : le temps ! Comment comptez-vous agir dans l’attente de la mobilisation de ces 6 milliards ? Car il y a urgence : l’urgence contre le chômage des jeunes ! 
(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
 La parole est à M. le ministre de l’économie et des finances.
M. le président.
 Et des impôts !
M. Sylvain Berrios.
M. Pierre Moscovici, 
ministre de l’économie et des finances.
Vous avez noté que, contrairement à ce que disait Mme Fort, la lutte contre le chômage des jeunes est un axe essentiel, structurant, et constitue même la priorité du Président de la République et de l’action du gouvernement de Jean-Marc Ayrault.
Vous avez rappelé les dispositifs que nous avons mis en place à cet égard. Le pacte de compétitivité est fait pour muscler l’économie française au service de la lutte contre le chômage, et notamment contre le chômage des jeunes. Les emplois d’avenir, qui démarrent bien, sont là pour offrir une réponse à des jeunes sans qualification, de la même façon que les contrats de génération sont là pour établir une solidarité entre les générations.
Il se trouve en effet que nous voulons amplifier ce mouvement à l’échelle européenne. Nous le devons. Tel est le sens de l’initiative européenne dont nous avons commencé à poser les bases hier, avec la mise en place la plus rapide de la garantie jeunesse – tout jeune sortant du système éducatif doit se voir offrir dans un délai de quatre mois une proposition : soit un emploi, soit une formation – avec le développement de l’alternance et d’un Erasmus européen en la matière, avec l’amélioration des financements des prêts aux petites et moyennes entreprises – nous avons clairement demandé à la Banque européenne d’investissement d’être plus rapide et plus disponible en ce sens – et enfin avec l’amélioration de la mobilité en Europe.
Tout cela passe, comme vous l’avez suggéré, par la mobilisation très rapide des 6 milliards d’euros qui ont été votés dans le budget européen mais pas encore adoptés par le Parlement européen. Le Président de la République et la chancelière allemande vont demander que l’on puisse engager ces crédits par anticipation.
Vous voyez que notre mobilisation est extrêmement forte : nous n’acceptons pas qu’une génération soit sacrifiée. C’est pourquoi le Président de la République sera, avec le Gouvernement, au cœur du combat européen contre le chômage des jeunes. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 La parole est à M. Christophe Cavard, pour le groupe écologiste.
M. le président.
 Monsieur le ministre de l’intérieur, j’ai eu l’honneur de présider durant cinq mois la commission d’enquête parlementaire sur le fonctionnement des services de renseignement français dans le suivi et la surveillance des mouvements radicaux armés – et, notamment, des filières djihadistes.
M. Christophe Cavard.
Cette commission d’enquête, voulue par le groupe écologiste, répondait à une attente de vérité de la part des familles des victimes et des citoyens, notamment pour ce qui concernait l’affaire Merah.
Au lendemain de sa mise en place, vous aviez vous-même, monsieur le ministre, évoqué des fautes, des failles et des erreurs de la direction centrale du renseignement intérieur dans cette affaire.
La commission a terminé ses travaux et rendra public son rapport demain.
La qualité de ces travaux parlementaires permettra, je le souhaite, d’apporter des réponses concrètes pour améliorer le fonctionnement des services du renseignement. Je tiens ici à saluer le professionnalisme et le dévouement de leurs membres, qui opèrent dans des conditions jugées parfois artisanales.
 Très bien !
M. Jacques Myard.
 Nos travaux ont permis, à travers l’audition de nombreux spécialistes, de mettre en lumière l’évolution de la menace terroriste issue de profondes mutations sociétales. Ces mutations appellent une refondation de notre approche en matière de prévention des actes terroristes.
M. Christophe Cavard.
Il est nécessaire de bâtir une culture européenne du renseignement, en capacité de protéger nos démocraties. Cette culture devra mêler les différentes approches, et en particulier les approches française et anglo-saxonne. Cette culture commune que nous devons faire progresser appelle des moyens nouveaux et une coordination technique et politique des différents services européens.
En outre, l’évolution des profils et des raisons des actes terroristes qui sont, hélas, d’une actualité brûlante, remet en question les dispositifs territoriaux de prévention.
Non, la multiplication des actes isolés sur le territoire français n’est pas le fait de « loups solitaires ».
Monsieur le ministre, de l’Europe aux différents territoires régionaux et au maillage territorial, comment répondre aux nouveaux besoins dans la lutte contre le terrorisme ? 
(Applaudissements sur les bancs du groupe écologiste.)
 La parole est à M. le ministre de l’intérieur.
M. le président.
M. Manuel Valls, 
ministre de l’intérieur.
Je tiens également à saluer le rapport tout à fait exceptionnel commis par l’Assemblée nationale sous la présidence de Jean-Jacques Urvoas, qui sera utile aux réformes que nous allons mener dans ce domaine.
Les services de renseignements, qu’ils agissent à l’intérieur ou à l’extérieur, sont intimement liés au domaine régalien et à celui de la souveraineté. Tout, de leur activité, ne peut bien évidemment pas être partagé. Pour autant, la coopération, l’échange de renseignements et d’informations, le travail entre pays partageant les mêmes objectifs se pratiquent depuis longtemps et doivent être renforcés.
Il est vrai que, faisant face à de nouvelles formes de terrorisme, et notamment à celle que vous avez évoquée, qui touche nos pays depuis plusieurs années et encore plus ces derniers mois, nous devons renforcer cette coopération, tant pour lutter contre le terrorisme que pour voir de quelle manière nous pouvons le prévenir.
Nous y travaillons au niveau de la Commission européenne et avec Gilles de Kerchove, coordinateur de l’Union européenne pour la lutte contre le terrorisme.
Dans quelques jours, je rencontrerai mes collègues ministres de l’intérieur pour voir comment nous pouvons, en lien avec les ministres des affaires étrangères, prévenir ces filières qui amènent aujourd’hui des centaines d’Européens en Syrie – phénomène que d’autres pays dans le monde connaissent ; comment nous pouvons échanger les informations ; comment nous pouvons, en dépit d’ordres juridiques différents mais avec les mêmes moyens et les mêmes analyses, nous montrer plus efficaces.
Le combat contre le terrorisme est un combat de valeurs. Il est donc celui de l’Union européenne. 
(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, écologiste et RRDP.)
 La parole est à M. Thierry Benoit, pour le groupe Union des démocrates et indépendants.
M. le président.
 Ma question concerne les retraites. Le Gouvernement doit poursuivre le travail engagé par ses prédécesseurs sur la question du financement de notre système de retraite par répartition. Il va devoir poursuivre, accélérer et amplifier les dispositions décidées en 2010. Le sujet est très difficile. Cependant, chaque Français a bien compris qu’il travaillera plus et plus longtemps car l’espérance de vie augmente.
M. Thierry Benoit.
Les Français accepteront une nouvelle réforme des retraites moyennant quelques préalables, que l’UDI soutient.
Nous soutenons la mise en extinction de tous les régimes spéciaux de retraite, pour parvenir à leur suppression ; nous soutenons la convergence public-privé en matière de taux de cotisation retraite et de notion de référencement – six mois pour le public et vingt-cinq années pour le secteur privé ; nous soutenons l’instauration d’un régime unique, universel, de retraite par points.
Ma question est simple : le Gouvernement est-il prêt à soutenir ces propositions dans le cadre du dialogue qu’il doit nouer avec les partenaires sociaux ? 
(Applaudissements sur les bancs du groupe UDI.)
 La parole est à Mme la ministre des affaires sociales et de la santé.
M. le président.
Mme Marisol Touraine, 
ministre des affaires sociales et de la santé.
(« Ah ! » et applaudissements sur les bancs des groupes UMP et UDI) 
La réforme des retraites est une nécessité 
(Mêmes mouvements)
La réforme des retraites est une nécessité 
(Mêmes mouvements)
La réforme des retraites est une nécessité 
(Mêmes mouvements)
Mesdames et messieurs les députés de l’opposition, je suis heureuse de voir que vous constatez, comme moi et comme le Gouvernement, que les réformes que vous avez menées ont conduit nos régimes de retraite dans le mur 
(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste – Exclamations sur les bancs du groupe UMP)
(Le brouhaha persiste.)
Le Gouvernement va engager une concertation sur l’avenir des retraites qui nous permettra d’aboutir à une réforme financée et juste parce que, contrairement à la vôtre, notre réforme n’est pas écrite à l’avance : elle tiendra compte de ce que demandent les Français. Pour nous, il n’y a pas de réforme courageuse si elle n’est pas profondément juste. 
(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
 Mes chers collègues, on se comprenait mieux quand il y avait un peu plus de silence !
M. le président.
 La parole est à M. Olivier Carré, pour le groupe de l’Union pour un mouvement populaire.
M. le président.
 Monsieur le Premier ministre, cela fait maintenant un an que vous passez votre temps à nous donner des leçons sur la situation passée et la gestion des fonds publics qui avait été faite par vos prédécesseurs.
M. Olivier Carré.
 C’est scandaleux !
M. Jean-Frédéric Poisson.
 Hier, devant la commission des finances, le premier président de la Cour des comptes a remis les pendules à l’heure. En insistant sur le fait que « quasiment aucune réforme structurelle n’a réellement été mise en œuvre par le Gouvernement », il a malheureusement fait le constat que, malgré vos promesses, les dépenses continuaient d’augmenter et que la fiscalité n’était pas une solution durable pour résorber le déficit, que la dette continuait de progresser, et enfin que les embauches prévues par le Gouvernement pour 2013 risquaient de compromettre la stabilité de la masse salariale pourtant assurée jusqu’en 2012.
M. Olivier Carré.
Toutes ces remarques font écho aux dérives de l’exécution du budget 2013 qui conduisent aujourd’hui même la Commission européenne à consentir des délais supplémentaires pour réduire nos déficits et engager enfin les réformes qui lui paraissent absolument nécessaires.
Je voudrais souligner ici que 2013 sera la première année depuis quatre ans où la France n’aura pas respecté sa parole vis-à-vis de ses partenaires européens.
Cette première étape doit se faire dans la clarté. Or, monsieur le Premier ministre, vos comptes ne sont pas clairs.

M. Lucien Degauchy.
 Alors que nous avons voté ici pour 2013 un budget en déficit de 67 milliards, vous-même reconnaissez que nous avoisinerons bientôt les 80 milliards.
M. Olivier Carré.
Dans une situation équivalente, d’ordinaire, nous votons une loi de finances dite rectificative afin de corriger l’exécution des comptes en fonction des situations conjoncturelles.
Aussi, monsieur le Premier ministre, quand ce projet de loi de finances rectificative pour 2013 nous sera-t-il soumis ? 
(Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
 La parole est à M. le ministre délégué chargé du budget.
M. le président.
M. Bernard Cazeneuve, 
ministre délégué chargé du budget.
En ce qui concerne la confiance entre les institutions de l’Union européenne et le gouvernement français, il n’a pas échappé à votre sagacité qu’un ancien Premier ministre, François Fillon, présent aujourd’hui parmi nous…

M. Serge Grouard
 Excellent Premier ministre !
M. André Schneider.
M. Bernard Cazeneuve, 
ministre délégué.
(« Eh oui ! »
sur les bancs du groupe SRC)
(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, écologiste et RRDP.) 
 Ce n’est pas vrai !
M. Olivier Carré.
M. Bernard Cazeneuve, 
ministre délégué.
Puisque vous voulez que je vous parle de la situation actuelle, je le fais bien volontiers. En 2012, le déficit structurel de la France a été réduit de 1,2 %. Il le sera de 1,8 % en 2013 et de 1 % en 2014.
 C’est faux !
M. Olivier Carré.
M. Bernard Cazeneuve, 
ministre délégué.
(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.) 
(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
 La parole est à M. Patrick Vignal, pour le groupe socialiste, républicain et citoyen.
M. le président.
 Monsieur le ministre de l’intérieur, je tiens à saluer ici votre action, celle du Gouvernement et celle des forces de police et de gendarmerie. Dans ma circonscription de l’Hérault, une zone de sécurité prioritaire a été mise en place, la ZSP de Lunel-Mauguio. Elle a permis de faire reculer la délinquance et les cambriolages ont chuté de 44 %.
M. Patrick Vignal.
La sécurité, c’est le quotidien des Français. 
(« Allô ? » sur les bancs du groupe UMP.)
Vous êtes, monsieur le ministre, dans l’action concrète. La sécurité n’est pas de droite, tout simplement parce que la droite a échoué. 
(Exclamations sur les bancs des groupes UMP et UDI.)
Monsieur le ministre, deux arrestations importantes témoignent de votre engagement et de votre obstination : celles du braqueur Redoine Faïd, arrêté cette nuit en Seine-et-Marne, et de l’agresseur du militaire affecté à La Défense Cédric Cordier ce matin. J’y ajoute le coup de filet antiterroriste conduit dans l’affaire Merah.
La détermination du Gouvernement à assurer la sécurité des Français est totale, que ce soit dans la lutte contre le grand banditisme, dans la lutte contre le terrorisme ou dans la lutte contre la délinquance.
De manière évidente, la création de 64 ZSP, le renforcement de l’indépendance de la justice, votre excellente collaboration avec la garde des sceaux Christiane Taubira nous permettent de disposer de nouvelles ressources pour améliorer les services et faire face aux nouvelles menaces.
La droite se targuait de donner des leçons de sécurité à la terre entière. La gauche au pouvoir fait preuve de méthode, avec le triptyque éducation, prévention, répression.
Pouvez-vous nous dire quel bilan sera tiré de ces arrestations ? 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC. – Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
 Merci. La parole est à M. le ministre de l’intérieur.
M. le président.
M. Manuel Valls, 
ministre de l’intérieur.
(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, RRDP, écologiste, sur plusieurs bancs du groupe UDI et sur quelques bancs du groupe UMP.)
L’interpellation de Redoine Faïd résulte aussi d’une très étroite collaboration entre les services de police et de gendarmerie, sous l’autorité de la justice. J’ai une pensée particulière – je l’ai dit à sa famille, ainsi qu’à Jacques-Alain Bénisti qui a organisé il y a quelques jours un hommage à sa mémoire – pour Aurélie Fouquet, la jeune policière municipale de Villiers-sur-Marne qui avait été tuée le 20 mai 2010 lors d’une fusillade.
Monsieur Vignal, vous l’avez dit : la sécurité est une priorité. À travers l’expérience des zones de sécurité prioritaires, nous obtenons des résultats parce que nous nous attaquons aux racines de la délinquance et parce que, avec le parquet, la police et la gendarmerie travaillent de manière très étroite.
J’en profite une nouvelle fois pour dire que le même rassemblement qui existe quand il s’agit de célébrer les succès de la police doit exister, d’une manière générale, quand il s’agit de s’attaquer à la délinquance, qui mine le moral des Français au quotidien. 
(Interruptions sur les bancs du groupe UMP.)
La sécurité est une priorité, elle mérite plus que des débats absurdes et des polémiques qui n’ont pas lieu d’être. C’est ainsi que nous agirons au service de nos compatriotes. 
(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, écologiste et RRDP.)
 La parole est à Mme Annie Genevard, pour le groupe de l’Union pour un mouvement populaire.
M. le président.
 En préambule, je voudrais dire à M. le ministre du budget que les invectives ne sauraient masquer son refus de répondre à la question d’Olivier Carré. 
Mme Annie Genevard.
(Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
Monsieur le Premier ministre, les services des douanes ont opéré récemment une saisie de plusieurs millions de paquets de cigarettes de contrefaçon, fabriqués en Chine puis écoulés dans certains quartiers de Paris. À trois euros le paquet, soit la moitié du prix légal, les acheteurs se laissent facilement tenter.
Cette situation est la conséquence directe de l’augmentation trop brutale du prix du tabac et emporte son lot d’effets pervers sur les consommateurs.
Depuis que vous êtes arrivé au pouvoir, on manifeste beaucoup pour protester contre votre politique. La semaine dernière, des centaines de buralistes, venus de toute la France, se sont rassemblés à Strasbourg pour dire tout à la fois leur colère et leur inquiétude.
En effet, la France s’apprête à lever les limitations d’achat de tabac étranger, alors que vous allez procéder à deux hausses du prix du tabac dans les semaines et mois à venir.
Depuis un rapport produit en 2011, on connaît les conséquences néfastes d’une fiscalité trop forte :…
 Les lobbies sont à l’œuvre !
M. Jean-Marie Le Guen.
 La politique part en fumée !
M. Marcel Rogemont.
 …achat de tabac à l’étranger, notamment dans les zones frontalières, encouragement du trafic illicite, consommation dangereuse pour la santé de produits contrefaits, perte de recettes pour l’État, à hauteur de deux milliards par an – ce n’est pas du lobbying, ça ! – fragilisation de la filière tabac, qui représente 120 000 emplois, fermeture d’un quart des bureaux de tabac en dix ans, soit six mille buralistes…
Mme Annie Genevard.

M. Jean-Marie Le Guen.
 Certes, la lutte contre le tabagisme est nécessaire 
Mme Annie Genevard.
(« Ah ! sur les bancs du groupe SRC)
Monsieur le Premier ministre, dans un tel contexte, accepterez-vous, dans une approche interministérielle, d’organiser la concertation ? 
(Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
 La parole est à M. le ministre délégué chargé du budget.
M. le président.
M. Bernard Cazeneuve, 
ministre délégué chargé du budget.
Il y a avant tout dans cette mesure qui a été prise par ce gouvernement comme l’avaient fait d’autres dans le passé la volonté de faire en sorte que l’impact sur la santé de la consommation du tabac soit limité. D’ailleurs, cette augmentation de la fiscalité s’appliquera plus spécialement au tabac à rouler, dont on sait qu’il concerne tout particulièrement les jeunes populations.
La question est de savoir dans quelles conditions cette augmentation de la fiscalité sera répercutée par les industriels, puisqu’ils ont la possibilité de la répercuter ou non sur les prix. Vous savez que le ministre du budget établit son arrêté après la décision prise par les industriels. Ils ne sont pas obligés de répercuter cette hausse et peuvent décider de la date à laquelle ils la répercuteront.
 C’est mou !
Mme Claude Greff.
M. Bernard Cazeneuve, 
ministre délégué.
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 La parole est à Mme Jacqueline Fraysse, pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine.
M. le président.
 Madame la ministre chargée de l’égalité des territoires et du logement, ma question concerne le quartier d’affaire de la Défense. L’établissement public chargé de son aménagement, l’EPADESA, est dans une situation financière préoccupante puisqu’à la fin 2016 son déficit devrait se situer entre 188 et 364 millions d’euros. La création, en 2007, d’un établissement public, Defacto, chargé de l’entretien du quartier d’affaires et le transfert à cet établissement d’une partie des biens de l’EPADESA et de 120 millions d’euros pour leur remise en état, n’a fait qu’aggraver ce déficit.
Mme Jacqueline Fraysse.
Le projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles, actuellement en débat au Sénat, prétend résoudre ces difficultés en annulant le versement des 120 millions d’euros et le transfert de propriété des biens de l’EPADESA à Defacto. Mais il ne règle pas la question du financement de la rénovation de ces biens. Surtout, il ne règle pas la question du devenir de l’EPADESA et de son modèle d’aménagement obsolète, véritable fuite en avant qui consiste à ajouter sans cesse des tours aux tours et à construire des milliers de mètres carrés de bureaux pour combler le déficit, sans jamais se soucier des conditions de vie et de transport des 150 000 salariés qui y travaillent déjà.
Alors que le quartier de la Défense a besoin de diversification avec des logements, des équipements publics et privés, des lieux de vie et d’animation, ainsi que d’un haut niveau d’exigence environnementale, ne pensez-vous pas, madame la ministre, que le temps est venu de donner un souffle nouveau à ce quartier en remettant en cause le modèle d’aménagement qui a prévalu jusqu’ici, en mettant fin au mandat d’un établissement public parvenu au terme de sa mission, en confiant l’entretien et les aménagements qui restent aux communes qui, depuis cinquante ans, en perçoivent les recettes fiscales ? 
(Applaudissements sur les bancs du groupe GDR.)
 La parole est à Mme la ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique.
M. le président.
 Et du chômage !
M. Lucien Degauchy.
Mme Marylise Lebranchu, 
ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique.
Après avoir sécurisé l’aspect juridique du statut, il s’agit de répondre à l’implication des communes. Faut-il, autour de la zone dense de Paris, à partir de vos réflexions comme à partir des contrats de développement du territoire, ou encore de la situation très particulière de l’établissement public de l’aménagement de la défense, réorganiser les intercommunalités pour porter des dossiers de ce type ? Sans doute. Faut-il essayer de promouvoir une meilleure solidarité entre ceux qui ont le plus de ressources et ceux qui en ont le moins ? Je le crois. Faut-il qu’ensemble nous imposions une réécriture collective bien pensée de l’intercommunalité que vous appelez de vos vœux ? J’en suis persuadée. Mais c’est au Parlement – d’abord au Sénat puis à l’Assemblée – d’y répondre.
En revanche, à propos de l’urgence de la réforme du statut de cet établissement public, nous sommes déterminés, avec Mme Duflot, à faire en sorte que les communes qui le supportent, au sens physique du terme, ne le supportent pas au sens financier. 
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe SRC.)
 La parole est à M. Dino Cinieri, pour le groupe de l’Union pour un mouvement populaire.
M. le président.
 J’associe à ma question nos collègues de la Loire. Monsieur le Premier ministre, souvenez-vous : le 24 février 2012, le tour de France de la démagogie du candidat Hollande s’arrêtait à Florange. Là, juché sur une camionnette, il avait harangué les syndicalistes présents. Aujourd’hui, les paroles se sont envolées et reste une stèle : « ci-gisent les promesses de François Hollande. » Le 14 octobre 2011, le même candidat s’arrêtait à Amiens chez Goodyear. Là encore il eut des paroles qui sonnaient bien aux oreilles de ses interlocuteurs, assurant, l’air martial, qu’en matière industrielle on allait voir ce qu’on allait voir. Aujourd’hui, les 1 100 ouvriers du site Goodyear d’Amiens viennent d’apprendre la fermeture de leur site. Ici non plus, ni fleurs ni couronnes ; la campagne présidentielle et ses promesses sont loin. Je souhaiterais que le Premier ministre réponde sur ce point.
M. Dino Cinieri.
Malheureusement, la liste est longue : Pétroplus, Arkema, Technicolor, Lafarge et, dans ma circonscription – à Firminy et à Unieux –, deux entreprises sont également menacées, Apéram et Aubert & Duval.
Votre politique industrielle a fait long feu et, pire, vos décisions économiques et fiscales vont accroître la désindustrialisation du pays. Parfois, c’est l’État lui-même qui, sous le diktat de vos alliés écologistes, décide l’arrêt de sites comme Fessenheim, portant un coup à la crédibilité de notre filière nucléaire. Et, en fin de compte, chaque jour, mille personnes supplémentaires se retrouvent au chômage.
Alors, monsieur le Premier ministre, pas besoin d’être sorti de Polytechnique pour comprendre que ce qui crée de la richesse, de l’emploi, de la croissance, ce sont les entreprises. Quand allez-vous cesser d’augmenter, chaque jour, leurs impôts, leurs charges et leurs contraintes ? 
(Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et sur quelques bancs du groupe UDI.)
 La parole est à Mme la ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, de l’innovation et de l’économie numérique.
M. le président.
Mme Fleur Pellerin, 
ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, de l’innovation et de l’économie numérique.
(Protestations sur les bancs du groupe UMP) 
 Parlez-nous de l’avenir plutôt que du bilan !
M. Dino Cinieri.
Mme Fleur Pellerin, 
ministre déléguée.
(Exclamations continues sur les bancs du groupe UMP.)
Qu’avons-nous fait avec l’accord national interprofessionnel, si ce n’est donner aux entreprises un cadre plus flexible pour s’adapter à l’environnement économique et aux cycles économiques ? 
(Même mouvement.)
Cessez donc d’affirmer que le Gouvernement n’est pas favorable à l’entreprenariat. Au contraire, toute sa stratégie est de promouvoir la croissance pour les investissements et les emplois de demain. 
(Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
(Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe SRC.)
 La parole est à M. Gérard Terrier, pour le groupe socialiste, républicain et citoyen.
M. le président.
 Monsieur le ministre de la défense, nous débattrons tout à l’heure du quatrième livre blanc sur la défense, afin d’éclairer nos choix stratégiques de défense et de sécurité nationale…
M. Gérard Terrier.
 Trahison !
M. Nicolas Dhuicq.
 …dans un contexte géopolitique en constante évolution, marqué par les menaces de plus en plus tangibles que constituent le terrorisme, la cyber-menace, la prolifération nucléaire et les pandémies.
M. Gérard Terrier.
À ce contexte extérieur s’ajoute le poids de l’héritage financier laissé par vos prédécesseurs 
(Exclamations sur les bancs du groupe UMP)
Au regard des expériences passées et des stigmates qu’elles ont laissés sur nos territoires, des craintes se sont manifestées. C’est le cas en Lorraine : cette terre déchirée par plusieurs conflits et malmenée par les mutations industrielles a été saignée à blanc par le livre blanc de 2008, qui y a supprimé sept mille postes. Les mesures compensatoires décidées à l’époque n’ont pas été à la hauteur, ni dans leurs ambitions, ni dans leurs réalisations, pour cette région dépourvue d’industries de défense, et déstabilisée par les restructurations industrielles, notamment dans la sidérurgie.
Aujourd’hui, à la lecture de ce nouveau livre blanc, je constate d’abord une différence de méthode : vous ne tranchez pas dans le vif et avancez pas à pas 
(Exclamations sur les bancs du groupe UMP)
Monsieur le ministre, comment entendez-vous mettre en œuvre ces orientations, et selon quels critères ? Pouvez-vous nous assurer de la bonne articulation, tant au niveau national que local, de la stratégie et de l’emploi ? 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 La parole est à M. le ministre de la défense.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 
ministre de la défense.
L’industrie de défense et le potentiel technologique qu’elle représente sont un atout essentiel pour notre redressement industriel et productif, puisqu’ils représentent 165 000 emplois, dans 4 000 entreprises. C’est un enjeu pour la croissance et pour l’emploi, et c’est pourquoi un volume significatif des crédits du budget de la défense sera préservé pour permettre à notre industrie d’assurer de façon continue, dans les années à venir, les capacités inscrites dans la future loi de programmation. C’est aussi la raison pour laquelle le Président de la République et le Premier ministre ont décidé de maintenir au niveau actuel, c’est-à-dire au même niveau qu’hier, les crédits affectés à l’outil de défense.
 Merci la SFIO !
M. Nicolas Dhuicq.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Enfin, s’agissant des restructurations potentielles liées aux effectifs militaires, je sais que la région Lorraine a déjà beaucoup souffert dans le passé. Croyez bien qu’en cas de restructuration, nous mobiliserons tous les moyens de l’État pour éviter qu’elle ait des conséquences douloureuses et que nous agirons avec discernement et précaution. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 La parole est à M. Olivier Falorni, pour le groupe radical, républicain, démocrate et progressiste.
M. le président.
 Ma question s’adresse à Mme la ministre des affaires sociales et de la santé et porte sur les dysfonctionnements du régime social des indépendants.
M. Olivier Falorni.
La création du régime social des indépendants en 2005 et celle de l’interlocuteur social unique en 2008 visaient à simplifier la gestion de la protection sociale des artisans, des commerçants et des professions libérales. Or l’instauration de ce dispositif a immédiatement mis en difficulté les 2 700 000 cotisants, comme l’a confirmé la Cour des comptes dans son rapport publié en septembre dernier.
Rappels de cotisations hasardeux, non-remboursement de soins, risques de pertes de droits, standards téléphoniques surchargés, appels surtaxés, acomptes provisionnels calculés sur l’exercice précédent : tout concourt à plonger des dizaines de milliers de petits entrepreneurs dans de grandes difficultés. Ils sont victimes de la double peine : frappés par les conséquences de la crise économique, ils doivent également subir les dysfonctionnements du RSI.
Je sais, madame la ministre, que vous vous employez à améliorer ce dispositif, qui a été mis en place de façon précipitée et mal maîtrisée. Je sais aussi que vous avez demandé un audit pour trouver rapidement des solutions.
Ma question est simple : quelles mesures concrètes pouvez-vous proposer à tous ces artisans, à tous ces petits commerçants et à ces professions libérales qui sont, ne l’oublions jamais, mes chers collègues, le premier employeur de notre pays ? 
(Applaudissements sur les bancs des groupes RRDP et UDI et sur de nombreux bancs du groupe UMP.)
 La parole est à Mme la ministre des affaires sociales et de la santé.
M. le président.
Mme Marisol Touraine, 
ministre des affaires sociales et de la santé.
On a observé, depuis 2008, un nombre important de dysfonctionnements, que vous avez énumérés. Je ne reviens pas sur ce que vous avez dit, et qui est parfaitement exact. Le rapport de la Cour des comptes évalue à environ 6 % le nombre de travailleurs indépendants confrontés à des situations difficiles ou à des erreurs de calcul.
Il est absolument essentiel que les indépendants puissent compter sur un système de prélèvements et de versements qui soit à la fois sûr, simple et lisible, même s’il est évident que personne ne saurait remettre en question l’utilité des cotisations sociales qui sont versées, puisqu’elles permettent de financer notre protection sociale.
De ce point de vue, trois grandes orientations peuvent être mises en avant. D’abord, les URSSAF et le RSI se sont fortement mobilisés et deux cent soixante-dix équivalents temps plein ont déjà été mis en place depuis l’année dernière : ces effectifs supplémentaires devraient permettre au système de mieux fonctionner. Le RSI a ainsi pu mettre en œuvre un suivi individualisé des réclamations, qui est tout à fait utile.
Le deuxième axe de travail est celui de la simplification, qui doit notamment permettre un étalement des paiements et des remboursements, lorsque c’est nécessaire. Depuis le début de cette année, les indépendants peuvent adapter le montant de leurs versements lorsque leurs revenus ont baissé.
Je veux vous dire, enfin, qu’un audit des systèmes d’information est prévu, qui nous permettra d’aller plus loin. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 C’était creux !
Mme Claude Greff.
 La parole est à M. Guénhaël Huet, pour le groupe de l’Union pour un mouvement populaire.
M. le président.
 Madame la ministre des sports, ma question porte sur le financement du football professionnel français.
M. Guénhaël Huet.
Nos championnats de Ligue 1 et de Ligue 2 viennent de s’achever et, au cours de la saison, le sujet du financement et des difficultés de certains clubs est régulièrement venu sur le devant de la scène. Selon l’hebdomadaire 
France Football, 
Les difficultés financières des grands clubs européens sont en effet encore plus importantes, puisqu’elles s’élèveraient à 1,7 milliard d’euros, contre « seulement » 700 millions d’euros en 2007. L’Union européenne des associations de football, présidée par Michel Platini, a donc décidé de mettre en œuvre une procédure de régulation des budgets des clubs que l’on appelle « fair-play financier ».
Avec mes collègues Thierry Braillard, Pascal Deguilhem et Marie-George Buffet, nous menons une mission relative à l’application du fair-play financier au football professionnel français.
 Très bien !
M. Guy Geoffroy.
 L’enjeu est important. Nous devons en effet atteindre deux objectifs contradictoires : la restauration de la santé financière de nos clubs, et le maintien de leur compétitivité au niveau international.
M. Guénhaël Huet.
Enfin, étroitement lié au financement des clubs se pose le problème des droits attachés aux retransmissions télévisuelles, qui assurent près de 60 % des recettes des clubs de Ligue 1. Ces droits sont aujourd’hui le plus souvent obtenus par des chaînes payantes, ce qui pose des difficultés d’accès pour les publics non-abonnés.
Madame la ministre, je vous remercie de nous indiquer les mesures que le Gouvernement compte prendre. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
 La parole est à M. le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement.
M. le président.
M. Alain Vidalies, 
ministre délégué chargé des relations avec le Parlement.
Vous avez posé deux questions, je vais d’abord répondre à la seconde, qui porte sur le financement du sport professionnel et l’accès de tous les publics à l’ensemble des manifestations.
Vous savez qu’aujourd’hui un débat s’est ouvert à propos de la retransmission de Roland Garros, et notamment de la mise aux enchères de ces droits télévisés. Cela pose un problème. Notre législation date d’un décret de 2004 qui réserve un certain nombre de manifestations. Mme la ministre s’est exprimée sur cette question en indiquant que si, les négociations n’aboutissaient pas au terme de cette période de conciliation, le Gouvernement se réservait éventuellement la possibilité d’étendre le champ de ce décret, tant il nous paraît essentiel que les téléspectateurs puissent avoir accès gratuitement à l’ensemble des grandes manifestations sportives auxquelles ils sont attachés, et qu’il n’y ait pas de ce point de vue une exclusion par l’argent.
Votre autre question était plus spécifique et portait sur le financement du football professionnel. Je dois dire que sur ce sujet, le spécialiste du rugby que je suis est plus démuni pour vous apporter une réponse 
(Sourires)
Cette question-là est aussi liée à une autre, essentielle sur le plan politique, et qui me paraît partagée sur tous les bancs : va-t-on sauver notre modèle de solidarité entre le sport professionnel et le sport pour tous ?
 (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
C’est cette solidarité financière qui nous permet aujourd’hui d’avoir un modèle de sport républicain. 
(Mêmes mouvements.)
 Il a botté en touche !
M. Marcel Rogemont.
 La parole est à Mme Annick Le Loch, pour le groupe socialiste, républicain et citoyen.
M. le président.
 Monsieur le ministre délégué chargé de l’économie sociale et solidaire et de la consommation, le rapport d’information rédigé par Catherine Vautrin et Jean Gaubert dressait à mi-parcours un bilan mitigé de l’application de la loi de modernisation de l’économie de 2008.
Mme Annick Le Loch.
Bien qu’une maîtrise des prix à la consommation ait été constatée, il souligne que les relations commerciales entre les entreprises se sont dégradées et s’inscrivent dans un climat de défiance et de tension croissantes où la loi n’est pas respectée.
En effet, la négociabilité des prix instaurée par la LME a exacerbé le rapport de force totalement déséquilibré entre les distributeurs et les fournisseurs. Cette situation fragilise particulièrement nos 10 000 PME qui n’ont évidemment pas le même pouvoir de négociation que les grands groupes. Elles se retrouvent ainsi dans une situation toujours plus difficile, avec la dégradation de leurs comptes, des marges écrasées, un investissement réduit. Leur viabilité même est parfois menacée.
Les producteurs agricoles, particulièrement les filières d’élevage, subissent également de plein fouet cette course aux prix bas, alors que leurs coûts de production flambent. Certains distributeurs en sont bien conscients lorsqu’ils déclarent : « Nous détruisons de la valeur ». Cette guerre des prix bas que se livrent les sept centrales d’achat n’est-elle pas, monsieur le ministre, en train de mettre à mal l’emploi dans notre pays ?
La préservation du pouvoir d’achat des consommateurs est un enjeu essentiel, mais elle ne doit pas servir de prétexte au délitement de notre appareil productif. Préserver le pouvoir d’achat, oui, mais pas au prix de l’emploi et de la qualité de nos produits de consommation !
Monsieur le ministre, ma question est simple : pourriez-vous préciser comment le projet de loi consommation va permettre de garantir des relations commerciales apaisées, transparentes et équitables au profit de nos fournisseurs, de nos producteurs et bien sûr du consommateur ? 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC et sur quelques bancs du groupe écologiste.)
 La parole est à M. le ministre délégué chargé de l’économie sociale et solidaire et de la consommation.
M. le président.
M. Benoît Hamon, 
ministre délégué chargé de l’économie sociale et solidaire et de la consommation.
La première catégorie regroupe des mesures de protection des droits des consommateurs telles que l’action de groupe, la lutte contre les clauses abusives et la création d’un registre national du crédit aux particuliers, ou l’encadrement de la vente en ligne.
La deuxième catégorie de mesures concerne le soutien au pouvoir d’achat des ménages ; je pense à toutes les dispositions qui seront prises dans le domaine des assurances, de leur résiliation ou de la lutte contre la multiplication des assurances affinitaires.
Enfin, le projet de loi comportera des mesures d’ordre public économique, parmi lesquelles figurera le rééquilibrage du rapport de forces dans les négociations commerciales entre les distributeurs et les fournisseurs.
La LME a atteint un équilibre qu’il ne faut pas bouleverser, mais aménager, de sorte que le nouvel équilibre proposé par le projet de loi sur la consommation, qui sera discuté à partir du 24 juin dans cet hémicycle, ne s’établisse pas au détriment du pouvoir d’achat des Français.
Nous proposons de protéger les PME des abus qui persistent. Certaines PME estiment qu’elles sont prises en tenaille entre une augmentation du coût des intrants, liée à la volatilité du prix des matières premières, et une forme de guerre des prix pratiquée par certaines enseignes de la grande distribution.
 Et les charges sociales qui pèsent sur elles !
M. Franck Gilard.
M. Benoît Hamon, 
ministre délégué.
Nous réaffirmerons de surcroît que les conditions générales de vente sont le socle de négociation commerciale, et en contrepartie de la négociabilité des prix, nous inscrirons la transparence comme une obligation, de façon à ce que la DGCCRF puisse contrôler le respect des engagements réciproques et, le cas échéant, assigner une partie pour déséquilibre significatif.
Enfin nous proposerons une réforme des délais de paiement pour que nos PME soient payées dans les délais légaux. Nous créerons donc un régime de sanction administrative qui permettra à l’État, par l’intermédiaire de la DGCCRF, de garantir le respect de la loi dans ce domaine. 
(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
 La parole est à M. Jean-Pierre Decool, pour le groupe de l’Union pour un mouvement populaire.
M. le président.
 Monsieur le Premier ministre, pour la première fois de son histoire, le budget de l’Union européenne prévoit une baisse significative de l’enveloppe allouée à plusieurs politiques essentielles, dont le programme européen d’aide aux plus démunis, le PEAD. Ce programme représente à ce jour en France 32 % de l’aide alimentaire distribuée aux plus nécessiteux.
M. Jean-Pierre Decool.
Pour la période 2014-2020, la Commission européenne propose une réduction de près de 40 % de l’aide alimentaire, dont l’enveloppe passerait de 500 à 357 millions d’euros par an.
 À cause de Sarkozy !
M. Marcel Rogemont.
 La position des États opposés au PEAD n’a pas changé : selon eux, ces politiques sociales relèvent des compétences nationales. Les bénévoles des associations, qui donnent leur temps au service des plus démunis, sont inquiets, et nous les comprenons.
M. Jean-Pierre Decool.
La semaine dernière, la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen a désapprouvé la diminution du fonds européen d’aide aux plus démunis – comme il est désormais dénommé – et a voté son maintien à 500 millions d’euros par an. La pérennisation de l’aide sera débattue par l’ensemble des députés européens en session plénière le 11 juin.
Monsieur le Premier ministre, les plus fragiles de nos concitoyens ne peuvent être la variable d’ajustement des prochaines négociations. Comment envisagez-vous de défendre la position de la France en faveur du maintien de ce dispositif essentiel ?
Par ailleurs, en février dernier, votre ministre délégué à l’agroalimentaire a déclaré que la France compenserait ce programme au niveau national à l’euro près si la diminution des aides était confirmée. Certaines associations caritatives craignent un effet d’annonce. Monsieur le Premier ministre, pouvez-vous donc clarifier devant la représentation nationale la position officielle du Gouvernement sur l’aide alimentaire européenne ? 
(Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
 La parole est à Mme la ministre déléguée chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l’exclusion.
M. le président.
Mme Marie-Arlette Carlotti,
 ministre déléguée chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l’exclusion.
(Exclamations sur plusieurs bancs du groupe UMP.)
 C’est faux !
Mme Marie-Jo Zimmermann.
Mme Marie-Arlette Carlotti,
 ministre déléguée.
 Et alors ? Ce ne sont que des paroles !
Mme Marie-Jo Zimmermann.
Mme Marie-Arlette Carlotti,
 ministre déléguée.
La commission des affaires sociales du Parlement européen nous aide également : elle vient de rédiger un rapport qui sera voté lors de la prochaine session plénière du Parlement européen. Selon ce rapport, le plafond du fonds européen d’aide aux plus démunis pourrait être porté à 3,5 milliards d’euros dans le cadre du budget pluriannuel ; ce rapport souligne également la nécessité d’une année de transition de façon à assurer la pérennisation des finances, et préconise de conforter le caractère obligatoire de l’aide. Si vous voulez nous aider, mobilisez vos amis au sein du groupe PPE du Parlement européen ! 
(Exclamations sur plusieurs bancs du groupe UMP.)
 On a compris : pour vous, c’est toujours la faute des autres !
M. Jean-Pierre Barbier.
Mme Marie-Arlette Carlotti,
 ministre déléguée.
Monsieur le député, le gouvernement de Jean-Marc Ayrault a la conviction que l’Union européenne ne doit laisser personne sur le côté de la route, et certainement pas les plus pauvres et les plus démunis. C’est pourquoi nous nous battons. Nous n’avons pas gagné. Les associations d’aide alimentaire veulent que vous nous souteniez au moins sur ce point ! 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 La parole est à M. Christian Franqueville, pour le groupe socialiste, républicain et citoyen.
M. le président.
 Monsieur le président, ma question s’adresse à M. le ministre chargé des transports.
M. Christian Franqueville.
Monsieur le ministre, lors de la campagne, le Président de la République avait annoncé une réforme du système ferroviaire qui devait être à même de répondre aux enjeux de mobilité du XXI

L’organisation actuelle du système, qui sépare la gestion de l’infrastructure entre RFF et la SNCF, se traduit par des dysfonctionnements qui dégradent la qualité de service des trains et ont une forte incidence sur le quotidien des usagers. Pendant dix ans, l’ancienne majorité s’est contentée d’organiser des assises et de faire des annonces avant les élections, tout en laissant la dette de RFF dériver pour atteindre 31 milliards d’euros.
Une réforme ambitieuse doit passer par un désendettement important et l’unification du secteur à travers la création d’une grande entreprise publique.
Dans ce contexte, le financement et la pérennisation de l’offre des trains express régionaux doivent être pris en compte. Ce service public de transport, reconstruit par les régions depuis quinze ans, est en effet un outil essentiel pour répondre aux besoins de déplacements des usagers dans nos territoires. Il est toutefois menacé par un manque de financement à long terme dans de nombreux territoires comme l’Ouest vosgien où la ligne 14 – pour ne citer que cet exemple – nécessite des investissements à hauteur de 50 millions d’euros. Ainsi, il sera impératif d’innover en matière de financement pour assurer la continuité d’un système essentiel pour l’équilibre de nos territoires.
Monsieur le ministre, pouvez-vous nous préciser les grands axes de la réforme à venir et les mesures qui seront prises pour satisfaire les besoins des usagers tout en maintenant un service public de qualité dans l’ensemble de nos territoires ? 
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe SRC.)
 La parole est à M. le ministre délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche.
M. le président.
M. Frédéric Cuvillier,
 ministre délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche.
 Vous ne parlez pas de leur régime de retraite !
M. Franck Gilard.
M. Frédéric Cuvillier,
 ministre délégué.
Mais notre pays connaît aussi des faiblesses, que vous avez soulignées, liées à la situation dont nous héritons. 
(Exclamations sur plusieurs bancs du groupe UMP.)
 Vous vous moquez du monde !
M. François Vannson.
M. Frédéric Cuvillier,
 ministre délégué.
Lors de la campagne électorale, le Président de la République s’est d’abord engagé à une amélioration de la qualité du service public ferroviaire. Il s’agit de répondre aux attentes des usagers, de permettre d’assurer l’égalité des territoires par le ferroviaire, de fortifier notre vocation industrielle, et de consolider la filière ferroviaire qui constitue l’une des vitrines de la France et contribue à la puissance de notre pays.
Sous l’autorité du Premier ministre, j’ai annoncé ce matin en conseil des ministres les grandes lignes de la prochaine réforme ferroviaire qui vous sera soumise. Nous voulons regrouper les deux entités actuelles au sein d’un groupe public ferroviaire intégré. En effet, la gestion de l’infrastructure était jusqu’à présent morcelée, éclatée, séparée de l’opérateur. Nous souhaitons reconstituer un groupe public puissant qui permettre à la fois d’intégrer ces deux entités, de répondre aux enjeux de la stabilisation de la dette et de réaliser l’unité sociale voulue par la famille des cheminots. Nous devons enfin donner aux collectivités locales, autorités organisatrices de transport, et à l’État les moyens de renouveler le matériel roulant. Il s’agit d’un enjeu majeur, pour lequel 3 milliards d’euros seront mobilisés, notamment pour la modernisation des trains. Nous aborderons ensemble ce grand chantier ! 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 Nous avons terminé les questions au Gouvernement.
M. le président.
 La séance est suspendue.
M. le président.
 La séance est reprise.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle une déclaration du Gouvernement relative au Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, suivie d’un débat, en application de l’article 50-1 de la Constitution.
M. le président.
La parole est à M. Jean-Marc Ayrault, Premier ministre.
M. Jean-Marc Ayrault, 
Premier ministre.
Le nouveau Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale fait œuvre de vérité et d’ambition. Il faut d’abord tenir compte de l’évolution du paysage stratégique depuis le Livre blanc précédent, celui de 2008 : la crise économique et financière, les révolutions arabes, l’évolution de la posture des États-Unis, les difficultés que traverse l’Europe, pour ne citer que l’essentiel. Mais il faut également rétablir une véritable cohérence, dans la durée, entre l’analyse des défis posés à notre sécurité et les moyens dont notre pays se dote pour y faire face.
Le modèle dessiné par le précédent Livre blanc était, à l’évidence, dans l’impasse. Les plus hauts responsables militaires de notre pays avertissaient, dès 2011, que certains des contrats opérationnels qu’il définissait étaient, en pratique, inaccessibles. Sur le plan budgétaire, la Cour des comptes relevait en juillet 2012 un écart d’au moins 3 milliards d’euros entre les prévisions et les réalisations. Et elle soulignait que cet écart ne pouvait que s’accroître de façon vertigineuse si de nouvelles orientations n’étaient pas prises.
Mesdames, messieurs les députés, parce que notre responsabilité est que la France conserve la maîtrise de son destin, notre devoir impérieux était de définir ces nouvelles orientations. Tel est l’objet du nouveau Livre blanc. Il dessine une véritable ambition pour la défense et la sécurité nationale, tout en intégrant pleinement – et c’est aussi notre responsabilité – la nécessité du redressement de nos comptes publics. Mais ce redressement, mesdames et messieurs les députés, c’est aussi une composante essentielle de notre souveraineté.
Notre projet s’appuie sur une analyse sans complaisance des risques et des menaces auxquels la France est confrontée. Ce sont d’abord les menaces de la force, qu’il s’agisse de conflits entre États, dont beaucoup affectent la sécurité de l’Europe, de la prolifération des armes de destruction massive, ou encore du développement par certaines puissances de capacités informatiques offensives.
Mais ce sont aussi les risques de la faiblesse, c’est-à-dire les conséquences de la défaillance de certains États à exercer les responsabilités de base de la souveraineté. C’est l’essor des trafics, de la piraterie, du terrorisme, voire du chaos de la guerre civile : dans bien des cas, c’est la sécurité de l’Europe, et donc de la France, qui est mise en cause.
C’est, enfin, l’amplification de certaines menaces. La mondialisation facilite l’action des réseaux terroristes ou la prolifération. Elle aggrave aussi la vulnérabilité des systèmes d’information, et démultiplie les risques naturels, sanitaires ou technologiques susceptibles de désorganiser profondément nos sociétés.
La vérité, c’est que les menaces qui pèsent sur la France et sur l’Europe sont loin d’avoir diminué depuis 2008. À ce constat, nous apportons une réponse qui est conforme aux exigences de défense et de sécurité de la France, mais aussi à la mesure de nos engagements et de notre place dans le monde. Nous le faisons en partant d’une définition claire et hiérarchisée de nos priorités.
Outre la protection de notre territoire, de nos ressortissants, et la continuité des fonctions essentielles de la nation, elles portent d’abord sur l’environnement de l’Europe : l’Afrique, le golfe arabo-persique et jusque dans l’océan Indien. Sur tous ces théâtres, la France doit être en mesure, seule ou en coalition, de s’engager de manière déterminante, tout en gardant la capacité de contribuer à la paix et à la sécurité internationales partout ailleurs dans le monde.
Le nouveau modèle d’armée que définit le Livre blanc et les missions qu’il permet de remplir répondent en tous points à ces priorités.
Il s’agit, tout d’abord, de garantir la protection permanente du territoire national et de la population française, avec des moyens de surveillance aérienne et maritime appropriés, et des capacités d’intervention sur le territoire. Par exemple, en cas de crise majeure, les forces terrestres seront en mesure de fournir jusqu’à 10 000 hommes en renfort des forces de sécurité intérieure et de sécurité civile.
Il s’agit, ensuite, d’assurer la permanence de la mission de dissuasion. C’est la garantie ultime contre les menaces d’agression qui cibleraient nos intérêts vitaux. Elle nous prémunit de tout chantage qui paralyserait notre liberté de décision et d’action. Ses deux composantes, océanique et aéroportée, confortées par le programme de simulation, seront maintenues, dans le respect du principe de stricte suffisance. À ceux qui en critiquent la pertinence ou le coût, le Gouvernement répond, comme l’a fait le Président de la République dans son discours à l’Institut des hautes études de défense nationale, vendredi dernier, que cette garantie est plus que jamais indispensable dans le contexte stratégique d’aujourd’hui, et qu’il n’est pas excessif d’y consacrer un peu plus de 10 % du budget de la défense nationale. Il faut rappeler ce chiffre eu égard aux chiffres fantaisistes qui sont si souvent avancés. Et c’est bien l’objet d’un débat comme celui-ci que de le rappeler.
Il s’agit, enfin, de conforter nos capacités d’intervention extérieure. Outre une force de réaction immédiate de 2 300 hommes, nos armées pourront être engagées dans des opérations de gestion de crise internationale sur trois théâtres distincts, à hauteur de 7 000 hommes. C’est plus que ce que nous avons mobilisé pour le Mali. Nos armées pourront aussi être engagées dans une opération de guerre, contre des adversaires dotés de capacités étatiques, à hauteur de 15 000 hommes des forces terrestres, avec les composantes maritimes et aériennes appropriées. Nos forces restent dotées d’une capacité d’entrée en premier dans tous les milieux, et d’une capacité à planifier et à conduire ces opérations seules ou en coalition.
Le modèle d’armée défini par le Livre blanc est cohérent avec la nature et la diversité de ces missions. Il répond d’abord à un principe d’autonomie stratégique. La France doit disposer à tout moment de sa liberté d’appréciation, de décision et d’action, pour prendre l’initiative d’opérations qu’elle estimerait nécessaires, comme elle l’a fait en réponse à l’appel à l’aide du Mali.
Elle doit aussi pouvoir assumer son rôle en toute souveraineté, au sein d’une alliance ou d’une coalition. Ce modèle d’armée repose par ailleurs sur le choix de différencier l’équipement des forces en fonction des exigences propres à chaque type de mission, et celui de pousser plus loin la mutualisation de capacités polyvalentes et rares.
Le format de nos armées permet de remplir entièrement les missions que j’évoquais à l’instant. En tout cas, ce qui est sûr, c’est que ce format porte haut les ambitions de la France dans le monde. Nos alliés ne s’y sont d’ailleurs pas trompés, en saluant le projet que dessine ce nouveau Livre blanc. Après avoir salué notre engagement au Mali, ils y voient la cohérence et la continuité de notre action.
Je ne méconnais pas pour autant l’ampleur de l’ajustement qu’imposera ce nouveau modèle à l’ensemble du ministère de la défense. Il entraîne une réduction de 24 000 postes par rapport au modèle défini en 2008, mais qu’il faut mettre en perspective avec les 54 000 suppressions décidées à l’époque. Cette réduction devra préserver au mieux les unités opérationnelles, ce qui exigera une évolution de l’organisation des forces, mais aussi du ministère lui-même. Je fais toute confiance à Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, pour conduire avec détermination et discernement cette nouvelle étape de la réforme, en cohérence avec le Livre blanc.
Nous nous attacherons à limiter autant que possible les conséquences de ces évolutions pour les territoires. La plus grande attention sera portée, j’y veillerai personnellement, à la situation concrète de chacun d’entre eux, au dialogue préalable, indispensable, avec les élus et à l’accompagnement des évolutions nécessaires.
Nous prenons ainsi toute la mesure des efforts qui sont exigés des personnels de la défense. La précipitation qui a marqué les années passées a provoqué des désordres inacceptables. Ne voyez dans mes propos aucune volonté de polémique, c’est simplement une réalité. Je prends l’exemple du système de paie Louvois, mal ressenti par les militaires. Dès son entrée en fonction, Jean-Yves Le Drian, a perçu qu’il y avait là un problème et s’est appliqué résolument à trouver la solution, avec la mobilisation de tous. Je l’en remercie parce que c’est essentiel pour ceux qui sont pénalisés chaque mois. Lorsqu’ils reçoivent leur solde, il manque un peu d’argent. Il faut donc résoudre le problème et faire en sorte qu’il ne s’étende pas à d’autres administrations.
Les évolutions mises en œuvre seront assorties des mesures incitatives indispensables à leur réussite, dans le cadre d’une politique de ressources humaines favorisant une gestion active des carrières. Ces évolutions doivent s’appuyer sur un dialogue social enrichi et une rénovation du dispositif de concertation au sein des armées. Nos soldats, nos sous-officiers et nos officiers doivent se sentir soutenus et pleinement respectés : c’est aussi là, dans leur vie quotidienne, que doit s’exprimer en permanence la reconnaissance de la nation.
De même, la réflexion fructueuse qui a associé défense et justice pour prévenir une judiciarisation excessive de l’action militaire se traduira dès la future loi de programmation.
J’ai pleine confiance dans l’engagement des hommes et des femmes de la défense pour faire vivre et réussir ce nouveau modèle. Les opérations récentes soulignent la qualité de cet engagement. Elles nous en rappellent l’exigence et la valeur. Je profite de cette occasion pour leur renouveler ici l’hommage de la nation tout entière, et je remercie l’ensemble des groupes de l’Assemblée nationale de l’avoir manifesté à l’occasion de notre engagement au Mali. Il est important de le proclamer mais il est aussi important de le traduire en actes et en décisions. Tel est justement l’objet de ce Livre blanc.
Nos soldats doivent bénéficier d’un entraînement conforme aux exigences de leurs missions. Ils l’attendent, avec raison, et cela fera l’objet de toute notre vigilance.
Ils doivent pouvoir mettre en œuvre, avec une disponibilité suffisante, des équipements performants. Leur renouvellement se poursuivra selon les priorités retenues en faveur des capacités de dissuasion, de renseignement et de projection. Aux lacunes relevées lors des dernières interventions répond l’effort engagé dans le domaine du transport aérien, du ravitaillement en vol et des moyens de renseignement.
Ce modèle d’armée consolide une démarche de modernisation raisonnée, sans sacrifier les effectifs nécessaires à l’action, et en veillant aux conditions d’activité. Il nous permet de maintenir l’excellence de notre outil de défense. Il prépare et préserve l’avenir.
Telle était aussi notre préoccupation, vous l’imaginez bien, dans le domaine de l’industrie de défense. Sa vitalité est d’abord une condition de la souveraineté et de l’autonomie stratégique de la France. Il faut toujours y veiller, y compris dans les négociations commerciales. Elle est aussi, avec plus de 4 000 entreprises de très haute valeur ajoutée et fortement exportatrices, et environ 165 000 emplois, un atout majeur pour le dynamisme de notre économie. On sait que l’industrie de défense en tant que telle crée des emplois, apporte de la plus-value, mais essaime aussi dans d’autres industries et permet d’autres avancées technologiques. Elle profite donc à toute notre industrie, à toute notre économie.
Les choix que nous avons faits préservent l’essentiel. Le rythme du renouvellement des équipements sera ajusté, mais nous avons veillé à éviter toute rupture et à garantir ainsi le maintien de l’excellence et du potentiel de notre industrie de défense. De même, les efforts de recherche seront maintenus au niveau atteint en 2013.
Enfin, nous apporterons, dans le strict respect de nos engagements européens et internationaux, et avec un souci de transparence accru envers le Parlement, un soutien actif aux exportations de défense.
Ce projet conforte aussi la démarche que nous menons pour tirer le meilleur parti de la construction européenne et de notre place dans l’OTAN.
Il nous permettra de poursuivre la mobilisation pour construire l’Europe de la défense. Nous connaissons ses limites, mais nous en mesurons aussi tout le potentiel, dans un contexte où les contraintes financières suggèrent davantage de synergies. La France doit être moteur dans la recherche de ces synergies. Pour répondre à des menaces largement communes, nous avons tout à gagner à des interdépendances librement consenties, et nos partenaires comprennent bien que, dans certaines circonstances exceptionnelles, la France ne peut pas, même si elle assumera toujours ses responsabilités, porter seule la réponse à ces menaces.
Nous allons donc progresser avec pragmatisme, en favorisant des opérations communes, en développant ensemble des capacités propices à la mutualisation, comme le transport aérien – nous avons déjà commencé à le faire, mais il faut prolonger l’effort –, le ravitaillement en vol, ce qui est essentiel, les drones ou les satellites d’observation, et en favorisant des programmes en coopération, en relançant le rapprochement de nos industries de défense, dont l’intégration dans la filière des missiles offre un exemple réussi. Nous devons construire de vrais champions européens de l’industrie de défense et leur permettre de mieux accéder à certains marchés internationaux. Notre démarche s’appuiera sur des partenariats d’excellence. Celui que nous avons noué avec le Royaume-Uni doit en inspirer d’autres. Elle doit affirmer aussi une dynamique à l’échelle de l’Union tout entière. Celle-ci s’est d’ailleurs donné rendez-vous sur le sujet au Conseil européen de la fin de l’année.
Cet engagement européen résolu va de pair avec une participation pleine et entière à l’OTAN. Comme l’a encore rappelé le Président de la République vendredi dernier, la France doit y conserver son identité et son autonomie. Elle doit y intensifier son influence, en veillant à ce que les initiatives qui y sont développées confortent la dynamique européenne. Le rapport commandé à Hubert Védrine avait d’ailleurs fait en ce sens un certain nombre de recommandations particulièrement pertinentes au Président de la République.
Cette dynamique européenne est également présente dans les autres dimensions de la sécurité nationale, de l’analyse des risques jusqu’aux actions civilo-militaires de prévention, de stabilisation ou de gestion de crise.
Au plan national, un contrat général interministériel fixera et préservera les capacités civiles nécessaires à ces missions, en complément des moyens militaires mobilisables en cas de crise grave. Une attention particulière sera portée aux outre-mer et à la combinaison des capacités militaires et civiles nécessaires à la protection de chaque territoire.
Le Livre blanc entérine un effort prioritaire et indispensable en faveur du renseignement. C’est l’une des clés de notre autonomie stratégique. C’est essentiel pour notre sécurité, notamment dans la lutte contre le terrorisme. Le renforcement des moyens humains et techniques des services devra s’accompagner d’une extension des prérogatives du Parlement. Le ministre de l’intérieur, en liaison avec le ministre de la défense, y travaille déjà, dans le dialogue avec les présidentes des commissions compétentes, afin que le Parlement puisse pleinement exercer son contrôle de la politique gouvernementale, dans ce domaine comme dans les autres.
Enfin, le Livre blanc définit une stratégie ambitieuse de cyber-défense. Elle permettra de renforcer le niveau de sécurité des systèmes d’information vitaux, question essentielle, et le Parlement sera saisi de mesures en ce sens. Elle développera nos capacités à identifier les attaques et, le cas échéant, à riposter de manière adéquate.
Mesdames, messieurs les députés, ces choix reflètent une double exigence : le maintien d’un effort de défense volontariste et le retour à l’équilibre de nos comptes publics en 2017. En euros constants, la nation consacrera à la défense nationale 364 milliards d’euros entre 2014 et 2025, dont 179,2 milliards sur la période de la future loi de programmation militaire.
Les premières années de cette programmation, nous maintiendrons un effort financier annuel de 31,4 milliards d’euros, soit le montant auquel nous l’avons stabilisé en 2012 et en 2013. Le retour à l’équilibre des comptes publics nous permettra ensuite d’accentuer cet effort. Il conjuguera crédits budgétaires et ressources exceptionnelles, qui sont identifiées et seront intégralement affectées à la mission « Défense ». Ce sont donc des choix clairs, fermes et, je dois le dire, courageux. Le projet de loi de programmation militaire qui sera transmis au Parlement cet été en témoignera.
Le Président de la République le rappelait dans son discours sur la défense à l’Institut des hautes études de défense nationale, « la France a besoin d’une défense forte pour rester ce qu’elle est : une grande nation, un allié fiable, une puissance qui porte à l’échelle mondiale des responsabilités éminentes ».
Je sais que vous êtes nombreux à partager cette ambition. Je souhaite même que le Parlement soit capable de se rassembler sur ces questions essentielles, qui concernent à la fois l’intérêt national, la sécurité de notre territoire et celle des Français, l’influence de la France dans le monde. Les réflexions que vous avez conduites, madame la présidente de la commission de la défense, avec les membres de votre commission et d’autres commissions témoignent de cet intérêt, ainsi que l’implication de vos représentants dans les travaux de la commission du Livre blanc, dont je salue la qualité, qui nous ont aidés à conclure lors de la réunion du conseil de défense, sous l’autorité du Président de la République. Nous avons arrêté des choix. Le Président de la République a fixé les orientations. Ce Livre blanc dessine un modèle renouvelé, mais qui est fidèle à l’ambition que nous avons pour la France et, surtout, je le répète, qui est porteur d’avenir.
Notre défense restera au premier rang en Europe. La France demeurera l’une des seules puissances au monde à disposer à la fois d’une dissuasion nucléaire autonome, d’une capacité d’intervention extérieure éprouvée et modernisée et d’une industrie de défense performante. C’est un atout pour notre pays. Cette défense, c’est une défense forte, à la mesure de notre statut de membre permanent du Conseil de sécurité, à la mesure aussi de l’ambition que la France porte pour elle-même et pour ses partenaires, en Europe et au service de la paix dans le monde.
Je souhaite que le débat qui commence, avec la contribution des ministres de la défense et de l’intérieur, permette de renouveler l’adhésion des représentants de la nation à cette ambition et à ce projet. Je vous remercie à l’avance de l’appui que vous y apporterez. 
(Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et RRDP.)
 La parole est à M. Christophe Guilloteau, pour le groupe UMP.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier ministre, monsieur le ministre de l’intérieur, monsieur le ministre de la défense, madame la présidente de la commission de la défense, mes chers collègues, on pouvait avoir des inquiétudes, suite au rang qui a été donné, il y a un an, au ministre de la défense.
M. Christophe Guilloteau.
Nous avons pris acte de la décision du Président de la République d’établir un nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Par son histoire, sa culture, ses idées, la France a toujours occupé une place de premier plan sur la scène internationale. Le contexte géopolitique actuel rend encore plus présente la nécessité de défendre les valeurs de liberté et de démocratie qui sont les nôtres. La stratégie de défense que nous choisirons aujourd’hui dessinera la France dans laquelle nous vivrons demain.
« La France a besoin d’une défense forte pour rester ce qu’elle est, un pays indépendant. » Souhaitons donc que ces mots prononcés par le Président de la République lors de la présentation du Livre blanc, vendredi 24 mai, devant les auditeurs et responsables de l’Institut des hautes études de défense nationale, ne se limitent pas à de nobles intentions. J’en profite pour saluer les auditeurs de cet institut, présents dans les tribunes, et plus particulièrement le comité 4, ainsi que son président, M. Nour-Eddine Zanouda.
Membre de la commission du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, j’ai pris toute ma part à ce travail de collaboration avec mes collègues parlementaires, les représentants de l’État, les militaires, ainsi que des experts indépendants, afin de définir la stratégie de défense française pour les années à venir. Cette entreprise commune aura été riche d’échanges et de débats de qualité avec les principaux acteurs de la défense française et européenne. Je regretterai cependant le manque de coordination finale et les difficultés d’agenda du maître d’œuvre qui auront retardé la publication de nos travaux. Je profite de l’occasion qui m’est donnée pour remercier ceux qui ont dû finaliser ce document de travail.
L’objectif premier de notre politique de défense est de préserver la souveraineté de notre pays et d’assurer la sécurité de nos concitoyens à l’intérieur et à l’extérieur de nos frontières. Je l’évoquais précédemment, les évolutions économiques et géostratégiques survenues au cours des cinq dernières années – crise financière, printemps arabes, terrorisme – nécessitent une adaptation de notre stratégie de défense au regard de ces nouveaux enjeux.
Néanmoins, force est de constater que la ligne directrice de ce nouveau Livre blanc maintient et renforce les préconisations déjà établies par le précédent.
C’est le cas, en premier lieu, de la notion de sécurité nationale, apparue pour la première fois en 2008, et qui revêt aujourd’hui un caractère particulièrement important puisqu’elle prend en compte la diversification des risques et des menaces pesant sur notre pays, notamment les risques imputables aux acteurs non étatiques.
Ensuite, nous constatons que les cinq grandes fonctions stratégiques identifiées en 2008 et développées dans le chapitre VI du Livre blanc, à partir de la page 69, restent pleinement valables. Les missions classiques de dissuasion et d’intervention sont évidemment essentielles, mais je souhaiterais insister tout particulièrement sur les fonctions de connaissance et d’anticipation, et par là même de prévention des conflits, qui nécessiteront de mettre à disposition de nos armées de nouveaux moyens de défense.
Le développement de nouvelles formes de risques et de menaces auxquels nous sommes confrontés – terrorisme, cyber-menaces, crime organisé, prolifération nucléaire – nous amène à repenser globalement notre stratégie de défense, qui doit s’inscrire aujourd’hui dans le cadre de l’alliance atlantique et de notre engagement dans l’Union européenne. Nous y prendrons toute notre part, sans perte d’indépendance. C’est le chapitre V.
Je me réjouis du retour de la France dans le commandement militaire intégré de l’OTAN, qui ne suscite plus de craintes de la part de nos collègues socialistes. Je me rappelle de certains propos de M. Fabius à cette tribune le 17 mars 2009, qui considérait que cette réintégration était « contraire aux intérêts de la France ». Non, la voix de la France ne s’est pas « banalisée » au sein de cette organisation.
J’ajouterai que c’est conjointement avec nos partenaires européens que cette organisation doit travailler à des solutions adaptées aux multiples risques et menaces auxquels nous sommes aujourd’hui confrontés. Avec mon collègue Philippe Nauche, j’étais présent ce matin à Bruxelles, dans le cadre de la mission d’information de cette assemblée sur l’opération Serval. Les responsables de la politique de défense européenne nous ont fait savoir qu’ils attendaient beaucoup du Conseil européen du mois de décembre.
Compte tenu de ses capacités, la France devra d’ailleurs jouer un rôle moteur dans la poursuite du développement de la défense européenne. À ce titre, on peut citer le conflit malien, dans lequel la coopération européenne aurait pu être encore améliorée. Car, si nos partenaires ont été au rendez-vous dans l’organisation logistique du conflit, nous aurions pu trouver là l’occasion de mutualiser nos unités de combat.
Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale consacre une large part à l’exposé de la situation géopolitique internationale et il a le mérite de dégager des zones d’interventions prioritaires : l’Europe, la Méditerranée, l’Afrique du Nord et l’Afrique subsahélienne.
Face à ce constat, et après avoir défini une stratégie de défense au service des objectifs que nous nous sommes fixés, la question essentielle qui se pose aujourd’hui à nous reste celle des moyens que nous souhaitons mettre en œuvre pour servir nos ambitions et conserver l’autonomie de nos armées. Autrement dit : vers quel format d’armée voulons-nous nous diriger ?
Dans un contexte budgétaire contraint, et devant la nécessaire obligation de rétablir l’équilibre de nos comptes, le Livre blanc fixe le budget de la défense à 364 milliards d’euros sur la période 2014-2025, et à 179 milliards d’euros pour les années 2014 à 2019, période couverte par la prochaine loi de programmation militaire. Soit une stabilisation du budget annuel actuel.
Or, si nous voulons conserver notre autonomie stratégique, nous devons adapter notre outil de défense aux contraintes des conflits modernes, c’est-à-dire investir dans les nouvelles technologies nécessaires aux activités de renseignement et de lutte contre les cyber-attaques, mais aussi moderniser et accroître la capacité de nos matériels existants.
Comme l’a annoncé le Président François Hollande à l’IHEDN, on s’achemine vers l’achat de drones de surveillance et de combat, d’avions de transport A400M et de ravitaillement en vol MRTT, de missiles anti-navires ou encore de frégates multi-rôles FREMM et de véhicules blindés VBMR, sans stopper les programmes déjà lancés de Rafales, d’hélicoptères de combat Tigre et d’hélicoptères de transport. Espérons que ces engagements seront tenus, monsieur le ministre de la défense.
Pour cela, et dans un contexte de forte concurrence internationale, le soutien de notre industrie de défense doit rester un axe prioritaire pour notre pays, parce que notre industrie de défense est l’une des meilleures au monde, parce qu’elle est source d’innovation en matière de recherche et de hautes technologies, parce que son poids dans notre économie est considérable. Elle représente en effet 15 milliards d’euros de chiffre d’affaires, dont un tiers à l’exportation, et 165 000 emplois directs et indirects.
Pour conclure, j’évoquerai les femmes et les hommes qui ont choisi de mettre leurs vies au service de la France et dont je tiens à saluer le courage et le dévouement. Malheureusement, dans le cadre budgétaire énoncé, l’une des variables d’ajustement reste les effectifs humains. Sur la période 2014-2019, c’est la suppression de 34 000 postes qui est prévue. Dans un tel contexte, le groupe UMP restera particulièrement attentif et vigilant quant aux mesures à prendre afin de favoriser l’accompagnement social, humain et économique de ces personnels civils et militaires.
 Vous êtes gonflé !
M. Bruno Le Roux.
 Mais pour nous, législateurs, la vraie réalité de la défense, c’est la loi de programmation militaire, que nous attendons avec impatience et pour laquelle nous serons des partenaires loyaux mais, s’il le faut, sans concessions. 
M. Christophe Guilloteau.
(Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
 La parole est à M. Philippe Folliot, pour le groupe UDI.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier ministre, monsieur le ministre de la défense, madame la présidente de la commission de la défense, mes chers collègues, voilà bientôt cinq mois que la France est engagée au Mali. Les députés du groupe UDI ont soutenu l’opération Serval dès son lancement, et nous nous félicitons des actions, exemplaires et admirées, menées par nos militaires dans des conditions souvent très difficiles. Cet engagement de nos troupes, c’est avant tout l’engagement de la France pour la défense de l’intégrité territoriale d’un État allié, pour la démocratie, la liberté et la lutte contre le terrorisme et le fondamentalisme.
M. Philippe Folliot.
La question qui se pose est la suivante : demain, une telle intervention sera-t-elle possible ? La France sera-t-elle en mesure de continuer à défendre ses valeurs fondamentales ? Force est en effet de constater que ce Livre blanc confirme les craintes de nombreux militaires et spécialistes, et consacre l’abandon d’une réelle ambition pour la défense française.
 Très juste !
M. Nicolas Dhuicq.
 Je tiens tout d’abord à exprimer un regret, celui que ce Livre blanc soit le fruit d’un cénacle d’experts plutôt que d’un travail consensuel réunissant toutes les parties concernées. Non seulement ce document n’a pas été débattu devant le Parlement avant sa diffusion, mais en outre la plupart des groupes parlementaires n’ont pas été associés à sa rédaction.
M. Philippe Folliot.
Au-delà de ce problème de forme, on demande à nos armées, une fois encore, de continuer à faire mieux mais avec moins. Il est vrai que des avancées singulières sont perceptibles dans les domaines de la cyber-défense, de la cyber-sécurité et du renseignement. Toutefois, nous constatons qu’aucun choix réel et marquant n’a été fait sur des sujets clés tels que la dissuasion, notamment la deuxième composante aéroportée, la prévention, le modèle, l’OTAN, l’Europe de la défense, ou encore les sociétés militaires privées. De plus, l’importance stratégique de l’océan Indien et du Pacifique, qui regroupent 90 % de notre zone économique exclusive, n’est pas mentionnée.
Nous sommes tous ici conscients des contraintes budgétaires très fortes qui pèsent sur le budget de la défense, dans un contexte difficile de redressement des finances publiques. Un effort très important a d’ailleurs déjà été consenti par la défense dès le budget 2013, et notre armée contribue largement, et plus qu’à proportion, depuis plusieurs années, à l’effort de réduction des déficits ; elle a de surcroît dû supporter en même temps le scandale Louvois et la difficile mise en œuvre de la réforme des bases de défense.
Mais les nouvelles mesures annoncées nous paraissent déraisonnables, excessives et terriblement menaçantes : l’incohérence entre ambitions stratégiques et contraintes budgétaires est flagrante. En effet, la baisse programmée du budget sur cinq ans, avec de surcroît près de 6 milliards d’euros de recettes exceptionnelles particulièrement aléatoires, touchera inéluctablement les unités opérationnelles. Au-delà des 45 000 suppressions de postes déjà effectuées, sur les 55 000 prévues, les 24 000 supplémentaires confirmées par le chef de l’État vendredi dernier ne feront qu’aggraver le problème.
La baisse des objectifs opérationnels, certes désormais plus réalistes, et des niveaux de livraison de matériel aura de lourdes conséquences économiques et sociales. Il y a un hiatus évident entre la puissance proposée et la puissance assumée. Ce Livre blanc marque l’affaiblissement de notre défense, et donc la vision d’une France étriquée, reléguée au rôle de puissance continentale et européenne, avec quelques visées méditerranéo-sahéliennes.
Membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU, la France devrait au contraire demeurer, compte tenu, qui plus est, de sa dimension ultramarine, une puissance globale et mondialisée. Les députés du groupe UDI considèrent que, sur ce sujet crucial pour la France, il eût été nécessaire de parvenir à un consensus national. Nous attendions du chef de l’État qu’il définisse une véritable ambition nationale et européenne. Une stratégie cohérente doit être mise en place pour notre défense, de manière stable, avec une visibilité sur le moyen et le long termes, alors que ce Livre blanc ne se projette réellement que sur cinq ans.
La première considération de ce document semble bel et bien ne résider que dans une dimension budgétaire, faisant fi des conséquences sociales des restrictions sur notre industrie de défense, si importante pour notre balance commerciale.
De plus, nous devons impérativement garder à l’esprit le rôle fondamental d’ascenseur social de la défense, premier recruteur de jeunes non diplômés. Une baisse des effectifs ne pourra que détériorer ce lien social, de la même façon que l’indigence relative aux réserves ne favorisera ni l’efficacité opérationnelle ni le lien armée-nation.
Nous savons les efforts personnels que vous avez déployés, monsieur le ministre de la défense, pour sauver ce qui pouvait l’être. Les députés du groupe UDI ne voient malheureusement pas la stratégie d’avenir de la France pour sa défense, et appellent le Gouvernement à faire de la défense la priorité régalienne qu’elle devrait être et qu’elle n’est effectivement pas. Il y va de la sécurité de notre pays et de tous les Français, mais aussi de la grandeur, du rayonnement et de l’honneur de la France. 
(Applaudissements sur les bancs des groupes UDI et UMP.)
 La parole est à M. François de Rugy, pour le groupe écologiste.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier ministre, monsieur le ministre de la défense, madame la présidente de la commission de la défense, mes chers collègues, cinq minutes, c’est court, pour évoquer les choix stratégiques de notre politique de défense pour les cinq années à venir. D’autant plus que les différents groupes politiques n’ont pas été sollicités par la commission du Livre blanc, ce que je regrette. Les écologistes sont aujourd’hui présents, par ma voix, dans ce débat, et ils continueront à l’être. Nous sommes d’autant plus volontaires que nous sommes favorables à des choix stratégiques plus affirmés. Selon nous, la recherche d’un éventuel consensus ne doit pas conduire à une forme de 
M. François de Rugy.

Ce Livre blanc repose sur trois piliers : la protection, la dissuasion et l’intervention. Ce sont les trois piliers du Livre blanc de 2008, la prévention et l’anticipation en moins. Pour notre part, au groupe écologiste, nous pensons que la politique de la défense ne saurait faire l’économie du changement. Le Livre blanc était l’occasion d’adapter notre doctrine aux nouvelles menaces, en l’articulant, disons-le clairement, avec nos priorités budgétaires. Nous voulons ouvrir le débat notamment sur trois points.
Premier point : la dissuasion nucléaire. Pour légitimer le maintien des crédits qui lui sont alloués, on invoque en général de grands principes comme l’influence de la nation, la souveraineté et la liberté de notre peuple sur notre territoire. Mais, dans ce domaine comme dans d’autres, nous ne sommes plus dans les années 1960 : le monde a changé et aujourd’hui ni le statut de la France dans le concert des nations, ni la sécurité de son territoire ne sont subordonnés à son arsenal nucléaire – et heureusement. Le Gouvernement estime le coût de cet arsenal à environ 11 % du budget de la défense. Mais ce chiffre ne tient compte ni des essais simulés, ni des mises à niveau d’équipement, ni de l’entretien des sites de contrôle et de communication ainsi que des infrastructures d’alerte. Aussi, selon d’autres évaluations, le coût annuel serait plus proche de 5 milliards d’euros que de 3 milliards.
Au-delà de l’enjeu budgétaire, c’est la pertinence stratégique de ce pilier de notre défense qui se trouve aujourd’hui questionnée – j’y reviendrai d’ailleurs dans les questions. On résume souvent la doctrine américaine du Président Obama par une formule : « La perte de sécurité engendrée par la prolifération nucléaire est aujourd’hui supérieure au gain de sécurité garanti par la dissuasion. » Nous ne sommes pas les seuls à le dire, puisque d’anciens ministres de la défense, de tous bords politiques, comme Paul Quilès ou Hervé Morin, abondent également dans ce sens et soulignent la nécessité d’un questionnement sur le maintien de la composante aérienne dans la dissuasion nucléaire. Nous pensons que s’adapter aux défis de demain, c’est d’abord sortir des cadres de pensée et de réflexion stratégiques du passé.
Deuxième point : le format des armées. Sans même parler du taux très élevé d’encadrement par les officiers supérieurs, une question mérite d’être posée. La volonté de disposer d’une armée d’une puissance globale – sur terre, sur mer et dans les airs – ne relève-t-elle pas, d’ores et déjà, d’un mythe ? Or ce mythe est coûteux. Pour être entretenu, il suppose des investissements coûteux dans quelques armements de prestige – programme Rafale, programme du char Leclerc. Ce mythe cache de plus en plus mal une forme de saupoudrage, qui nous prive d’une réelle capacité d’intervention, ce qui, 

L’intervention au Mali, que nous avons soutenue dès le départ et qui est un succès, a révélé nos difficultés en terme de renseignement et de ravitaillement, ainsi que notre dépendance de fait vis-à-vis des Américains notamment. La question des drones l’a encore récemment montré : c’est un comble, puisque c’est souvent pour ses succès industriels que l’on met en avant l’engagement budgétaire de notre pays en faveur de la défense. Nous proposons donc de mieux centrer nos moyens sur nos forces de projection. Il faut en tirer les conséquences, ce qui m’amène au troisième point : les investissements dans les équipements.
Car c’est là aussi un choix qui s’articule entre la contrainte budgétaire et une analyse stratégique des menaces d’aujourd’hui. Non, la priorité n’est plus à l’engagement dans un conflit conventionnel, ni global, ni même sur le territoire européen. Si nous voulons participer au niveau international à la prévention des menaces d’aujourd’hui – terrorisme ou conflits de territoires déclenchés par les conséquences des déplacements de population liés notamment aux changements climatiques –, il faut avoir une plus grande concentration de nos moyens. Les débats sur la loi de programmation militaire constitueront une nouvelle occasion d’aborder ensemble la question de ces nécessaires choix stratégiques pour faire évoluer plus nettement notre outil de défense, en cohérence avec une évaluation des menaces et de la stratégie pour y répondre.
 La parole est à M. Jacques Moignard, pour le groupe radical, républicain, démocrate et progressiste.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier ministre, monsieur le ministre de la défense, madame la présidente de la commission de la défense, mes chers collègues, face aux bouleversements mondiaux géostratégiques, comme les révolutions arabes et l’évolution de la politique étrangère des États-Unis, face aux bouleversements économiques – avec notamment la crise financière –, face au développement du terrorisme international, le Président de la République s’est engagé dans le cadre du Livre blanc à réviser la stratégie de défense du pays pour la décennie à venir.
M. Jacques Moignard.
Ayons présent à l’esprit que l’utilité d’un Livre blanc réside dans sa capacité à recueillir nombre d’informations destinées à prendre des décisions relatives à un sujet particulier, en l’occurrence la défense. Les priorités stratégiques que contient ce Livre, rédigé cinq années après la parution du précédent, sont justifiées. La protection du territoire national et la préservation de la souveraineté nationale, dans l’Hexagone comme dans les outre-mer, demeurent fondamentales.
Le choix du Président de la République de préserver l’ensemble des secteurs industriels critiques fait de notre base industrielle et technologique un instrument indéniable d’autonomie stratégique et de souveraineté. Il en résulte une priorité continue en faveur des dépenses de recherche et de développement, et un effort d’équipement de nos forces à l’horizon 2025. Cet effort permettra leur modernisation, à un rythme certes plus lent que ce qui était prévu par la programmation précédente, mais en assurant le renouvellement de toutes les capacités critiques indispensables à nos armées et en respectant les priorités clairement établies en faveur des capacités de dissuasion et de renseignement.
L’industrie de défense, comme cela a été rappelé tout à l’heure, constitue une composante essentielle de l’autonomie stratégique de la France. Il est utile de rappeler une nouvelle fois qu’avec 4 000 entreprises, près de 15 milliards d’euros de chiffre d’affaires, environ 165 000 emplois directs et indirects en France et l’exportation de 25 % et 40 % de sa production, l’industrie de défense est l’un des moteurs de la compétitivité de l’économie française, donc de l’emploi. Ce Livre blanc en augure la préservation.
J’évoquais la protection du territoire national et la préservation de la souveraineté française, mais la priorité se traduit également dans le niveau de financement accordé aux études et aux recherches, qui conditionnent l’avenir : il sera maintenu au niveau actuel tout au long de la période 2014-2025.
Cette politique volontariste sera accompagnée d’un soutien résolu de l’État aux entreprises – y compris les PME – dans le domaine des exportations, dans le respect de nos engagements en matière de contrôle.
Assurément confronté à des actes terroristes, le Livre blanc donne une portée nouvelle à la priorité accordée au renseignement. Celui-ci voit son rôle central réaffirmé. Aussi un effort d’investissement global majeur sera-t-il mené, portant en particulier sur : les composantes spatiales et aériennes de l’imagerie et des écoutes électromagnétiques ; la diversification des capteurs, avec notamment les drones ; les avions légers d’observation et les charges embarquées sur plateformes aériennes, navales ou terrestres ; les moyens techniques d’interception adaptés à la rapidité du développement du numérique.
La gouvernance du renseignement sera améliorée de trois manières : en confortant le rôle du coordonnateur national du renseignement placé auprès du Président de la République ; en renforçant les moyens du Parlement à travers la capacité de la délégation parlementaire d’exercer le contrôle de la politique du Gouvernement dans ce domaine ; enfin, en rendant publique une stratégie nationale du renseignement.
Par ailleurs, le Livre blanc de 2013 marque une étape nouvelle et déterminante dans la prise en compte de la menace informatique et dans le développement des capacités de cyber-défense. Nous sommes sans cesse exposés à des attaques de plus en plus dangereuses : tentatives de pénétration de réseaux à des fins d’espionnage ; prises de contrôle à distance ; paralysie ou destruction d’infrastructures de capacités militaires stratégiques. La France se donnera ainsi les moyens : d’être autonome dans la production de systèmes de sécurité ; de renforcer les ressources humaines consacrées à la cyber-défense ; et d’améliorer la fiabilité des systèmes d’information de l’État et des grands opérateurs.
Dans le domaine de la défense, une chaîne de commandement unifiée sera développée et confortée pour faire face à la recrudescence des menaces.
La contribution de la France à la sécurité internationale préfigure, comme l’actualité nous le prouve – je pense notamment au Mali –, sa capacité à répondre aux appels de la communauté internationale pour servir la sécurité et la paix. Cette contribution ne pourra se mettre en place sans une dynamique européenne affirmée qui nous permette de tirer le meilleur parti de nos alliances. À ce titre, le Livre blanc entérine la volonté de la France de relancer pragmatiquement l’Europe de la défense, porteuse de conditions optimales pour la sécurité commune. Le rôle moteur que veut jouer la France au sein de l’Alliance atlantique est affirmé dans ce Livre blanc : cette affirmation conforte une implication française au service d’une défense et d’opérations militaires plus efficientes afin que l’Organisation atlantique continue à se transformer.
Il faut rappeler à cette tribune que, dans le contexte qui nous enserre, la France demeure le deuxième budget militaire de l’Union européenne. Malgré les fortes contraintes budgétaires nécessaires, la France continuera à consacrer à sa défense un effort financier majeur.
 Un effort insuffisant !
M. Nicolas Dhuicq.
 La prochaine loi de programmation militaire 2014-2019 de cet automne devra démontrer toute la pertinence de ces priorités stratégiques, notamment en termes d’effectifs.
M. Jacques Moignard.
Dans l’indispensable restauration de l’équilibre des comptes publics, il est nécessaire, pour préserver notre souveraineté et notre autonomie, de bâtir un modèle d’armée qui réponde aux besoins de nos stratégies et s’adapter aux exigences de la défense et de la sécurité nationale.
Fort de ces engagements, le groupe RRDP partage et soutient les recommandations du Livre blanc. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 La parole est à Jean-Jacques Candelier, pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier ministre, monsieur le ministre de la défense, madame la présidente de la commission de la défense, mes chers collègues, pour la première fois siégeaient au sein de la commission de rédaction du Livre blanc un Allemand et un Britannique. Par contre, nous attendons toujours l’ouverture de cette commission à tous les Français et à leurs représentants. Seuls des parlementaires des groupes UMP et socialiste étaient conviés à cette commission. Il n’y a eu aucune concertation populaire, quand en 2008 quarante auditions s’étaient tenues et qu’elles avaient été retransmises par les chaînes parlementaires. Un site internet avait été dédié à la question, avec des forums.
M. Jean-Jacques Candelier.
 C’était le bon temps !
M. Serge Grouard.
 Évitez-moi les commentaires !
M. Jean-Jacques Candelier.
Cette fois, les partis politiques n’ont même pas été auditionnés : une première depuis 1972 ! Aujourd’hui, nous disposons de cinq minutes pour nous exprimer 
a posteriori
 Très bien !
M. Nicolas Dhuicq.
 …et sa stratégie même est difficile à comprendre. On devine, mais ce n’est pas explicite, ce que peut vouloir dire une « stratégie défensive excluant une attaque préventive basée sur l’anticipation des crises, sur une capacité de réaction sur toutes les zones d’intérêt de la France et de nos partenaires, liés par accords de défense ». Nos remarques sur le fond sont nombreuses.
M. Jean-Jacques Candelier.
Tout d’abord, nous ne pensons pas que l’armée doive être concernée par le maintien de l’ordre. « En cas de crise majeure », nos forces de sécurité intérieure seraient renforcées par 10 000 soldats, ainsi que par des moyens navals et aériens. Voyez ce que cela donne en Syrie !
Ensuite, il est écrit que « notre stratégie de défense et de sécurité nationale ne se conçoit pas en dehors du cadre de l’Alliance atlantique et de notre engagement dans l’Union européenne ». S’agissant de la défense européenne, rechercher le « partage et la mutualisation » ne revient-il pas à mettre la charrue avant les bœufs, alors que la défense européenne est inexistante ?
Peut-on se réjouir que la France ait « repris toute sa place » dans le fonctionnement de l’OTAN ? N’est-ce pas Jean-Marc Ayrault, alors président du groupe socialiste, qui avait déposé en 2008 une motion de censure à l’occasion du retour dans le commandement intégré ? Nous continuons de penser que l’OTAN est une organisation du passé, qui ne connaît que la logique de force et n’est pas réformable. Il y a une contradiction entre la volonté affichée d’autonomie et de réactivité de nos forces et l’inscription de notre stratégie au sein de l’Alliance atlantique et de l’Union européenne.
S’agissant de notre industrie de défense, nous n’acceptons pas que notre base industrielle soit jetée en pâture sur l’autel de la concurrence libre et non faussée.
 Très bien !
M. Nicolas Dhuicq.
 Nous rejetons toute cession de participations dans les industries de défense : il faut faire le contraire, sous l’égide de la DGA, en nationalisant toutes les industries de défense. Le Gouvernement compte-t-il au moins donner suite aux recommandations de la Cour des comptes, selon lesquelles l’APE et la DGA devraient piloter conjointement les participations publiques dans les entreprises de défense ?
M. Jean-Jacques Candelier.
Ce Livre blanc met l’accent sur les cyber-attaques. Nous verrons si ce nouveau champ stratégique vaudra concession de quelques moyens supplémentaires à l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, mais nous avons des doutes à cet égard.
Nous contestons la rigueur budgétaire. La MAP a remplacé la RGGP, mais les conséquences sont exactement les mêmes : 34 000 postes seront supprimés durant la période 2014-2019.

M. Serge Grouard.
 Il s’agit d’une véritable bombe à retardement, nos armées étant arrivées à un plancher en ce qui concerne les moyens de fonctionnement. En outre, elles devront faire face, avec moins, aux nouvelles missions, telle la sécurité du territoire en outre-mer, qui leur sont dorénavant assignées.
M. Jean-Jacques Candelier.
Nous redoutons par ailleurs que les mesures d’externalisation et de réorganisation continuent alors qu’elles ne font qu’aggraver la facture !
Nous verrons si l’extension du rôle de la délégation parlementaire aux renseignements ira jusqu’à la présence en son sein de tous les groupes, alors que seuls les groupes UMP et SRC sont à ce jour représentés.
Je dois déjà conclure : pour nous, l’essentiel du contexte géostratégique, c’est la crise du capitalisme. Cette crise n’est pas une donnée qui s’impose, elle est un facteur de déstabilisation à résoudre pour une sécurité collective durable. L’ennemi, c’est la finance ! Il faut rompre avec les logiques libérales et technocratiques qui éloignent nos concitoyens de leur armée, ce qui implique de rompre avec l’armée professionnelle d’intervention extérieure intégrée à l’OTAN.
Partant des difficultés pour constituer une force de réserve, pourquoi ne pas développer le service militaire volontaire de douze mois, ce qui permettrait de susciter des vocations et d’offrir des perspectives à des jeunes ?
En outre, il faut repenser nos armements – j’y reviendrai lors des questions.
Par ailleurs, les droits d’expression, d’association et de représentation des militaires doivent être améliorés. Il est temps de reconnaître qu’« ils sont des citoyens à part entière », disait François Hollande en mars 2012.
La France doit mener une politique extérieure visant à la résolution des conflits dans le respect des droits humains et du droit de chaque peuple à disposer de lui-même et de ses ressources, tout en prônant le désarmement multilatéral et la paix. Nous en sommes loin !
En matière de défense aussi, nous déplorons que le changement se fasse dans la continuité.
 La parole est à M. Bruno Le Roux, pour le groupe socialiste, radical et citoyen.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier ministre, monsieur le ministre, madame la présidente de la commission de la défense, chers collègues, le monde n’est pas plus sûr aujourd’hui qu’il ne l’était hier : l’équilibre de régions entières est mis en cause par la prolifération des armes de destruction massive ; le terrorisme frappe ; les trafics d’armes ou de drogue, le blanchiment d’argent, affaiblissent les États et mettent en cause nos sociétés. Le Président de la République l’a dit le 24 mai à l’IHEDN : « Face à ces menaces, la France doit se donner un objectif, un seul : à tout moment assurer sa sécurité, répondre aux attentes de ses partenaires comme de ses alliés et préserver la paix dans le monde. »
M. Bruno Le Roux.
C’est à ce défi que répond le quatrième Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Ce Livre blanc dessine les contours d’un outil de défense et de sécurité nationale adapté aux contraintes budgétaires, et j’y reviendrai, mais aussi à l’évolution de l’environnement stratégique mondial. Il était bon de mettre celui-ci en débat dans la période que nous connaissons, monsieur le ministre de la défense. Cet équilibre nous permettra d’être à la hauteur des responsabilités qui sont celles de la France, pays fondateur de l’Union européenne, membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU, membre fondateur de l’OTAN, puissance nucléaire, deuxième puissance maritime mondiale.
C’est la première fois que nous sommes amenés à débattre d’une déclaration du Gouvernement relative au Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. J’y vois, une nouvelle fois, la traduction de la volonté exprimée par le Président de la République que le Parlement soit pleinement respecté, notamment en matière d’information et de délibération sur les opérations dans lesquelles nos forces sont engagées. Je souhaite d’ailleurs vous remercier, monsieur le ministre, pour la disponibilité dont vous faites preuve – dépassant les seules contraintes normales fixées par nos institutions – à l’égard de la représentation nationale. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Mes chers collègues, ce nouveau Livre blanc sera traduit dans une loi de programmation dès cette année. Elle devra donner à nos armées les moyens indispensables à notre protection, mais aussi à la projection de nos forces et à la dissuasion, qui constituent le cœur de notre doctrine. Elle devra aussi permettre de respecter, j’y ai fait allusion, les engagements pris en matière de gestion des finances publiques. Nous, nous ne ferons pas comme si les contraintes n’existaient pas. Nous ne voterons pas une loi de programmation si manifestement éloignée de la réalité des moyens à notre disposition qu’elle en perdrait tout son sens, laissant à d’autres la charge de gérer les arbitrages dus aux écarts entre loi de programmation et réalité, ce qui s’est malheureusement passé ces dernières années.

M. Jean Launay.
 C’était cela la méthode avant nous : jamais avare d’engagements, la droite n’a jamais été capable de les mettre en œuvre. À la fin de 2013, il y aura un écart de plus de 4 milliards d’euros entre la réalité et l’affichage.
M. Bruno Le Roux.
 Quelle réécriture de l’histoire !
M. Serge Grouard.
 Cet écart a été dommageable pour nos armées, parce que la réduction des crédits s’est faite indépendamment de toute analyse sur leurs besoins capacitaires. Les objectifs maximums des contrats opérationnels énoncés lors de la précédente loi de programmation militaire étaient hors d’atteinte : 73 000 soldats de l’armée de terre sont aujourd’hui projetables, et non 88 000 comme cela avait été annoncé ! En 2012, l’écart entre les ressources disponibles et les besoins d’entretien programmés des matériels de l’armée de l’air a atteint les 300 millions d’euros, et pour la marine, la prévision de réalisation des heures de mer est de 12 % en dessous de l’objectif.
M. Bruno Le Roux.
Mais le temps des écarts entre la réalité et les engagements est révolu en matière militaire comme dans les autres domaines. Au travers de ce Livre blanc, nous voulons permettre à la France de conserver une triple souveraineté : la souveraineté stratégique, la souveraineté financière et la souveraineté industrielle. Voilà pourquoi la décision du Président de la République de maintenir à son niveau actuel notre effort de défense est un point d’équilibre juste, pertinent, crédible et ambitieux.
La France va demeurer la première armée d’Europe, avec 250 000 personnels civils et militaires
 (Exclamations sur plusieurs bancs du groupe UMP)
 (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 Très bien !
M. Jacques Moignard.
 Les réductions de postes devront se faire de manière méticuleuse, en bonne intelligence avec les états-majors, afin que ne soient pas répétées les erreurs des précédentes réformes. Nous avons besoin de rassembler les énergies pour construire le modèle d’armée décrit dans le nouveau Livre blanc et salué par nos alliés, à commencer par les Américains et les Britanniques.
M. Bruno Le Roux.
J’insiste particulièrement sur la nécessité pour notre pays de préserver, et même de renforcer, notre industrie de défense. C’est évidemment un impératif de souveraineté, mais c’est aussi un enjeu central pour le redressement productif : l’industrie de défense est une industrie de pointe, une industrie de haute valeur ajoutée, une industrie d’innovation, qui développe de fortes capacités de transfert entre recherche fondamentale et recherche appliquée. En mettant l’accent sur cette question, le Gouvernement fait la démonstration qu’il est à la hauteur des défis qui se posent à notre pays.
 Ce sont des mots ! En termes de moyens, il n’y a rien derrière !
M. Pierre Lellouche.
 Au vu des retards que la France a pris en matière de drones, je réponds à ceux qui, dans cet hémicycle, se prétendent des spécialistes, que quand on voit la façon dont ils ont conduit les décisions et ce qu’ils nous obligent à faire aujourd’hui, je peux me targuer, monsieur Lellouche, de ne pas être aussi spécialiste que vous mais d’essayer au moins de prendre demain les bonnes décisions pour notre pays, ce que vous n’avez jamais su faire au moment où vous étiez aux responsabilités ! 
M. Bruno Le Roux.
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC. - Protestations sur les bancs du groupe UMP.)
 Souvenez-vous de Jospin ! C’est à vous de prendre vos responsabilités !
M. Pierre Lellouche.
 C’est consternant !
M. Serge Grouard.
 Ce qui est consternant, c’est ce que votre majorité a fait, monsieur Grouard.
M. Bruno Le Roux.
 Un peu de décence, monsieur Le Roux !
M. Philippe Meunier.
 Monsieur le Premier ministre, vous avez rappelé qu’en matière industrielle, il y a bien entendu tous ces contrats qu’il faut mener à bien, mais je tiens à souligner devant vous l’importance et l’excellence de nos bureaux d’études. Car certes, il faut que les programmes qui ont été conduits trouvent des débouchés pour nos armées et à l’exportation, mais j’appelle l’attention du Gouvernement sur la mise en tension permanente de nos bureaux d’études pour que nous ne perdions pas dans ces domaines d’excellence les capacités qui sont les nôtres. Je sais que cette réflexion est présente dans les choix que vous allez faire.
M. Bruno Le Roux.
De même, le nouveau Livre blanc s’intéresse pour la première fois à une dimension d’avant-garde qui nécessite toute notre attention : il s’agit bien évidemment de la cyber-défense.
 Ce n’est pas nouveau !
M. Serge Grouard.
 Les technologies de l’information et de la communication créent de nouvelles opportunités et facilitent nos manières de produire, de consommer, d’apprendre et d’échanger, mais elles nous rendent aussi plus vulnérables. Nous savons bien qu’une cyber-attaque massive pourrait avoir des conséquences désastreuses pour notre pays, le paralysant en quelques heures. Il faut nous y préparer et nous donner les moyens de lutter contre ce type de menaces. Je pense que sur ce sujet peut-être encore plus que sur tout autre, il y a nécessité d’une réflexion non pas seulement à partir des dimensions militaires de la sécurité, mais prenant en compte toutes les administrations, tous les services de l’État. Une telle réflexion devrait prévaloir, tant il est important de parer les cyber-attaques et de mettre en place des pare-feu, mais aussi de maîtriser toutes nos communications. À cet égard, la question du réseau et de la façon dont notre État s’organise en ce domaine, ce qui ne dépend pas seulement du ministère de la défense mais qui pourrait demain représenter un investissement pour toutes nos administrations, est aujourd’hui posée. C’est un investissement lourd, mais producteur d’efficacité et de sécurité demain si nous ne maîtrisons pas seulement les pare-feu mais aussi les tubes dans lesquels l’État assure ses propres communications.
M. Bruno Le Roux.
Mes chers collègues, nous sommes la France. Ce n’est pas n’importe quel pays que le nôtre. Être la France nous confère, c’est vrai, une responsabilité et un devoir. Je l’ai dit dans mon intervention lors du débat sur l’intervention au Mali : être la France entraîne des responsabilités et un effort spécifiques. Cet effort, c’est une garantie d’indépendance nationale ; cet effort, c’est une continuité qui permet à notre nation de respecter son histoire et de prendre ses responsabilités vis-à-vis du monde. Nous remplissons ce devoir sans rechigner, mais nous sommes aussi en droit d’attendre de nos partenaires européens qu’ils prennent en compte cette réalité : ils ne sauraient oublier l’effort que nous faisons pour garantir notre sécurité et celle de notre continent, notamment quand ils commentent nos choix en matière de dépense publique.
Monsieur le Premier ministre, vous avez fait le choix de regarder la réalité en face, d’évaluer les menaces et les contraintes, de définir les enjeux et de fixer un cadre opérationnel pour développer une nouvelle ambition de défense. Comme vos prédécesseurs, vous auriez pu être dans le faux-semblant, dans l’affichage artificiel, dans la déclamation sans lendemain. Vous auriez pu faire, comme ils l’ont fait, de notre défense une variable d’ajustement budgétaire.
 C’était exactement le contraire !
M. Pierre Lellouche.
 Mais tel n’a pas été le choix opéré par le Président de la République, qui a voulu conserver une défense aussi forte que notre nation est grande. Le groupe socialiste s’en félicite et vous en félicite, monsieur le Premier ministre. 
M. Bruno Le Roux.
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 La parole est à Mme Patricia Adam, présidente de la commission de la défense nationale et des forces armées.
M. le président.
 Beaucoup d’autosatisfaction en perspective !
M. Pierre Lellouche.
Mme Patricia Adam, 
présidente de la commission de la défense nationale et des forces armées.
Je salue le travail long et difficile qui a été réalisé par Jean-Marie Guéhennot ainsi que par tous ceux qui l’entouraient au sein de la commission du Livre blanc. La France était particulièrement attendue sur ce Livre blanc, regardée par nos amis européens et bien au-delà – je pense aux États-Unis mais également à l’Asie. Je rappelle que c’est dans un contexte difficile, celui du budget et de ses enjeux stratégiques, que nous l’avons réalisé. Nous sommes le seul pays en Europe à l’avoir fait, je tiens à le rappeler ici.
Les débats au sein de la commission ont été loyaux mais sans complaisance, mes deux collègues Eduardo Rihan Cypel et Christophe Guilloteau peuvent en témoigner. Chacun des membres de cette commission, qu’il soit militaire, haut fonctionnaire de la défense ou de la sécurité nationale, expert, parlementaire, sans oublier, je tiens à le souligner, nos amis britannique et allemand, dont la présence a été précieuse, a su apporter sa propre vision de ces enjeux stratégiques et aussi montrer à nos partenaires européens que la France a la volonté de construire l’Europe de la défense. Chacun l’a fait dans un esprit de responsabilité, car chacun sait que le contexte budgétaire constitue un enjeu stratégique pour la souveraineté de notre pays.
Nous en avons particulièrement conscience au sein de la commission de la défense. Nous savons en effet que les précédentes lois de programmation militaire n’ont jamais été respectées – c’est un constat – et que la fameuse bosse budgétaire s’est accentuée au fil des années. Ces raisons d’ordre budgétaire, entre autres, ont limité nos ambitions, même si nous avons su, dans ce Livre blanc, conserver l’ensemble des missions grâce au concept de différenciation des forces, que nous développerons, bien évidemment, dans la loi de programmation militaire.
C’est aussi la raison pour laquelle il nous fallait présenter au Président de la République un Livre blanc sincère et réaliste, en ce qui concerne tant la définition des menaces que les choix capacitaires. À certains de mes collègues, je réponds qu’il est certes facile de critiquer notre budget dans l’Union européenne et même au-delà – je pense aux États-Unis – mais que nous le maintenons, comme l’ont souligné Jean-Yves Le Drian et M. le Premier ministre. N’oublions pas que seule la France maintient un budget à l’égal, ce qui est particulièrement courageux dans le contexte actuel et certains de nos collègues européens nous le disent.
D’aucuns ont accusé ce Livre blanc de ne pas choisir. Il est facile d’affirmer que telle menace n’existe plus ou que tel système d’armes est devenu inutile, mais abandonner une capacité, c’est risquer que la nation ne soit pas en état de se défendre ou de tenir son rang le moment venu. S’il est un enseignement à tirer des événements des dernières années, c’est bien que les surprises stratégiques sont une réalité. Il est toujours aisé de supprimer telle ou telle capacité, mais beaucoup plus difficile de la reconstituer. Face à cette incertitude profonde, aux menaces et aux risques analysés par le Livre blanc, c’est bien la prudence et l’esprit de responsabilité qui devaient prévaloir. Tel a été ce choix.
C’est tout sauf un choix facile, car la contrainte du redressement des comptes publics implique des arbitrages particulièrement douloureux, portant sur des réductions tant en matériels qu’en effectifs. C’est d’autant plus douloureux que nos armées ont déjà fourni un effort considérable : rappelons les 54 000 emplois supprimés dans la précédente loi de programmation militaire.
Dans cette réduction du format, nos armées ont fait preuve d’un esprit de discipline et de responsabilité qui mérite d’être salué, je le redis ici une nouvelle fois. Il conviendra de peser au trébuchet les prochaines réductions d’effectifs, afin de ne pas reproduire les erreurs précédentes des économies forfaitisées et relevant d’un certain parti pris idéologique, celui de la révision générale des politiques publiques.
Si les unités opérationnelles doivent à l’évidence être préservées, ainsi que M. le ministre de la défense nous l’a rappelé à plusieurs reprises, il convient que le soutien fonctionne aussi correctement car l’on voit bien les conséquences funestes de décisions précipitées. Je pense notamment aux dysfonctionnements proprement scandaleux du système Louvois, qui ont déjà été soulignés par M. le Premier ministre. La commission de la défense poursuivait d’ailleurs, ce matin même, l’audition de responsables de ce dossier.
Le choix a aussi été fait de compenser certaines lacunes criantes dont la correction est urgente, qu’il s’agisse des moyens de renseignement – les drones entre autres – affectés à la défense ou à la sécurité intérieure, des forces spéciales, du ravitaillement en vol et de la cyber-sécurité, autant d’éléments qui se sont exprimés grandement au cours de l’opération Serval.
Là encore, ce sont des choix qui supposent de dégager des marges de manœuvre budgétaires ailleurs. Je ne reviendrai pas ici sur la description des matériels dont doivent être dotées nos armées car nous aurons ce débat de manière approfondie à l’automne, lors de l’examen du projet de loi de programmation militaire. Mais il convient dès à présent de bien identifier les conditions nécessaires à la stricte application – et j’insiste sur ce mot – de ce Livre blanc.
La première condition est que les ressources financières nécessaires soient au rendez-vous sur toute la durée de la loi de programmation…

M. Nicolas Dhuicq
 Très bien !
M. Pierre Lellouche.
Mme Patricia Adam, 
présidente de la commission de la défense.
 Cela fait trente ans que c’est comme ça, pas cinq ans !
M. Serge Grouard.
Mme Patricia Adam, 
présidente de la commission de la défense.
 C’était la même chose dans l’exécution des précédentes lois de programmation !
M. Serge Grouard.
Mme Patricia Adam, 
présidente de la commission de la défense.
 Surtout sur les recettes !
M. Pierre Lellouche.
Mme Patricia Adam, 
présidente de la commission de la défense.
La seconde condition de la réussite consiste, à mon sens, à appliquer le principe de différenciation des forces de manière pragmatique et conforme à son objectif. Ce dernier consiste à préparer et équiper les forces en fonction de la mission qu’elles ont à remplir, ce qui est pertinent et efficace. Toutefois, l’un des enseignements que l’on peut tirer du succès de l’opération Serval est que l’entraînement des personnels est un facteur clé de la qualité de nos forces. Il conviendra donc de veiller avec la plus grande attention à ce que nos armées conservent un degré de préparation au niveau nécessaire et adéquat, permettant notamment de maintenir l’interopérabilité avec nos partenaires de l’Union européenne. C’est la garantie de la réussite de toute opération.
Enfin, et c’est sans doute le point le plus difficile, il nous faut progresser vers plus d’Europe de la défense. Tout, pourtant, devrait être plus facile : la crise économique, la réduction des dépenses de défense et la persistance voire l’accroissement des menaces sont des facteurs puissants d’incitation. L’efficacité de la dépense en est une autre, car la comparaison entre la totalité des crédits et effectifs consacrés à la défense, d’une part, et la somme des capacités opérationnelles réelles de l’Europe, d’autre part, est particulièrement cruelle. La démilitarisation de l’Europe constituerait un véritable suicide stratégique, au moment où le pivotement américain ne lui garantit plus systématiquement sa sécurité.
 Absolument !
M. Serge Grouard.
Mme Patricia Adam, 
présidente de la commission de la défense.
Monsieur le Premier ministre, monsieur le ministre de la défense, le Parlement partage votre volonté et vous accompagnera dans cette démarche. La commission, que j’ai l’honneur de présider, travaille à nouer des liens étroits avec ses homologues européens, notamment britanniques, allemands, polonais et tous ceux qui le souhaiteront.
Nous attendons tous que le Conseil européen consacré à la défense, prévu en décembre prochain, soit l’occasion de propositions concrètes – vous y travaillez – et donne le départ d’une nouvelle phase de la coopération de défense au sein de l’Union. Davantage que des constructions trop ambitieuses et souvent, hélas, vouées à l’échec, il est sans doute nécessaire de profiter de toutes les opportunités de coopération et de mutualisation, dans un esprit ouvert et pragmatique, comme nous le faisons par exemple actuellement avec nos amis britanniques. Cela passera également par l’acceptation de certains partages de souveraineté, voire de capacités industrielles, ceux-ci devant naturellement être équilibrés et réciproques.
Les solutions seront donc probablement à géométrie variable, mais il faut abandonner l’esprit de système pour privilégier l’efficacité et la mutualisation. Quoi qu’il en soit, ce chantier de longue haleine ne peut être le prétexte à un renoncement à nos responsabilités.
De ce point de vue, l’un des apports du Livre blanc est d’approfondir l’approche globale de la question de la sécurité nationale. Le débat ne peut pas se cantonner à des aspects strictement militaires, car une bonne partie des nouvelles menaces et des risques émergents ne peuvent être traités au travers du seul prisme militaire, qu’il s’agisse des catastrophes naturelles, des risques technologiques, du terrorisme ou de la cyber-défense.
En effet, si on la replace dans la durée, la réduction de la taille de nos armées est un phénomène constant depuis la suppression de la conscription. Elle pose la question de la capacité à agir pour faire face à des événements massifs. Elle pose également celle de la dilution du fait militaire dans notre société, qui conduit à des déserts militaires préoccupants sur notre territoire mais aussi à un affaiblissement potentiel du lien entre l’armée et la nation.

M. Serge Grouard.
Mme Patricia Adam, 
présidente de la commission de la défense.
C’est là un champ d’action qu’il va falloir réinvestir à moyen et à long terme, non pas en ayant à l’esprit de prélever des ressources rares au détriment de nos forces professionnalisées, mais bien en complément de celles-ci. Là encore, cela imposera de penser différemment, de façon moins massifiée et plus pragmatique, afin de pouvoir utiliser les compétences de façon souple et ponctuelle. Vous avez déjà annoncé un effort de ce type dans le cadre de la cyber-défense. À mon sens, il faudra également le faire dans d’autres domaines. C’est à cette condition que l’on pourra vraiment améliorer la résilience de la nation.
La Constitution du 24 juin 1793 déclarait : « Tous les Français sont des soldats ». Nous n’en sommes plus là, et c’est évidemment heureux, mais tous les Français doivent être acteurs de leur sécurité et partie prenante de leur défense. Car l’Europe n’est pas une île de paix coupée du monde et nos armées ne peuvent devenir une île coupée du pays.
À mon tour, je remercie Jean-Yves Le Drian de sa présence continue, depuis plusieurs mois, pratiquement toutes les semaines devant la commission de la défense. À ceux qui estiment que ce Livre blanc n’a pas été suffisamment discuté par les groupes politiques, je rappelle qu’il a déjà donné lieu à deux débats avec Jean-Yves Le Drian au sein de la commission de la défense. Le ministre a répondu aux interrogations des uns et des autres et il s’est engagé à revenir devant la commission de la défense. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 La parole est à Mme Élisabeth Guigou, présidente de la commission des affaires étrangères.
M. le président.
Mme Élisabeth Guigou, 
présidente de la commission des affaires étrangères.
Comme plusieurs orateurs l’ont souligné avant moi, il était indispensable d’élaborer un nouveau document stratégique au regard des profonds bouleversements géopolitiques intervenus depuis la publication du précédent Livre blanc, en 2008.
Parmi ces changements, il y a bien sûr la crise économique et financière qui pèse lourdement sur les budgets militaires, notamment en Europe, où la plupart des États ont réduit leur effort de défense.
De leur côté, les États-Unis sont entrés dans une nouvelle séquence qui les conduit à réorienter une partie de leurs efforts vers l’Asie et le Pacifique.
Et pendant ce temps, notre environnement n’est pas devenu plus paisible, bien au contraire. La menace liée à la résurgence de conflits interétatiques ne peut être exclue. L’Europe, bien qu’en paix, peut être touchée par le biais de la prolifération nucléaire, balistique ou chimique, ou du développement de capacités informatiques offensives par certaines puissances étrangères.
De l’autre côté du spectre, l’incapacité de certains États à exercer les fonctions de base de la souveraineté constitue une menace sérieuse, d’autant plus que bon nombre de ces États, en faillite ou en quasi-faillite, se trouvent aux portes de l’Europe. Le défi est bien sûr immense. La présence d’un État déliquescent dans notre voisinage soulève des enjeux politiques et humanitaires. L’histoire récente nous montre aussi qu’un État qui ne contrôle plus ses frontières et son territoire, qui ne sait plus administrer les services publics essentiels à sa population, peut rapidement se muer en sanctuaire pour des groupes criminels hostiles.
Il n’est donc pas concevable que nous assistions, impuissants, au développement, dans notre environnement proche, de bastions terroristes ou de zones de non-droit.
De ce point de vue, la rupture intervenue en Afrique du Nord et au Moyen-Orient avec les révolutions arabes suscite à la fois espoirs et inquiétudes. En Libye, en particulier, la situation intérieure devient chaque jour plus préoccupante et pourrait constituer, à terme, une menace significative pour la sécurité de toute la région euroméditerranéenne. L’autorité du gouvernement y est plus que limitée, voire nulle, dans bon nombre de domaines. Le Livre blanc rappelle fort justement que les risques liés à la faiblesse des États sont bien plus insidieux et inquiétants que les menaces liées à leur force, et que ces risques doivent être identifiés le plus vite possible.
Je ne vais pas revenir sur les principales orientations prises par le Livre blanc, que le Premier ministre a très clairement et précisément exposées. Ces orientations ont été saluées par nos alliés et nos partenaires.
Comme l’a indiqué le Président de la République la semaine dernière, notre pays entend maintenir dans le temps, en dépit des contraintes budgétaires, l’effort qu’il consacre à sa défense.
Nous conserverons un modèle d’armée efficient permettant de continuer à protéger la France et les Français. Ainsi, nous maintiendrons une force de dissuasion crédible et nous demeurerons capables d’intervenir sur un théâtre extérieur, comme nous l’avons fait, remarquablement, au Mali.
Notre industrie de défense pourra rester l’une des premières mondiales. Elle continuera de contribuer au renouvellement et au développement des capacités indispensables de nos armées.
Enfin, et j’insisterai plutôt sur ce point, l’Europe de la défense devra s’engager dans une nouvelle étape. Nous le savons, un Conseil européen sera consacré à ce sujet à la fin de cette année, et la France a évidemment la responsabilité de jouer un rôle moteur dans ce domaine. Car nous sommes aujourd’hui à un tournant, où il appartient à la France de faire que l’Europe de la défense ne soit plus une utopie.
Je dis bien « Europe de la défense » et non « défense européenne ». Car l’idée de défense européenne suppose la construction d’une architecture globale qui serait acceptée par l’ensemble de nos partenaires et pourrait conduire, à terme, au développement d’une armée européenne. Aujourd’hui, pour nombre de nos alliés, la « défense européenne », c’est d’abord l’OTAN, une alliance dans laquelle, dans la lignée du rapport d’Hubert Védrine, la France entend continuer de garder toute sa place, tout en intensifiant son influence en son sein.
Mais ce rôle majeur accordé à l’OTAN ne signifie pas qu’il n’y ait pas de place pour l’Europe de la défense, dont le Livre blanc souligne clairement l’intérêt, et je dois dire, monsieur le ministre, que vous vous êtes clairement engagé dans les travaux qui vont mener au Conseil européen de la fin de l’année. La contrainte budgétaire, le pivot américain vers l’Asie mais aussi les menaces proches sur notre continent, qui pèsent autant sur nos voisins que sur nous, sont autant d’arguments en faveur d’une telle évolution.
La guerre au Mali, dans cette perspective, nous a beaucoup appris. Elle a d’ailleurs fait évoluer les mentalités chez bon nombre de nos partenaires européens, si j’en juge d’après les contacts que je peux avoir, que nous pouvons avoir, par exemple, avec la commission des affaires étrangères du Bundestag ou encore, comme ce matin, avec des représentants de la Diète polonaise. La guerre au Mali a confirmé les lacunes capacitaires des Européens mais aussi leurs difficultés à définir ensemble leurs priorités stratégiques et à agir de concert rapidement face à une menace qui, je l’ai dit, ne visait pas seulement la France. Mais l’opération Serval nous a aussi appris que l’Europe de la défense pouvait réellement apporter quelque chose sur le terrain, comme nous l’a montré la mutualisation de fait des capacités de transport opérée par nos amis allemands, britanniques belges, danois ou espagnols, à notre profit ou à celui de la MISMA.
Plusieurs orientations sont envisageables.
Il conviendrait, d’abord, de se mettre d’accord sur l’analyse des risques et des dangers. Nous savons que bon nombre de nos partenaires n’ont admis que tardivement le fait que la situation au Mali constituait une menace pour l’Europe tout entière. Certains ont pu suggérer la rédaction d’un Livre blanc européen. Notre Livre blanc évoque d’ailleurs cette idée en soulignant qu’un tel document permettrait d’exprimer une vision partagée. Mais nous n’en sommes pas là.
Dans un premier temps, il serait assurément souhaitable d’actualiser la stratégie européenne de sécurité, élaborée en 2003 et inchangée depuis 2008 alors même qu’entre-temps, on l’a vu, notre monde a tellement changé. Mais l’actualisation de ce document, je le souligne, ne doit pas être un prétexte pour éviter de mener des actions concrètes, qu’elles soient opérationnelles ou industrielles. Il n’est pas question d’accepter que le prochain Conseil européen et les travaux suivants se perdent dans l’actualisation d’un document sans aboutir à des décisions concrètes.
Des initiatives ont déjà été prises. Elles montrent qu’avec une volonté affirmée il est possible de vaincre les préjugés et de parvenir à des progrès importants. Des coopérations bilatérales ou multilatérales ont déjà permis de développer d’intéressantes capacités intégrées. La coopération que nous menons avec le Royaume-Uni est exemplaire et devrait conduire à la mise en place d’une force d’intervention conjointe d’ici à 2016. Avec l’Allemagne et les pays du Benelux, nous avons réussi à créer l’EATC, le commandement européen du transport aérien, qui, basé à Eindhoven, gère les avions mis à disposition, dans un pot commun, par les États participants. Pourquoi ne pas aller plus loin avec les drones, ou les avions ravitailleurs ? Plusieurs États, dont la France, s’apprêtent à renouveler leur flotte. Je crois que nous avons là, avec les drones et les avions ravitailleurs, des perspectives intéressantes de mutualisation ; peut-être, monsieur le ministre, nous donnerez-vous des éléments en ce sens.
Le Livre blanc souligne expressément que ces coopérations sont utiles et que la France entend les promouvoir ardemment. Notre pays n’a pas adopté de position fermée et se montre ouvert à tous les partenariats, avec l’ensemble de nos partenaires, y compris ceux qui, comme l’a dit vendredi dernier le Président de la République, étaient hier de l’autre côté. Le Groupe de Weimar, le Groupe de Visegrád, auxquels vous consacrez beaucoup de temps, sont autant de cercles dans lesquels la France doit poursuivre une réflexion et mener des initiatives, avec toujours à l’esprit l’idée que nous ne progresserons que si nous sommes réalistes.
Dans ce contexte, le Conseil européen du mois de décembre prochain doit nous mobiliser tous. Le Président de la République a annoncé que la France fera des propositions concrètes en vue de ce Conseil qui doit être un rendez-vous réussi. Sinon, l’échéance sera repoussée à un terme indéterminé. Nous devons aboutir à des décisions dans le domaine des opérations, dans celui des capacités ou dans le domaine industriel. Il faut qu’à deux, à dix ou à vingt-huit, nous puissions déterminer ce que nous voulons et pouvons faire ensemble, en laissant la possibilité à ceux qui le voudraient de venir nous rejoindre, comme le permet la coopération structurée permanente créée par le traité de Lisbonne.
Monsieur le Premier ministre, monsieur le ministre de la défense, l’Europe de la défense, après le succès de l’opération au Mali, recèle de formidables potentialités. À nous de les exploiter. Monsieur le ministre, à vous de jouer. La commission des affaires étrangères vous apportera tout son soutien. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 Nous en venons aux questions.
M. le président.
Selon nos usages, nous allons essayer d’alterner les différents groupes politiques de notre assemblée. Nous commencerons par trois questions du groupe UMP.
La parole est à M. Alain Marty.
 Monsieur le président, monsieur le Premier ministre, monsieur le ministre de la défense, madame la présidente de la commission de la défense, madame la présidente de la commission des affaires étrangères, mes chers collègues, la situation internationale…
M. Alain Marty.
 Voilà, l’opposition a la parole, et le Premier ministre s’en va !
M. Pierre Lellouche.
 …est plus dangereuse aujourd’hui qu’en 2008. Nous l’avons dit tout à l’heure, dans les interventions.
M. Alain Marty.
Il y a une certaine continuité dans l’analyse des deux Livres blancs. Les objectifs stratégiques, leur inflexion et la volonté de combler notre retard capacitaire dans plusieurs secteurs sont certes ambitieux. La question est bien de savoir si les moyens sont à la hauteur de cette ambition.
 Eh oui ! C’est toute la question !
M. Pierre Lellouche.
 Le Livre blanc prépare néanmoins une nouvelle déflation de nos forces et des réductions d’équipements.
M. Alain Marty.
Ainsi, par rapport à l’année 2008, la marine perd trois frégates et un bâtiment de projection et de commandement.
L’aviation connaît de fortes réductions, le nombre d’avions de combat passant de 300 à 225.
L’armée de terre connaît une nouvelle déflation : elle perd une brigade sur la période 2014-2019. L’effectif opérationnel passe de 72 000 à 66 000 hommes. Le nombre de véhicules – chars lourds, chars médians, véhicules blindés – est réduit de 40 % à 50 %. Retenez bien ce chiffre : l’armée de terre aura un militaire opérationnel pour 1 000 Français.
Le général Ract-Madoux le disait : « Descendre sous le seuil actuel, c’est accepter de sacrifier des missions de sécurité réalisées au profit des Français. » Dans un monde où la menace est bien réelle, nous ne pouvons pas baisser notre garde, nous ne pouvons pas assurer moins bien la sécurité des Français. Notre responsabilité collective est grande.
Nous pouvons, comme le souhaitait le Premier ministre, nous rassembler pour faire de la défense une priorité. Cela suppose de ne pas réduire le format de nos armées et d’inscrire dans la loi de programmation militaire les moyens financiers d’une véritable ambition. Nous le devons à notre pays, aux Français, pour assurer leur sécurité ; nous le devons également aux militaires, aux femmes et aux hommes qui servent sous nos couleurs. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
 Quelle amnésie !
M. Jean-David Ciot.
 La parole est à M. le ministre de la défense.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 
ministre de la défense.
J’ai siégé à la commission de la défense de 1978 à 2007, avec une petite interruption au milieu. J’ai donc vu beaucoup de lois de programmation militaire, et je n’en ai vu aucune qui se soit terminée convenablement, et de manière conforme aux prévisions.
 Oui, aucune !
M. Serge Grouard.
 Absolument ! Aucune !
M. Pierre Lellouche.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Cependant, vous évoquez, monsieur Marty, le format de l’armée de terre. La trajectoire prévue par le Livre blanc de 2008 envisageait la possibilité d’une force d’intervention de 30 000 hommes, mais, très rapidement, on s’est aperçu que c’étaient 30 000 hommes en papier. Il vaut mieux être dans la réalité et, en l’occurrence, afficher aujourd’hui 22 000 hommes pour l’armée de terre, cela correspond à la réalité.
Je souhaite que dans les débats à venir nous soyons, comme l’a dit tout à l’heure le Premier ministre, à la fois dans l’ambition et dans la vérité, mais je compléterai mon propos au fil des questions : le président Le Fur me rappelle à l’ordre – silencieusement –, et, comme c’est un Breton, je vais devoir m’exécuter. 
(Sourires.)
 La parole est à M. Serge Grouard.
M. le président.
 Je voudrais doublement vous remercier, monsieur le ministre. D’abord, pour être resté avec nous dans l’hémicycle, ce qui est fort aimable et courtois de votre part. Je regrette que le Premier ministre ne soit plus parmi nous, car le sujet méritait qu’il reste. Je salue ensuite, l’esprit non polémique dans lequel vous intervenez. Je pense que vous pourriez, tant vous-même que Mme la présidente de la commission de la défense, donner quelques éléments de langage au président du groupe socialiste. Cela lui permettrait sans doute d’être plus au fait des questions de défense et de sécurité et d’éviter effectivement ces petites polémiques qui n’élèvent pas le débat.
M. Serge Grouard.
Maintenant, ce qui est en jeu, au fond, dans ce Livre blanc, c’est ce que j’appelle le déclassement stratégique de la France. Pourquoi ? Parce que vous proposez une double réduction : réduction des effectifs de nos armées et réduction, en fait, du rythme d’acquisition des matériels, M. le Premier ministre l’a dit presque explicitement dans son discours introductif. Je dis qu’il s’agit d’un déclassement stratégique, parce que, effectivement, nos armées ont fait des efforts en la matière depuis vingt-cinq ans. On se souvient des fameux « dividendes de la paix » à la suite de l’implosion de l’Union soviétique. Tous les gouvernements – je dis bien tous – se sont inscrits dans cette logique, mais, aujourd’hui, on atteint une limite, en termes de fonctionnement, en termes de capacités, dès lors que l’on souhaite que la France reste en première division mondiale.
Mon propos n’est pas polémique. Je dis que vous prévoyez une réduction de 24 000 postes, qui sont en fait 34 000, et qui viennent s’ajouter, effectivement, à la réduction de 44 000 postes déjà réalisée ces dernières années, c’est-à-dire qu’au total nous aurons réduit les effectifs de nos armées d’environ 80 000 personnes en une dizaine d’années. Ce n’est pas supportable, ce n’est pas réaliste et, malheureusement, si ce choix est fait, si on le met en œuvre, la France ne jouera plus en première division et, en tant que gaulliste, je ne peux pas l’accepter. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

 Mes sources ne sont pas américaines !
M. Serge Grouard.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Pour ce qui concerne les options fondamentales, nous poursuivons les engagements du Livre blanc de 2008. Nous maintenons la protection de notre territoire, la dissuasion, et notre capacité d’intervention. D’autres intervenants l’ont rappelé, comme M. Guilloteau, ainsi que plusieurs orateurs au Sénat hier. Nous conservons ainsi la capacité d’intervenir en premier sur un théâtre d’opérations, celle d’intervenir dans des théâtres de crise, celle d’intervenir en même temps dans trois théâtres différents et celle de participer à des forces de coercition à hauteur de 15 000 hommes. Bref, la France garde l’ensemble de ses capacités et consent toujours un effort budgétaire très significatif en matière de défense. Vous savez l’ampleur de cet effort : on avait annoncé que la défense serait la variable d’ajustement du budget de l’État, mais c’est le contraire qui se produit. Je voudrais que vous le constatiez.
 La parole est à M. Pierre Lellouche.
M. le président.
 Monsieur le ministre, je m’occupe comme vous de ces questions depuis fort longtemps. Je vous poserai donc plusieurs questions sans la moindre intention polémique, car le moment est sérieux – et même grave – pour notre pays.
M. Pierre Lellouche.
Permettez-moi d’abord de noter que ce Livre blanc, dont la réalisation a été un peu chaotique, et dont la publication a été reportée plusieurs fois, ne change pas fondamentalement les orientations du précédent Livre blanc. On reste dans la même logique : l’environnement stratégique est dans l’ensemble perçu de la même manière, et les objectifs sont inchangés. Naturellement, je m’en félicite : la politique de défense de la France ne change pas avec les changements de gouvernement !
En la matière, la mère des batailles est en réalité celle de l’argent, vous le savez bien. Les guerres ne se gagnent pas avec des déclarations et des Livres blancs, mais avec des effectifs et des équipements. Le vrai débat, c’est donc celui de la loi de programmation militaire, et celui du prochain budget de la défense. Vous nous dites que les objectifs seront conservés : malheureusement, nous voyons que le budget de la défense français rejoint la moyenne européenne. Jusqu’à présent, seules la Grande-Bretagne et la France se maintenaient légèrement au-dessus de cette moyenne. Le rapport entre le budget de la défense et le PIB de la France va désormais tomber aux alentours de 1,15 %. Nous allons ainsi rejoindre le peloton des pays qui ne consacrent à leur défense que 1 % de leur PIB, dans une Europe globalement dénucléarisée et en voie de désarmement budgétaire unilatéral. Alors que nous sommes dans un océan de menaces et de tempêtes, la France, malheureusement, rejoint ce groupe.
 C’est vrai !
M. Serge Grouard.
 MM. Marty et Grouard ont décrit les composantes de la défense française affectées par ces baisses, que je n’ai pas le temps de rappeler. Il s’agit, quoi que vous en disiez, d’une diminution d’au moins 24 000 hommes, et de 30 000 emplois perdus dans l’industrie de la défense dans les prochaines années. Je vous donne rendez-vous au moment de l’exécution du prochain budget de la défense, qui dépend en effet des revenus tirés des bijoux de famille que vous êtes censé vendre. Mais nous verrons.
M. Pierre Lellouche.
En partant de ce constat, je vous poserai plusieurs questions – très brièvement, car je ne dispose malheureusement que de très peu de temps.
 Vous avez déjà épuisé votre temps de parole !
M. Bruno Le Roux.
 En consacrant 1,15 % ou 1,20 % du PIB à la défense, comment faites-vous, monsieur le ministre, pour maintenir en état de marche la dissuasion nucléaire, et pour conserver des forces de projection sérieuses ? Il faut pouvoir envoyer ces forces dans des conflits de grande intensité, ou de durée prolongée, comme on le voit en Afrique aujourd’hui. Permettez-moi de douter !
M. Pierre Lellouche.
Comme vous le savez, la grande différence entre la situation de notre défense et celle du Royaume-Uni tient au fait que le dispositif nucléaire britannique est peu coûteux, ou en tout cas beaucoup moins que le nôtre. L’Allemagne, elle, n’a pas de dispositif nucléaire du tout : c’est donc paradoxalement l’armée allemande qui deviendra la première armée d’Europe !
 Nous essayons de respecter une durée de deux minutes pour chaque intervention : veuillez terminer rapidement, mon cher collègue.
M. le président.
 Au Mali, que comptez-vous faire pour remédier aux lacunes criantes que nous avons constatées en matière de ravitaillement, de transport, de logistique et de renseignement ?
M. Pierre Lellouche.

M. le président.
 Que comptez-vous faire pour relever les défis nouveaux que constituent la guerre spatiale, la cyber-défense, et la défense anti-missile ?
M. Pierre Lellouche.
Enfin, quelles sont les conséquences sur la défense européenne d’un désarmement budgétaire de la France ?
 Nous comprenons bien que toutes ces questions sont extrêmement pertinentes, mais elles demandent du temps. Efforçons-nous plutôt à la concision !
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Je ne répondrai donc à présent qu’à deux de vos questions. Tout d’abord, les comparaisons internationales doivent être faites selon un référentiel unique. Pour ma part, j’emploie les normes définies par l’OTAN, qui sont reconnues par tous. Nous faisons partie de l’Alliance atlantique et de son commandement intégré ; au regard des normes OTAN, nous consacrons aujourd’hui 1,76 % de notre PIB à la défense. Nous entendons rester à ce niveau-là pendant la durée de la loi de programmation militaire.
Beaucoup de pays européens n’accordent pas une grande importance budgétaire à la défense, s’en désintéressent. C’est vrai : je suis d’accord avec vous sur ce point. Il ne s’agit d’ailleurs pas uniquement des pays auxquels on pense habituellement. Je me suis récemment rendu à Londres : j’ai pu constater que la France y est considérée comme une référence parce qu’elle a décidé de maintenir son niveau d’engagement. Le ministre de la défense britannique se sert de cet exemple pour justifier auprès du Parlement et de son ministre du budget la nécessité de maintenir l’effort de défense britannique. Vous voyez donc qu’en fin de compte, le « déclassement stratégique » de la France n’est une réalité que dans l’esprit des quelques individus qui le proclament. Nos collègues d’autres pays considèrent que la France réalise un effort nécessaire, qui lui permet d’assurer les trois missions essentielles que j’ai évoquées tout à l’heure. Je vous conseille à cet égard de prendre connaissance du Livre blanc dans son ensemble.
 La parole est à M. François de Rugy, pour une première question du groupe écologiste.
M. le président.
 Monsieur le ministre, le traité de non-prolifération nucléaire, révisé en 2010, engage la France à entreprendre – entre autres – des mesures de désarmement. Les puissances nucléaires sont invitées à rédiger un rapport pour préparer la révision du TNP en 2015. Quelle sera la position de la France au sujet de son propre arsenal, alors qu’il semble que toutes les composantes de l’arme nucléaire et les crédits afférents soient sanctuarisés ?
M. François de Rugy.
Alors que des voix se font entendre dans le monde politique, mais aussi parmi les militaires, pour remettre en cause la composante aérienne de l’arsenal nucléaire français, le Gouvernement a-t-il évalué précisément le coût de celle-ci ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Contrairement à ce que vous disiez tout à l’heure, son coût représente, tout compris, un peu plus de 10 % du budget de la défense, soit 3,5 milliards d’euros par an. Ce coût peut varier selon les années : il y a des phases de renforcement et de modernisation des capacités, et des phases de stabilité. Nous sommes actuellement dans le deuxième cas de figure.
La réduction de notre capacité nucléaire n’est pas d’actualité. Nous n’avons pas, à cet égard, de leçons à recevoir d’autres pays : nous avons démantelé nos sites d’essai et de production de matière fissile. Nous avons réduit notre capacité à 300 têtes nucléaires maximum : nous respectons le principe de stricte suffisance. Nous souhaitons que l’ensemble des nations qui disposent de l’armement nucléaire engagent des procédures de réduction de leur arsenal. Quand elles seront arrivées au niveau où nous sommes, nous serons tout à fait prêts à en parler !
 La parole est à M. François de Rugy, pour la seconde question du groupe écologiste.
M. le président.
 Monsieur le ministre, comme vous l’avez compris, pour le groupe écologiste – que je représente – il ne doit pas y avoir de tabou en matière de politique de défense, que ce soit à propos de la dissuasion nucléaire, du format des armées, ou encore du coût de cette politique, 
M. François de Rugy.
a fortiori
À cette occasion, je voudrais dire que je trouve un peu étonnant – pour ne pas dire indécent – d’entendre des représentants de l’UMP demander à longueur de débat budgétaire des baisses de dépenses publiques, mais critiquer une prétendue baisse des dépenses militaires – dont, pour notre part, nous contestons la réalité.
 Ce qui est indécent, c’est la bêtise de M. de Rugy !
M. Pierre Lellouche.
 Nous pouvons certes être en désaccord sur la politique de défense, mais reconnaissons au moins que le choix du Président de la République, dont ce Livre blanc se fait l’écho, et que le Premier ministre et le ministre de la défense ont rappelé au cours de ce débat, est celui de la stabilité des dépenses ! Il ne s’agit pas d’une baisse : vous pouvez toujours essayer de dire le contraire, mais ce n’est pas vrai, messieurs les députés de l’opposition. Quant à votre cohérence en matière budgétaire, vous vous en expliquerez !
M. François de Rugy.
 Il est vrai qu’en matière de cohérence, les écologistes sont des experts !
M. Pierre Lellouche.
 Écoutons l’orateur, mes chers collègues !
M. le président.
 Nous avons bien compris que certains choix seront faits au moment de l’examen de la loi de programmation militaire. Pouvez-vous, monsieur le ministre, nous en dire un peu plus sur les choix d’équipements, d’investissements – car il faudra en faire – qui seront effectués à cette occasion ? Restons-nous dans une logique d’équipements lourds et coûteux, mais peu nombreux, ou équiperons-nous nos armées – notamment l’armée de terre – d’un certain nombre d’équipements nécessaires à son fonctionnement et à des opérations comme celle, par exemple, qui a été menée au Mali ?
M. François de Rugy.
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Deuxième observation d’ordre général : je suis très attaché au principe de différenciation. Il s’agit d’affecter les capacités aux forces en fonction des missions. Il n’est pas nécessaire de disposer d’outils hautement sophistiqués pour réaliser des missions plutôt rustiques, et inversement. Nous allons nous y atteler : il faut donner les bons moyens d’interventions, au bon moment, à des militaires bien formés. Voilà le principe de base : c’est pourquoi nous avons développé les concepts de différenciation et de mutualisation, dont vous avez pu prendre connaissance en lisant le Livre blanc.
 La parole est à M. Stéphane Saint-André, pour la première question du groupe RRDP.
M. le président.
 Monsieur le ministre, la France assume presque seule l’essentiel de l’effort militaire au Mali, pour défendre des intérêts largement européens. Certes, un consensus s’est dégagé en Europe autour de cette intervention : la France a su mobiliser ses partenaires. Plusieurs États membres lui ont apporté leur soutien dans un cadre bilatéral.
M. Stéphane Saint-André.
Mais l’opération Serval confirme la difficulté de la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne. La mécanique européenne a montré trop d’inertie pour organiser, dans les temps, une opération militaire combinée. L’intervention d’une force européenne de terrain aurait permis à l’Union européenne de poser sa marque dans le domaine diplomatique et militaire. Au lieu de cela, les États-Unis sont devenus notre principal partenaire en termes financiers et opérationnels.
Le Livre blanc fait de la construction européenne en matière de défense et de sécurité un axe fort de la stratégie de la France conforme à la volonté exprimée récemment par le Président de la République d’ouvrir une nouvelle étape de l’Europe de la défense. Cette relance est indispensable, dans un contexte partagé de nécessaire redressement de nos finances publiques et des évolutions de la politique américaine davantage tournée vers l’Asie. Elle est possible parce que de nombreux États européens en ont exprimé le souhait – sans toutefois joindre les actes à la parole.
Dès lors, pourriez-vous nous préciser, monsieur le ministre, quelles formes concrètes peuvent prendre la mutualisation des capacités et la coopération entre États membres mises en avant dans le Livre blanc et si elles feront partie des priorités de la France, lors du Conseil européen dédié aux questions de défense, en décembre prochain ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

 La parole est à M. Stéphane Saint-André, pour poser sa deuxième question.
M. le président.
 Monsieur le ministre, le renseignement occupe une place centrale dans notre stratégie de défense et de sécurité nationale, qu’il s’agisse du renseignement humain ou technique, apportant un concours indispensable à nos capacités de protection, de dissuasion et d’intervention.
M. Stéphane Saint-André.
À cet égard, la communauté du renseignement, qui regroupe les six services de renseignement, et l’académie du renseignement ont véritablement contribué à l’émergence d’une culture partagée au sein de la communauté française du renseignement et conduit incontestablement à améliorer son efficacité. Cependant, le contrôle parlementaire dans ce domaine reste limité. Seule la récente délégation parlementaire au renseignement « a pour mission de suivre l’activité générale et les moyens des services spécialisés », lesquels relèvent des ministères de la défense, de l’intérieur et des finances. Encore n’est-elle informée que des éléments relatifs « au budget, à l’activité générale et à l’organisation des services », autrement dit de missions et informations plutôt circonscrites.
Le Livre blanc, qui donne une portée nouvelle à la priorité accordée au renseignement, prévoit notamment d’étendre le rôle de la délégation parlementaire au renseignement. C’est un objectif important, car il participerait au renforcement des moyens de contrôle du Parlement en matière de politique de renseignement. Dès lors, monsieur le ministre, pourriez-nous indiquer si la délégation parlementaire au renseignement possédera des compétences nouvelles qui la feront évoluer d’un statut d’information parlementaire vers un statut de contrôle parlementaire ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

 Nous en venons aux questions du groupe GDR.
M. le président.
La parole est à M. Jean-Jacques Candelier.
 Monsieur le ministre, dans la mesure où le nucléaire confère à la France une place de choix au Conseil de sécurité de l’ONU, il peut avoir un intérêt, mais ce serait justifier un ordre international injuste, fondé sur la loi du plus fort. Et pour ce qui est de garantir notre sécurité, la chose est beaucoup plus contestable. La réalité des nouveaux conflits ne rend-elle pas grandement caduque la force de frappe nucléaire ? Ce n’est pas elle qui défendra nos soldats envoyés à l’étranger ! À aucun moment, l’arme nucléaire n’a évité les attentats. Par ailleurs, est-on sûr que la dissuasion joue face à un État fanatisé ? Il convient de se pencher sur le dogme du nucléaire, comme l’a fait Paul Quilès. Les communistes réaffirment leur objectif d’un désarmement nucléaire multilatéral et général. La lutte contre la prolifération nucléaire ne peut être menée avec des moyens de coercition militaire. L’histoire l’a montré, il n’existe pas de prolifération nucléaire en général, mais des proliférations particulières, liées à des conflits précis : Iran, Corée du Nord et Israël.
M. Jean-Jacques Candelier.
Après avoir mis fin à notre composante terrestre, nous pourrions démanteler notre composante aérienne. En effet, elle porte le germe d’une utilisation sur le champ de bataille ou dans le cadre de « frappe préventive contre des états voyous », comme le disait Nicolas Sarkozy. La composante aérienne contribue faiblement à la sanctuarisation du territoire, ainsi que l’a montré la levée de l’alerte nucléaire aérienne permanente des Mirage 2000N pendant la guerre de Libye. De plus, en cas de tension internationale, elle peut devenir un facteur très dangereux d’escalade : du fait de son extrême polyvalence, un Rafale porteur d’un « pod » de reconnaissance envoyé en territoire hostile pourrait être confondu avec un Rafale armé d’un missile air-sol moyenne portée. En revanche, tenant compte de la réalité du monde, nous maintiendrions à court terme la force nucléaire stratégique, avec une patrouille permanente d’un sous-marin lanceur d’engin stratégique.
Je vous laisse le soin, monsieur le ministre, d’essayer de me convaincre !
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

(Sourires.) 
 La parole est à M. Jean-Jacques Candelier, pour poser sa deuxième question.
M. le président.
 Monsieur le ministre, la droite peut toujours pousser des cris d’orfraie sur la baisse du contrat opérationnel des armées, nous constatons que nous n’avons jamais dépassé 7 000 hommes sur la totalité des engagements opérationnels depuis 1998. Le problème n’est pas dans le nombre d’hommes, mais dans la capacité d’action. Mieux vaut 7 000 hommes bien équipés que 15 000 avec du matériel dépassé, voire sans matériel du tout ! De ce point de vue, nous voyons d’un bon œil les efforts sur la cyber-défense, les drones, le ravitaillement en vol et le transport logistique. Dans tous ces domaines, il faut tout mettre en œuvre pour assurer notre indépendance maximale, c’est-à-dire la fabrication industrielle nationale des matériels dont nous avons besoin. Les drones sont essentiels pour ce qui a été, depuis la nuit des temps, la pierre angulaire de la tactique et la stratégie militaire : l’obtention de renseignements. En 2003, la possession par la France de ses propres moyens de reconnaissance et de renseignement lui a permis de déjouer les mensonges sur les prétendues armes de destruction massive en Irak. Nous ne pouvons dépendre des Américains. Nous nous prononçons contre l’achat de drones étrangers, notamment en provenance d’Israël, État qui doit être boycotté, alors qu’EADS et Dassault possèdent la technologie. L’État doit imposer qu’un projet mettant les potentiels des deux groupes soit rapidement engagé. Pour les avions ravitailleurs, Airbus doit pouvoir répondre aux besoins.
M. Jean-Jacques Candelier.
Monsieur le ministre, comment pouvez-vous nous garantir que les bonnes intentions en matière capacitaire profiteront avant tout à notre industrie ?
Par ailleurs, alors qu’à enveloppe constante, il faut profiter de la baisse des personnels pour mieux équiper les forces, quel effort sur l’armement conventionnel préconisez-vous, si les économies sur la masse salariale étaient cette fois au rendez-vous ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Je reprends par ailleurs le concept de différenciation. Vous avez jugé préférable d’avoir moins d’hommes, mais bien équipés. Nous partageons ce point de vue : j’avais précédemment souligné qu’afficher 30 000 hommes en 2008 était une vue de l’esprit. Dans la réalité, et comme l’a lui-même constaté le chef d’état-major des armées dans une déclaration de 2011, ils n’étaient pas au rendez-vous, pour les raisons que j’ai expliquées. Je préfère quant à moi la vérité concrète : c’est le gage d’une véritable opérabilité de nos forces.
 Nous en venons aux questions du groupe SRC.
M. le président.
La parole est à Mme Marie Récalde.
 Monsieur le ministre, tirant les leçons des opérations conduites en Libye, en Afghanistan ou au Mali, le Livre blanc prône un modèle d’armée adapté aux nouvelles menaces et, bien sûr, aux besoins qui en découlent notamment en termes de connaissance et d’anticipation.
Mme Marie Récalde.
Cette analyse réaliste, qui fait ressortir certaines lacunes capacitaires en matière de renseignement, affirme que la France doit se doter d’une capacité pérenne en matière de drones de moyenne altitude longue endurance et de drones tactiques. Vous l’avez dit, monsieur le ministre, et tout le monde en convient désormais, la France a raté le rendez-vous des drones, dès le début des années quatre-vingt-dix. L’acquisition sur étagère de deux drones de surveillance à moyenne altitude répond à une nécessité immédiate. Mais notre autonomie stratégique et notre efficacité opérationnelle reposeront, à moyen et long terme, sur notre capacité de production. Telle doit être notre ambition à l’horizon 2025.
Nous le savons, les contraintes budgétaires actuelles ne permettent à aucun État européen de porter, seul, des investissements de cette envergure. Comme l’a récemment rappelé le président de la République, « la souveraineté, ce n’est pas l’isolement, c’est aussi la capacité d’agir avec les autres ». Dans ce cadre, les entreprises européennes ont les capacités, les compétences et les sites de production nécessaires au développement d’un tel projet. Le besoin existe, le marché est prometteur dans ses applications militaires comme civiles.
Le salut de cette « solution pérenne » voulue par le Livre blanc repose, sans doute, sur une mutualisation au niveau européen. Notre expérience et nos succès industriels civils – je pense bien évidemment à Airbus – sont une piste de travail pour conduire à une alliance d’industriels capables de développer un ambitieux projet. Tout comme nous, vous les y encouragez, parce que nous savons que l’Europe de la défense est à portée de main sur le plan industriel.
Vous avez récemment déclaré, monsieur le ministre, vouloir proposer à nos partenaires européens la mutualisation de notre capacité à déployer et exploiter des drones de surveillance. Quel type de coopération – dans un cadre bilatéral ou dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune – envisagez-vous ? Ce sujet fera-t-il partie de l’ordre du jour du Conseil de décembre ou les États membres sont-ils déjà en phase active de discussion ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Votre question me permet de préciser quelques points concernant les drones. Il fallait procéder à une remise à plat de l’ensemble du dispositif, ce qui m’a conduit à prendre trois décisions.
Premièrement, je me suis engagé à mettre en place une coopération très amont avec les Britanniques impliquant les groupes industriels Dassault et BAE Systems autour de ce que pourrait être demain le drone de combat afin d’éviter de nous retrouver en 2030 avec deux types de drones de combat en compétition sur le marché européen comme il y a aujourd’hui deux types d’avions de chasse concurrents.
Deuxièmement, j’ai veillé à ce que nous puissions mettre en place le dispositif d’acquisition des drones tactiques destinés à remplacer ceux qui sont aujourd’hui en fonctionnement, en particulier dans l’armé de terre. Le grand débat porte sur le drone de moyenne altitude et de longue endurance, dit MALE. Comme vous le savez, j’ai pris récemment la décision d’acheter sur étagère un drone qui n’existait pas du tout en magasin, si je puis dire, au niveau national.
Cette décision en appelle une autre. Il s’agit de faire en sorte que la fabrication du drone MALE que je souhaite voir succéder de manière pérenne au drone américain Predator puisse être engagée dès à présent par des industriels européens. Nous espérons que les Britanniques partageront ce point de vue car ils ont des idées proches des nôtres. Cette offre d’action en commun s’applique du reste à d’autres types de drones qui ont aujourd’hui la capacité du Predator ou du Reaper. Ils pourraient faire l’objet d’un effort européen qui permette l’émergence d’un drone appelé à remplacer les drones aujourd’hui en service, de type Predator ou Reaper selon les pays.
M. Candelier a indiqué qu’il ne voulait pas du drone américain. Mais il faut savoir qu’aujourd’hui, au Mali, nous en dépendons en partie. Je préfère donc acheter des drones américains dont la nation aura la propriété plutôt que de dépendre des drones américains aujourd’hui déployés sur le théâtre malien.
 La parole est à Mme Edith Gueugneau.
M. le président.
Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la présidente de la commission, mes chers collègues, comme nous le savons tous, l’industrie de défense est une composante majeure de notre autonomie stratégique et de notre souveraineté.
Mme Edith Gueugneau. 
Avec ses 4 000 entreprises, elle constitue une part importante de notre économie et contribue à notre compétitivité. Elle représente en effet 150 000 emplois, près de 15 milliards d’euros de chiffres d’affaires et exporte un tiers de sa production. Sa richesse et son excellence la placent au premier rang sur les marchés mondiaux : richesse de ses domaines d’activité, du nucléaire à l’aéronautique en passant par le spatial ; richesse de ses savoir-faire et excellence grâce aux 20 000 femmes et hommes qui occupent des emplois hautement qualifiés ; excellence de ses capacités d’innovation technologique.
En écho au Livre blanc, le Président de la République a souligné la nécessaire prise en compte de l’impératif industriel. En effet, malgré ses atouts, l’industrie de la défense doit faire face au contexte que nous connaissons : conséquences de la crise économique qui dictent la raison budgétaire de nos politiques publiques, concurrence internationale des États-Unis, des pays de l’Union, de la Russie ou des pays émergents, grandissante en matière d’armement, exigence toujours plus forte de qualité et d’excellence en matière de recherche et de développement. Et sur ce dernier point, une réponse précieuse est apportée avec le maintien des 750 millions d’euros alloués à la recherche et au développement.
En outre, le Livre blanc met en avant la nécessaire prise en compte de l’intégration croissante des intérêts stratégiques européens, de l’industrie de défense européenne, des perspectives de coopération ou de partage des activités de développement et de production.
Aussi, monsieur le ministre, aimerais-je avoir des précisions sur la manière dont la France et son industrie de défense vont relever le défi posé par cette concurrence exacerbée, cette exigence de plus en plus grande de qualité et d’excellence de la recherche et développement, avec l’enjeu de la coopération européenne dans ce domaine.
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

En cette période difficile, contrainte au niveau financier, cela passe prioritairement par la garantie d’un effort de recherche et d’innovation maintenu au niveau que vous avez indiqué, tout au long de la loi de programmation militaire qui vous sera proposée.
J’ai pleinement confiance dans la capacité de nos industriels à relever les défis. Il faudra sans doute revoir avec eux les contrats passés, car ils ont été conclus à un moment où les perspectives financières étaient nettement meilleures, en 2008 : mais nous n’avons aucunement l’intention d’entamer quelque rupture que ce soit dans le domaine capacitaire ou dans le domaine des compétences.
Nos industries de défense doivent aussi être beaucoup plus fortes à l’exportation. Les industriels se mobilisent face aux multiples enjeux de ce secteur. Le ministère de la défense apporte son soutien politique préalable, dans la phase d’exploration, pour que nos entreprises puissent être performantes sur différents marchés mondiaux et elles le sont. À cet égard, je rappellerai que je rends compte chaque année de nos bilans d’exportation devant la commission de la défense et la commission des affaires étrangères.
 La parole est à M. Jean-Michel Villaumé.
M. le président.
 Monsieur le ministre, ma question porte également sur l’industrie de défense. Nous sommes nombreux dans cet hémicycle à souhaiter que notre pays conserve un outil militaire performant, moderne et efficace pour assurer la sécurité de nos concitoyens et notre place dans le monde.
M. Jean-Michel Villaumé.
Le Livre blanc, vous l’avez souligné, reconnaît l’industrie de défense comme une composante essentielle de l’autonomie stratégique de la France. Ce tissu industriel regroupe 4 000 entreprises, notamment beaucoup de petites et moyennes entreprises. Ce sont ainsi 165 000 hommes et femmes qui consacrent chaque jour leur énergie à offrir au pays des outils performants et adaptés à nos missions.
En affirmant le rôle moteur de l’industrie de défense pour la compétitivité de l’économie française et l’emploi industriel, vous permettez à ces investisseurs de poursuivre leur développement.
Enfin, en plaçant l’industrie de défense au rang d’instrument majeur sur la scène internationale, le Gouvernement montre sa volonté de devenir un partenaire des entreprises souhaitant se développer à l’international.
Vous avez ainsi tenu les engagements que vous aviez énoncés lors de votre arrivée au ministère – et je tiens à vous remercier pour votre action.
Le 27 novembre dernier, vous avez présenté le pacte Défense-PME lors du forum innovation de la direction générale de l’armement. Celui-ci poursuit des objectifs de croissance, d’innovation et de compétitivité et répond également à une responsabilité affichée de votre ministère, en tant que premier acheteur public de l’État, de soutenir la base industrielle et technologique de défense française.
Monsieur le ministre, comment comptez-vous conforter le tissu industriel sachant qu’il y aura des glissements à prévoir dans les commandes du ministère – le Premier ministre et vous-même les avez évoquées ? Comment comptez-vous décliner ce pacte Défense- PME dans la prochaine loi de programmation militaire afin de consolider les entreprises qui constituent notre tissu économique et industriel ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

J’attache beaucoup d’importance à la mise en œuvre du pacte Défense-PME comme aux engagements pris conjointement par la DGA et les régions qui ont compétence dans le domaine économique. J’ai déjà, à ce titre, signé trois accords de coopération.
En outre, ce pacte est un instrument indispensable pour fertiliser les PME par l’innovation venant des grands groupes ou venant directement de la DGA.
Cette mission sera maintenue, même si les contrats que nous avons passés avec les industriels feront l’objet de rediscussions et connaîtront certaines inflexions. Mais comme il n’y aura de rupture ni des capacités ni des compétences, cela nécessite un renforcement de ces relations.
Puisque le cadre européen a été évoqué à plusieurs reprises dans les questions, je me permets de vous dire que se prépare au niveau européen une communication sur l’industrie de défense. Notre contribution portera sur deux points : d’une part, la mise en œuvre au niveau européen d’un 
Small Business Act
 La parole est à Mme Marion Maréchal-Le Pen.
M. le président.
 Je vous prie de m’excuser, monsieur le ministre, mais compte tenu du peu de temps imparti aux non-inscrits, je vais me contenter d’une réflexion très générale.
Mme Marion Maréchal-Le Pen.
Je dois accorder au Gouvernement le mérite de la cohérence : à la suite de l’UMP, vous avez décidé de brader la souveraineté de la France dans tous les domaines, économique, monétaire, budgétaire. Et maintenant vient le tour des armées.
Coûte que coûte, vous voulez faire de la France un pays sous influence et sans influence, au destin lié.
 Ridicule !
M. Gilbert Le Bris.
 Après les 54 000 suppressions de postes voulues par Nicolas Sarkozy, vous prévoyez 24 000 suppressions supplémentaires, transformant le Livre blanc en un grand plan social. 
Mme Marion Maréchal-Le Pen.
(Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
Voici sonné le glas de la suprématie française en Europe.
C’est en outre un choix inquiétant pour la filière militaro-industrielle française et ses milliers d’emplois induits.
Irak, Afghanistan, Mali, conflits au Moyen-Orient sont autant de piqûres de rappel qui doivent toujours nous inciter à la prudence et à la clairvoyance.
 Vous étiez contre !
M. François André.
 Cette politique inconsciente de la France et de l’Union européenne va à l’encontre de tous les choix faits par de grands pays comme la Chine, l’Inde, la Russie ou le Japon qui, eux, ont augmenté leurs dépenses militaires.
Mme Marion Maréchal-Le Pen.
Ces décisions sont d’autant plus graves qu’elles ne permettront plus de retour en arrière. Le savoir-faire séculaire de nos armées ne se reconstituera pas aussi facilement qu’un zéro en plus dans le budget.
Notre influence au sein de l’Union européenne va également être mise à mal. Comme les Britanniques, notre armée nous donnait encore la capacité de taper un peu du poing sur la table. Désormais, compte tenu de notre situation économique et bientôt militaire, notre voix ne portera bientôt pas plus que celle de l’Espagne.
 Caricature !
M. Gilbert Le Bris.
 Entre terre et mer, la position historique de la France est celle du respect des grands équilibres, de la non-ingérence. C’est ainsi que sa voix portait, et non grâce à l’alignement systématique derrière les États-Unis tel qu’a pu le pratiquer M. Sarkozy.
Mme Marion Maréchal-Le Pen.
Compte tenu des divergences au sein de l’Union Européenne – l’Irak n’est pas si loin et il y aurait beaucoup de choses à dire sur le Mali – et compte tenu de notre influence discutable au sein de l’OTAN, est-il souhaitable que la défense française ne dépende plus que d’un commandement intégré au risque de renier la politique d’indépendance construite il y a quarante ans par le général de Gaulle ?
Mme Patricia Adam, 
présidente de la commission de la défense.
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Il ne faudrait pas vous aventurer dans des comparaisons un peu osées entre le potentiel militaire de la France et celui de l’Espagne, malgré toute la considération que nous pouvons avoir pour nos amis espagnols. Je vous précise que le budget de la défense espagnol a été diminué de 25 %.
L’ensemble de nos partenaires reconnaît l’importance du maintien de notre effort de défense. Nous préservons l’ensemble de nos capacités d’action pour effectuer nos missions, qu’il s’agisse de la protection, de la dissuasion ou de l’intervention.
La France reste en capacité de répondre à tous ses besoins de sécurité, même si les temps sont plus difficiles qu’auparavant, car la crise est là et le redressement des comptes publics indispensable. En tout état de cause, la défense de la France sera totalement assurée par ce gouvernement.
 La parole est à M. Charles de La Verpillière.
M. le président.
 Monsieur le ministre, ce Livre blanc sur la défense est à l’image de toutes les politiques de M. Hollande : les moyens ne sont pas du tout à la hauteur des ambitions affichées.
M. Charles de La Verpillière.
 Ils sont à la hauteur des dettes que vous avez laissées !
M. Eduardo Rihan Cypel.
 S’agissant des ambitions, vous prétendez tout à la fois préserver la dissuasion nucléaire, maintenir nos capacités d’intervention extérieures, accroître nos moyens de renseignement, de transport aérien et de ravitaillement en volume, et enfin développer la cyber-défense.
M. Charles de La Verpillière.
Tout cela est très bien ; mais où sont les moyens correspondants ?
 Ce sont ceux que vous nous avez laissés !
M. Jean-David Ciot.
 Ils seront à la baisse, quoi que vous en disiez ! Faute d’avoir su définir des priorités, le Livre blanc annonce d’importantes réductions des équipements et des effectifs : moins de chars, moins d’avions de combat, moins de crédits d’entraînement, mais surtout 24 000 suppressions d’emplois supplémentaires qui toucheront principalement l’armée de terre.
M. Charles de La Verpillière.
Mes questions sont donc simples, monsieur le ministre : la réduction du format des armées – 24 000 suppressions de postes supplémentaires, je le rappelle – se traduira-t-elle par la disparition de régiments et la fermeture de bases ?
Si malheureusement tel était le cas, quand rendrez-vous publiques vos décisions ? Pour de nombreuses villes et régions, le départ des unités serait catastrophique. Les équipes municipales devront en être averties avant les élections de 2014 afin de pouvoir adapter leurs programmes.
À ces questions précises, j’espère obtenir, monsieur le ministre, des réponses précises ; je vous en remercie d’avance.
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

 Très bien dit, monsieur le ministre !
M. Eduardo Rihan Cypel.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Où étaient les drones quand nous sommes arrivés ?
 Nulle part !
M. Eduardo Rihan Cypel.
M. Jean-Yves Le Drian, 

 Nulle part !
M. Eduardo Rihan Cypel.
M. Jean-Yves Le Drian, 

 Nulle part !
M. Eduardo Rihan Cypel.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Je ferme ici la parenthèse polémique dans laquelle vous m’aviez entraîné – et cela servira d’avertissement à l’adresse de ceux qui seraient eux aussi tentés de venir sur ce terrain.
 Ne commencez pas à menacer, cela ne sert à rien, monsieur le ministre !
M. Jean-François Lamour.

Plusieurs députés du groupe SRC.
M. Jean-Yves Le Drian, 

(Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
 Écoutons le ministre ! Lui seul a la parole !
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

 Personne ne s’énerve ! On écoute le ministre !
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Pour ce qui est de l’éventualité d’une restructuration et d’une fermeture de bases ou de régiments, la question se posera en effet. Je ferai en sorte que la réduction des effectifs soit prioritairement imputée sur l’état-major et sur le soutien central, afin d’éviter au maximum de toucher aux unités opérationnelles – même s’il faudra sans doute le faire un peu.
Je prendrai les décisions de manière concertée, avec beaucoup de précautions et, je l’espère, beaucoup de discernement, en prenant en compte toute une série de paramètres, dont celui de l’aménagement du territoire.
J’ai répondu tout à l’heure à l’un de vos collègues, lors des questions d’actualité, que nous mènerions un travail approfondi avec les élus et les collectivités locales. J’ai connu moi aussi des restructurations ; je sais que cela est difficile à vivre. Je sais qu’il faut des mesures d’accompagnement : nous prendrons les mesures d’accompagnement nécessaires.
 La parole est à M. Jean-François Lamour.
M. le président.
 Monsieur le ministre, au risque de vous déplaire, je vais à nouveau vous poser la question que je vous avais posée à l’occasion d’un débat sur le Mali, concernant nos moyens de projection aérienne et de ravitaillement en vol.
M. Jean-François Lamour.
Ce dossier est fondamental, vous en conviendrez. Nous ne faisons pas de polémique : nous sommes là pour échanger. Cela nécessite des réponses à la hauteur des ambitions de la France.
Monsieur le ministre, vous nous avez dit que le nombre d’avions de transport et d’avions ravitailleurs serait arrêté dans le cadre de la loi de programmation militaire.
J’observe néanmoins que le nouveau Livre blanc préconise une réduction de ces moyens, qu’il s’agisse des avions ravitailleurs 
multi role tanker transport
Or, monsieur le ministre, l’opération Serval nous a permis de constater que nous avions un besoin impérieux de capacités de projection aérienne, faute de quoi nos troupes n’auraient pas pu être suffisamment efficaces.
Je me souviens d’une séance de questions d’actualité pendant laquelle le Premier ministre avait été à la peine en énumérant les difficultés qu’il avait rencontrées pour solliciter des avions auprès de nos « partenaires » européens.
Je souhaite également appeler votre attention sur les hélicoptères de manœuvre, dont la cible passe de 130 à 115. Or les besoins en la matière ont rarement été aussi importants, monsieur le ministre, d’autant plus que ces appareils peuvent également être employés directement au bénéfice des populations en cas de crise grave de type catastrophe naturelle.
Quant aux hélicoptères NH90, la notification de la commande de trente-quatre exemplaires, destinée à poursuivre le renouvellement de cette flotte composée majoritairement de Puma, n’a toujours pas eu lieu.
Ma question est donc double, monsieur le ministre, et sera précise : dans la perspective de nos prochains débats, pouvez-vous nous dire combien nous aurons d’avions de transport, d’avions ravitailleurs, mais également d’hélicoptères de manœuvre dans le projet de loi de programmation militaire ?
De plus, dans la perspective impérieuse de maintenir nos capacités, devons-nous nous attendre à la notification de la seconde tranche de la commande d’hélicoptères NH90, à laquelle je viens de faire référence ou, à défaut, à une nouvelle commande de Caracal ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

 Très bien !
M. Jean-François Lamour.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Cet ensemble, qui sera complété par des hélicoptères de manœuvre dont la commande sera confirmée, garantit à l’armée de l’air une cohérence pour l’ensemble de ses opérations.
Le sujet principal était l’accélération de la commande MRTT, à laquelle je vous sais très attaché ; et nous l’avons réalisée.
Les MRTT sont un dispositif très important : sans eux, l’aviation de chasse est très handicapée. Par ailleurs, les MRTT servent aussi à notre dissuasion, ce qui est tout à fait fondamental. Il était donc temps de remplacer nos vieux KC-135 qui commençaient à avoir besoin de béquilles.
 La parole est à Mme Nicole Ameline.
M. le président.
 Je soutiens l’ambition affichée par le Livre blanc – même si, comme tous mes collègues, je considère que nous ne pourrons en mesurer la portée réelle qu’à l’examen des textes à venir.
Mme Nicole Ameline.
La France envoie ainsi un double signal, et tout d’abord. à nos forces Je salue à cette occasion nos troupes qui se battent actuellement au Mali. J’ai eu le grand privilège de les rencontrer : en se battant ainsi, elles rendent un honneur particulier à la France et à l’Europe.
Cela envoie également un signal à nos alliés européens : à un moment où la crise économique et les contraintes budgétaires risquent d’entraîner un déclin stratégique, la France donne à nos alliés un signal positif.
Ma question porte sur la mutualisation, que vous avez évoquée tout à l’heure. La mutualisation au niveau européen est tout à fait essentielle : comment pensez-vous éviter toute contradiction entre le 
pulling and sharing
smart defense
Par ailleurs, je souhaite revenir sur vos propos concernant le pragmatisme. Vous avez dit : « je choisis le pragmatisme pour l’Europe ». Or le pragmatisme ne suffit pas : il faut aussi, me semble-t-il, avoir une démarche politique.
Le Livre blanc européen, évoqué plus tôt par Mme Guigou, serait peut-être une réponse, même si j’en mesure parfaitement la difficulté. Mais comment peut-on progresser en Europe sans initiative politique majeure, avec de nouveaux partenaires et une nouvelle impulsion ? Le Conseil européen de décembre doit donc être l’occasion absolument historique de donner cette impulsion nouvelle.
Enfin, j’ai été assez déçue que le Livre blanc n’ait pas suffisamment expliqué, ni même évoqué, le lien de plus en plus moderne et nécessaire entre défense et développement. La complexité des défis stratégiques actuels et des crises appelle une vision globale renouvelée, intégrant des politiques de développement mieux à même d’assurer la prévention des conflits aux côtés des réactions militaires. J’aimerais donc savoir si telle est également votre philosophie.
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

pulling and sharing
smart defense
Lorsqu’on élabore les sujets de coopération dans le 
pulling and sharing
smart defense
smart defense
smart defense 
Nous sommes particulièrement actifs dans le domaine du 
pulling and sharing
european air transport command
pulling and sharing
Si nous affirmons notre volonté dans ce domaine et si la France parvient à être pilote et à inciter d’autres partenaires à nous rejoindre, nous pourrons aboutir. Ainsi, la Pologne, l’Italie et même la Grande-Bretagne sont intéressées par un axe qui constituerait une base de mutualisation capacitaire. Celle-ci est indispensable parce qu’elle revient moins cher et qu’elle est très efficace. Au Mali, l’EATC a ainsi servi pour la participation allemande.
Vous m’avez posé une autre question sur l’approche globale : c’est un concept très européen. En présentant le Livre blanc il y a quelques jours à Bruxelles et au Parlement européen, j’ai indiqué que nous étions très favorables à l’approche globale, à condition de ne pas oublier l’aspect militaire. La tentation existe au niveau européen de privilégier, dans l’approche globale, le développement et l’humanitaire – certes essentiels – en oubliant parfois que les situations peuvent avoir un aspect militaire. Nous restons donc vigilants sur ce point.
J’aimerais par ailleurs que nous avancions au niveau européen sur la Libye. Il y a une volonté d’agir pour aider le gouvernement libyen à assurer la protection de ses frontières. Voilà un exemple d’intervention qui n’est pas directement militaire, mais qui est très sécuritaire, et qu’il conviendrait de pousser rapidement au niveau européen ; j’espère que ce sera le cas.
 Nous revenons aux questions du groupe SRC.
M. le président.
La parole est à M. Joaquim Pueyo.
 Monsieur le député, ma question portera elle aussi sur l’Europe de la défense.
M. Joaquim Pueyo.
Le Conseil européen a appelé, les 13 et 14 décembre derniers, l’Union européenne à assumer des responsabilités accrues en matière de maintien de la paix et de sécurité internationale.
Dans cette perspective, la commission des affaires européennes et la commission de la défense de l’Assemblée nationale ont adopté une proposition de résolution européenne pragmatique, portant sur la relance de l’Europe de la défense.
Cette proposition de résolution poursuit trois objectifs : augmenter l’efficacité, la visibilité et l’impact de la politique de sécurité et de défense commune, renforcer le développement des capacités en matière de défense, et soutenir l’industrie européenne de défense.
Le Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale s’inscrit résolument dans le prolongement de cette résolution et des conclusions du Conseil européen, et nous pouvons en être satisfaits. Il fait de la construction européenne en matière de défense et de sécurité un axe fort de la stratégie de la France au cours des prochaines années.
Une relance pragmatique et volontariste de la PSDC s’impose en effet dans un contexte marqué par la situation financière critique que connaissent plusieurs pays de l’Union et par les évolutions de la politique étrangère américaine, davantage tournée vers l’Asie.
Après une première décennie de progrès importants en matière d’intégration militaire, l’Union européenne peine à tirer parti des moyens dont elle dispose pour peser de façon plus décisive sur la résolution des conflits. Je pense notamment à des outils tels que l’Eurocorps, la brigade franco-allemande ou les groupements tactiques théoriquement à la disposition de l’Union, mais insuffisamment exploités. Or la France, compte tenu de la place particulière qu’elle occupe parmi les puissances militaires européennes et de son constant engagement en faveur d’une véritable Europe de la défense, figure parmi les États membres susceptibles de jouer un rôle moteur dans le développement de la défense européenne. Nous nous sommes déplacés à plusieurs reprises, notamment à Varsovie, à Londres et à Berlin, et j’ai compris que les Polonais attendent beaucoup de nous sur la question de l’Europe de la défense.
Monsieur le ministre, compte tenu des objectifs volontaristes et pragmatiques fixés par le nouveau Livre blanc, pouvez-vous nous indiquer sur quel levier compte s’appuyer la France pour renforcer la coopération multinationale de défense ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Effectivement, l’Eurocorps, la brigade franco-allemande ou encore les groupements tactiques étaient des concepts intelligents ; mais s’ils sont opératoires, ils n’ont jamais été activés. C’est donc réellement une forme d’échec. Je sais que votre projet de résolution fait référence à la coopération structurée permanente : ce concept, innovation du traité de Lisbonne, figure aux articles 42 et 46 du traité sur l’Union européenne. Il est facile à mettre en œuvre puisqu’une décision à l’unanimité n’est pas nécessaire. Il permet aux États qui décident d’agir ensemble et qui se donnent eux-mêmes un certain nombre de contraintes sur les plans budgétaire, opérationnel, capacitaire et industriel d’avancer de concert. Je souhaite que ce concept redevienne d’actualité. Si d’aventure des partenaires européens en prenaient l’initiative, la France y apporterait son soutien.
Je crois comprendre, après la visite du président polonais à Paris il y a quelques jours, que la Pologne envisage de prendre cette initiative. J’ai indiqué à mon homologue de la défense que nous la soutiendrions parce qu’elle correspond exactement à ce qu’appelait tout à l’heure de ses voeux la présidente de la commission de la défense : le pragmatisme de l’action et de l’Europe de la défense.
C’est dans cet esprit que nous agissons. Au fur et à mesure que nous développons nos arguments, je constate qu’ils recueillent un réel soutien, et j’espère voir un aboutissement rapide sur un certain nombre de sujets.
 La parole est à Mme Geneviève Gosselin-Fleury.
M. le président.
Mme Geneviève Gosselin
Monsieur le ministre, chacun sait que le Livre blanc intervient dans un contexte économique particulièrement difficile. Si le Président de la République nous a présenté une stratégie de défense adaptée aux contraintes budgétaires, elle maintient la France à la hauteur de ses responsabilités internationales.

Le nouveau Livre blanc envisage pour la prochaine loi de programmation militaire la suppression de 24 000 postes principalement au sein des administrations et dans les fonctions de soutien. Or la réforme du ministère de la défense engagée par la précédente majorité a montré que des suppressions de postes avaient été menées de façon aveugle et non ciblée, ce qui a conduit à la création de groupements de soutien de bases de défense sous-dotés en moyens humains et financiers, mais également à des dysfonctionnements majeurs tel le « désastre Louvois », pour reprendre l’expression que vous avez employée devant nous, lundi dernier, à Nancy, qui a plongé les familles de militaires dans le désarroi.
Pour pallier les insuffisances de ce système Louvois, vous n’avez eu d’autre choix que d’engager une centaine de personnes pour reprendre la gestion de la solde des militaires.
Monsieur le ministre, pouvez-vous nous donner des informations et des garanties sur la méthode qui pourrait être utilisée afin de cibler au plus juste les postes qui pourraient être supprimés et remédier ainsi aux erreurs survenues sous la précédente loi de programmation militaire ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Cela montre qu’il faut envisager les déflations ou les regroupements avec précaution, discernement, en sachant prendre le temps : voilà l’état d’esprit qui nous animera.
À mon sens, le processus qui a abouti à la concession des bases de défense a été trop accéléré. Un rapport de vos collègues sénateurs a montré ces failles, de manière d’ailleurs bipartisane. L’important, c’est de ne pas renouveler ce type d’erreur. Je ne remets pas en cause le dispositif des bases de défense, car c’est un concept intéressant, mais la manière dont il a été mis en œuvre. Nous veillerons à ce que les déflations d’effectifs ne soient pas appliquées de manière brutale, comme cela a pu être le cas auparavant.
 La parole est à M. François André.
M. le président.
 Monsieur le ministre, je tiens tout d’abord à vous remercier pour cette occasion qui nous est donnée de débattre.
M. François André.
Je ferai deux constats de nature strictement budgétaire, partant du principe que le nerf de la guerre, au sens propre du terme, réside bel et bien dans les moyens accordés, dans la durée, aux hommes et aux femmes qui servent au sein de nos forces.
Premier constat : dans un contexte de réduction nécessaire et impérieuse des dépenses de l’État, notre pays maintient en valeur les crédits consacrés à sa défense qui s’élèvent à 31,4 milliards. Cette volonté politique mérite d’être saluée car tout nous y conduit : la persistance des risques et menaces bien sûr, mais aussi la réorientation stratégique des États-Unis ou encore la place et la responsabilité particulières de la France en Europe.
Le maintien de l’effort budgétaire de défense voulu par le Président de la République est une réponse de juste équilibre entre l’exigence de souveraineté budgétaire et l’exigence de souveraineté tout court.
Second constat : nous avons, en matière de défense, comme dans tous les domaines d’ailleurs, un devoir de sincérité budgétaire. Rien n’est plus démobilisateur, démotivant et, disons-le, source de discrédit pour nos forces comme pour l’ensemble de nos concitoyens, que des ambitions déclamées à grands coups de menton – cela s’est vu – et qui se trouvent contredites au fil des ans par l’exécution budgétaire – cela s’est vu également.
 C’est vrai !
M. Philippe Folliot.
 Cela implique, en premier lieu, de définir des priorités claires. C’est ce que fait le Livre blanc en ciblant les moyens nouveaux devant être alloués à la cyber-défense, au renseignement ou encore aux forces spéciales.
M. François André.
Cela implique, en second lieu, de rechercher encore et toujours la meilleure adaptation de nos dispositifs et donc de nos moyens humains, matériels et financiers, aux différents types de conflits possibles. On retrouve ici le principe de différenciation qui permettra d’orienter avec sincérité nos efforts d’équipement. C’est le « dépenser juste », revendiqué par le Président Hollande, qui nous invite également à développer sur le plan capacitaire les mutualisations avec nos partenaires européens.
Monsieur le ministre, pouvez-vous nous indiquer, à ce stade de vos réflexions, dans la perspective de la loi de programmation militaire et de la loi de finances 2014, comment vous entendez renforcer la mise en œuvre de ce principe de sincérité budgétaire, gage de responsabilité et de crédibilité pour nos soldats et plus largement pour l’ensemble de nos compatriotes ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

J’ai un petit désir secret que je vous livre à cette heure un peu avancée et qui va devenir public : pour avoir connu bien des lois de programmation militaire, je sais qu’aucune n’a rempli ses engagements. Si je pouvais être le premier ministre de la défense à faire en sorte que la loi de programmation militaire que je vous proposerai à l’automne soit respectée financièrement et soit d’une totale sincérité budgétaire, je serais assez content de moi. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Mme Patricia Adam, 
présidente de la commission.
 C’est tout le mal que l’on vous souhaite !
M. Philippe Folliot.
 Nous en venons aux questions du groupe UDI.
M. le président.
La parole est à M. Francis Hillmeyer, pour une première question.
 Monsieur le ministre, permettez-moi, à mon tour, de saluer l’action exemplaire menée par nos soldats engagés au Mali dans le cadre de l’opération Serval, en rendant un hommage à nos hommes qui y ont laissé leur vie.
M. Francis Hillmeyer.
À l’heure où nous évoquons le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, nos armées doivent être au centre de nos préoccupations qui ne doivent pas être fondées uniquement sur des considérations budgétaires.
Je veux d’abord aborder la stratégie du Gouvernement en matière de cyber-sécurité et de cyber-défense. Nous sommes tous conscients de la menace grandissante que constituent depuis quelques années les cyber-attaques dans des domaines et sous des formes très variées et du retard que nous avons pris face aux pays du nord de l’Europe, comme la Norvège, la Suède, la Finlande ou encore l’Estonie.
En effet, si les attaques bancaires et financières sont relativement connues et doivent être combattues, les cyber-attaques peuvent également avoir pour cible les intérêts stratégiques des États et mettre le cœur de notre pays en péril.
Cette menace sur nos systèmes d’information doit être prise en compte de manière urgente et globale. On sait aussi qu’à l’heure des armes pilotées à distance, leur prise en main par l’ennemi est possible en pénétrant ces systèmes informatiques. Il reste un important travail à faire pour créer une intégration numérique fonctionnelle et la structuration d’identités numériques. Le Livre blanc affirme que la cyber-défense est une nouvelle priorité du Gouvernement.
Monsieur le ministre, quels moyens comptez-vous mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs ?
 Très bonne question !
M. Philippe Folliot.
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
ministre. Merci de me poser cette excellente question, monsieur Hillmeyer ! 
M. Jean-Yves Le Drian, 
(Sourires.)
Vous avez raison de rappeler cet enjeu. Le Livre blanc le met bien en exergue : il est tout à fait essentiel pour notre sécurité.
Il se décompose en cinq priorités. Premièrement, considérer la cyber-sécurité comme une véritable capacité militaire, au même titre que le commandement ou le renseignement. Deuxièmement, consolider une chaîne de commandement opérationnel placée au sein du CPCO – j’ai déjà eu l’occasion de le dire devant la commission de la défense. Troisièmement, créer une doctrine nationale de réponse aux attaques cybernétiques. Quatrièmement, consolider une base industrielle de bon niveau dans le domaine de la cyber-défense où nous avons des handicaps même si nous avons des capacités. Cinquièmement, faire en sorte que les ressources humaines nécessaires soient associées à la cyber-défense, tant en recrutement au sein en particulier de la DGA que dans la réserve. J’anticipe un peu sur une question que vous allez me poser sur la réserve en disant qu’une partie de nos efforts pour le renouvellement de la réserve portera sur la réserve citoyenne, la réserve experte, en particulier dans ce domaine.
Cette question de la cyber-défense est essentielle et constituera l’un des axes d’action dans la future loi de programmation militaire. Je serai particulièrement attentif aux cinq engagements que je prends ici devant vous.
 La parole est à M. Francis Hillmeyer, pour poser sa deuxième question.
M. le président.
 Le Livre blanc prévoit dans nos armées la suppression de 24 000 postes d’ici à 2019, après les 55 000 suppressions de poste déjà effectuées. Ces chiffres ont été confirmés par le chef de l’État vendredi dernier. Toutefois, nous sommes particulièrement surpris, au groupe UDI, que la question d’une véritable stratégie pour la réserve militaire demeure absente de ce Livre blanc. Des quelques lignes qui lui sont consacrées, nous pouvons simplement déduire que la réserve est maintenue à l’état de contingent supplétif. Certes, avec des objectifs en hausse concernant le nombre de réservistes et le nombre de jours travaillés, mais avec des moyens considérablement rétrécis.
M. Francis Hillmeyer.
Ce contexte a d’ailleurs conduit récemment le contre-amiral Antoine de Roquefeuille, secrétaire général du Conseil supérieur de la Réserve militaire, à envisager d’employer les réservistes à titre bénévole. Il estime en effet que, pour atteindre l’objectif fixé par le Livre blanc, il faudrait 150 millions d’euros, soit le double de son budget actuel.
Une réserve militaire intégrée est nécessaire au lien armée-nation, afin d’associer davantage les civils à la défense de leur pays et de diversifier les compétences de l’armée. Vous avez évoqué, monsieur le ministre, le secteur de la cyber-défense, dans lequel de nombreux civils travaillent déjà. Une réforme de fond doit être engagée. Monsieur le ministre, quelle est votre stratégie pour la réserve militaire ?
 La parole est à M. Jean-Yves Le Drian, ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Nous insistons dans le Livre blanc sur la nécessité d’élargir les recrutements en favorisant l’adhésion de réservistes issus de la société civile, dans la réserve opérationnelle comme dans la réserve citoyenne ; nous insistons également sur le renforcement de la réserve citoyenne, vecteur à nos yeux essentiel pour diffuser l’esprit de défense au sein de notre pays, y compris dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville. Nous allons agir beaucoup dans ce domaine-là.
Enfin, nous voulons optimiser les capacités de réserve opérationnelle en rendant plus cohérents les ESR – les engagements à servir dans la réserve – qui sont aujourd’hui trop faibles et trop courts. Il est indispensable de donner à cette partie de la réserve une plus grande cohérence. C’est un chantier important, que je ne mets pas en fin de parcours. Il est essentiel, au plan opérationnel et pour le maintien de l’esprit de défense.
 Nous revenons aux questions du groupe UMP ;
M. le président.
La parole est à M. Philippe Meunier.
 Pour ce qui est de Louvois, monsieur le ministre, je suis d’accord avec vous : mieux vaut ne pas polémiquer sur le système et rechercher des solutions pour que nos militaires puissent percevoir leur solde comme il se doit.
M. Philippe Meunier.
 C’est préférable…
M. Christophe Léonard.
 Monsieur le ministre, le Livre blanc préconise, pour la défense de notre pays, le maintien de l’autonomie de nos forces armées. Il s’agit ainsi de préserver notre capacité d’agir seuls, car la décision d’aller au combat reste toujours une décision nationale qui nécessite, pour sa mise en œuvre, une complète autonomie. Notre intervention au Mali en est la démonstration.
M. Philippe Meunier.
Le renseignement étant un élément essentiel à cette autonomie d’intervention, l’acquisition de drones pour nos forces armées participe notablement de la mise en œuvre de ce Livre blanc. Les entreprises françaises maîtrisent l’ensemble des technologies nécessaires au développement et à la production de ces drones : véhicules aériens, moyens de lancement, ensembles optroniques gyrostabilisés jour-nuit, préparation de mission, navigation inertielle et contrôle en vol, transmission de données et d’images. C’est un atout majeur pour notre pays.
Or nous avons appris dans la presse votre décision d’acheter deux drones américains. Si cet achat est confirmé, il ne sera pas sans conséquences sur notre filière industrielle et sur notre capacité à agir seuls. Après l’achat à l’étranger de ces drones sur étagère, non seulement vous aurez la plus grande difficulté financière à entreprendre la construction d’un drone national ou franco-européen, mais vous placerez notre défense sous tutelle du pays fournisseur, qui aura les moyens d’empêcher ou de limiter nos missions, compte tenu du fait qu’il sera le seul à maîtriser les codes sources, et vous le savez très bien.
Monsieur le ministre, je ne sombrerai pas dans la polémique, comme l’a fait le président du groupe SRC, car le sujet mérite beaucoup mieux. J’espère que votre réponse sera aussi précise que ma question. Pour respecter les préconisations du Livre blanc, mais aussi pour préserver l’avenir de notre filière industrielle et ses très nombreux emplois, chers à tous, quand allez-vous prendre la décision de lancer ce programme national, voire franco-européen, de drones MALE ? 
(Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Je suis donc obligé, c’est mon devoir, de faire en sorte que nous ayons les moyens d’observation nécessaires par l’acquisition de drones MALE que nous sommes en train de nous procurer sur étagère auprès des États-Unis. Nous allons les franciser, en discutant avec les Américains, pour garantir notre autonomie stratégique.
Je le disais tout à l’heure, mais vous n’étiez pas là : aujourd’hui, ce sont les drones américains présents à Niamey qui nous donnent des informations. Peut-on continuer ainsi ? Où est l’autonomie stratégique ? Si les Américains ne veulent pas nous donner l’information, ils ne nous la donnent pas !
Ensuite, oui, il faut une nouvelle génération de drones qui, je l’espère, sera européenne et réalisée par des industriels européens. Je le leur ai dit, tout le monde le sait : il reste six à sept ans pour mettre en œuvre le dispositif et il y a les compétences pour le faire.
 Vous n’achetez que deux drones ?
M. Nicolas Dhuicq.
M. Jean-Yves Le Drian, 

(Interruptions sur les bancs du groupe UMP.)
Ensuite, nous aurons besoin d’une autre génération. Je ne veux pas que mon successeur se trouve dans la même situation que moi aujourd’hui.
 Les douze drones seront-ils américains ?
M. Philippe Meunier.
M. Jean-Yves Le Drian, 

 La parole est à M. Nicolas Dhuicq.
M. le président.
 Le Livre blanc est un ouvrage politique qui répond à des choix politiques. La question posée à la nation est la suivante : est-il plus utile de dépenser de l’argent en fonctionnement, de financer des emplois aidés pour maintenir en servitude notre jeunesse, de proposer le recrutement de soixante mille professeurs supplémentaires ou bien de mettre l’argent dans notre défense, chez nos militaires, dans de vrais emplois, avec de hautes qualifications et un véritable statut ?
M. Nicolas Dhuicq.
 Parce que les professeurs, ce ne sont pas de vrais emplois ?
Mme Catherine Coutelle.
 Monsieur le ministre, le Livre blanc est destiné à offrir à la France une vision géostratégique. Je vous l’ai déjà dit : absence de vision de partenariat avec la fédération de Russie, absence de réflexion sur la guerre civile entre monde chiite et monde sunnite, absence de réflexion sur la zone Pacifique Sud, sur la Nouvelle-Calédonie, sur le canal du Mozambique, sur l’îlot de Tromelin et autres.
M. Nicolas Dhuicq.
Monsieur le ministre, les sociétés occidentales sont extrêmement fragiles. Nous parlons de cyber-défense, mais faut-il rappeler ici qu’il y a vingt ans déjà, les colonels chinois avaient déjà théorisé la guerre sans limite après les affaires Soros, vécues par la Chine comme une attaque de l’Occident sur son économie. En cyber-défense, il vaudrait mieux parler de « cyber-attaque », car souvent, celui qui pare le coup a déjà perdu cette guerre.
Nos sociétés occidentales sont fragiles aussi en ce qu’elles dépendent de flux de communication et de ravitaillement en matières premières. Or il faut attendre la cent vingt-neuvième page sur cent soixante pour qu’enfin on se préoccupe du ravitaillement du pays, qui passe majoritairement par voie maritime pour ces matières premières : minerais, métaux, hydrocarbures, mais aussi ces fameuses terres rares, la plupart sous contrôle chinois.
Monsieur le ministre, je m’étonne de cette absence de réflexion sur cette fragilité de nos sociétés occidentales et particulièrement de la société française qui ne possède aucune réserve de matières premières, si ce n’est au fond des océans. Alors, n’y a-t-il pas une contradiction à limiter notre flotte à quinze frégates, dont seulement huit seront à terme des frégates modernes ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

 Nous non plus !
Plusieurs députés du groupe SRC.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Si c’est le problème de la sécurisation du trafic maritime que vous voulez évoquer, je suis d’accord pour l’examiner avec vous. Mais l’une des inflexions du Livre blanc de 2013 par rapport à celui de 2008, c’est précisément la sécurité maritime. J’y ai été, pour de nombreuses raisons, particulièrement attentif. Je suis prêt à faire avec vous l’exercice de comparaison entre les deux livres blancs.
Il y a une raison à cela : depuis 2008, la piraterie s’est développée, pas uniquement dans la Corne de l’Afrique, mais aussi dans le golfe de Guinée et dans d’autres lieux. Il importe que nous agissions pour sécuriser nos moyens d’approvisionnement. Ce que je peux vous dire, monsieur le député, c’est que les moyens de la marine seront suffisants pour assurer cette sécurisation, mais celle-ci ne doit pas uniquement se faire avec les moyens de la marine nationale française : elle doit se faire aussi en coopération au sein de l’Union européenne – c’est ce que nous faisons avec l’opération Atalante –, mais aussi avec la Russie.
La dernière fois que nous nous sommes parlés, je partais en Russie. J’en suis revenu, en bon état. C’est une des questions que nous avons évoquées avec nos partenaires russes, qui ont la même préoccupation de sécuriser leurs voies maritimes. Ils sont présents dans le golfe d’Aden.
 La parole est à M. Yves Foulon.
M. le président.
 Les enjeux en matière de défense devraient nous permettre de transcender nos clivages politiques et d’atteindre une certaine forme de consensus. Malheureusement, il faut se rendre à l’évidence : les faits sont têtus et, malgré tout le talent avec lequel vous présentez ce Livre blanc, la réalité est qu’il y a moins d’argent et moins de militaires 
M. Yves Foulon.

J’ai peur des conséquences, il faut les rappeler : s’il y a moins de militaires, moins d’argent, il faut s’attendre à un affaiblissement de la place et du rôle de la France dans le monde, à des suppressions de bases et de régiments sur notre territoire, à bien sûr des difficultés dans l’industrie de défense, ce qui pourra entraîner des disparitions d’emplois alors même que nous sommes déjà plongés dans un grand marasme économique ; il faut s’attendre enfin à du retard dans la participation à l’Europe de la défense.
Pour entrer dans le détail et vous poser une question précise, il est précisé que nos armées seront dotées de 225 avions de combat, air et marine confondus : moins 25 % par rapport au précédent Livre blanc. Il y a quelques semaines, vous annonciez ou des sources ministérielles annonçaient une commande de 320 Rafale, puis de 294, puis de 286. Finalement, le Livre blanc ne parle plus que de 225 avions.
Monsieur le ministre, pouvez-vous nous préciser si ce seront des Rafale ou aussi des Mirage 2000D modernisés ? Envisagez-vous à terme une flotte mixte ? Ou bien les Mirage 2000D modernisés ont-ils vocation à attendre la livraison des futurs Rafale ?
Actuellement, il y a une commande de 180 Rafale. Prévoyez-vous une nouvelle commande pour atteindre les 225 avions de combat et seront-ils des Rafale ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Le chiffre de 225 avions de combat sera bien réalisé. Étant pragmatique, je vous informe que le Royaume Uni dispose de 213 avions de chasse – nous resterons par conséquent mieux dotés que l’autre grande puissance militaire en Europe – et l’Allemagne, exemple cité à plusieurs reprises au cours du débat, 185.
Nous disposerons donc d’une force d’intervention aérienne nous permettant de remplir nos missions à la fois par le moyen de Rafale et de Mirage 2000D modernisés – ces derniers étant par définition plus anciens, ils devront inévitablement avoir des successeurs.
 S’agira-t-il de Rafale ou pas ?
M. Yves Foulon.
M. Jean-Yves Le Drian, 

 Nous en revenons aux questions du groupe SRC.
M. le président.
La parole est à M. Gilbert Le Bris.
 La France fait face au défi de la mondialisation avec de réels atouts, qu’il s’agisse de son rayonnement culturel avec la francophonie, de son poste de membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU, de la réelle capacité de ses entrepreneurs dans différents secteurs, agroalimentaire, environnement, énergie ou produits manufacturés de qualité, et, surtout, de l’atout présent et à venir que constituent ses 11 millions de kilomètres carrés de zone maritime – la seconde au niveau mondial.
M. Gilbert Le Bris.
La plupart des pays développés ont compris la nécessité de développer une marine importante pour défendre leurs intérêts. Les ressources terrestres arrivent quelque peu à bout alors que les ressources maritimes restent très fortes puisqu’elles représentent 84 % des minéraux et des terres rares évoquées tout à l’heure, 90 % des ressources en hydrocarbures, sans parler des stocks halieutiques, de la biochimie, des capacités illimitées d’énergies renouvelables. Bref, les océans renferment de véritables richesses.
Que devons-nous faire, nous Français, dans ce contexte ? D’abord, nous devons éviter de dilapider ou de partager notre souveraineté sur l’île Tromelin, sur l’île de Clipperton ou ailleurs.

M. Philippe Folliot
 Très juste !
M. Nicolas Dhuicq.
 Ensuite, nous devons protéger les zones terrestres et maritimes outre mer. Enfin, nous devons nous montrer capables d’exercer cette souveraineté dans les domaines maritime, aérien et terrestre.
M. Gilbert Le Bris.
Il est certain que nous avons en la matière, à l’heure actuelle, ce qu’on pourrait appeler un « trou capacitaire » et il est plus que temps que soient appliqués les programmes B2M, BSAH, BATSIMAR, et mises en œuvre la surveillance maritime et la surveillance aérienne.
Le Livre blanc prévoit l’élaboration dès cette année d’une programmation quinquennale d’équipements partagés, pour ainsi dire, avec les autres ministères, à savoir d’équipements mutualisés. Pouvez-vous nous en dire plus, monsieur le ministre, notamment sur les procédures, les moyens et les objectifs ?
 Très bien !
M. Jean Launay.
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

 C’est un vrai sujet !
M. Philippe Folliot.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Cela suppose des moyens partagés et, sur ce point, nous allons élaborer, avant la fin de l’année, un contrat général interministériel qui permettra un plan quinquennal d’équipement, c’est-à-dire un ensemble programmatique impliquant plusieurs ministères, celui de la défense, comme ceux de l’intérieur, des douanes et des transports. Cet engagement sera soumis au Parlement et la commission de la défense sera évidemment informée de l’aboutissement de ce plan. Le ministère de la défense ne sera donc pas le seul à contribuer, ce qui est la moindre des choses.
 La parole est à M. Christophe Léonard.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la présidente de la commission, chers collègues, le présent débat revêt une importance capitale en ce qu’il ouvre à la préparation de la loi de programmation militaire pour 2014-2019 que l’Assemblée examinera cet automne. La mise en œuvre des conclusions du Livre blanc 2013 sur la défense et la sécurité nationale conditionne en effet les moyens qui permettront demain à la France de défendre ses intérêts et ses valeurs sur la scène internationale dans un contexte où l’état du monde appelle à de nouvelles évolutions stratégiques et alors que nos contraintes budgétaires sont fortes.
M. Christophe Léonard.
Permettez-moi par conséquent de saluer ici l’engagement du chef de l’État de porter l’effort financier de la France pour ses armées à 179 milliards d’euros constants pour la période 2014-2019. Cette décision d’autorité garantit la préservation de l’indépendance et de la souveraineté de la France.
Le nouveau modèle d’armée prôné par le Livre blanc 2013 suppose néanmoins une adaptation de nos forces dont les conséquences socio-économiques ne peuvent pas être ignorées. Elle s’ajoutera à la baisse de 54 900 postes décidée par le Gouvernement de M. Fillon pour la période 2009-2015. Alors que l’armée de terre supportera une part prépondérante de cette nouvelle contraction des effectifs militaires, ce sont des choix stratégiques mais aussi douloureux auxquels notre pays va donc devoir faire face.
Les habitants de ma circonscription en savent quelque chose, puisque les décisions du gouvernement Fillon se sont traduites par la disparition du centre d’entraînement commando de Givet, réduisant ainsi au seul régiment du génie de Charleville-Mézières la présence historique de nos armées dans le département des Ardennes marqué dramatiquement – dois-je le rappeler – par les trois conflits armés de 1870, 1914-1918 et 1939-1945.
Même si l’armée n’est pas, 

Je vous remercie, monsieur le ministre, de bien vouloir nous préciser vos intentions méthodologiques en la matière.
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Ensuite, nous ferons en sorte que les choix de restructuration se fassent avec discernement, précaution, concertation en intégrant évidemment les concepts d’aménagement du territoire. Je sais que la région Champagne-Ardenne a été particulièrement touchée par les restructurations antérieures.
 Tout à fait !
M. Alain Marty.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Je préciserai, puisque vous l’avez évoquée, que l’armée de terre, sera touchée par la réduction des effectifs puisqu’elle passera de huit brigades à sept. On comptera donc une brigade de moins par rapport à l’objectif de la loi de programmation et du Livre blanc de 2008. Cela représente une réduction d’autant de militaires au sein de l’armée de terre, mais cette dernière ne sera pas la seule à contribuer à la contraction d’effectifs évoquée. Il y sera procédé comme je vous l’ai indiqué : avec beaucoup de précaution et d’anticipation.
 La parole est à M. Jean Launay, ultime orateur inscrit.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le ministre, dans son discours de vendredi devant les auditeurs de l’IHEDN, dont je suis, le Président de la République a placé le Livre blanc et la loi de programmation militaire à venir sous le signe de l’ambition responsable et de la réalité assumée.
M. Jean Launay.
En effet, l’écart entre les engagements pris dans le cadre de la précédente loi de programmation militaire en 2008 et la réalité n’a cessé de s’accroître. Le précédent Livre blanc, celui qui a présidé à la construction de la loi de programmation militaire pour la période 2009-2014, prévoyait que les ressources de la mission « Défense » seraient d’abord stabilisées, puis progresseraient chaque année de 1 % au-delà de l’inflation à compter de 2012.
Cette trajectoire n’était plus soutenable et elle n’était d’ailleurs pas tenue. En juillet 2012, la Cour des comptes a en effet montré que la différence entre prévisions et réalisations portait déjà sur 3 milliards d’euros au moins et que cet écart ne pouvait que s’accroître. Le modèle de 2008 était donc inatteignable sur le plan financier et, hier encore, devant la commission des finances, le premier président de la cour des comptes a réaffirmé le caractère non soutenable des objectifs de la loi de programmation militaire pour 2009-2014.
Le Livre blanc 2013 devra donc nous permettre de décliner une loi de programmation militaire et des projets de loi de finances successifs avec réalisme, de répondre durablement à des problèmes récurrents, j’évoque ici la sous-budgétisation chronique des OPEX, les dysfonctionnements dans la gestion de la masse salariale – ce que vous savez bien, vous qui avez dû faire face, avec lucidité et volontarisme, au système Louvois et aux soucis qu’il a provoqués chez nombre de nos militaires.
En tant que rapporteur spécial du budget opérationnel de la défense – je tiens à remercier, au passage, mes collègues de la commission de la défense de m’avoir permis de poser une question –, je soulignerai que le ministère de la défense doit encore trouver 5,5 milliards d’euros de ressources exceptionnelles d’ici à 2019. Or l’on sait que les recettes exceptionnelles ne constituent pas toujours un apport aussi fiable qu’on pourrait le souhaiter. Sur la période 2009-2014, 980 millions d’euros seulement, sur les 3,47 milliards d’euros prévus au titre des recettes exceptionnelles, ont été disponibles pour les armées en temps et en heure.
Aussi, monsieur le ministre, comment allez-vous suivre cette question délicate des ressources exceptionnelles dont le suivi conditionne bel et bien la réalité de l’équilibre que vous poursuivez et sur lequel nous nous engageons avec vous ?
 La parole est à M. le ministre.
M. le président.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Je remercie également la présidente de la commission, Patricia Adam, Eduardo Rihan Cypel et Christophe Guilloteau de leur participation à la commission du Livre blanc : ils auront consacré à son élaboration beaucoup de temps…
 Une année ou presque !
M. Christophe Guilloteau.
M. Jean-Yves Le Drian, 

Et cela me permet de faire une transition avec la question que vient de me poser M. le député Jean Launay. Évidemment, et je le dis à l’ensemble des députés présents, tout cela ne marchera qu’avec les ressources exceptionnelles. Sans elles, les discours que j’ai faits cet après-midi en réponse à vos questions ne tiennent pas. Ces ressources exceptionnelles représentent 5,9 des 179,2 milliards, dont 1,9 milliard au budget de 2014.
J’ai entendu, comme vous, le Premier ministre apporter tout à l’heure des garanties à ce sujet, et le Président de la République s’exprimer vendredi dernier sur cette question. Et des précédents montrent que cela peut marcher : cette année, en 2013, les ressources exceptionnelles se seront élevées à 1,3 milliard d’euros.
La vigilance s’impose si nous voulons que les résultats soient au rendez-vous : je suis sûr de la vôtre, soyez sûrs de la mienne. Ces ressources exceptionnelles, où les trouver ? Elles viendront à la fois des recettes immobilières, des recettes de fréquence et des cessions d’actifs, et pas uniquement des cessions d’actifs défense. Des discussions sont en cours sur ce sujet, auxquelles je consacre moi aussi beaucoup de temps, monsieur Guilloteau. Nous pouvons être optimistes quant aux résultats, puisque le Président de la République s’est engagé à ce que le niveau budgétaire de 31,4 milliards en 2014 soit maintenu en 2015 et 2016, avec des ressources exceptionnelles à peu près au même niveau.
C’est en tout cas sur ces bases-là que nous travaillons en ce moment, et nous sommes très confiants, du fait des engagements pris par le Président de la République et par le Premier ministre, qui les a confirmés tout à l’heure. 
(Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
 Merci, monsieur le ministre. Le débat est clos.
M. le président.
Prochaine séance, ce soir, à vingt et une heures trente :
M. le président. 
Projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d’action publique.
La séance est levée.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république
M. Guy Geoffroy
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux
M. Sébastien Denaja
M. Guillaume Larrivé
M. Marc Dolez
M. Alain Tourret
M. Paul Molac
M. Sébastien Denaja
M. Philippe Houillon
M. Gilles Bourdouleix
M. Paul Molac
M. Alain Tourret
M. Marc Dolez
M. Pascal Popelin
M. Étienne Blanc
M. Gilbert Collard
M. Sébastien Huyghe
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux
Amendements n

Amendements n

Amendement n

Amendement n

Amendements n

Amendement n

Amendement n

La séance est ouverte.
Mme la présidente. 
L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d’action publique (n
Mme la présidente. 

La parole est à Mme la garde des sceaux, ministre de la justice.
Mme la présidente. 
Mme Christiane Taubira,
 garde des sceaux, ministre de la justice. 
Ce projet de loi s’inscrit en cohérence avec le projet de loi constitutionnelle portant sur la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, qui tend à consolider les conditions d’impartialité de d’indépendance des magistrats du ministère public et que nous avons étudié hier soir.
Le texte que je vous ai présenté hier contient des dispositions essentielles sur le statut des magistrats du ministère public, notamment en matière de nominations. Le régime des nominations par avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature sera aligné sur les modalités de nomination des magistrats du siège. Le régime disciplinaire sera également aligné sur celui des magistrats du siège. C’est sans précédent, et constitue une modification tout à fait substantielle du fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature. L’intention, clairement annoncée par le Président de la République et confirmée par le Premier ministre, est de garantir l’impartialité et l’indépendance des magistrats dans l’exercice de la justice en faveur des justiciables, et en particulier les plus vulnérables d’entre eux.
Le projet de loi que je vous présente ce soir a pour objet de préciser les attributions du garde des sceaux, et il réorganise les relations du garde des sceaux avec les procureurs généraux et les procureurs.
Nous pouvons toujours être tentés de bouleverser les choses. Cette tentation est souvent dictée par la vanité, par le souhait de laisser son empreinte. Mais nous considérons que nos institutions sont solides, et du fait qu’elles portent la marque de l’histoire et celle de la culture, elles ont pu s’installer et s’ancrer dans le temps. Par conséquent, nous avons choisi de ne pas les bouleverser, et nous maintenons donc le parquet « à la française », comme il est habituellement appelé.
En clair, cela veut dire que le garde des sceaux va veiller aux conditions dans lesquelles les magistrats du ministère public vont pouvoir exercer leur mission, et cela en satisfaisant à deux nécessités. La première est que ces magistrats du ministère public rendent compte au garde des sceaux, et la deuxième est de veiller à ce qu’ils continuent à pleinement appartenir à l’autorité judiciaire.
S’agissant de l’obligation de rendre compte au garde des sceaux, nous avons décidé de maintenir le principe hiérarchique posé par l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958. Cet article énonce précisément : « Les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice. »
Cette obligation se justifie par le fait que seul le Gouvernement est légitime pour définir une politique pénale et veiller à son application, conformément à l’article 20 de la Constitution. De plus, le Gouvernement, et en l’occurrence le garde des sceaux, doit rendre compte au Parlement. Il a donc besoin de disposer des éléments qui lui permettent d’exercer correctement cette obligation à l’égard des parlementaires.
C’est en effet le garde des sceaux qui définit la politique pénale, qui veille à son exécution et son application sur la totalité du territoire. C’est une nécessité, et c’est une obligation républicaine. À défaut, des inégalités territoriales apparaîtraient et exposeraient les justiciables à une justice inégalitaire, et au risque d’un découpage géographique en véritables fiefs à la tête desquels seraient placés des procureurs.
Cette obligation à l’égard du justiciable permet d’assurer l’égalité d’accès à la justice et l’égalité face à la justice. Ces inégalités territoriales, si elles apparaissaient, contribueraient à creuser des inégalités sociales. Le gouvernement a donc la responsabilité, sous le contrôle du Parlement, de s’assurer que les justiciables sont traités de la même façon sur l’ensemble du territoire de la République.
La seconde nécessité est de veiller à ce que les magistrats du ministère public continuent bien d’appartenir totalement et pleinement à l’autorité judiciaire. Cela conduit le Gouvernement à veiller à leur neutralité dans leurs rapports avec l’exécutif et à s’assurer de leur totale indépendance et de leur impartialité lorsqu’ils exercent l’action publique et qu’ils sont conduits à prendre des décisions dans des affaires individuelles.
Je sais bien que la question de savoir si les magistrats du parquet appartiennent bien à l’autorité judiciaire fait l’objet de débats récurrents. À cette question clairement et brutalement formée, deux types de réponse sont apportés. Le Conseil constitutionnel a estimé de façon constante que le parquet appartient bien à l’autorité judiciaire, conformément à ce qui est inscrit dans notre Constitution. Une réponse bien différente est apportée par la Cour européenne des droits de l’homme et par la Cour de cassation, qui ont clairement formulé que les magistrats du ministère public français n’appartiennent pas à l’autorité judiciaire.
En fait, la contradiction n’est qu’apparente, malgré la différence des réponses apportées. Il faut distinguer la conception conventionnelle de l’autorité judiciaire de sa conception constitutionnelle. Au sens de la Convention européenne des droits de l’homme, l’autorité judiciaire est une autorité de jugement. C’est pour cela que la Cour européenne considère que le magistrat public, du fait de ses relations avec l’exécutif, ne peut pas être une autorité de jugement, c’est-à-dire qu’il ne peut pas prononcer de décisions privatives de liberté. Au sens de la Constitution, l’autorité judiciaire est perçue différemment, et le magistrat du ministère public appartient bien à cette autorité judiciaire. Cela ne signifie pas qu’il puisse prendre des décisions qui relèvent du seul juge, mais il faut le reconnaître comme garant des libertés individuelles. C’est assez flagrant pour les gardes à vue. Surtout, et c’est aussi le sens de ce projet de loi, nous devons veiller à ce que lorsqu’il exerce l’action publique, il soit autonome et impartial.
C’est pour cela que ce projet de loi contient de telles dispositions qui, je le répète, sont complémentaires à celles du projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Ce projet nous permet donc d’inscrire le magistrat du ministère public dans la permanence de l’unité de l’autorité judiciaire, dans la permanence de l’unité du corps judiciaire. Rappelons que les magistrats du ministère public suivent la même formation que les magistrats du siège, ils sont recrutés de la même façon selon les mêmes modalités, ils prêtent le même serment, ils obéissent à la même déontologie et au cours de leur carrière, ils peuvent exercer au ministère public ou au siège.
Cette clarification des attributions du garde des sceaux et de ses rapports avec le parquet général et le parquet a une seule finalité : faire en sorte que la justice soit impartiale et efficace pour le justiciable. Comment faire en sorte que la suspicion, qui a pesé trop longtemps sur la justice en général et sur les magistrats du ministère public en particulier, soit éradiquée, déracinée, et que l’on fasse disparaître toutes les causes réelles ou fantasmées laissant croire que les magistrats du ministère public sont à la main du pouvoir politique et exécutent ses consignes ? En clair, comment faire en sorte que la confiance revienne à l’égard de cette institution majeure, essentielle, qui constitue la colonne vertébrale de la démocratie ?
Le projet de loi que je vous présente contient quatre articles. Le quatrième énonce simplement : « La présente loi est applicable sur l’ensemble du territoire de la République. » Le premier article réécrit totalement l’article 30 du code de procédure pénale, qui dispose aujourd’hui en son premier alinéa : « Le ministre de la justice conduit la politique d’action publique déterminée par le Gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République. »
L’article 35, portant sur les attributions du procureur général, est également modifié, et nous introduisons un article 39-1 qui concerne les attributions et l’exercice de sa mission par le procureur.
Le premier article du projet de loi réécrit donc l’article 30. Son premier alinéa nouveau se lira ainsi : « Le ministre de la justice conduit la politique pénale déterminée par le Gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République. »
En son deuxième alinéa, l’article 30 prévoit que le garde des sceaux adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales. Enfin, en son troisième alinéa, il précise qu’il ne peut leur adresser aucune instruction dans des affaires individuelles. En clair, il ne peut pas diligenter une enquête, il ne pourra plus décider de poursuivre, ni requérir la relaxe dans un dossier individuel ou donner des consignes en matière de choix de peines à requérir.
Ces dispositions ont existé de façon inégale et variable dans l’histoire des rapports entre l’exécutif et le ministère public et dans le code de procédure pénale. En 1958, le code de procédure pénale reconnaît au garde des sceaux le pouvoir d’adresser des instructions individuelles. Les lois de janvier et d’août 1993 préciseront que ces instructions individuelles doivent êtres écrites et versées au dossier. J’ouvre une parenthèse très intéressante  : en 1999, la garde des sceaux, Elisabeth Guigou, a présenté au Parlement un projet de loi visant à mettre un terme aux instructions individuelles. Toutefois, ce projet de loi était corrélé à la réforme constitutionnelle discutée au Parlement de 1998 à presque 2000 sans jamais être soumise au Congrès.
Comme nous l’avons rappelé hier soir, bien que ce projet de loi constitutionnelle eût été adopté par les trois cinquièmes des deux chambres du Parlement, il n’a jamais été soumis au Congrès réuni à Versailles car tel fut le choix du Président de la République. Il n’en demeure pas moins que la garde des sceaux avait choisi, pendant tout le quinquennat, de respecter les dispositions du projet de loi qu’elle avait présenté en ne donnant aucune instruction individuelle. Nous pouvons donc nous référer à un quinquennat entier pendant lequel l’exécutif s’est interdit de donner des instructions dans les dossiers individuels.
La loi du 9 mars 2004 a modifié le code de procédure pénale. Elle maintient le fait que les instructions individuelles doivent être écrites et versées au dossier, mais elle introduit également dans le code un chapitre consacré aux attributions du garde des sceaux, dont elle élargit les prérogatives en lui confiant la conduite de l’action publique. L’article 30 du code de procédure pénale, totalement réécrit, dispose que « le ministre de la justice conduit la politique pénale déterminée par le Gouvernement ». Aux termes de l’article 20 de la Constitution, il relève de la responsabilité du Gouvernement de conduire cette politique publique majeure qu’est la politique pénale. De plus, le Gouvernement doit rendre des comptes au Parlement à longueur de session, que ce soit en répondant aux questions écrites, lors des questions au Gouvernement ou lors des séances assez désertiques consacrées aux questions orales sans débat. Ainsi, le Gouvernement doit rendre compte devant le Parlement de l’application de la loi pénale qu’il lui a proposée et que le Parlement a choisi d’adopter. Sur la base de cette loi pénale, c’est le garde des sceaux qui doit définir les priorités et orientations, et veiller à la mise en œuvre des moyens pour l’application de cette loi. Pour toutes ces raisons, le garde des sceaux doit effectivement disposer des informations nécessaires pour les restituer chaque fois que de besoin devant le Parlement. Le garde des sceaux dispose donc d’un certain nombre de prérogatives, qui doivent être exercées. Le fait d’inscrire dans la loi l’interdiction des instructions individuelles n’affaiblit pas le rôle du garde des sceaux  : au contraire, il renforce son obligation de veiller, au nom du Gouvernement, à l’exécution et à l’application de la politique pénale.
C’est ce que je fais, principalement par le biais de circulaires. Dans la circulaire générale sur la politique pénale, adoptée le 19 septembre 2012 en conseil des ministres, j’ai rappelé que nous ne donnerions pas d’instructions individuelles  ; j’y définissais déjà une nouvelle architecture concernant les attributions du garde des sceaux et ses relations avec le parquet général et le parquet  ; surtout, j’y ai indiqué les grands principes de la politique pénale, notamment le principe essentiel de l’individualisation, la nécessité d’une démarche éclairée quant aux choix de procédure, l’importance des droits de la défense, ou encore l’attention qu’il faut accorder aux victimes. Outre ces orientations, la circulaire du 19 septembre 2012 comportait des dispositions pratiques et soulignait l’importance des relations entre le parquet et les services d’enquête.
Certes, aux termes du code de procédure pénale, c’est le procureur qui dirige la police judiciaire. Mais j’ai aussi instauré l’habitude, pour les procureurs, d’un retour auprès des enquêteurs de police judiciaire au sujet des informations relatives aux procédures dans lesquelles ils ont été impliqués. J’ai pu constater la mise en œuvre de cette pratique au cours des divers déplacements que j’ai effectués en juridictions. Je suis également appelée à diffuser des circulaires de politique territoriale, lorsqu’une partie du territoire est confrontée à un type de délinquance particulier qui appelle une politique pénale plus ciblée. Évidemment, une circulaire de politique territoriale reste cohérente avec la politique pénale générale, mais elle décline un certain nombre de priorités, d’orientations ou de procédures spécifiques au territoire concerné. Par exemple, dans la circulaire territoriale que j’ai diffusée en Corse et dans l’agglomération de Marseille, je demande aux procureurs de pratiquer l’autosaisine des services d’enquête - police et gendarmerie - à chaque fois qu’ils perçoivent que cette méthode permettrait de faciliter la conduite des enquêtes et d’augmenter leur efficacité.
Ces circulaires peuvent aussi concerner des thématiques particulières : je pense par exemple à la circulaire contre le racisme et l’antisémitisme, ou à la circulaire sur la détention des armes.
Enfin, les circulaires peuvent accompagner une loi adoptée par le Parlement lorsque les débats ont fait apparaître que certaines dispositions, qui ne peuvent être inscrites dans la loi, contribueraient pourtant à une meilleure compréhension de l’intention du législateur et, par conséquent, à une meilleure application de cette loi. Il m’est déjà arrivé à deux reprises de diffuser, parallèlement à la promulgation d’une loi par le Président de la République, une circulaire d’application de cette loi.
Voilà donc, parmi les moyens à la disposition de l’exécutif et, plus directement, du garde des sceaux, des prérogatives qui permettent de s’assurer de la bonne exécution de la politique pénale et de son application cohérente sur l’ensemble du territoire sans avoir à intervenir dans les affaires individuelles. L’article 2 du présent projet de loi, qui modifie l’article 35 du code de procédure pénale, précise les attributions du procureur général. De même, l’article 3 du projet de loi introduit dans le code un nouvel article 39-1 qui précise les attributions du procureur et les relations entre procureur général, procureur et garde des sceaux.
J’ai rappelé tout à l’heure l’article 5 de l’ordonnance de décembre 1958  : le procureur général doit rendre compte au garde des sceaux, à partir des éléments qui lui sont transmis par le procureur. Le procureur général est chargé de décliner les orientations de la politique pénale générale en fonction des particularismes de son ressort. Quant au procureur de la République, il tient compte encore plus finement des circonstances locales pour adapter cette politique pénale générale.
Le procureur général, alimenté par les informations que lui remonte le procureur de la République, rend compte au garde des sceaux par le biais d’un rapport annuel de politique pénale. Ce rapport porte sur l’activité et la gestion des parquets de son ressort, ainsi que sur l’application de la loi et des instructions générales reçues au titre du nouvel alinéa de l’article 30 du code de procédure pénale.
Le procureur général rend également compte de son action par le biais de rapports particuliers. Ceux-ci concernent des thématiques : il peut s’agir de contentieux spécifiques ou de l’application particulière d’une disposition de la loi sur une portion du territoire du ressort.
Par exemple, les services du ministère de la justice étaient impliqués dès l’amont dans la mise en place des zones de sécurité prioritaires, c’est-à-dire dès la conception de ces zones, lesquelles sont assez fortement inspirées des groupes locaux de traitement de la délinquance, qui sont des instances purement judiciaires. J’ai mobilisé dès le mois d’août les procureurs et les procureurs généraux, qui m’ont fait des propositions de périmètres territoriaux pour ces zones de sécurité prioritaires ; ils m’ont transmis des rapports de politique pénale à ce propos et, ensemble, nous avons mis en place des méthodes. Le ministre de l’intérieur Manuel Valls et moi-même avons participé à une journée d’évaluation avec eux, le 13 mai à Lyon, il y a un peu plus de deux semaines.
Ces rapports thématiques nous permettent donc de connaître et d’analyser l’application de la politique pénale, y compris dans une zone géographique très clairement délimitée. Quelle est l’utilité de cette remontée d’informations ? Les rapports annuels de politique pénale et les rapports particuliers, qui peuvent d’ailleurs aussi concerner des affaires particulières, servent d’abord à ajuster la politique pénale et la répartition des moyens sur l’ensemble du territoire. Ils servent aussi à informer la chancellerie sur le fonctionnement de l’institution judiciaire, à lui permettre d’anticiper et de prendre des mesures lorsqu’un contentieux particulier nécessite une concentration de moyens provisoire pour qu’un procès se déroule correctement. Je pense, par exemple, à des contentieux de santé publique.
Lors d’un procès qui s’est achevé récemment à Marseille, nous avons dû faire un effort particulier en matière de frais de fonctionnement  : compte tenu du nombre de victimes - 3 800 dans un premier temps, près de 6 000 finalement -, il a fallu délocaliser le procès, ce qui a nécessité des moyens. Ce sont ces remontées d’informations qui permettent à la chancellerie d’anticiper et, parfois, d’ajuster les moyens lorsque la situation le nécessite. Je résume les principales attributions du procureur et du procureur de la République  : décliner la politique pénale, faire remonter l’information, contribuer à une répartition correcte des moyens sur le territoire, et s’assurer finalement que la justice est rendue de façon équitable dans notre pays, c’est-à-dire que les justiciables, où qu’ils se trouvent, sont égaux devant la justice. Toutes ces considérations paraissent très abstraites si nous ne relions pas les textes que nous examinons à la réalité dans laquelle nous vivons et sur laquelle nous voulons agir.
Pour donner plus de chair et de nerfs à ces mesures, je conclus mon intervention en évoquant une grande et belle figure de magistrat du ministère public. Je remonte loin, puisque j’évoquerai à l’affaire Dreyfus. J’ai un attachement particulier pour cette affaire, pour ce qu’elle représente, pour ce qu’elle signifie et pour ce que sa conclusion révèle de la société française et du courage de la justice. C’est la figure du procureur général Jean-Pierre Manau qui, au nom du ministère public, a défendu sa conception de la vérité et de l’impartialité.
Je suis particulièrement sensible à cette affaire pour ce qu’elle dit de la société française et parce que Dreyfus a été condamné au bagne en Guyane. Dans la ville de Kourou, la tour Dreyfus existe toujours sur le littoral. Elle servait à surveiller ce bagnard en particulier qui se trouvait sur l’île du Diable que l’on appelle aujourd’hui les Îles du Salut. Ce grand procureur général a eu le courage de requérir la cassation de la première condamnation d’Émile Zola par la cour d’assises, puis de requérir la cassation de la condamnation de Dreyfus par le conseil de guerre en dépit du climat politique ambiant.
Pour le président de la chambre criminelle de la cour de cassation, ce grand magistrat représentait l’un des plus beaux exemples du courage civil des magistrats du ministère public. En tant que magistrat amovible, il a en effet eu le courage de préférer la vérité et l’impartialité. Il a choisi une parole libre. En dépit d’une situation tumultueuse, des positions du gouvernement, il a eu le courage de requérir la cassation de deux jugements, de deux condamnations manifestement injustes. Voilà une très belle figure qui rappelle que ce que nous faisons n’a rien d’une chicanerie d’écriture ni d’une chimère sur les relations entre l’exécutif et le ministère public. Nous consolidons une institution majeure au service des justiciables afin que ceux qui sont conduits à désespérer de la vie puissent espérer toujours en la justice et donc en l’État.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, écologiste, GDR et RRDP.)
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république.
Mme la présidente. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république. 
Je n’ignore pas davantage que les magistrats du ministère public ne disposent pas des mêmes garanties statutaires que ceux du siège, l’indépendance des premiers ne pouvant avoir la même portée que celle reconnue aux seconds, en raison même du principe de subordination hiérarchique des membres du ministère public, principe que je n’ai jamais eu l’intention de remettre en cause. Je demeure, en effet, convaincu que, dans un État de droit comme le nôtre, c’est la condition pour avoir une égalité des citoyens devant la loi pénale sur l’ensemble du territoire.
Il n’en demeure pas moins que, dans le respect de cette organisation hiérarchique, fruit de notre histoire judiciaire et caractéristique propre au « parquet à la française », il existe, pour reprendre les termes employés par la Cour européenne des droits de l’homme, un intérêt général consistant à « maintenir la confiance des citoyens dans l’indépendance et la neutralité politique des autorités de poursuite d’un État ». Telle est l’ambition que je traduisais en voulant inscrire dans l’article 31 du code de procédure pénale relatif à l’exercice de l’action publique les principes d’indépendance et d’impartialité.
Je soulignerai enfin qu’aux termes de sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel considère, de manière constante, que le parquet est une autorité judiciaire indépendante et impartiale, apte, sous certaines réserves, à garantir la liberté individuelle, et ce nonobstant les particularités de son statut.
C’est bien dans le prolongement de cette jurisprudence que j’ai souhaité tirer les conséquences de l’exclusion du garde des sceaux de l’exercice direct de l’action publique, désormais réservé aux seuls magistrats du ministère public, en rappelant dans cet article 31 du code de procédure pénale les principes d’indépendance et d’impartialité qui s’appliquent, sous certaines réserves certes, aux magistrats du parquet, membres de l’autorité judiciaire au sens de l’article 64 de la Constitution, dans l’exercice de leur mission.
Il n’en demeure pas moins que le « parquet à la française » a pour particuliarité une dualité fonctionnelle : en tant que juge, le parquet est garant de la protection de la liberté individuelle ; en tant qu’autorité de poursuite, il constitue une partie au procès. Or cette dualité fonctionnelle a conduit à l’émergence d’appréciations divergentes sur la notion d’indépendance entre la jurisprudence constitutionnelle et la jurisprudence conventionnelle, divergences dont je n’ignore rien comme je vous l’ai dit et dont mon rapport se fait naturellement l’écho.
Dans ces conditions, je vous proposerai, au cours de la discussion des articles, un amendement proposant de ne pas faire figurer à l’article 31 du code de procédure pénale la référence au principe d’indépendance dans l’exercice de l’action publique par les magistrats du ministère public, d’autres amendements ayant d’ailleurs été déposés en ce sens. L’action publique se doit d’être impartiale.
En effet, comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans une décision sur une QPC du 21 octobre 2011, le parquet n’est pas une partie au procès comme une autre, le ministère public n’étant pas « dans une situation identique à celle de la personne poursuivie ou de la partie civile ». N’étant pas une partie au procès comme une autre, le ministère public doit conduire l’action publique de manière impartiale, nonobstant les particularités de son statut. Tel est d’ailleurs tout l’objet de la prohibition des instructions individuelles du garde des sceaux, prohibition destinée à rendre insoupçonnable l’impartialité du parquet aux yeux des justiciables.
Voilà, mes chers collègues, les principaux points que je souhaitais aborder sur ce projet de loi, que je vous demanderai, naturellement, d’adopter, afin de faire rentrer notre justice dans une nouvelle ère d’indépendance, pour le plus grand bénéficie de tous les justiciables.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, écologiste, GDR et RRDP.)
Ce texte vise, de manière générale, à renforcer l’autorité du CSM et plus largement à garantir l’indépendance de la justice, afin que les magistrats rendent leurs décisions en toute impartialité et que les citoyens aient la conviction que les décisions prises par la justice ne le sont que dans l’intérêt de la loi et des justiciables.
Cette réforme constitutionnelle cherche, en particulier, à entourer la nomination des magistrats du parquet ainsi que les conditions dans lesquelles ces derniers exercent leurs fonctions, de nouvelles garanties statutaires - comme l’avis conforme désormais requis pour les nominations des magistrats du parquet, comme l’institution du CSM en réel conseil de discipline de ces magistrats  : tout cela dans le souci de rendre l’impartialité de la justice insoupçonnable pour les justiciables.
Complétant et prolongeant cette réforme du CSM avec laquelle il forme un « tout » cohérent, le projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l’action publique, que nous examinons ce soir, après son adoption par la commission des lois de notre assemblée le 21 mai dernier, est un texte qui marquera indéniablement une évolution très positive pour notre justice.
En effet, le présent texte entend, pour reprendre les propos de la commission de réflexion sur la justice, installée en 1997 et présidée par M. Pierre Truche, alors Premier président de la Cour de cassation, ne laisser aucune « place au soupçon de pressions partisanes qui mine la confiance des citoyens dans l’institution judiciaire ». Ces dix dernières années ont trop souvent été marquées - et je le regrette profondément - par la suspicion d’interventions de l’exécutif dans telle ou telle affaire dite sensible.
Afin, d’une part, de remédier à cette situation dont nul ne saurait raisonnablement se satisfaire et, d’autre part, de restaurer l’impartialité de l’autorité judiciaire, dont l’article 64 de la Constitution consacre l’indépendance et dont les magistrats du parquet font partie intégrante au nom même du principe d’unité du corps de la magistrature, le projet de loi que nous examinons poursuit trois axes, que je me propose de vous présenter brièvement.
En premier lieu, le présent texte clarifie les attributions respectives du ministre de la justice et des magistrats du ministère public. À cette fin, il entend restituer au garde des sceaux la responsabilité de conduire la politique pénale déterminée par le Gouvernement, conformément à l’article 20 de la Constitution, et confier le plein exercice de l’action publique aux seuls magistrats du ministère public.
Dans le cadre de sa mission, le garde des sceaux devra veiller, comme cela est actuellement le cas, à la cohérence de l’application de la politique pénale sur l’ensemble du territoire de la République et pourra adresser, à cette fin, des instructions générales de politique pénale aux magistrats du ministère public.
Les procureurs généraux deviennent, pour leur part, les garants de l’application effective, cohérente et homogène de la politique pénale dans leur ressort  : à cet effet, ils se voient confier un pouvoir de déclinaison territoriale des instructions générales du garde des sceaux et ce, afin de tenir compte du contexte propre au ressort de la cour d’appel.
Il revient, enfin, aux procureurs de la République de mettre en œuvre, dans leur ressort respectif, la politique pénale définie au niveau national par les instructions générales du ministre de la justice et adaptée au niveau régional par les procureurs généraux. À l’instar du pouvoir de déclinaison reconnu à ces derniers, les procureurs de la République se voient également reconnaître la faculté d’adapter les instructions générales au contexte propre à leur ressort.
En définitive, la lecture croisée des articles 1

En deuxième lieu, ce projet de loi prohibe désormais toute instruction du garde des sceaux à l’occasion d’une affaire individuelle. Tirant les conséquences de la restitution au bénéfice des seuls magistrats du parquet de l’exercice de l’action publique et conformément à l’engagement n

Cette interdiction de toute instruction du ministre de la justice dans les affaires individuelles revêt une valeur symbolique d’autant plus forte qu’elle consacre la volonté indéfectible du Gouvernement, comme du législateur, de garantir l’impartialité des décisions des magistrats du parquet et de mettre fin au soupçon, qui trop souvent pèse sur le déroulement des procédures judiciaires et plus particulièrement pénales, en altérant la confiance des citoyens dans l’institution judiciaire.
J’entends dire, ici et là, que les instructions individuelles seraient en nombre infime et qu’il n’y aurait donc pas lieu de les prohiber. Je rappelle que le principe même de l’instruction individuelle constitue une immixtion directe du pouvoir exécutif dans une procédure juridictionnelle, qui porte atteinte à la séparation des pouvoirs.
Nul ne peut, par ailleurs, sérieusement contester l’existence d’un soupçon lourd, tenace, et ces dernières années amplifié.
Cette prohibition des instructions individuelles, désormais gravée dans le marbre de la loi, a déjà été envisagée dans l’histoire de notre justice. Entre 1997 et 2002, les gardes des sceaux successives, Mme Élisabeth Guigou et Mme Marylise Lebranchu, auxquelles je souhaite rendre hommage, avaient renoncé à la possibilité d’adresser de telles instructions individuelles, de quelque nature qu’elles soient.
Après une lecture devant chaque chambre, du projet des deux propositions constitutionnelles, vous avez rappelé, madame la garde des sceaux, le sort qui fut réservé au dispositif du Congrès. Dès votre prise de fonction en mai 2012, madame la garde des sceaux, traduisant votre volonté d’assurer l’indépendance de l’institution judiciaire, vous avez décidé non seulement de renouer avec la pratique de vos prédécesseurs sous le gouvernement de M. Lionel Jospin, mais vous avez également décidé d’inscrire expressément le principe de prohibition de toute instruction individuelle dans la loi en l’érigeant en principe de procédure pénale. Tel est l’objet du présent projet de loi, qui constitue une avancée majeure dans le fonctionnement indépendant et impartial de notre justice.
En dernier lieu, ce texte organise la remontée d’information pour la définition et la conduite d’une politique pénale juste et cohérente sur l’ensemble du territoire. Le troisième axe qui structure le projet de loi que nous sommes conduits à examiner ce soir est d’organiser la remontée de l’information entre les procureurs de la République, les procureurs généraux et le garde des sceaux, sur la mise en œuvre et la déclinaison locale de la politique pénale définie au niveau national.
Ainsi, il reviendra désormais aux procureurs généraux et aux procureurs de la République d’adresser respectivement au ministre de la justice et aux procureurs généraux, d’une part, un rapport annuel de politique pénale sur l’application de la loi et la mise en œuvre des instructions générales ainsi que, d’autre part, un rapport annuel sur l’activité et la gestion du ou de leurs parquets.
Comme aujourd’hui, la transmission de ces rapports s’exercera sans préjudice des rapports particuliers que les procureurs généraux et les procureurs de la République seront amenés à établir soit d’initiative, soit sur demande respective du ministre de la justice et du procureur général.
Plus qu’elles n’innovent, ces dispositions tendent à conforter la pratique existante en matière de remontée d’information et ce, dans le souci de nourrir en particulier la réflexion du garde des sceaux dans la définition des instructions générales de politique pénale adressées en retour aux magistrats du ministère public. Comme l’avait souligné à juste titre le rapport Truche de la commission de réflexion sur la justice, « la politique nationale se nourrit des informations venues des parquets et parquets généraux à l’occasion d’affaires particulières et par un rapport annuel ».
La conduite de la politique pénale implique, en effet, que le garde des sceaux, qui en assume la responsabilité au titre de l’alinéa 1

Tel est l’objet des rapports annuels et des rapports particuliers établis par les procureurs généraux et les procureurs de la République.
En organisant la remontée d’information, ces rapports permettent au garde des sceaux de veiller à une application homogène, juste et cohérente de la loi pénale sur l’ensemble du territoire de la République et, ainsi, de garantir l’égalité des citoyens devant la loi à laquelle nous sommes tous très attachés.
Dans le respect de l’économie générale du texte présenté par le Gouvernement, la commission des lois de notre assemblée s’est efforcée, sur ma proposition, de donner à ce texte sa pleine mesure et ce, à trois égards.
Tout d’abord, il m’est apparu nécessaire de garantir l’information annuelle du Parlement et des magistrats sur l’application de la politique pénale. La clarification des attributions du garde des sceaux dans la conduite de la politique pénale est vaine, si nous, parlementaires, ne sommes pas mis en mesure de la contrôler et de l’évaluer, conformément à la lettre même de l’article 24 de la Constitution.
C’est pourquoi, sur mon initiative, la commission des lois de notre assemblée a souhaité que soit organisée une information annuelle du Parlement sur l’application de la politique pénale déterminée par le Gouvernement, ainsi que sur la mise en œuvre des instructions générales adressées à cette fin, par le ministre de la justice aux magistrats du ministère public.
Il reviendra désormais, chaque année, au garde des sceaux de publier un rapport de politique pénale et, sur cette base, d’informer le Parlement par une déclaration pouvant être suivie d’un débat, des conditions de mise en œuvre de la politique pénale déterminée par le Gouvernement ainsi que des instructions générales adressées à cette fin.
Tirant les conséquences de l’information annuelle du Parlement au niveau national, la commission des lois a estimé souhaitable et nécessaire que soit organisée, par cohérence, au niveau local et chaque année, l’information de l’ensemble des magistrats de la cour d’appel et du tribunal de grande instance sur l’application, dans leur ressort, de la politique pénale.
Dans cette perspective, il reviendra au procureur général et au procureur de la République de communiquer leur rapport annuel de politique pénale respectivement au premier président de la cour d’appel et au président du tribunal de grande instance. Ce rapport fera ensuite l’objet d’un débat lors de la prochaine assemblée générale des magistrats du siège et du parquet au sein de chaque ressort.
Ensuite, sur ma proposition, la commission des lois, a souhaité garantir la publicité des instructions générales de politique pénale adressées par le garde des sceaux.
Toujours dans ce souci de transparence qui a constamment guidé nos travaux préparatoires, la commission a donc inscrit dans la lettre même du code de procédure pénale, le principe de la publicité des instructions générales de politique pénale, qui sont adressées par le garde des sceaux aux magistrats du ministère public.
Nous considérons en effet - et je suis convaincu que tous partagent ce sentiment - que la fin du soupçon, auquel le présent texte entend mettre fin, exige que chaque citoyen puisse avoir connaissance des choix de politique pénale arrêtés par le ministre de la justice et qui seront désormais débattus, chaque année, au Parlement.
À mon initiative, la commission des lois a enfin voulu rappeler les principes d’indépendance et d’impartialité dans l’exercice de l’action publique par les parquets. Dans le prolongement de la prohibition de toute instruction individuelle, j’ai estimé nécessaire que soient rappelés, à l’article 31 du code de procédure pénale, les principes d’indépendance et d’impartialité, dans l’exercice de l’action publique par les magistrats du ministère public.
Cette disposition a fait l’objet d’un débat particulièrement riche et nourri en commission, certains collègues ayant exprimé leurs réserves sur l’opportunité de rappeler, notamment, le principe d’indépendance.
Nous aurons l’occasion d’y revenir au cours de la discussion des articles, mais je n’ignore pas que la notion d’indépendance fait l’objet d’appréciations divergentes entre la jurisprudence constitutionnelle et la jurisprudence conventionnelle, vous l’avez rappelé, madame la garde des sceaux.
Je n’ignore pas davantage que les magistrats du ministère public ne disposent pas des mêmes garanties statutaires que ceux du siège, l’indépendance des premiers ne pouvant avoir la même portée que celle reconnue aux seconds, en raison même du principe de subordination hiérarchique des membres du ministère public, principe que je n’ai jamais eu l’intention de remettre en cause. Je demeure, en effet, convaincu que, dans un État de droit comme le nôtre, c’est la condition pour avoir une égalité des citoyens devant la loi pénale sur l’ensemble du territoire.
Il n’en demeure pas moins que, dans le respect de cette organisation hiérarchique, fruit de notre histoire judiciaire et caractéristique propre au « parquet à la française », il existe, pour reprendre les termes employés par la Cour européenne des droits de l’homme, un intérêt général consistant à « maintenir la confiance des citoyens dans l’indépendance et la neutralité politique des autorités de poursuite d’un État ». Telle est l’ambition que je traduisais en voulant inscrire dans l’article 31 du code de procédure pénale relatif à l’exercice de l’action publique les principes d’indépendance et d’impartialité.
Je soulignerai enfin qu’aux termes de sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel considère, de manière constante, que le parquet est une autorité judiciaire indépendante et impartiale, apte, sous certaines réserves, à garantir la liberté individuelle, et ce nonobstant les particularités de son statut.
C’est bien dans le prolongement de cette jurisprudence que j’ai souhaité tirer les conséquences de l’exclusion du garde des sceaux de l’exercice direct de l’action publique, désormais réservé aux seuls magistrats du ministère public, en rappelant dans cet article 31 du code de procédure pénale les principes d’indépendance et d’impartialité qui s’appliquent, sous certaines réserves certes, aux magistrats du parquet, membres de l’autorité judiciaire au sens de l’article 64 de la Constitution, dans l’exercice de leur mission.
Il n’en demeure pas moins que le « parquet à la française » a pour particuliarité une dualité fonctionnelle : en tant que juge, le parquet est garant de la protection de la liberté individuelle ; en tant qu’autorité de poursuite, il constitue une partie au procès. Or cette dualité fonctionnelle a conduit à l’émergence d’appréciations divergentes sur la notion d’indépendance entre la jurisprudence constitutionnelle et la jurisprudence conventionnelle, divergences dont je n’ignore rien comme je vous l’ai dit et dont mon rapport se fait naturellement l’écho.
Dans ces conditions, je vous proposerai, au cours de la discussion des articles, un amendement proposant de ne pas faire figurer à l’article 31 du code de procédure pénale la référence au principe d’indépendance dans l’exercice de l’action publique par les magistrats du ministère public, d’autres amendements ayant d’ailleurs été déposés en ce sens. L’action publique se doit d’être impartiale.
En effet, comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans une décision sur une QPC du 21 octobre 2011, le parquet n’est pas une partie au procès comme une autre, le ministère public n’étant pas « dans une situation identique à celle de la personne poursuivie ou de la partie civile ». N’étant pas une partie au procès comme une autre, le ministère public doit conduire l’action publique de manière impartiale, nonobstant les particularités de son statut. Tel est d’ailleurs tout l’objet de la prohibition des instructions individuelles du garde des sceaux, prohibition destinée à rendre insoupçonnable l’impartialité du parquet aux yeux des justiciables.
Voilà, mes chers collègues, les principaux points que je souhaitais aborder sur ce projet de loi, que je vous demanderai, naturellement, d’adopter, afin de faire rentrer notre justice dans une nouvelle ère d’indépendance, pour le plus grand bénéficie de tous les justiciables.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, écologiste, GDR et RRDP.)
J’ai reçu de M. Christian Jacob et des membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire une motion de rejet préalable déposée en application de l’article 91, alinéa 5, du règlement.
Mme la présidente. 
La parole est à M. Guy Geoffroy.
À vous entendre, madame la garde des sceaux, il s’agirait de garantir enfin à l’institution judiciaire son indépendance et son impartialité, comme si, jusqu’à la présentation de ce texte, pour reprendre un terme utilisé par le rapporteur dès le début de son propos, il y avait matière à soupçon, un fort soupçon, amplifié, nous a-t-il dit d’ailleurs, au cours des dernières années.
M. Guy Geoffroy. 
Si nous pouvons être d’accord avec vous, et nous le sommes volontiers, c’est sur ce qui nous réunit, nous, parlementaires, acteurs de la vie publique, depuis très longtemps, à savoir la nécessité d’avoir dans notre pays une institution judiciaire marquée du double sceau de l’indépendance et de l’impartialité, lesquelles, d’ailleurs, ne vont peut-être pas toujours si bien l’une avec l’autre.
Quelques exemples récents nous permettent en effet de dire que l’indépendance dont se prévalent à très juste titre les magistrats ne les conduit pas automatiquement et obligatoirement à exercer leurs fonctions en toute impartialité. Il aurait pu y avoir des erreurs judiciaires si les décisions n’avaient pas été rectifiées en cours de route. Je veux parler en particulier de cette douloureuse affaire d’Outreau, qu’un certain nombre d’entre nous ici avons d’autant mieux connue que nous avons fait partie de la commission d’enquête placée sous la double houlette positive d’André Vallini, qui la présidait, et de notre excellent collègue Philippe Houillon, qui en rapportait les conclusions. Nous avions noté à cette époque combien, sans que nous puissions porter un doute sur sincérité, des magistrats pouvaient ne pas être tout à fait impartiaux dans la conduite de leur instruction et, pourquoi pas éventuellement, s’agissant des magistrats du siège, dans la conduite de leurs jugements.
Indépendance et impartialité, tout le monde est donc d’accord, mais faut-il pour autant mettre en place un nouveau dispositif comme celui que vous avez décidé en toute cohérence, affirmez-vous et réaffirmez-vous, de concocter et de nous présenter à travers deux projets de loi, l’un, constitutionnel, que notre assemblée a examiné hier, et l’autre, ordinaire, celui que nous évoquons ce soir ?
Très sincèrement, je ne le pense pas, et le texte dont nous discutons semble à la fois, – je ne voudrais pas que le terme soit mal compris –, relativement insignifiant et pour tout dire assez inutile.
Le premier paragraphe de l’exposé des motifs, en lui-même, pose un problème : « L’indépendance de la justice constitue une condition essentielle du fonctionnement d’une démocratie respectueuse de la séparation des pouvoirs. » Cela ressemble étrangement à un encouragement à ce qu’il est de bon ton d’évoquer lorsque l’on parle de la justice et de la magistrature, c’est-à-dire l’existence d’un pouvoir judiciaire.
Pourquoi évoquer la séparation des pouvoirs en parlant de l’institution judiciaire, si ce n’est pour laisser penser ou, pire, penser soi-même qu’il existerait dans notre pays un pouvoir judiciaire qui, aux côtés du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, constituerait le troisième pouvoir ?
Or le constituant, et cela n’a jamais été remis en cause, a donné à l’institution judiciaire un statut bien particulier, un statut qui en fait son originalité, sa spécificité et qui en garantit justement l’indépendance, le statut constitutionnel d’autorité judiciaire. Parler de séparation des pouvoirs lorsque l’on parle de la justice est un excès de langage qui trop souvent conduit à une vision déformée.
Au nom du Gouvernement, vous avez présenté un projet de loi constitutionnelle qui prétend renforcer l’indépendance de la magistrature mais qui a été sérieusement édulcoré par l’Assemblée à la demande de son rapporteur et sur l’initiative conjointe de la commission des lois.
Votre projet, on le sait, a été totalement réécrit, et ce qui en ressort, ce n’est plus l’engagement du Président de la République de redonner une majorité aux magistrats au sein du Conseil supérieur de la magistrature, c’est tout simplement le droit actuel issu des dispositions que nous avions proposées après l’affaire d’Outreau.
Il s’agit pour vous de revenir à une situation qui montre que les magistrats font leurs affaires entre eux, notamment lorsqu’il s’agit des questions disciplinaires. Nous savons exactement ce qu’en pensent les Français. Ils sauront vous dire ce qu’ils pensent de ce que vous avez tenté de faire avec la révision constitutionnelle que vous nous avez proposée et qui est loin, vous le savez vous-même, d’avoir de grandes chances d’aboutir.
Aujourd’hui, vous nous présentez un texte que je qualifierai, sans être inconvenant, de texte bisounours, puisque vous enfoncez quelques portes bien ouvertes, le Gouvernement, à des périodes différentes, comme le Parlement ayant largement eu l’occasion de dire ce que nous devions faire.
Il y a un peu plus de vingt ans, existaient des instructions orales sur des affaires particulières. Il a été décidé, sous une majorité de gauche, que de telles instructions devraient être non plus orales mais écrites. Sous une autre majorité, de droite celle-ci, vous avez oublié de le dire, me laissant probablement le soin de le préciser, nous sommes allés au bout de cette logique, dont nous partageons tous l’évidence : s’il doit y avoir des instructions particulières sur un dossier particulier, autant qu’elles soient connues de tous les acteurs du dossier et en particulier de la défense. C’est la raison pour laquelle, aujourd’hui, les instructions particulières doivent être écrites et figurer dans le dossier afin que chacun sache exactement de quoi il s’agit.
Selon l’article 30 du code de procédure pénale, le ministre de la justice « peut dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance et lui enjoindre, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d’engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes ».
Cela concerne une dizaine de cas par an, qui, depuis 2004, nous l’avons vérifié, vont d’ailleurs tous dans le même sens. Quand le ministre constate que, dans une affaire particulière, des poursuites ne sont pas engagées alors qu’en application de la loi, elles devraient l’être, l’article 30 du code de procédure pénale s’applique, mais pour que des poursuites soient engagées et non l’inverse. Et c’est cela que vous voulez modifier au motif de garantir l’impartialité de la justice et son indépendance.
Ce n’est pas un bon chemin que vous prenez. Vous prétendez régler une question ou laver encore plus blanc que blanc sans véritablement donner la solution. Je me permettrai de donner tout à l’heure un exemple qui fera probablement réfléchir un certain nombre d’entre nous, à commencer par vous.
J’ai fait une autre remarque en commission, et j’ai été surpris qu’elle ne soit pas reprise. C’est une remarque de forme mais elle va toucher le fond. Elle concerne le texte tel qu’il est issu des travaux de la commission. Le quatrième alinéa de l’article 1

 maintient une formule qui, vous en conviendrez, est un peu embarrassante. Alors que le troisième alinéa parle d’instructions générales, le quatrième parle d’instructions dans des affaires individuelles. Comme je l’ai expliqué en commission, je pensais que le pendant des instructions générales serait les instructions de nature particulière. Le Conseil supérieur de la magistrature, récemment sollicité par vous sur l’affaire dite du « mur des cons » a d’ailleurs répondu qu’il ne pouvait pas se saisir, en l’état actuel, d’une "affaire particulière". J’ai proposé de reprendre cette notion de « particulier », qui s’opposerait à « général », mais cela n’a pas été retenu.
Je note au passage que la lecture et l’application strictes du texte, tel qu’il nous est présenté, pourraient conduire à une incongruité. Que faire dans le cas d’une affaire non individuelle mais collective, concernant plusieurs personnes ? On pourrait penser, d’après le texte, qu’il y aurait alors la possibilité d’instructions. Vous voyez bien, par l’absurdité relative de cet exemple, qu’il fallait récrire le texte ; je regrette, monsieur le rapporteur, que vous ne l’ayez pas fait. Cela ajoute à la confusion et ôte au projet de loi la valeur que l’on pouvait en attendre.
Vous avez insisté, de manière précise et cohérente, sur les rapports qui devront être remis au procureur général par le procureur de la République et au garde des sceaux par le procureur général : il s’agira non seulement du rapport annuel de politique pénale, mais aussi de rapports particuliers. Ces derniers pourront, d’après le texte, être soit à l’initiative du procureur de la République ou du procureur général, soit à la demande du garde des sceaux. Ainsi le même texte dit ainsi qu’il ne saurait y avoir d’instructions de nature particulière du ministre vers les parquets, mais par contre que le ministre peut demander un compte rendu de ce qui s’est passé sur des affaires particulières. N’y a-t-il pas là quelque incohérence ? Allez jusqu’au bout : puisque vous ne souhaitez pas que le garde des sceaux dise par écrit, de manière particulière, des choses sur un dossier, pourquoi lui laisser le droit de demander des comptes rendus particuliers ?
J’en viens aux deux raisons pour lesquelles il n’y a pas lieu de débattre de ce texte. Tout d’abord, nous avons voté sous la précédente législature la très belle loi du 9 juillet 2010, dont j’ai eu l’honneur d’être le rapporteur, et qui a fait l’objet d’un consensus de l’ensemble des groupes de notre assemblée. Je suis sûr que si nous refaisions ce travail aujourd’hui, il donnerait lieu au même beau consensus. Cette loi, qui améliore notre législation dans la lutte contre les violences conjugales, a défini plusieurs nouvelles incriminations pénales, dont celle de violence psychologique au sein du couple. Nous constatons, au contact des juridictions, à l’écoute de celles et ceux qui ont des choses à nous dire et des comptes à nous demander sur la manière dont est appliquée la loi, que celle-ci est mise en œuvre de manière tout à fait inégale dans les différentes juridictions.
Certaines se sont emparées de l’ordonnance de protection – nous ne sommes pas, c’est vrai, tout à fait dans le pénal – et surtout du délit de violence psychologique, de manière spontanée et volontaire. Nous avons déjà des débuts de résultats encourageants ; c’est le cas en particulier au tribunal de grande instance de Bobigny. Mais il y a aussi des juridictions qui peinent à utiliser cette nouvelle incrimination pénale, alors que, nous le savons, les violences psychologiques au sein du couple existent partout, dans tous les milieux, dans tous les territoires, en province comme en région parisienne, dans les villes comme dans les campagnes. Nous savons, nous qui accompagnons les victimes de ces violences, combien ce droit nouveau, voté à l’unanimité du Parlement, est insuffisamment appliqué.
Sur ces questions, ne serait-il pas utile et efficace qu’à côté des instructions générales transmises par la chancellerie aux parquets généraux, il y ait, quand c’est nécessaire, quand cela paraît absolument indispensable, une prise de responsabilité de nature politique, au sens noble du terme, visant à ce que la loi soit effectivement appliquée, que des poursuites soient engagées là où elles ne le sont pas, là où les instructions générales ne suffisent pas ?
Très belle pensée !
M. Étienne Blanc. 
Cela devrait vous permettre de réfléchir à ce que texte prétend apporter et qu’il n’apportera pas. Par l’abandon de l’alinéa de l’article 30 du code de procédure pénale qui permet au garde des sceaux de dénoncer au procureur général des faits qui ne sont pas encore poursuivis, ce texte risque de conduire à un recul de l’application générale de la loi et de la protection des victimes. Je tenais à vous le dire pour vous inviter à réfléchir avant qu’il ne soit trop tard.
M. Guy Geoffroy. 
Ensuite, l’adoption de ce texte risque de mettre notre législation et nos pouvoirs publics, notamment le Gouvernement, dans une situation bien particulière. Personne ne peut ignorer que la révision constitutionnelle que vous nous proposez afin de modifier les dispositions relatives au Conseil supérieur de la magistrature est loin d’être acquise. Que se passera-t-il, quelle sera la situation de notre droit, de l’organisation de l’institution judiciaire si le Congrès se réunit et échoue ou si, ce qui est également possible, le Congrès ne se réunit finalement pas, et que par conséquent la réforme du CSM n’est pas adoptée, alors que la présente loi le serait ?
Vous venez d’affirmer, madame la garde des sceaux, monsieur le rapporteur, que cette révision constitutionnelle et cette loi ordinaire formaient un tout. La réalité viendrait vous démentir ; ce tout serait morcelé, l’un de ses éléments, la fin des instructions individuelles du ministre aux parquets, même écrites, même versées au dossier, serait appliqué, alors que les autres dispositions que vous estimez importantes pour la cohérence de l’ensemble, et qui figurent dans la révision constitutionnelle, n’auraient pas abouti.
Cette loi, pleine de bonnes intentions mais qui peut avoir – j’espère l’avoir démontré – quelques effets pervers, risque donc de se retrouver orpheline dans un ensemble que vous avez voulu cohérent mais qui sera dépareillé. N’aurait-il pas été plus raisonnable de procéder dans un premier temps à la révision constitutionnelle et d’y ajouter ensuite, si vous le jugiez nécessaire, cette disposition par la loi ordinaire ? Vous avez tout voulu faire en même temps. Vous avez souhaité, au nom du sacro-saint respect des engagements du Président de la République, tout faire ensemble, même si cela doit conduire à un résultat disparate. Vous y avez au passage laissé quelques plumes, eu égard aux engagements pris.
Bref, ce texte, s’il n’est pas nocif dans son intention, peut avoir des effets pervers dans son application ; il n’est pas à sa place aujourd’hui dans l’ordre de notre législation. Pour toutes les raisons que j’ai évoquées, je crois qu’il ne faut pas l’adopter, ni même en débuter l’examen. J’espère avoir convaincu notre assemblée qu’il y avait suffisamment de matière à voter cette motion de rejet préalable. C’est ce que je vous invite à faire.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
La parole est à Mme la garde des sceaux.
Mme la présidente. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
Et alors ? C’était une erreur !
M. Guy Geoffroy. 
Mme Christiane Taubira,
 garde des sceaux.
La Constitution traite de l’autorité judiciaire et de son indépendance. J’ai parlé de nécessité, mais l’on peut aussi bien parler de contrainte ou d’obligation. Le Gouvernement a choisi de ne pas toucher à l’ordonnance de 1958, qui indique la relation hiérarchique liant les magistrats du parquet, donc ceux du ministère public. Cette relation, nous avons tenu à la maintenir, car c’est la condition républicaine de la conduite d’une politique pénale sur l’ensemble du territoire et surtout de l’égalité devant la justice.
Nous avons choisi de ne pas y toucher, mais nous souhaitons que dans l’exercice de l’action publique, lorsque le magistrat traite d’un dossier particulier, qu’appelé à prendre des décisions impartiales, en aucun cas il ne puisse être soupçonné d’agir sur instruction de l’exécutif.
J’ai rappelé tout à l’heure que le magistrat du ministère public était le garant des libertés individuelles ; la seule considération de cette qualité fait qu’il convient de le dégager des instructions individuelles. Il ne faut pas qu’il puisse être soupçonné, dans des cas où il a à se prononcer sur la liberté individuelle, d’avoir pris une décision contraire aux droits fondamentaux, d’avoir exécuté des consignes de la chancellerie.
Vous avez également évoqué les rapports. Que le procureur général fasse remonter un rapport particulier, c’est-à-dire après une procédure, ce n’est absolument pas la même chose que le fait qu’il reçoive une instruction individuelle de la part d’un garde des sceaux souhaitant intervenir dans la procédure. Ne laissez donc pas entendre qu’il y aurait une contradiction entre la décision qu’il n’y aura plus d’instructions individuelles et le maintien en même temps des conditions pour que le Gouvernement assume sa responsabilité, en matière de politique pénale mais pas seulement : en matière civile également il faut veiller à ce que la justice soit équitable sur l’ensemble du territoire. De même, j’ai déjà diffusé une circulaire en matière économique ; c’est un type de contentieux sur lequel nous travaillons. Il n’y a pas de contradiction.
Vous dites en outre qu’il s’agit encore d’un « sacro-saint » engagement du Président de la République. Je n’arrive pas à comprendre en quoi il serait critiquable - on a même le sentiment à vous entendre que ce serait infamant - de respecter ses engagements. Intellectuellement, cela me perturbe beaucoup de voir que l’on reproche au Gouvernement de réaliser des engagements du Président de la République.
Pour finir, j’en viens à un point qui vous tient à cœur et que vous avez évoqué, monsieur Geoffroy : les violences faites aux femmes. Nécessitent-elles des instructions individuelles ? Les instructions générales donnent très précisément les orientations de la politique pénale. Or je vous ai déjà dit que j’ai fait diffuser des circulaires thématiques sur des contentieux particuliers – cette situation étant particulièrement typique d’un cas pour lequel une circulaire s’applique.
S’agissant du harcèlement sexuel, par exemple, j’ai fait diffuser en même temps que la promulgation de la loi, le même jour, une circulaire d’application reprenant scrupuleusement toutes les intentions du législateur lorsque celles-ci n’avaient pas fait l’objet d’une disposition explicite, de façon à ce que les parquets puissent requérir.
C’est vrai !
Mme Catherine Coutelle. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
Nous ne sommes pas désarmés, car viennent s’ajouter aux instructions générales de ces circulaires d’autres outils. Monsieur Geoffroy, pour connaître votre implication de longue date, je sais que vous partagez mon avis sur ce drame qui frappe notre société et pour lequel vous êtes comme moi convaincu qu’il faut faire tomber un taux d’acceptabilité encore trop élevé : c’est grâce à des politiques publiques que nous y parviendrons.
Avec Mme Vallaud-Belkacem, la ministre du droit des femmes, nous avons lancé une politique publique contre les violences faites aux femmes ; nous avons diligenté ensemble une double mission sur l’ordonnance de protection, dont sont chargées l’Inspection générale des services judiciaires et l’Inspection générale de l’administration ; nous travaillons ensemble sur un certain nombre de dispositions d’une loi-cadre que Mme Vallaud-Belkacem va bientôt présenter.
Enfin, il y a deux semaines environ, à l’Assemblée nationale, et la semaine dernière au Sénat, j’ai présenté la transposition d’une douzaine d’instruments juridiques européens et internationaux, parmi lesquels se trouvait la transposition de la directive sur la traite des êtres humains qui frappe prioritairement les femmes et fortement les enfants, mais également la transposition de la convention d’Istanbul du 11 mai 1958.
Nous disposons donc d’instruments qui nous permettent de conduire une politique offensive, déterminée, résolue et efficace contre les violences faites aux femmes. Nous devons veiller à ce que la société elle-même contribue à rendre intolérable cette violence-là. Cela ne nécessite pas d’instructions individuelles. Il s’agit d’un contentieux important, lourd et insupportable, mais nous avons des instruments pour agir et rien qui ne permette de justifier le maintien des instructions individuelles. Je respecte votre bonne foi et ne doute pas un instant de votre conviction, selon laquelle le Gouvernement pourrait rendre la politique pénale plus efficace grâce à ces instructions individuelles. Cependant, vous ne l’avez pas démontré dans cette question préalable. Il appartient au Parlement de s’exprimer, mais je tenais auparavant à vous faire ces observations.
Nous en venons aux explications de vote. La parole est à M. Sébastien Denaja, pour le groupe socialiste, radical et citoyen.
Mme la présidente. 
Un texte « Bisounours », un texte « insignifiant » et « inutile » : tels sont les arguments qui fondaient les propos de M. Geoffroy pour appuyer sa motion de rejet préalable.
M. Sébastien Denaja. 
Il y en a eu d’autres !
M. Guy Geoffroy. 
Ce qui est insignifiant, monsieur Geoffroy, c’est votre critique, tant elle est excessive - cela d’ailleurs ne vous ressemble pas. Personne ne prétend ici ce soir qu’il s’agisse d’un texte historique, mais nous pourrions convenir ensemble qu’il s’agit d’un texte important.
M. Sébastien Denaja. 
L’ère du changement…
M. Étienne Blanc. 
Ce texte est-il inutile ? Assurément, il est parfaitement et absolument inutile pour une raison simple : c’est la gauche qui gouverne et c’est Christiane Taubira la garde des sceaux. Mais nous sommes bien obligés de prévoir votre retour au pouvoir, un jour.
M. Sébastien Denaja. 
Cela viendra !
M. Étienne Blanc. 
Pour éviter que vos dérives passées ne resurgissent,
M. Sébastien Denaja. 
 (Murmures sur les bancs du groupe SRC.)
 (Rires et applaudissements sur les bancs SRC.)
La parole est à M. Guillaume Larrivé, pour le groupe union pour un mouvement populaire.
Mme la présidente. 
Les députés de l’UMP ont rejeté hier votre projet de loi constitutionnelle relatif au CSM, parce que nous considérons qu’il éloignerait la magistrature d’un véritable contrôle démocratique. Pour les mêmes raisons, nous sommes très sceptiques face à ce projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale. S’il s’agit seulement d’écrire, comme vous le faites, que le ministre de la justice conduit la politique pénale déterminée par le Gouvernement, on croit entendre M. Jourdain ravi d’apprendre qu’il s’exprime en prose. Mais il ne s’agit pas que de cela, bien évidemment.
M. Guillaume Larrivé. 
L’objet principal de votre texte est d’interdire
 expressis verbis
 Comme l’a brillamment démontré notre excellent collègue, Guy Geoffroy, ce pouvoir est un pouvoir encadrant et nous pensons qu’il demeure pleinement légitime pour mettre en œuvre la politique pénale au service de l’intérêt général. Madame la garde des sceaux, n’ayez pas peur de vous-même et de votre propre pouvoir. Ne soyez pas kantienne, au sens où Charles Péguy disait que les kantiens ont les mains propres puisqu’ils n’ont pas de mains. Il faut que le ministre de la justice, quelle que soit la personne qui occupe ce ministère – car vous n’êtes pas éternelle, madame –, ait, en tant qu’expression du pouvoir démocratique, des mains pour agir au service des Français. Telle est en tout cas notre conception : nous pensons que le pouvoir politique doit agir
 (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
 (Applaudissements sur les bancs du  groupe UMP.)
Excellent !
M. Philippe Houillon. 
La parole est à M. Marc Dolez, pour le groupe de la gauche démocrate et républicaine.
Mme la présidente. 
Le groupe GDR ne partage pas l’appréciation que notre collègue Guy Geoffroy a portée sur le projet de loi que nous examinons ce soir. Pour reprendre ses termes, il n’est pas insignifiant de clarifier l’architecture des relations entre la garde des sceaux et les magistrats du ministère public ; il n’est pas insignifiant de prohiber les instructions individuelles et de donner au parquet le plein exercice de l’action publique ; il n’est pas inutile dans le climat de défiance que nous connaissons en ce moment de mieux garantir l’indépendance et l’impartialité du parquet, dans le respect des exigences tant constitutionnelles que conventionnelles ; il n’est pas inutile de renforcer cette indépendance. Nous considérons qu’il y a là un impératif démocratique. C’est pourquoi nous nous opposerons à cette motion de rejet préalable.
M. Marc Dolez. 
La parole est à M. Alain Tourret, pour le groupe radical, républicain, démocrate et progressiste.
Mme la présidente. 
Nous sommes saisis par une motion de rejet préalable et, à chaque fois, je suis un peu surpris par les arguments de l’UMP, à l’exception quelquefois de M. Larrivé. Vous devez démontrer que le texte est contraire à la Constitution.
M. Alain Tourret. 
Pas seulement ! Il n’y a pas que cela. Allez voir le règlement !
M. Guy Geoffroy. 
Si. Vous devez d’abord démontrer que le texte est contraire à la Constitution : c’est cela la motion de rejet préalable. Or vous vous retrouvez à vous demander si le projet est souhaitable ou raisonnable, ce qui est sans aucun intérêt. Vous aviez pourtant matière à réflexion. Est-ce que le fait de redéfinir les pouvoirs du garde des sceaux est contraire ou conforme à la Constitution ? Est-ce que le fait de redéfinir les pouvoirs du procureur général et du procureur de la République y est ou non contraire ? Nous pouvons nous interroger, mais je pense que cela n’est pas contraire à la Constitution. Je me serais également demandé si l’homogénéité de l’action publique sur l’ensemble du territoire de la République est conforme ou non à la Constitution : voilà qui pose problème.
M. Alain Tourret. 
En effet !
M. Philippe Houillon. 
Il n’en reste pas moins – et je le développerai tout à l’heure – que vous ne l’avez pas démontré : c’est pourquoi nous nous opposerons à votre motion.
M. Alain Tourret. 
La parole est à M. Paul Molac, pour le groupe écologiste.
Mme la présidente. 
J’ai trouvé un peu durs les propos de notre collègue Guy Geoffroy et je ne les partage vraiment pas. Les instructions officielles me semblent venir d’un autre âge et d’une autre France. Il y a parfois dans cette République – je salue bien sûr les pères de la République qui ont inventé une véritable démocratie représentative à la fin du XIXe siècle, mais dans le courant du XIXe siècle, nos pratiques n’ont pas toujours été démocratiques, c’est le moins que l’on puisse dire – des choses qui reviennent, comme les instructions dans les affaires individuelles. Les proscrire me paraît une excellente décision.
M. Paul Molac. 
J’ai cru comprendre que l’on craignait une République des magistrats où ceux-ci seraient parfaitement indépendants et pourraient se servir de la justice à des fins personnelles ou politiques. Nous en sommes très loin en France. Nous ne sommes pas dans un pays où les juges sont élus : ce changement ne va dans ce sens. C’est pourquoi nous voterons contre cette motion de rejet.
Les explications de vote sont terminées.
Mme la présidente. 
Dans la discussion générale, la parole est à M. Sébastien Denaja.
Mme la présidente. 
Madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, depuis un an notre majorité a pris des décisions qui prouvent une volonté sans faille de probité et de respect des citoyens. Elle a en toutes circonstances respecté l’indépendance de la justice. Aucune affaire n’a été cachée, ralentie ou entravée. Pour édifier une république exemplaire et accomplir pleinement l’effort de redressement de notre pays, il faut d’abord œuvrer à son redressement moral. Pourtant, comme une marée sans cesse renouvelée, chaque semaine nous voyons remonter à la surface une affaire ancienne mettant en cause des personnalités du monde politique, du monde économique ou encore ce soir une haute personnalité du monde judiciaire. Chaque fois le soupçon de possibles interventions, de possibles intrusions politiques dans des affaires pénales pour favoriser le sort de puissants ou d’amis de puissants renforce chez nos concitoyens un sentiment de suspicion durable à l’égard de nos institutions, au point qu’a succédé à la méfiance la défiance généralisée.
M. Sébastien Denaja. 
Cette suspicion, compréhensible, est parfois fondée, car des citoyens minent en profondeur le pacte social national. Comment faire accepter à un citoyen une amende légitime de quelques dizaines d’euros quand des millions d’euros sont parfois en jeu dans des affaires troubles, sans que jamais leurs acteurs ne soient inquiétés ?
Nous ne pouvons laisser perdurer un tel soupçon. Il faut rompre avec la logique judiciaire qui a présidé à l’avènement de la Constitution de 1958. Ses concepteurs développaient la thèse d’une certaine droite, selon laquelle un pouvoir politique fort doit contrôler l’appareil judiciaire, en maintenant les juges sous son joug. Comme nous avons pu le voir ce soir, cette thèse est encore vivace. Ce pouvoir devrait nommer les magistrats du parquet, décider de leur carrière, promouvant les uns, placardisant les autres, en un mot s’assurer d’une soumission complète aux intérêts politiques des puissants du moment. Dans cette logique, le pouvoir politique a donc souhaité également autoriser les interventions gouvernementales dans des affaires individuelles. L’ordonnance de 1958 comme la récente loi de 2004 ont même expressément prévu la possibilité d’instructions individuelles. La droite a toujours été partisane de la subordination organique des parquets, elle a toujours refusé qu’il en soit autrement, notamment lorsqu’elle s’est opposée à la réforme engagée par notre collègue Élisabeth Guigou.
Cette logique d’un autre temps n’est pas la nôtre. Nous, nous sommes favorables à l’ordre public, favorables tout simplement à un ordre juste. Nous voulons donc une prohibition claire, consacrée par la loi, de toute instruction individuelle, c’est-à-dire nominative. C’est là le pendant essentiel de l’équilibre entre l’opportunité des poursuites et le respect de l’intérêt général. Madame la ministre, dès septembre 2012, vous avez très expressément mis fin aux instructions individuelles par voie de circulaire, mettant enfin un heureux terme à des décennies de dérives, dont les dernières sont encore récentes et pour certaines d’une gravité sans précédent ! Nous savons très bien que des instructions individuelles peuvent être orales, et il est donc impératif de rendre illégale toute forme d’instruction et de garantir l’impartialité la plus totale des procureurs. Tel est l’objet de ce texte. Notre assemblée va enfin protéger l’impartialité en ce domaine et permettre la préservation de l’intérêt général.
Bien plus, nous allons établir un nouvel équilibre institutionnel entre, d’une part, un CSM réformé, garant de l’indépendance de la justice aux côtés du Président de la République, notamment s’agissant de la nomination des magistrats du parquet, et, d’autre part, une meilleure définition de la manière dont sera désormais conduite et définie la politique pénale dans notre pays.
Plusieurs points importants méritent d’être soulignés.
Nous réaffirmons la volonté de déterminer et de faire appliquer une politique pénale nationale, décidée par le Gouvernement, conduite par la ministre de la justice, mise en œuvre par chaque procureur, mais dont la garde des sceaux assure la cohérence sur l’ensemble du territoire de la République, que l’on soit à Neuilly ou à Bobigny. Disons-le clairement : le Gouvernement doit disposer de la capacité à déployer sur l’ensemble du territoire national ses grandes orientations de politique pénale afin que la loi soit la même pour tous et partout. C’est le sens même des instructions générales du ministère de la justice, garantes du principe sacré d’égalité des citoyens devant la loi.
Mais pour être efficaces, les instructions générales ne peuvent se multiplier. Or elles sont passées d’une vingtaine par an durant le gouvernement de Lionel Jospin à près de cent en moyenne durant le dernier quinquennat. Mes chers collègues, comment peut-on penser qu’un parquet recevant une feuille de route tous les quatre jours puisse organiser sérieusement une politique efficace, lisible et cohérente ? Mais je sais, madame la ministre, que sur ce point, votre vigilance est entière.
Je me félicite également que le texte apporte une définition plus claire des missions des procureurs généraux, chargés de la mise en œuvre sur le plan local des orientations nationales. De plus, la responsabilisation des procureurs généraux et des procureurs de la République, l’obligation d’information et de transparence, et le renforcement de la logique d’évaluation des résultats vont également dans le bon sens. À ce titre, je m’inquiète des dégâts causés par des années de défiance, d’abandon même, des gouvernements de droite à l’égard de la justice. Les victimes doivent être sûres que leur droit à obtenir justice sera mis en œuvre rapidement, que les peines prononcées contre leurs agresseurs seront effectivement exécutées. À cette fin, et je sais que la garde des sceaux doit rattraper des années de retard, des moyens humains sont nécessaires. Ainsi, en décembre 2011, la conférence des procureurs n’hésitait pas à appeler « solennellement l’attention sur la gravité de la situation » en demandant les moyens nécessaires.
Un tel appel doit être entendu car un État qui n’est plus en mesure d’assumer ses missions régaliennes et donc de faire partager le contrat social républicain cesse,

En vous épaulant, madame la garde des sceaux, nous pouvons faire de cette législature si ce n’est un moment historique, du moins un tournant important où le peuple français retrouvera confiance dans sa justice, dans ses institutions, si malmenées par nos prédécesseurs.
Avec la réforme du CSM adoptée cette nuit même par notre assemblée, la future réforme du Conseil constitutionnel, qui aura bien lieu.

M. Guy Geoffroy. 
et l’adoption de la présente loi, nous posons les fondations d’un nouvel équilibre des pouvoirs plus juste et plus efficace dans notre République ; en votant ce texte ensemble, nous ferons œuvre utile.
M. Sébastien Denaja. 
 (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
La parole est à M. Philippe Houillon.
Mme la présidente. 
Madame la présidente, le projet de loi que je viens d’entendre à l’instant même qualifié d’historique…
M. Philippe Houillon. 
Non, justement !
M. Sébastien Denaja. 
… a quasiment pour seul objet de supprimer la faculté donnée au garde des sceaux par l’actuel article 30 du code de procédure pénale de dénoncer au ministère public des infractions dont il a connaissance et de lui enjoindre de les poursuivre par instruction écrite versée au dossier. Voilà l’objet de ce texte historique… C’est donc la question bien connue de la suppression des instructions individuelles voire collectives, qui, comme le prévoit la loi, ne peuvent être que des instructions de poursuivre et en aucun cas de ne pas poursuivre,…
M. Philippe Houillon. 
Absolument !
M. Guy Geoffroy. 
…la juridiction de jugement appréciant ensuite, souverainement bien sûr, le bien-fondé de la poursuite ainsi engagée. Cela a été longtemps un sujet de débat, jusqu’en 1993, année où la gauche a fait adopter l’obligation que ces instructions soient écrites, puis, à la suite de l’alternance, la droite a, la même année, ajouté qu’elles devraient être versées aux dossiers pour assurer ainsi leur publicité et leur communication à la défense. On pouvait donc penser que la question était réglée, d’autant plus que l’étude d’impact jointe au projet de loi ne recense qu’une dizaine d’instructions par an et ne relève aucun manquement.
M. Philippe Houillon. 
Mais par ce texte, de manière sans doute habile, par amalgame, on veut donner l’impression que le Gouvernement accroît l’indépendance des parquets en communiquant sur le fait qu’il s’agit d’assurer aux justiciables que le gouvernement en place ne profite pas de ses pouvoirs pour protéger ses amis – alors que, je le redis, il ne peut s’agir que d’instructions de poursuite.

Mais, de mon point de vue, le vrai débat n’est pas ici tant celui de l’indépendance que celui de l’impartialité, notamment parce que notre système pénal repose sur le principe de l’opportunité des poursuites et non sur celui de la légalité des poursuites. En d’autres termes, c’est le parquet qui décide en opportunité, celle-ci au demeurant variable d’un point du territoire à un autre, de poursuivre ou non. En cas de carence, le garde des sceaux ne pourra plus par conséquent enjoindre de poursuivre. En outre, il est difficile de s’assurer qu’un procureur ne laisse pas prescrire volontairement des infractions – même si le cas n’est pas fréquent –, ne préfère pas ouvrir une enquête préliminaire plutôt que faire désigner un juge d’instruction ou encore procéder à une saisine directe pour ne pas informer davantage. Qui contrôle cela ? Les voies de recours et de contrôle sont beaucoup moins évidentes en la matière qu’à l’égard du siège.
Les relations entre l’exécutif et le judiciaire constituent une problématique complexe, discutée de manière récurrente depuis plusieurs siècles. Bien entendu, la justice doit être impartiale et l’on a souvent soutenu à juste titre qu’il fallait pour cela qu’elle soit indépendante. Mais indépendante de qui et de quoi ? Les esprits simples répondent immédiatement : indépendante du pouvoir politique. Certes, mais qu’est-ce que le pouvoir politique ?
Les mêmes répondent : le pouvoir politique, c’est d’abord le Gouvernement. Sans doute, mais c’est aussi bien plus. Prenons un exemple : l’avancement des magistrats, du siège comme désormais du parquet, ne dépend pratiquement plus du Gouvernement, mais des commissions d’avancement et du Conseil supérieur de la magistrature, qui sont dominés par les syndicats de magistrats. Pour avancer, il ne faut pas déplaire à ceux-ci. Il n’y a plus besoin de courage pour résister aux politiques, c’est même le meilleur moyen d’être considéré.
Or à plusieurs reprises, on a pu vérifier que des syndicats de magistrats donnaient des orientations sur la manière de juger, commentaient l’actualité, stigmatisaient certaines catégories de justiciables, voire affirmaient leur hostilité à certaines personnes pouvant devenir des justiciables. Contre cela, le Gouvernement ne paraît pas décidé à agir. Saisir le Conseil supérieur de la magistrature d’une dérive syndicale, c’est ne pas voir le conflit d’intérêts avec les syndicalistes qui y siègent !
Le vrai devoir du magistrat, c’est de respecter scrupuleusement la loi, dans sa lettre et dans son esprit. Pour le siège, ce n’est pas toujours le cas, mais convenons qu’avec trois degrés de juridiction – même si la Cour de cassation n’est pas véritablement un troisième degré –, le système offre des garanties sérieuses pour le justiciable. En revanche, pour les magistrats du parquet, l’aléa est plus grand : à qui rendent-ils compte de leur choix de poursuivre ou non ? Devant qui en sont-ils responsables ? Quand le parquet est hiérarchisé jusqu’au garde des sceaux qui en est le chef naturel et légal, le Gouvernement est responsable devant le Parlement et l’opinion des décisions prises : désormais il ne le sera plus.
Paradoxalement, au moment où le Gouvernement fait le choix de la fausse vertu et du véritable abandon de responsabilité, il crée un procureur financier, qui va dépouiller en particulier le parquet de Paris, comme si le procureur de la République de Paris lui déplaisait et que le futur procureur financier pourrait, lui, être moins indépendant.
En résumé, il me semble que c’est évidemment habile de vouloir faire croire qu’on assure une bonne administration de la Justice en supprimant une disposition qui en fait n’offre aucun danger, mais je me demande si le but n’est pas d’éluder ainsi la véritable question qui se pose et qu’on se refuse à aborder : qui sera désormais responsable des éventuels errements du parquet ?
Au total, on le voit bien, ce projet de loi procède plus d’une action de communication que d’une réflexion aboutie. On ne peut être favorable à une indépendance du parquet vers laquelle, pas à pas, l’on semble se diriger, qu’à la condition que les nombreuses et lourdes questions qu’elle soulève, et que je n’ai pu qu’effleurer, soient débattues et réglées. Ce n’est pas le cas. Ne légiférer que sur un aspect des choses sans traiter l’autre manque de sagesse et c’est la raison pour laquelle le groupe UMP ne votera pas ce texte en l’état.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
Excellent !
M. Étienne Blanc. 
La parole est à M. Gilles Bourdouleix.
Mme la présidente. 
Madame la présidente, madame la garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le débat sur la nature des relations entre le ministre de la justice et les magistrats du parquet, plus globalement entre l’exécutif et le judiciaire, est ancien. Déjà, en 1997, la commission Truche en avait fait l’un de ses principaux thèmes de réflexion. Le rapport de la commission de réflexion sur la justice évoquait alors la nécessité « d’éliminer tout soupçon qui affecte l’indépendance de la justice 
M. Gilles Bourdouleix. 

La question s’articule autour d’un principe fondamental dans une démocratie qui se veut respectueuse de la séparation des pouvoirs : celui de l’indépendance de la justice.
De ce principe, de cette exigence, dépendent non seulement la crédibilité des institutions judiciaires, mais également la confiance que chacun de nos concitoyens place en la justice de son pays.
Or, mes chers collègues, un constat s’impose : la justification d’une intervention du pouvoir exécutif dans les affaires judiciaires individuelles est contestée car pèsent sur elle les soupçons d’une éventuelle motivation politique des instructions adressées par le garde des sceaux.
En outre, les récentes décisions de la Cour européenne des droits de l’homme, considérant que le procureur de la République ne peut être une autorité judiciaire en raison de son manque d’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif, ont relancé le débat sur le rôle, le statut et l’indépendance de ce parquet à la française. C’est en effet de cette subordination statutaire des magistrats du parquet au garde des sceaux que découlent les soupçons pouvant affecter l’indépendance de la justice.
Ainsi, tout l’enjeu réside dans la nécessaire conciliation de deux principes, entre une organisation hiérarchique, caractéristique propre de notre système judiciaire, et la nécessité du respect de l’indépendance. D’un côté, l’article 20 de la Constitution indique que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation dans tous ses aspects. De l’autre, l’action publique est exercée par des magistrats juridiquement indépendants et théoriquement impartiaux, bien qu’ils soient hiérarchiquement subordonnés dans un système qui remonte jusqu’au garde des sceaux, membre du Gouvernement.
La suppression de la possibilité pour la chancellerie de donner des instructions individuelles aux magistrats du parquet constitue la principale proposition du texte que nous examinons aujourd’hui. L’éventuelle prohibition des instructions individuelles est effectivement au cœur du débat sur les relations entre la chancellerie et les magistrats du ministère public. Il s’agit là de consacrer la volonté du législateur de garantir l’impartialité des décisions des magistrats du parquet et de mettre fin aux doutes pouvant s’insinuer dans le déroulement des procédures judiciaires.
Nous pourrions difficilement nous opposer à une telle mesure qui relève d’une intention louable et qui de plus revêt une portée symbolique forte.
En revanche, nous considérons qu’il est des moments, lorsque la sécurité de l’État est en jeu, où le garde des sceaux doit conserver la responsabilité de la cohérence de l’action publique. De ce fait, nous estimons que le ministre de la justice doit être en mesure de donner des instructions individuelles aux procureurs généraux dans les seules affaires mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l’État.
Les infractions relatives aux atteintes aux intérêts fondamentaux de l’État, notamment au terrorisme, que le code pénal qualifie de "crimes et délits contre la nation, l’État et la paix publique", touchent à la sécurité qui est des domaines de responsabilité essentiels de l’État, dont il est inconcevable qu’il se dessaisisse. Cette exception permettrait de maintenir la régulation de l’action publique tout en écartant les risques de suspicion politique.
En outre, comme l’a prévu la commission des lois concernant les instructions générales, les instructions individuelles devraient être non seulement écrites et versées au dossier, comme le stipule le droit actuel, mais également justifiées et non confidentielles, dans un souci de transparence. Tel est le sens d’un amendement porté par les députés UDI.
Plus généralement, ainsi que j’ai eu l’occasion de l’indiquer hier à propos de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, la question de l’indépendance de la justice et les problématiques qui l’entourent sont vastes. Elles ne sauraient se limiter à la seule question des instructions individuelles.
Les instructions individuelles, ainsi que le rappelle l’étude d’impact, ne sont que de l’ordre d’une dizaine chaque année. En outre, la ministre de la justice a mis fin aux instructions individuelles, comme l’indique la circulaire générale du 19 septembre 2012. Il s’agit donc d’institutionnaliser une pratique dont nous savons bien qu’elle ne suffira pas à elle seule à garantir pleinement l’indépendance de la justice.
Par ailleurs, le projet ambitieux, affiché par ce projet de loi, de rénover la confiance de nos concitoyens dans leur justice, impliquerait sans doute d’entreprendre une réforme en profondeur de celle-ci.
Notre système judiciaire ne se résume pas aux relations entre la chancellerie et les magistrats du ministère public. Il englobe toute une chaîne de compétences qui va de l’agent qui reçoit les justiciables à l’accueil d’un tribunal jusqu’au juge, en passant par tous les personnels de la chaîne juridique.
De même, les dysfonctionnements de la justice sont nombreux : c’est le service public de la justice lui-même qui est en cause, menacé dans sa complexité, dans une société en pleine judiciarisation.
Nous pensons néanmoins que les réponses qui sont apportées sont insuffisantes. Ce dont nous avons besoin c’est de repenser en profondeur la justice en prenant en compte l’ensemble des acteurs de notre système judiciaire et toutes les problématiques qui l’entourent, de manière à améliorer son fonctionnement et à préserver son indépendance.
Mes chers collègues, en dépit de ces réserves, le groupe UDI, dans une très large majorité votera pour ce projet de loi qui entend clarifier les rapports entre la chancellerie et les magistrats du ministère public.
De ce principe, de cette exigence, dépendent non seulement la crédibilité des institutions judiciaires, mais également la confiance que chacun de nos concitoyens place en la justice de son pays.
M. Gilles Bourdouleix. 
Or, mes chers collègues, un constat s’impose : la justification d’une intervention du pouvoir exécutif dans les affaires judiciaires individuelles est contestée car pèsent sur elle les soupçons d’une éventuelle motivation politique des instructions adressées par le garde des sceaux.
En outre, les récentes décisions de la Cour européenne des droits de l’homme, considérant que le procureur de la République ne peut être une autorité judiciaire en raison de son manque d’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif, ont relancé le débat sur le rôle, le statut et l’indépendance de ce parquet à la française. C’est en effet de cette subordination statutaire des magistrats du parquet au garde des sceaux que découlent les soupçons pouvant affecter l’indépendance de la justice.
Ainsi, tout l’enjeu réside dans la nécessaire conciliation de deux principes, entre une organisation hiérarchique, caractéristique propre de notre système judiciaire, et la nécessité du respect de l’indépendance. D’un côté, l’article 20 de la Constitution indique que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation dans tous ses aspects. De l’autre, l’action publique est exercée par des magistrats juridiquement indépendants et théoriquement impartiaux, bien qu’ils soient hiérarchiquement subordonnés dans un système qui remonte jusqu’au garde des sceaux, membre du Gouvernement.
La suppression de la possibilité pour la chancellerie de donner des instructions individuelles aux magistrats du parquet constitue la principale proposition du texte que nous examinons aujourd’hui. L’éventuelle prohibition des instructions individuelles est effectivement au cœur du débat sur les relations entre la chancellerie et les magistrats du ministère public. Il s’agit là de consacrer la volonté du législateur de garantir l’impartialité des décisions des magistrats du parquet et de mettre fin aux doutes pouvant s’insinuer dans le déroulement des procédures judiciaires.
Nous pourrions difficilement nous opposer à une telle mesure qui relève d’une intention louable et qui de plus revêt une portée symbolique forte.
En revanche, nous considérons qu’il est des moments, lorsque la sécurité de l’État est en jeu, où le garde des sceaux doit conserver la responsabilité de la cohérence de l’action publique. De ce fait, nous estimons que le ministre de la justice doit être en mesure de donner des instructions individuelles aux procureurs généraux dans les seules affaires mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l’État.
Les infractions relatives aux atteintes aux intérêts fondamentaux de l’État, notamment au terrorisme, que le code pénal qualifie de "crimes et délits contre la nation, l’État et la paix publique", touchent à la sécurité qui est des domaines de responsabilité essentiels de l’État, dont il est inconcevable qu’il se dessaisisse. Cette exception permettrait de maintenir la régulation de l’action publique tout en écartant les risques de suspicion politique.
En outre, comme l’a prévu la commission des lois concernant les instructions générales, les instructions individuelles devraient être non seulement écrites et versées au dossier, comme le stipule le droit actuel, mais également justifiées et non confidentielles, dans un souci de transparence. Tel est le sens d’un amendement porté par les députés UDI.
Plus généralement, ainsi que j’ai eu l’occasion de l’indiquer hier à propos de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, la question de l’indépendance de la justice et les problématiques qui l’entourent sont vastes. Elles ne sauraient se limiter à la seule question des instructions individuelles.
Les instructions individuelles, ainsi que le rappelle l’étude d’impact, ne sont que de l’ordre d’une dizaine chaque année. En outre, la ministre de la justice a mis fin aux instructions individuelles, comme l’indique la circulaire générale du 19 septembre 2012. Il s’agit donc d’institutionnaliser une pratique dont nous savons bien qu’elle ne suffira pas à elle seule à garantir pleinement l’indépendance de la justice.
Par ailleurs, le projet ambitieux, affiché par ce projet de loi, de rénover la confiance de nos concitoyens dans leur justice, impliquerait sans doute d’entreprendre une réforme en profondeur de celle-ci.
Notre système judiciaire ne se résume pas aux relations entre la chancellerie et les magistrats du ministère public. Il englobe toute une chaîne de compétences qui va de l’agent qui reçoit les justiciables à l’accueil d’un tribunal jusqu’au juge, en passant par tous les personnels de la chaîne juridique.
De même, les dysfonctionnements de la justice sont nombreux : c’est le service public de la justice lui-même qui est en cause, menacé dans sa complexité, dans une société en pleine judiciarisation.
Nous pensons néanmoins que les réponses qui sont apportées sont insuffisantes. Ce dont nous avons besoin c’est de repenser en profondeur la justice en prenant en compte l’ensemble des acteurs de notre système judiciaire et toutes les problématiques qui l’entourent, de manière à améliorer son fonctionnement et à préserver son indépendance.
Mes chers collègues, en dépit de ces réserves, le groupe UDI, dans une très large majorité votera pour ce projet de loi qui entend clarifier les rapports entre la chancellerie et les magistrats du ministère public.
Très bien !
M. Étienne Blanc et M. Philippe Houillon.
La parole est à M. Paul Molac.
Mme la présidente.
Madame la présidente, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons  répond à une exigence fondamentale de notre démocratie, celle de l’indépendance de la justice. Les philosophes des Lumières, Locke au XVII
M. Paul Molac.

Durant la première Révolution, vous l’avez rappelé, madame la garde des sceaux, les magistrats étaient élus, certes au suffrage censitaire mais tout de même, ce qui faisait que la majorité des gens étaient exclus de cette désignation.
Ne soyez donc pas surpris de notre attachement à une plus large indépendance du système judiciaire et à celle de tous les magistrats, ceux du siège comme ceux du parquet. S’ils sont chargés de mettre en œuvre la politique pénale, les magistrats du parquet ne doivent dépendre que d’elle et non pas du pouvoir politique.
C’est là toute l’importance de ce projet de loi qui vise à empêcher toute ingérence de l’exécutif dans le déroulement des procédures judiciaires et notamment des procédures pénales. L’enjeu est important : nous avons tout intérêt à lever les soupçons de nos concitoyens à l’égard des liens, qui ont été parfois partisans, entre le pouvoir politique et la justice. Le lien de confiance s’est fissuré entre la justice et les citoyens au fil des chroniques judiciaires, au point que la cote de désamour des juges en vient à côtoyer celles des hommes politiques et des banquiers.
C’est pourquoi il importe d’inscrire clairement dans la loi la prohibition des instructions individuelles du ministre de la justice aux magistrats du parquet. Nous apportons tout notre soutien à ce projet de loi qui permet d’entrevoir une fin à cette pratique contestable pour notre démocratie.
Rappelons toutefois que si les instructions individuelles sont peu fréquentes – il n’y en a eu aucune entre 1997 et 2002 et seulement une petite dizaine par an au cours des dernières années –, les instructions orales ont pu être plus fréquentes et porter évidemment sur des affaires délicates.
Les instructions orales, par leur nature, ne sont pas versées au dossier, et il n’est pas totalement fantaisiste de croire que nombre d’entre elles aient été suivies. Plusieurs journaux ont ainsi souligné les interventions de membres du cabinet de différents gardes des sceaux ou celles de la direction des affaires criminelles et des grâces pour transmettre oralement des consignes aux parquets.
Cela est permis par l’organisation très hiérarchisée du parquet dont le ministère de la justice est maître des carrières. Tant que l’évolution de ces dernières restera en partie entre les mains de la chancellerie, il subsistera un doute sur la soumission, consciente ou non, des magistrats du parquet à leur environnement politique proche. Le fait que les substituts puissent être dessaisis à tout moment par leur procureur pose également des problèmes pour leur indépendance. L’affaire de l’hélicoptère envoyé dans l’Himalaya pour récupérer un procureur de la République d’Évry afin de mettre au pas un procureur adjoint trop indépendant est restée fameuse.
Même si cela relève moins des liens entre la chancellerie et le parquet que de l’organisation du parquet lui-même, il faudra veiller à ce que l’autonomie et la protection des magistrats du parquet rejoignent à terme celle des magistrats du siège.
La réforme du Conseil supérieur de la magistrature, examinée hier dans notre hémicycle, prévoit des avancées importantes dans ce domaine en confiant au CSM un rôle substantiellement renforcé dans la nomination des magistrats du parquet. Il est proposé que la nomination de ces derniers soit désormais subordonnée à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, de même que lui revienne la procédure disciplinaire qui appartient actuellement au ministre de la justice.
La réforme du Conseil supérieur de la magistrature est donc une nécessité si l’on souhaite que la fin des instructions individuelles par le pouvoir exécutif ait une réelle incidence sur l’indépendance des magistrats du parquet.
Dès lors, nous ne pouvons que regretter le refus exprimé par l’opposition de soutenir ce texte, car l’indépendance de la justice aurait mérité un consensus transpartisan. L’opposition pourra ainsi continuer à s’élever dans la presse contre les décisions de justice qui ne lui conviennent pas, au mépris du respect le plus élémentaire de l’indépendance de la justice, ce dont le juge Gentil a fait la triste expérience récemment. C’est le système judiciaire et
 in extenso
En tout état de cause, il convient de mettre fin dans la loi aux types de pressions qui peuvent déjà être prohibées. Les instructions individuelles sont autorisées par le dernier alinéa de l’article 30 du code de procédure pénale résultant de la loi du 9 mars 2004. Mettons-y fin en veillant donc à ce que le terme d’instructions individuelles recouvre le spectre le plus large des pratiques, qu’elles soient écrites, orales ou autres. C’est le sens de l’un de nos amendements qui vise à renforcer le caractère impératif de l’interdiction de toute instruction individuelle.
Il ne faudrait pas qu’avec la suppression des instructions écrites, versées au dossier, nous oubliions les instructions orales qui, pour être moins visibles car non versées au dossier, n’en existent pas moins.
Nous affichons notre satisfaction de voir exprimée la volonté d’une plus forte publicité de ces instructions générales de politique pénale, comme l’a souhaité le rapporteur.
Je tiens également à remercier Mme la garde des sceaux de soutenir sans hésiter une demande de la commission des lois : que le Gouvernement informe tous les ans le Parlement de la mise en œuvre de sa politique pénale par le biais d’une déclaration éventuellement suivie d’un débat. C’est la preuve de l’engagement sans faille de Mme la garde des sceaux en faveur d’une transparence retrouvée de l’action politique et du fonctionnement de la justice en France.
L’organisation d’un débat autour du rapport annuel de politique pénale établi par le procureur de la République au cours des assemblées générales des magistrats du siège et du parquet des tribunaux de grande instance procède de la même logique de transparence.
Pour aller encore plus loin dans cette transparence, nous présenterons deux amendements visant à ce que les éventuels rapports particuliers des procureurs généraux au ministre de la justice, portant sur une ou plusieurs affaires individuelles, puissent être versés à la procédure.  Dès lors qu’ils n’ont pas pour objet d’aboutir à une quelconque instruction, il convient que les éventuels rapports individuels soient donnés à la connaissance de l’ensemble des parties et des magistrats travaillant sur le dossier, notamment pour l’exercice des droits de la défense.
En définitive, cette réforme est emblématique des principes directeurs qui guident la nouvelle politique pénale qu’a décidé d’impulser notre garde des sceaux – et bien sûr le Président de la République –, et nous la soutenons totalement dans cette voie.
Cette réforme est également fidèle à la ligne de conduite du Gouvernement qui, depuis le début, s’est efforcé d’être responsable et garant de l’indépendance de la justice, comme en témoigne la création d’une commission d’enquête parlementaire sur l’affaire Cahuzac. En instaurant des rapports plus sains et transparents entre la Chancellerie et le parquet, la gauche désire mettre fin aux soupçons d’une justice aux ordres dont les citoyens ont plus qu’assez d’apprendre les ressorts dans la presse.
Consacrer l’indépendance de la justice était un engagement du Président de la République. Nous sommes fiers de pouvoir y contribuer aujourd’hui. C’est donc avec enthousiasme et conviction que nous voterons pour ce projet de loi.
M. Jean-Jacques Urvoas,
président de la commission des lois 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, 
rapporteur. 
La parole est à M. Alain Tourret.
Mme la présidente. 
Madame la présidente, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, l’article 20 de la Constitution est lapidaire : « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. » C’est simple ; cela sonne comme un coup de canon.
M. Alain Tourret. 
Cet article permet bien évidemment, en période de cohabitation, de rappeler que le Premier ministre n’est pas simplement le directeur de cabinet du Président de la République. Il permet aussi d’affirmer que c’est au Gouvernement qu’il revient de conduire la politique pénale de la nation. Pourquoi faudrait-il qu’il n’existe qu’une exception, la justice, alors même que les magistrats du parquet, procureurs et substituts, sont hiérarchiquement soumis au garde des sceaux, ministre de la justice ?
Rappelons par ailleurs qu’aux termes de la loi du 9 mars 2004, le ministre de la justice conduit la politique d’action publique déterminée par le Gouvernement. Il revient donc, en application de l’article 31 du code de procédure pénale, aux procureurs, au ministère public, d’exercer l’action publique et de requérir l’application de la loi. Quant au ministère public, il lui appartient d’exercer l’action publique dans le respect des principes d’indépendance et d’impartialité. Tout cela était très clair, sans doute trop dans notre République.
Les rôles respectifs du Gouvernement, du garde des sceaux et des procureurs étaient bien structurés. Mais depuis toujours, en matière de justice, avec la pression des affaires, des textes européens et de l’opinion, tout ce qui aurait dû être simple dans une République vertueuse est devenu insupportable. Car il est bien vrai que le citoyen, aiguillonné par la presse, soupçonne le pouvoir d’utiliser la justice au profit de ses amis, et le peuple ne veut ni de la République des copains ni de la République des coquins.
Alors, il a fallu trouver, bien évidemment, un certain nombre de responsables.
Les premières visées ont été les instructions individuelles données par le garde des sceaux. Elles devaient pourtant, depuis 1993, être écrites, versées au dossier, communiquées à la défense, communiquées aux parties. C’est ce bon M. Méhaignerie, dont nul n’oserait ici mettre en cause une quelconque intention malicieuse, et le président de la commission des lois dira en plus que c’était un Breton, qui était à l’origine de ce système qui, au demeurant, ne fut utilisé qu’une dizaine de fois par an.
Mais le politiquement correct ne pouvait supporter plus longtemps le pouvoir du garde des sceaux.
Désormais, le garde des sceaux ne pourra plus adresser aucune instruction dans les affaires individuelles. Il y renonce. Il ne pourra plus – et, ça, c’est plus grave, madame la garde des sceaux – dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a eu connaissance, puisque le texte sur le fondement duquel il pouvait le faire est supprimé.
Le garde des sceaux était jusqu’à présent un acteur. Il devient un arbitre, avant de devenir un témoin.
Un homme ressort renforcé de cette réforme. C’est, à l’évidence, le procureur de la République.
Tout d’abord, si le procureur général avait, dans l’exercice de ses fonctions, le droit de requérir directement la force publique, en application de l’article 35 du code de procédure pénale, c’est désormais le procureur qui pourra exercer l’action publique.
Il sera précisé par ailleurs, aux termes de l’article 39-1 du code de procédure pénale, que le procureur de la République aura tous les pouvoirs de l’action publique, certes dans le cadre des instructions générales du ministre de la justice et du procureur général, mais tout cela reste bien vague. Le procureur pourra en réalité diligenter à sa guise, selon son bon vouloir, l’action publique. Il est même précisé qu’il pourra tenir compte du contexte propre à son ressort.
J’ai écouté vos explications, madame la garde des sceaux. Elles sont subtiles, mais je n’arrive pas à être convaincu par votre subtilité. En effet, en s’appuyant sur ce nouvel article 39-1 du code de procédure pénale, le procureur pourra, par exemple en matière de consommation de stupéfiants, poursuivre ou ne pas poursuivre, en estimant qu’il lui appartient d’apprécier souverainement le contexte propre à son ressort.
Il existe là un véritable danger de voir l’action publique se décliner de manière différente, et en toute légalité, sur le territoire français. Autant de procureurs, autant de baronnies !
Que restera-t-il du principe d’égalité de chacun devant la loi pénale ? La justice sera-t-elle appliquée et diligentée de la même façon ici en Amérique, ici en Océanie, ici dans l’Océan indien, ici en Afrique  ? Car la France est partout. La France est une et indivisible, même dans ces parties du monde, dans toutes les parties du monde où flotte le drapeau français.
La justice sera sans doute indépendante du pouvoir politique. Sera-t-elle pour autant impartiale ? Finalement, c’est la seule chose qui compte car que demande le justiciable, s’il n’est pas journaliste judiciaire au

 Libération 
Le système que vous nous proposez aurait cependant pu trouver son équilibre, à la condition que fût renforcé, paradoxalement, le pouvoir du garde des sceaux, à condition que l’on en fît, au sein du Gouvernement, un ministre à part, désigné pour la durée de la législature, débarrassé des aléas politiques, débarrassé de la crainte du remaniement. Le garde des sceaux aurait alors été incontestable. C’eût été une personnalité de haut niveau – comme actuellement  ! – de par son statut différent de celui du simple ministre. Peut-être parviendra-t-on à cet idéal sous la VIème République, si chère à quelques membres du Gouvernement.
Un autre équilibre aurait pu être trouvé si l’on avait abandonné le système de l’opportunité des poursuites. On semble penser qu’il va de soi, mais ce n’est pas le cas. Vous le savez bien, monsieur le rapporteur : ce système n’existe pas dans nombre de législations en Europe et dans le monde. En effet, à ce principe d’opportunité s’oppose le principe de légalité, qui permet une action publique uniforme sur tout le territoire de la République. Or, en l’occurrence, on retient à la fois le système de l’opportunité et le système de l’action propre dans le ressort de tel ou tel procureur.
Sous l’influence aveugle des Anglo-Saxons mais aussi européenne, nous nous détachons de l’interprétation jacobine de l’article 20 de la Constitution. Certes, rien n’a été parfait dans le passé. Est-on pour autant certain que tout sera parfait à l’avenir ? Est-ce que la République des procureurs sera une garantie pour les justiciables ? J’en doute.
Notre conception de la République est simple : le garde des sceaux conduit l’action publique, il doit rendre compte au chef du Gouvernement, il doit rendre compte au Parlement. Plus que quiconque, il doit être et vertueux et incorruptible. Il est la clé de voûte du système républicain.
Ce projet de loi aurait donc pu s’organiser autour du garde des sceaux, et non autour du procureur de la République. C’eût été une garantie pour le justiciable d’avoir la même politique pénale sur tout le territoire de la République. Nous ne sommes donc pas convaincus par la pertinence de ce projet de loi, en dépit de la conviction et des talents conjugués de Mme la garde des sceaux et de M. le rapporteur.
La parole est à M. Marc Dolez.
Mme la présidente. 
Madame la présidente, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, le renforcement des garanties d’indépendance et d’impartialité du parquet est aujourd’hui un impératif démocratique. En effet, ainsi que le souligne à juste titre l’exposé des motifs du projet de loi que nous examinons ce soir, « l’indépendance de la justice constitue une condition essentielle du fonctionnement d’une démocratie respectueuse de la séparation des pouvoirs. »
M. Marc Dolez. 
Oui, le renforcement de l’indépendance des magistrats du parquet est une nécessité afin que soit levé tout soupçon sur leur impartialité. La confiance du justiciable s’en trouvera assurément grandie. C’est d’ailleurs ce que le premier président de la Cour de cassation a rappelé à l’occasion de l’audience solennelle de rentrée du 7 janvier 2011 : « La justice doit recevoir de la société autant qu’elle lui apporte. Ce qu’il lui faut obtenir et ce qu’il lui appartient de donner, c’est de la confiance. L’indépendance et la déontologie des magistrats en sont les ressorts majeurs. » Les magistrats du parquet gagneraient en sérénité, car, en l’état actuel du droit, le doute peut toujours germer sur les conditions dans lesquelles ils travaillent.
Nous partageons donc pleinement l’ambition de ce projet de loi qui entend, par la clarification de l’architecture des relations entre le garde des sceaux et les magistrats du ministère public, empêcher toute ingérence de l’exécutif dans le déroulement des procédures pénales.
Le projet de loi restitue ainsi au garde des sceaux la responsabilité d’animer la politique pénale du Gouvernement sur l’ensemble du territoire, conformément à l’article 20 de la Constitution, et le parquet se voit confier le plein exercice de l’action publique. En clair, il revient au ministre de la justice de définir les priorités de la politique pénale et aux procureurs généraux et aux procureurs de décliner ces orientations générales dans leur ressort.
Le principe de subordination hiérarchique n’est aucunement inconciliable avec l’indépendance des magistrats. Comme le souligne le Conseil constitutionnel dans sa décision du 2 mars 2004, le pouvoir du garde des sceaux d’adresser au ministère public des instructions de portée générale et de l’enjoindre à exercer des poursuites ne porte atteinte à aucune exigence constitutionnelle, notamment pas au principe d’indépendance de l’autorité judiciaire.
Si les instructions formulées dans le cadre de la politique d’action publique peuvent aisément se concevoir, que ce soit pour garantir une bonne conduite de la politique pénale de la nation ou l’égalité des citoyens devant la loi, en revanche, les instructions individuelles ne sont pas de nature à éloigner le spectre de la politisation du pouvoir juridictionnel.
L’inscription explicite dans la loi de l’interdiction des instructions du garde des sceaux dans les affaires individuelles constitue donc une avancée importante. Cette disposition majeure du projet de loi permet de concilier le principe selon lequel le Gouvernement conduit la politique de la nation, en l’occurrence la politique pénale, avec l’exercice de l’action publique par des magistrats indépendants et impartiaux, bien que hiérarchiquement subordonnés.
Cette interdiction explicite marque une profonde rupture, salutaire, avec un passé récent, notamment avec la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, qui avait renforcé le pouvoir hiérarchique du garde des sceaux en maintenant les instructions individuelles et en étendant ses prérogatives à la conduite de l’action publique, jusqu’alors réservée aux seuls magistrats du parquet.
Les consignes particulières données par le ministre dans le cadre d’affaires spécifiques ne relèvent pas, en effet, d’une politique pénale légitime. Elles s’apparentent au contraire à des pressions exercées sur l’autorité judiciaire. La séparation des pouvoirs étant nécessaire dans tout système démocratique, l’exécutif doit s’abstenir de s’immiscer dans les procédures judiciaires.
Sur ce point, je veux ici rappeler la position de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, exprimée dans son avis de 2010 sur la réforme de la procédure pénale : « Si la CNCDH reconnaît la nécessité d’asseoir une politique pénale au moyen d’instructions générales adressées au parquet, elle estime que des garanties d’indépendance du parquet devraient être assurées, d’une part, par une nomination sur avis conforme d’un Conseil supérieur de la magistrature rénové et, d’autre part, par la suppression pure et simple dans les textes des instructions individuelles. »
En lien avec la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, ce projet de loi, même s’il ne propose pas, à juste titre, un statut véritablement rénové du parquet, permet de trouver un point d’équilibre entre la compétence du ministre de la justice dans la conduite de la politique pénale déterminée par le Gouvernement et l’attribution au ministère public de l’exercice de l’action publique.
J’ajoute que des améliorations apportées par notre commission des lois à l’initiative de notre rapporteur donnent des garanties supplémentaires en termes de transparence.
Nous souscrivons en particulier au principe de publicité des instructions générales de politique pénale, qui sont adressées par le garde des sceaux aux magistrats du ministère public, afin que chaque citoyen puisse connaître des choix du ministre de la justice en matière de politique pénale. Dans le même esprit, nous sommes favorables à une déclaration, chaque année, du Gouvernement devant le Parlement, qui pourrait être suivie d’un débat, sur la mise en œuvre de sa politique pénale.
L’interdiction désormais faite au garde des sceaux d’adresser aux magistrats du ministère public aucune forme d’instruction dans les affaires individuelles revêt une forte valeur symbolique. Cette prohibition sera gravée dans le marbre de la loi, même si aucune disposition du texte n’en garantit l’effectivité dans la pratique. L’on pourrait également s’interroger sur l’incidence réelle de cette interdiction sur certaines pratiques professionnelles telles que celles relatées par le Syndicat de la magistrature dans ses observations du 16 mai 2013 sur le projet de loi. Il serait, selon lui, encore d’usage, dans de nombreux parquets, d’imposer aux substituts de demander à leurs supérieurs hiérarchiques l’autorisation d’ouvrir une information judiciaire, ou de faire signer par ces mêmes supérieurs leurs réquisitoires définitifs en matière criminelle, alors que chaque magistrat du parquet est censé, aux termes de la loi, pouvoir choisir les modalités des poursuite qu’il estime adaptées. La Cour de cassation a d’ailleurs rappelé qu’un magistrat du parquet « puise en sa seule qualité, en dehors de toute délégation de pouvoir, le droit d’accomplir tous les actes rentrant dans l’exercice de l’action publique. »
Au-delà de ces interrogations, nous considérons que ce projet de loi constitue une avancée réelle et importante pour lever les soupçons de dépendance et de partialité qui décrédibilisent l’institution judiciaire aux yeux de nos concitoyens. C’est la raison pour laquelle les députés du Front de gauche voteront pour ce projet de loi.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
M. Jean-Jacques Urvoas,
président de la commission des lois. 
La parole est à M. Pascal Popelin.
Mme la présidente. 
Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous poursuivons ce soir, avec l’examen de ce projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d’action publique, le travail législatif engagé hier lors de l’adoption en première lecture des articles du projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature.
M. Pascal Popelin. 
Avec ces textes, nous portons une ambition simple, claire et forte : consacrer par la loi - qu’elle soit constitutionnelle ou pas - le principe de l’indépendance de la justice dans notre pays. Il s’agit de conforter des pratiques saines, qui - certes - se sont construites dans une progression continue au cours des dernières décennies, mais dont la mise en œuvre demeure encore aujourd’hui soumise à la volonté, qui peut être plus ou moins sincère, du pouvoir exécutif du moment.
Avec la candeur qui sied au néophyte, j’imaginais que nous saurions nous retrouver, au-delà des clivages partisans, dans l’émotion et le plaisir qui marquent les rares moments d’unité advenant dans cet hémicycle, autour de cette belle idée républicaine : consacrer dans le marbre de la loi l’indépendance de la justice en France.
En lieu et place, nous avons eu droit hier, de la part de l’opposition, à un florilège d’arguments souvent contradictoires : les uns jugent que nous proposons trop, les autres que nous n’en faisons pas assez ; certains nous trouvent trop précipités, d’autres que nous ne sommes pas assez prompts. Derrière ce tir de barrage, assez moyennement nourri sur le fond, affleuraient en permanence deux motifs inavoués.
Le premier motif, largement partagé sur tous les bancs de la droite, relève d’une posture politicienne. Il peut ainsi se résumer : « fût-ce pour une belle cause, nous ne voulons en aucune manière vous offrir le succès de l’adoption d’une quelconque réforme constitutionnelle. »
En lieu et place, nous avons eu droit hier, de la part de l’opposition, à un florilège d’arguments souvent contradictoires : les uns jugent que nous proposons trop, les autres que nous n’en faisons pas assez ; certains nous trouvent trop précipités, d’autres que nous ne sommes pas assez prompts. Derrière ce tir de barrage, assez moyennement nourri sur le fond, affleuraient en permanence deux motifs inavoués.
M. Pascal Popelin. 
Le premier motif, largement partagé sur tous les bancs de la droite, relève d’une posture politicienne. Il peut ainsi se résumer : « fût-ce pour une belle cause, nous ne voulons en aucune manière vous offrir le succès de l’adoption d’une quelconque réforme constitutionnelle. »
C’est vrai !
M. Gérald Darmanin. 
« Et puisque nous avons le pouvoir numérique de bloquer toute réforme de cette nature, quel qu’en soit le motif, nous bloquerons ! »
M. Pascal Popelin.
Tout à fait !
M. Gérald Darmanin.
Vous l’avouez vous-même ! Triste stratégie !
M. Pascal Popelin.
La gauche n’aurait jamais fait cela, bien entendu !
M. Guy Geoffroy. 
Nous avons clairement compris le second motif en écoutant les interventions de nos collègues de l’UMP les plus désinhibés. Fondamentalement, l’idée même d’indépendance de la justice contrarie une partie d’entre eux. Qu’un procureur ordonne souverainement une enquête préliminaire, puis ouvre librement une information judiciaire afin de faire la lumière sur les révélations médiatiques concernant Jérôme Cahuzac, vous êtes d’accord – tout comme nous. Mais qu’un collège de juges d’instruction ose mettre en examen Nicolas Sarkozy, alors là, non !
M. Pascal Popelin.
Vous vous égarez !
M. Gérald Darmanin.
Relisez l’article 30 du code de procédure pénale !
M. Guy Geoffroy. 
Pour vous, ces magistrats « déshonorent » forcément l’institution judiciaire, pour reprendre le terme employé par l’un de nos collègues, qui par un prompt renfort, se vit emboîter le pas par une centaine d’autres.
M. Pascal Popelin.
Tout le problème est malheureusement là, mes chers collègues. Nous avons le devoir de contribuer au changement de cette manière de penser et de réagir.
J’ignore quel sort sera réservé à la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, qui nécessite une majorité des trois cinquièmes du Congrès pour voir le jour. Chacun rendra compte de ses choix et de ses attitudes devant l’opinion. Pour ma part, je ne désespère jamais définitivement de voir la sagesse prendre le pas sur d’autres considérations.
En revanche, nul besoin de la permission de l’opposition pour inscrire dans la loi les bonnes pratiques qui caractérisent les relations que vous avez instaurées, madame la garde des Sceaux, entre la chancellerie, et les parquets, comme l’avaient fait avant vous certains de vos prédécesseurs, de gauche comme de droite. Oui, nous sommes favorables à la nouvelle rédaction de l’article 30 du code de procédure pénale, qui est d’ailleurs plus conforme au contenu de l’ordonnance du 22 décembre 1958 que ne l’étaient les dispositions modifiées par la loi du 9 mars 2004.
Oui, nous pensons qu’il est opportun de confier au garde des Sceaux la responsabilité d’animer, en toute transparence, la politique pénale du Gouvernement sur l’ensemble du territoire de la République, conformément à l’article 20 de la Constitution, tandis que le parquet disposera du plein exercice de l’action publique. Oui, nous estimons qu’il est bon que la loi interdise au ministre d’adresser aucune instruction dans des affaires individuelles, et de ne pas laisser cette question à sa seule appréciation.
Oui, nous pensons qu’il est important que la loi prévoie aussi les conditions dans lesquelles le parquet informe la chancellerie de son application et de la mise en œuvre des instructions générales.
Voilà pourquoi, mes chers collègues, nous voterons ce texte, qui n’en déplaise à certains, constitue d’évidence un progrès pour notre démocratie.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Très bien !
M. Paul Molac.
La parole est à M. Étienne Blanc.
Mme la présidente.
Madame la garde des sceaux,  monsieur le rapporteur, vous nous soumettez aujourd’hui un texte portant sur l’article 30 du code de procédure pénale. Ce texte promeut, selon vous, une nouvelle indépendance des magistrats du parquet. Le moins que l’on puisse dire, monsieur le rapporteur, c’est que  vous n’avez pas manqué de prétention dans votre exposé. Vous nous avez dit que cette réforme, essentielle, considérable, allait ouvrir une ère nouvelle : voici que cette ère nouvelle s’ouvre devant une vingtaine de nos collègues, dans une ambiance un peu lourde, voire un peu terne. Si  réforme de fond il devait y avoir, elle n’est en tout cas pas portée politiquement par votre majorité  !
M. Étienne Blanc.
En réalité, ce texte traduit l’échec prévisible de votre réforme constitutionnelle sur le Conseil supérieur de la magistrature. Tout le monde s’attend à cet échec. Le Président de la République capitulera-t-il en rase campagne au vu de l’éclatement de sa majorité et du peu de soutien qu’il a obtenu des autres formations politiques sur ce texte qu’il considère essentiel ? Tentera-t-il, à l’inverse, l’aventure de réunir le Parlement en Congrès à Versailles ? Vous voulez pouvoir dire aux Français : « Nous avons tout fait, regardez : nous avons même adopté un texte pour rendre les magistrats du parquet indépendants. » Ce texte-là n’est pas un texte fondateur : c’est une roue de secours pour pallier l’échec prévisible de votre réforme constitutionnelle.
Par ailleurs, ce texte est  inutile. Vous l’avez écrit vous-même, monsieur le rapporteur, et l’étude d’impact que nous a transmise Mme la garde des sceaux le montre clairement : en dix ans, de 2003 à 2013, 37 instructions individuelles ont été prises, soit moins de quatre par an ! Et voici qu’en supprimant ces instructions individuelles, vous modifieriez considérablement le cours des choses et vous rendriez notre justice plus indépendante ? Non, bien évidemment !
Ce texte aura surtout des conséquences funestes et éminemment politiques. Madame la garde des sceaux, vous êtes légitime aux yeux des élus du peuple car vous répondez devant eux la politique que vous menez. Désormais, entre le peuple français et les magistrats, vous ne jouerez plus le rôle de fusible. En cas de dysfonctionnement, le peuple se retrouvera seul face aux juges, car vous aurez renoncé à ces instructions individuelles. Elles sont pourtant essentielles. Qui plus est, elles assurent, sur l’ensemble du territoire national, la cohérence de la politique pénale. Il y a, bien sûr, des instructions générales, mais que vaudront-elles si vous ne vous donnez pas les moyens de vous assurer qu’elles sont mises en œuvre ? Si vous ne pouvez plus vous assurer qu’elles sont bien appliquées sur telle ou telle portion du territoire national ?
Enfin, madame la garde des sceaux, vous tentez, en nous présentant ce texte, de cacher le véritable problème de notre justice. Le problème de la justice, en France, n’est pas celui de son indépendance. J’ai entendu M. Truche parler de la manière dont un procureur de la République considère les instructions qui lui sont envoyées, ou les ordres qui lui sont transmis. Les magistrats de France, y compris ceux du parquet, font preuve de discernement, et savent faire la part des choses lorsque l’autorité politique tente de s’immiscer de manière excessive dans une affaire individuelle.
La réalité, madame la garde des sceaux, c’est que notre justice souffre d’une politisation extrême, une politisation qui jette une suspicion bien compréhensible sur l’impartialité de nos juges.
Eh oui ! Voilà d’où vient la suspicion !
M. Guy Geoffroy.
Madame la garde des sceaux, je figure sur ce fameux « mur » exposé au siège du Syndicat de la magistrature, dans des locaux qui appartiennent à la chancellerie. Je peux, comme un autre, être cité à comparaître demain devant un tribunal correctionnel. Dans ce cas, j’attendrais de la justice de mon pays qu’elle soit impartiale. Bénéficierais-je de cette impartialité alors que le juge qui siégerait face à moi serait peut-être membre d’un syndicat qui aura affiché mon nom sur ce « mur des cons » ? M. le Président de la République, qui est pourtant garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire, n’est pas intervenu dans cette affaire. Vous-même, vous avez saisi le Conseil supérieur de la magistrature, qui ne vous a pas vraiment répondu, mais a fui cette question !
M. Étienne Blanc.
Merci de conclure, cher collègue.
Mme la présidente.
Lui avez-vous, à dessein, posé une mauvaise question ? Je ne sais. En revanche, ce que je sais c’est que vous tentez, en présentant ce texte à notre assemblée, de masquer le véritable problème de notre justice : sa politisation et sa partialité. C’est sur ce sujet, madame la garde des sceaux, que la représentation nationale vous attendait. Vous n’êtes pas au rendez-vous : vous manquez aux Français, et à la justice française.
M. Étienne Blanc.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
Quelle mauvaise foi !
Mme Brigitte Bourguignon.
La parole est à M. Gilbert Collard.
Mme la présidente.
Madame la garde des sceaux, je crains fort que si cette réforme s’applique, vous ayez toujours des sceaux mais que vous n’en ayez plus l’usage,. ce qui serait bien dommage.
M. Gilbert Collard.
On le sait, le procureur de la République détient d’énormes  pouvoirs. Il a la possibilité d’engager des poursuites, ce qui est une faculté extraordinaire. Il peut décider, seul, de renvoyer quelqu’un devant le tribunal correctionnel, de prolonger une garde à vue ; de même, il a la direction des enquêtes et le droit de requérir.
Je ne m’élève pas contre la suppression des instructions individuelles, qui est une bonne chose. Cependant, si le garde des sceaux n’avait plus l’autorité nécessaire sur les procureurs de la République, s’il ne pouvait pas indiquer, quand il le faut, que des poursuites doivent être engagées, cela, malheureusement, reviendrait plus ou moins à ce que l’Etat abdique. On ne peut pas concevoir l’idée de justice sans l’idée de l’État. Le garde des sceaux est donc à sa place quand il donne, par exemple, des instructions générales de politique pénale dans l’intérêt supérieur de l’État. Il ne s’agit pas là de pressions exercées sur la justice, ni d’atteinte à l’indépendance des magistrats. Quand le garde des sceaux dit à un procureur : « Vous devez poursuivre, car les faits commis requièrent des poursuites », il agit conformément à sa mission de représentant de l’État. Malheureusement, ce texte dépouillera le garde des sceaux de ses moyens, ce qui est bien dommageable.
Qui de nous ne rêve d’une justice indépendante et impartiale ? Or, pour passer suffisamment de temps devant les tribunaux, je peux vous dire que ce n’est pas franchement souvent le cas ! Ce n’est pas forcément un manque d’indépendance qui vient d’une quelconque pression. Ce n’est pas forcément un manque d’impartialité qui vient d’une partialité profonde ! Non, c’est plus large, c’est plus petit, c’est plus mesquin ! Cela tient à un phénomène qui, aujourd’hui, me fait peur. Je sais que vous ne m’entendrez pas dans ce que je vais vous dire, mais tant pis ! Cela tient au fait qu’il y a, de tous côtés, une politisation absolument effroyable de la justice. Je n’ai, pour ma part, pas envie de dire que ce n’est que d’un côté, c’est de tous côtés ! Tout à l’heure, s’est exprimé à la tribune, un décoré du mur des cons et il n’est pas seul, car c’est aussi mon cas ! Nous sommes une grande promotion !
Ce n’est pas forcément un manque d’indépendance qui vient d’une quelconque pression. Ce n’est pas forcément un manque d’impartialité qui vient d’une partialité profonde ! Non, c’est plus large, c’est plus petit, c’est plus mesquin ! Cela tient à un phénomène qui, aujourd’hui, me fait peur. Je sais que vous ne m’entendrez pas dans ce que je vais vous dire, mais tant pis ! Cela tient au fait qu’il y a, de tous côtés, une politisation absolument effroyable de la justice. Je n’ai, pour ma part, pas envie de dire que ce n’est que d’un côté, c’est de tous côtés ! Tout à l’heure, s’est exprimé à la tribune, un décoré du mur des cons et il n’est pas seul, car c’est aussi mon cas ! Nous sommes une grande promotion !
M. Gilbert Collard.
Avec le ministre de l’intérieur !
M. Guy Geoffroy.
Nous devrions faire un club !
M. Gilbert Collard.
Que l’on me comprenne  : quand un justiciable se présente face à des juges qui ont commis cette vilenie, quelle idée peuvent-ils se faire de l’indépendance de la justice ?
Dans le peu de temps dont je dispose dans cette aumône de parole, je me contenterai de m’interroger. Comment peut-on oser parler d’indépendance de la justice alors qu’il y a des juges que l’on décore, alors qu’il y a des juges que l’on nomme dans des ministères pour occuper des postes et qui, ensuite, retournent dans les tribunaux. Juges de droite, juges de gauche, peu importe ! Ce qui compte, c’est le justiciable. Comment peut-on parler d’indépendance quand on constate, en dépit de tout, aujourd’hui, un tel syndicalisme ? Si on aime la justice, commençons par dire qu’on ne les décorera plus, qu’ils n’iront plus dans les ministères et que leur syndicalisme, pour nécessaire qu’il soit, devra être relativement neutre pour que l’on n’ait pas peur d’être fusillé contre le « mur d’une vraie connerie » !
La parole est à M. Sébastien Huyghe, dernier orateur inscrit.
Mme la présidente.
Madame la présidente, madame la garde des sceaux, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le Gouvernement a présenté en conseil des ministres, le 27 mars dernier, un projet de loi « relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d’action publique ». Le texte qui nous occupe est composé de quatre articles, sachant que seul l’article 1
M. Sébastien Huyghe. 


Je ne m’attarderai pas sur l’article 2, qui modifie la rédaction de l’article 35 du code de procédure pénale relatif aux attributions des procureurs généraux pour préciser davantage, même si la rédaction actuelle de l’article 35 le dit autrement, qu’ils ont pour mission de procéder à la déclinaison locale des orientations nationales.
Je ne m’attarderai pas non plus sur l’article 3 qui insère un nouvel article 39-1 dans le code de procédure pénale relatif à la mission des procureurs de la République, afin de préciser une évidence, à savoir que le procureur de la République met en œuvre dans son ressort la politique pénale définie par les instructions générales du ministre de la justice et du procureur général, en tenant compte du contexte propre au ressort, et qui rappelle également l’obligation d’information du procureur vis-à-vis du procureur général.
Seul l’article 1

Je veux débusquer le préjugé idéologique dangereux qui conduit, par pure stratégie, le Gouvernement à mettre en discussion un projet de loi sur les instructions données au parquet. Il s’agit, en théorie, d’assurer aux justiciables que le Gouvernement en place ne profite pas de ses pouvoirs pour protéger ses intérêts. Je vois mal comment l’on pourrait ne pas souscrire à cet objectif louable et à cette belle et vertueuse déclaration de principe !
Je tiens cependant à faire remarquer que l’étude d’impact produite par le ministère de la justice fait état, en réalité, pour les instructions visées, d’une moyenne de dix instructions par an ! Plus encore, ces instructions, dans les faits, ne présentent aucune anomalie, puisque l’examen des principales instructions données depuis 2004 révèle que toutes les instructions données visent à diligenter des poursuites ou des enquêtes, ou à former des recours dans l’intérêt de la loi.
Ce projet de loi, est donc, je le regrette, empreint d’une certaine hypocrisie de la part de la majorité. Admettez-le : la vérité, c’est que cet article 30 du code de procédure pénale, issu d’une ordonnance de 1958, sert, depuis bien longtemps, de chiffon rouge à la gauche pour accuser l’ancienne majorité d’avoir étouffé des affaires ! Mais vous savez pertinemment qu’il n’y a aucune instruction qui vise à étouffer quoi que ce soit. Soutenir le contraire serait mensonge et pure démagogie !
Si cet article 30 a été, dans le passé, objet de polémique, je tiens à rappeler que le 4 janvier 1993, la gauche avait – et c’était opportun – fait adopter une disposition précisant que les instructions individuelles devaient être écrites. Je tiens également à rappeler que le 24 août 1993, notre majorité a voté une disposition visant au versement automatique de ces instructions au dossier pénal et, par conséquent, à leur communication à la défense. Vous le voyez, l’essentiel est donc réglé depuis vingt ans. Mais cela ne garantit pas l’absence d’instructions verbales. Cela ne garantit pas que, verbalement, l’on s’abstienne de donner des conseils aux magistrats. Soyez honnêtes et reconnaissez avec nous que ce projet de loi ne le garantira pas non plus. Ce n’est pas la suppression des instructions individuelles qui empêchera que cette pratique condamnable perdure et, en la matière, personne n’a de leçon à recevoir de personne.
Je ne peux que déplorer que nous soyons encore face à un projet de loi plein de bonnes intentions, mais, somme toute, assez creux, si ce n’est de symbole. Je ne peux que déplorer que la majorité persiste à ne donner que de timides signaux politiques, incapable qu’elle est de remédier à la crise profonde que traverse la justice !
La vérité, c’est qu’au-delà des mots, vous n’avez rien à proposer aux Français, sinon l’effet d’annonce d’une série de mesurettes inefficaces qui ne sont pas à la hauteur des enjeux. C’est sans doute la raison pour laquelle, en professionnels de la diversion que vous êtes, vous vous êtes saisis du prétexte d’accorder plus d’indépendance au Parquet, pour organiser, une fois de plus, un débat tout à fait accessoire, dans le simple but de détourner l’attention de l’opinion, et de tenter, en vain, de lui faire oublier la crise sans précédent que traverse la France et votre incapacité à faire preuve du courage politique que la situation réclame !
 (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
La discussion générale est close.
Mme la présidente. 
La parole est à Mme la garde des sceaux.
La parole est à Mme la garde des sceaux.
Mme la présidente. 
Je souhaite remercier tous les orateurs qui se sont exprimés, particulièrement ceux qui ont su montrer l’importance de ce projet de loi. Il y a manifestement une convergence d’appréciation quant à l’importance de dégager le garde des sceaux de l’exercice de la conduite de l’action publique, de reconnaître que le procureur général doit animer et coordonner cette action publique et de faire en sorte que le procureur l’exerce directement. En revanche, la responsabilité du garde des sceaux est nette et clairement assumée : il répond de la politique pénale. Nous mettons donc, d’une certaine façon, un terme à la confusion des genres avec cet article 30 du code de procédure pénale, dont la rédaction était, en effet, confuse et brouillonne, et qui a été réécrit sur la base de la loi d’août 2004. Les choses sont redevenues claires : l’action publique relève des parquets et le garde des sceaux définit la politique pénale, veille à son exécution et s’assure de son application sur la totalité du territoire.
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
J’ai bien entendu vos interrogations, monsieur Marc Dolez,  sur le rapport entre le substitut et le procureur. Il peut exister des cas d’espèce, mais la règle n’est pas effectivement qu’ils agissent tel que vous vous en inquiétiez.
J’ai également entendu toutes vos réserves, monsieur le député Tourret, sur ce texte. Je peux comprendre que vous vous posiez des questions – cela fait partie du débat. Il convient simplement de faire preuve de responsabilité politique, donc d’accepter qu’en dépit de certains inconvénients, nous choisissions une ligne, nous lui donnions sa cohérence et nous l’appliquions.
Incontestablement, il y a en la matière confrontation d’appréciations différentes : la vision de la justice qu’a l’opposition n’est pas la même que celle que nous promouvons, sachant bien que certains termes désagréables qu’elle a employés n’est que de l’ordre de l’exercice parlementaire. Je ne m’y attarderai donc pas. Toutefois, nous avons tout de même le devoir de prendre un peu de hauteur et de nous interroger sur ce qui consolide nos institutions et sur ce qui fait qu’elles font vivre la démocratie en nous assurant que l’égalité entre citoyens est intrinsèquement reconnue, en particulier lorsqu’ils rencontrent des difficultés et qu’ils ont besoin de recourir à l’État.
Je relèverai quelques inexactitudes qui pourraient induire en erreur non les personnes qui se trouvent dans cet hémicycle, mais certains de nos concitoyens qui portent une attention à nos débats et qui lisent le
 Journal officiel
Vous vous interrogez, ainsi, sur l’opportunité de supprimer les instructions individuelles, puisqu’elles sont très peu nombreuses. Or dans le même temps, vous soutenez qu’il est essentiel que le garde des sceaux conserve la possibilité de donner des instructions individuelles. Apprécier toute la nuance de tels propos, qui me paraissent contradictoires, exige une performance intellectuelle que je n’ai probablement pas !
Permettez-moi, monsieur le député Geoffroy, de vous relire l’alinéa 3 de l’actuel article 30 du code procédure pénal, afin de bien vous montrer que c’est moi qui ai raison lorsque je soutiens que, lorsque nous mettons un terme aux instructions individuelles, nous mettons un terme à la capacité pour le garde des sceaux de poursuivre mais aussi  de requérir, par exemple la relaxe ou un quantum de peine : « Il peut dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance et lui enjoindre, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d’engager ou de faire engager des poursuites », ce qui confirme ce que vous dites, sauf que cet article se poursuit de la façon suivante  :…
J’ai lu la suite !
M. Guy Geoffroy. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
En clair, cela signifie que le garde des sceaux peut effectivement demander au procureur de poursuivre – c’est la première partie de l’article –, mais, puisqu’il peut saisir la juridiction compétente, il pourra, une fois que le procureur aura poursuivi, intervenir encore en instruction individuelle, par exemple demander de requérir la relaxe ou tel quantum de peine. Ne nous faites donc pas entendre ce que ne dit pas l’article 30 du code de procédure pénale ! Celui-ci précise parfaitement qu’il est possible d’intervenir en matière tant d’instruction individuelle pour poursuivre, que de décision. Il était bon, je crois, d’éclairer ceux qui s’intéressent à ces débats.
Je vous rappellerai, ensuite, puisque cela semble vous inquiéter, que nous n’avons pas touché à l’article 36 du même code. Certains d’entre vous étaient présents hier soir, et les thèmes que vous avez développés avec constance dans toutes vos interventions montrent bien que nous avons une vision différente de la justice – ce n’est pas injurieux de le dire, c’est un constat. En tout cas, je le répète, nous n’avons pas touché à cet article 36.
Vous vous êtes inquiétés sur ce qu’il se produirait si le procureur ne poursuivait pas. Je le rappelle, dans le texte que nous vous présentons, nous réorganisons les attributions du garde des sceaux, celles du procureur général et celles du procureur.
Les attributions du procureur général figurent dans le code de procédure pénale. Il peut donner des instructions individuelles dans des dossiers individuels, par instructions écrites et versées au dossier. Nous éclaircissons encore les choses. Deux d’entre vous ont affirmé qu’il appréciait « souverainement ». Non ! Nous ne sommes pas dans un État de non-droit, nous ne sommes pas dans une addition de fiefs…
De baronnies !
M. Alain Tourret. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
Monsieur le député Tourret, vous vous demandiez s’il était normal et souhaitable que sur l’ensemble du territoire, la politique pénale soit la même. Vous savez qu’en certaines circonstances, le garde des sceaux peut diffuser une circulaire de politique territoriale pour qu’il soit tenu compte d’un ressort en particulier, d’un type de délinquance singulier, de la nécessité dans un territoire particulier d’exécuter les peines d’une certaine façon. Cette circulaire peut ainsi venir ajuster la politique pénale et faire en sorte que la réponse judiciaire soit plus efficace parce qu’elle se situe au plus près du terrain. Le procureur général la décline et le procureur tient compte lui-même des circonstances et du contexte, en l’adaptant au mieux. Les procureurs généraux et les procureurs se sont ainsi impliqués dans la définition des périmètres des zones de sécurité prioritaires. Nous avons pris en compte les types de contentieux et de réponses à prendre en compte en la matière pour déterminer les lieux où établir ces ZSP.
Les choses sont claires. Qu’elles ne plaisent pas, je peux le concevoir sans difficulté. Et que l’argumentation déployée pour expliquer pourquoi elles ne plaisent pas soit contradictoire, cela ne me paraît pas spécialement inédit – je fréquente cette maison depuis très longtemps.
Je demande pardon aux orateurs si je n’ai pas répondu aux questions précises qu’ils ont posées, mais sachant que certaines questions ont été récurrentes d’un certain côté de l’hémicycle, je crois avoir rectifié certaines inexactitudes.
Pour ce qui nous concerne, il existe une claire différence entre l’action publique et la politique pénale. La responsabilité, nous l’assumons pleinement. Nous ne nous préoccupons pas de savoir si nous serons fusibles ou pas. Ici, nous faisons le droit et non pas l’électricité  !
 (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles du projet de loi.
Mme la présidente. 
La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente. 

Vous avez compris, madame la garde des sceaux, notre aversion pour les instructions individuelles. Nous nous félicitons donc qu’il y soit mis fin. Toutefois, il nous paraît nécessaire de renforcer cette interdiction en précisant que sont prohibées non seulement les instructions écrites – par courrier, fax ou mail –, mais également orales ou faites par un tiers. En effet, si le nombre d’instructions écrites est relativement limité, comme le montre l’étude d’impact, des consignes orales ont pu exister et ne bénéficient pas du même encadrement.
M. Paul Molac. 
Nous proposons donc d’insérer à l’alinéa 4, après le mot : « instruction », les mots : « sous quelque forme que ce soit, ».
Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
C’est la raison pour laquelle, monsieur le député, je vous propose de retirer votre amendement.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
Le fait que nous inscrivions clairement dans la loi que les instructions individuelles sont interdites est une façon de protéger les magistrats contre des instructions qui pourraient être aussi orales.
Tout en entendant vos préoccupations, j’estime que la simple indication que les instructions individuelles sont interdites se suffit à elle-même, quelle que soit la forme que peuvent prendre ces instructions.
Je vous suggère donc à mon tour de retirer votre amendement.
Retirez-vous votre amendement, monsieur Molac ?
Mme la présidente. 
Je suis prêt à le retirer après avoir été convaincu.
M. Paul Molac. 
Mais c’est une instruction orale qui vient de vous être donnée !
M. Gérald Darmanin. 
Si j’ai insisté, c’était pour que des précisions soient portées au compte rendu quant à l’intention qui me guidait.
M. Paul Molac. 
Les Bretons ne sont plus ce qu’ils étaient !
M. Gérald Darmanin. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
 (Sourires.)
La parole est à M. Alain Tourret, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente. 

Cet amendement vise à rappeler que le garde des sceaux peut dénoncer au procureur général les infractions à la loi dont il a connaissance et lui demander quelles poursuites il compte engager, ces instructions étant versées au dossier de la procédure.
M. Alain Tourret. 
Très bien !
Plusieurs orateurs du groupe UMP. 
Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
Quelle délicatesse !
M. Guy Geoffroy. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
Il est vrai que l’article 30 dans sa rédaction nouvelle modifie l’alinéa 3 qui prévoyait des spécifications pour la dénonciation de faits. Je rappelle cependant que le garde des sceaux, à l’instar de toutes les personnes détentrices de l’autorité publique, est, aux termes de l’article 40 du code de procédure pénale, dans l’obligation de dénoncer toute infraction dont il a connaissance : « Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. »
C’est la raison pour laquelle cette prescription rendait quasiment superfétatoire le troisième alinéa de l’article 30. Sa suppression dans le projet de loi n’entame en aucune manière la responsabilité du garde des sceaux et de toute autorité publique en la matière.
Avis défavorable donc.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
D’abord, il faut rappeler que nous sommes dans une société où les choses se disent plus qu’elles ne se taisent. Et c’est une tendance de plus en plus marquée, grâce notamment à l’action des journalistes, même si parfois la mesure n’y est pas toujours – je n’en dirai pas plus, sachant qu’il est bon que la presse soit impertinente dans une démocratie.
Ensuite, je précise qu’à la suite de votre amendement, nous avons recherché s’il y avait eu des situations où il était flagrant qu’il fallait poursuivre et où ni le procureur ni le procureur général n’auraient poursuivi. Il peut arriver que le procureur ne poursuive pas, cela relève de la responsabilité du procureur général. Vous le savez très bien puisque, dans votre amendement, vous proposez que le garde des sceaux saisisse ce dernier.
Enfin, nous ne sommes pas juridiquement totalement démunis puisque, comme vient de le dire le rapporteur, l’article 40 du code de procédure pénale permet à « toute autorité constituée » de procéder à la dénonciation de certains faits auprès du procureur de la République. Le garde des sceaux pourra donc intervenir en cas de nécessité au titre de cet article sans qu’il soit besoin de créer une exception à l’interdiction des instructions individuelles comme vous le souhaitez.
Votre préoccupation est donc satisfaite et je vous suggère, si vous en convenez, de retirer votre amendement.
Retirez-vous votre amendement, monsieur Tourret ?
Mme la présidente. 
Je voudrais simplement poser une question pour que la réponse figure au
M. Alain Tourret. 
 Journal officiel 
Non, d’où l’utilité de votre amendement !
M. Guillaume Larrivé. 
La parole est à M. le rapporteur.
Mme la présidente. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
C’est une situation que beaucoup connaissent dans divers cadres de l’exercice de l’autorité publique, je pense en particulier aux élus.
La parole est à M. Guy Geoffroy.
Mme la présidente. 
Ce que nous venons d’entendre est totalement extraordinaire ! Le rapporteur – et cela figurera dans le compte rendu – nous explique que l’article 40 du code de procédure pénale aurait dû nous empêcher d’écrire le troisième alinéa de l’article 30 puisqu’il dit la même chose.
M. Guy Geoffroy. 
Ce n’est pas ce que le rapporteur a dit !
M. Pascal Popelin. 
Si, je l’ai entendu. Et Mme la garde des sceaux nous a dit la même chose. Autrement dit, on va supprimer le troisième alinéa de l’article 30, lequel n’était pas nécessaire parce que l’article 40 ne nous donne pas la possibilité de dénoncer mais exige que nous le fassions  !
M. Guy Geoffroy. 
L’article 30 apporte une protection grâce aux ajouts apportés par l’ancienne majorité de 1993 qui ont permis de préciser que les instructions étaient versées au dossier. L’article 40, lui, ne le prévoit pas. Nous sommes donc avec ce texte dans une situation absolument extravagante.
J’estime que malgré l’imperfection de sa rédaction, l’amendement de notre collègue Tourret est très bénéfique. Il nous a permis de révéler la totale cacophonie dans laquelle la majorité agit et le total surréalisme qui préside à l’élaboration de ce texte, à sa discussion et à son éventuelle approbation.
Franchement, si notre collègue Tourret cédait aux amicales pressions de Mme la garde des sceaux, nous devrions reprendre cet amendement car il faut le voter.
La parole est à Mme la garde des sceaux.
Mme la présidente. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
Pas du tout ! Je dis seulement que ce que vous faites est extravagant !
M. Guy Geoffroy. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
M. Tourret indique dans son amendement que le garde des sceaux « peut dénoncer au procureur général » des infractions. Autrement dit, sa démarche ne consiste pas à demander que le garde des sceaux…
M. Goffroy n’écoute même pas !
Mme Nathalie Nieson. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
L’amendement, disais-je, indique que le ministre de la justice «  peut dénoncer au procureur général » certaines infractions. Je comprends bien la préoccupation de M. Tourret : je le connais depuis suffisamment longtemps pour savoir qu’il n’utilise pas les mots de façon approximative. Mais outre que nous avons répondu à ses questionnements, cela ne peut pas servir à nourrir la démonstration un peu spécieuse que vient de nous faire M. le député Geoffroy concernant un hypothétique remplacement de l’article 40 par un article 30.
C’est ce que vient de dire le rapporteur !
M. Guy Geoffroy. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 

Mme Nathalie Nieson. 
La parole est à M. Sébastien Denaja.
Mme la présidente. 
Ce qui gêne les députés du groupe SRC pour voter cet amendement, c’est la deuxième partie de la première phrase : ce n’est pas tant le fait de porter à la connaissance du procureur général des faits, ainsi que cela ressort de la lecture que vous avez faite de l’article 40, monsieur Tourret, mais de préconiser que le garde des sceaux puisse lui demander quelles poursuites il compte engager.
M. Sébastien Denaja. 
En effet, cela revient à donner une instruction, ou du moins à orienter la décision qui pourrait ensuite être prise, contrevenant ainsi à la philosophie qui nous anime ce soir.
À la demande du Gouvernement, l’amendement n
Mme la présidente. 


Je suis saisie de deux amendements identiques, n
Mme la présidente. 

La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour soutenir l’amendement n

M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
Je rappelle que ces principes d’indépendance et d’impartialité sont constitutionnels puisqu’ils relèvent de l’ordonnance de 1958 qui a construit un corps judiciaire unique, composé des magistrats du siège et du parquet, leur conférant une égale responsabilité de constituer l’autorité judiciaire.
Telle est l’appréciation du Conseil constitutionnel, qui l’a d’ailleurs réaffirmée en proclamant dans plusieurs décisions, dont une que j’ai évoquée lors de mon intervention liminaire, que le parquet était soumis au respect des principes d’indépendance et d’impartialité.
Dans le même temps, la Cour européenne des droits de l’homme dénie au parquet français la qualité d’autorité judiciaire pour une raison importante : une autorité judiciaire ne fait que juger et non poursuivre, au sens de la Convention européenne des droits de l’homme. Or le parquet assume une responsabilité dans le déclenchement de l’action publique. Il possède d’ailleurs des instruments extrêmement importants, qui ont été rappelés par certains d’entre vous. Il est de ce fait en situation de participer tant à l’action de poursuite qu’à l’action de juger.
Dans ces conditions, j’ai estimé nécessaire de montrer que le principe constitutionnel pouvait être intégré dans le code de procédure pénale. Tel était le sens de la précision concernant l’indépendance et l’impartialité encadrant l’activité du procureur de la République, membre du parquet.
Toutefois, après le débat en séance et afin de ne pas accentuer les questionnements que susciterait la précision de la notion d’indépendance par rapport au lien de subordination hiérarchique existant entre un membre du parquet et la chancellerie, je vous propose de supprimer la référence à l’indépendance, pour ne conserver que la référence à l’impartialité.
Il faut conclure, monsieur le député.
Mme la présidente. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
Rappeler le principe d’impartialité permet aussi de donner des instruments à toute personne concernée pour appréhender dans quelles conditions une action de poursuite, un classement ou une réquisition sont susceptibles d’altérer cette exigence d’impartialité.
Tel est le sens de cet amendement qui n’est d’ailleurs pas sans lien avec les compétences du Conseil supérieur de la magistrature telles qu’elles sont maintenant arrêtées.
La parole est à M. Alain Tourret, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente. 

L’impartialité est une vertu, l’indépendance une qualité – Robespierre aurait pu le dire. Si chacun des justiciables comprend ce qu’il attend de l’impartialité, l’indépendance en revanche revêt deux sens, et c’est tout le problème. Le magistrat peut être indépendant en lui-même, ce qui est reconnu comme une qualité ; mais l’indépendance peut également signifier une volonté de s’opposer au pouvoir politique. Dès lors, c’est très différent de l’impartialité.
M. Alain Tourret. 
Je pense donc que l’indépendance n’avait pas à figurer à cet endroit, contrairement à la notion d’impartialité.
Je pense donc que l’indépendance n’avait pas à figurer à cet endroit, contrairement à la notion d’impartialité.
M. Alain Tourret. 
Exactement !
M. Étienne Blanc. 
Quel est l’avis du Gouvernement sur ces deux amendements identiques ?
Mme la présidente. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
Je partage les raisons pour lesquelles leurs auteurs estiment qu’il faut ôter de cet article 1


Non, une qualité.
M. Alain Tourret. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
Je me pose donc la question suivante : pouvons-nous évoquer dans cet article ce principe d’impartialité pour les seuls magistrats du ministère public, alors que nous ne le rappelons pas dans tous les autres articles du code où il est simplement question du juge ?
Cette interrogation me conduit donc à m’en remettre à la sagesse de votre assemblée, car il me semble préférable de ne pas créer une situation dans laquelle on pourrait considérer - avec malveillance probablement - que le juge du siège n’exercerait pas en impartialité.
La parole est à M. Sébastien Denaja.
Mme la présidente. 
Puisque Mme la ministre s’en remet à la sagesse de notre assemblée, les députés du groupe SRC se rangeront à l’avis défendu par le rapporteur.
M. Sébastien Denaja. 
En effet, pour avoir également bien suivi la discussion en commission des lois sur ce sujet, nous lui savons gré d’avoir enlevé dans la première version l’indication que le procureur était tenu à l’indépendance. L’indépendance est une situation de fait. On ne peut pas être tenu à l’indépendance : on est indépendant ou on ne l’est pas. En revanche, on est tenu à l’impartialité.
Telle était la précision que nous avions, de manière consensuelle, demandée à notre rapporteur d’effectuer ; c’est désormais chose faite.
Pour répondre aux propos de Mme la garde des sceaux concernant les différences entre le siège et le parquet, nous sommes là en pleine théorie des apparences, chère à la Cour européenne des droits de l’homme - souvenons-nous de l’arrêt Kress rendu en 2001.
Funeste arrêt !
M. Guillaume Larrivé. 
Cet arrêt s’appliquait certes au commissaire du Gouvernement devant les juridictions administratives. Mais l’important ici, pour le parquet davantage que pour le siège, est de donner à voir qu’il est impartial.
M. Sébastien Denaja. 
La parole es à M. le rapporteur.
Mme la présidente. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
Le Conseil constitutionnel a reconnu qu’il existait deux situations de nature différente. L’impartialité – comme l’indépendance, je tiens à le rappeler, même si j’ai abandonné cette notion – appréhendée par le Conseil constitutionnel s’agissant des magistrats du parquet, n’est pas la même que celle d’un magistrat du siège.
De ce fait, l’impartialité d’un membre du parquet exerçant l’action publique n’est pas appréhendée selon les mêmes contenus et les mêmes critères que celle d’un magistrat du siège : elle est de nature différente.
Sans confusion sur la nature de l’impartialité des magistrats du siège et des magistrats du parquet, il peut être rappelé que lorsqu’il exerce l’action publique, le membre du parquet le fait en impartialité.
Voilà qui est beaucoup plus clair !
M. Étienne Blanc. 
La parole est à M. Alain Tourret, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente. 

Cet amendement prévoit que, lorsque le ministre de la justice, garde des sceaux, estime, en l’absence de poursuites pénales, que l’intérêt général commande de telles poursuites, il met en mouvement l’action publique. Il peut alors saisir par voie de réquisitoire ou de citation directe la juridiction compétente. Il ne peut, à cette fin, déléguer sa signature.
M. Alain Tourret. 
J’avais déjà fait cette proposition en 1998 qui, à l’époque, avait recueilli une forme de consensus ; c’est pourquoi je la reprends aujourd’hui.
Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
Bien sûr !
M. Marc Dolez. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
La suggestion de notre collègue est tout à fait honorable – comme l’est notre collègue, d’ailleurs –, son objectif étant de s’assurer que l’action publique sera mise en mouvement. Toutefois, cet objectif ne peut plus relever de la responsabilité du garde des sceaux quant à l’exercice de l’action publique.
En revanche, il appartiendra au garde des sceaux, lorsqu’il recevra le retour des politiques pénales, d’indiquer à l’Assemblée nationale s’il considère qu’elles ont été plus ou moins bien exécutées.
Par conséquent, la confusion dans laquelle nous placerait l’amendement de notre collègue Tourret risque de balayer le sens de cette réforme.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
Pour les raisons que j’ai déjà exposées, je vous demande de retirer votre amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.
La parole est à M. Alain Tourret.
Mme la présidente. 
Madame la garde des sceaux, je ne peux pas retirer cet amendement, sinon ce serait admettre que j’accepte la position du Gouvernement. Or ce n’est pas la mienne. J’estime qu’il faut laisser la possibilité au ministère de la justice d’avoir un droit propre quand il n’y a pas de poursuite.
M. Alain Tourret. 
Que fait-on, par exemple, si un procureur décide de ne plus du tout poursuivre les consommateurs de cannabis  ? Je le dis d’autant plus avec le sourire que mon parti a décidé de priver de sanction pénale la consommation de cannabis.
Nous en venons à un amendement après l’article 1er précédemment réservé.
Mme la présidente. 
La parole est à M. Alain Tourret, pour soutenir l’amendement n

Cet amendement vise à aider le ministre de la justice puisque je propose qu’il soit, dans chaque ressort de la cour d’appel, représenté par un avocat, désigné pour une durée de trois années par arrêté ministériel. Cet avocat est choisi parmi les bâtonniers ou anciens bâtonniers du ressort de la cour d’appel. Il agit, dans le cadre de l’action publique diligentée par le ministère de la justice, avec les mêmes droits que le procureur de la République.
M. Alain Tourret. 
Il faut en effet savoir que dans un certain nombre d’actions de l’État, les ministres ont à leur disposition des avocats.
Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
Une fois de plus, monsieur Tourret, vous rappelez l’hypothèse d’une prise en charge des intérêts de l’État par le ministère d’un avocat, hypothèse que des professeurs, des doctriniens et des avocats célèbres, dont vous-même, suggèrent pour remplacer le dispositif actuel de parquet assumé par des magistrats.
Bien entendu, chacun aura compris qu’il y aurait alors concurrence entre le procureur de la République, le ministère public et cet avocat dans la mesure où il est précisé que l’avocat agit dans le cadre de l’action publique diligentée par le ministre de la justice. Cela mettrait directement en cause les compétences et l’exercice de l’action publique que le code de procédure pénale reconnaît à l’initiative exclusive du ministère public.
On n’imagine pas que, s’agissant de l’engagement de l’action publique, d’autres que les magistrats qui en sont chargés par le code de procédure pénale l’exercent. Cette hypothèse me paraît en totale contradiction avec le parquet à la française que l’on essaie ici de défendre malgré tout.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
Monsieur Tourret, il m’est très désagréable de vous être à ce point désagréable ce soir. Cependant, il ne me paraît pas logique de confier au procureur l’exercice de l’action publique et au procureur général le contrôle de cette action publique, son animation, sa coordination et son contrôle, et de leur substituer un avocat général. Cela reviendrait à défaire ce que nous vous demandons de faire avec le présent texte.
La parole est à M. Alain Tourret.
Mme la présidente. 
Comme je suis un historien, ma logique était celle de la notion de l’avocat du roi. Mais comme nous sommes en République, je retire mon amendement.
M. Alain Tourret. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
Cela plaide en votre faveur  !
M. Guy Geoffroy. 
La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente. 

M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente. 

Madame la présidente, eu égard à l’heure tardive, je défendrai dans le même temps mon amendement n
M. Paul Molac. 

Je propose que les rapports particuliers qui porteraient sur des affaires individuelles soient versés au dossier, notamment pour l’exercice des droits de la défense.
Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
En tout cas, si le procureur de la République et le procureur général peuvent faire remonter des informations et si celles-ci peuvent avoir des contenus totalement divers, elles ne constituent en aucune manière des éléments susceptibles d’influer sur l’engagement de la poursuite ni sur le sort qui a été réservé par le ministère public à la question posée. On est dans le cadre d’une information.
Voilà pourquoi ces deux amendements n’entrent pas du tout dans le cadre des instructions individuelles qui, je le rappelle, seront définitivement prohibées.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
Je confirme que ces rapports particuliers n’ont aucune incidence sur la procédure, ni lorsqu’ils sont communiqués, ni compte tenu de leur nature et de leur contenu. Voilà pourquoi il n’y a aucune raison de les verser au dossier.
La parole est à M. Paul Molac.
Mme la présidente. 
Je vais me ranger à ces arguments et retirer les amendements n
M. Paul Molac. 

L’amendement n
Mme la présidente. 

La parole est à M. Alain Tourret, pour soutenir l’amendement n
Mme la présidente. 

Je propose que le procureur de la République notifie la décision de classement de l’affaire au plaignant ainsi qu’à la victime lorsque celle-ci est identifiée. Lorsque l’affaire est classée pour un motif autre que l’absence d’identification d’une personne susceptible d’être mise en cause, la décision de classement est motivée.
M. Alain Tourret. 
Le code de procédure pénale prévoit à peu près la même chose, mais la rédaction que je propose me semble plus claire.
Quel est l’avis de la commission ?
Mme la présidente. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
Permettez-moi de vous rappeler que l’article 40-2 du code de procédure pénale dispose  : « Le procureur de la République avise les plaignants et les victimes si elles sont identifiées, ainsi que les personnes ou autorités mentionnées au deuxième alinéa de l’article 40, des poursuites ou des mesures alternatives aux poursuites qui ont été décidées à la suite de leur plainte ou de leur signalement. Lorsqu’il décide de classer sans suite la procédure, il les avise également de sa décision en indiquant les raisons juridiques ou d’opportunité qui la justifient. » Cet article satisfait donc l’intention légitime que vous traduisez.
Je me permets à cette occasion de m’adresser à vous, madame la garde des sceaux. Nous savons que dans la pratique, pour des raisons de travail, de surmenage, l’information du justiciable se résume souvent à une lettre qui comporte exclusivement l’indication que l’affaire a été classée sans suite pour l’instant, la personne dont il peut être question en l’occurrence n’ayant pas été identifiée ou retrouvée. Ce seul élément est à mon avis insuffisant pour combler l’exigence d’information introduite dans le code de procédure pénale. De ce fait, il sera nécessaire de préciser les modalités d’information du justiciable par le parquet, sachant que la question de M. Tourret nous est posée par nombre d’administrés.
Des expériences ont été conduites, notamment avec les correspondants du parquet qui, interlocuteurs entre le procureur et le justiciable dans certains territoires, ont pu expliquer à ce dernier ce qui se passait.
Tout en donnant un avis défavorable sur cet amendement,  la pertinence de la question posée devra à mon avis nous conduire dans les mois et les années qui viennent…
Plutôt les années  !
M. Étienne Blanc. 
M. Jean-Yves Le Bouillonnec,
rapporteur. 
Quel est l’avis du Gouvernement sur cet amendement ?
Mme la présidente. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
Normalement, la victime peut déposer un recours contre la décision de classement du procureur en s’adressant au procureur général. Je cherche dans le code la disposition qui le permet, mais je n’arrive pas à lire en parlant  !
 (Sourires)
En tout état de cause, il y a probablement un travail d’information à faire en direction des victimes. Il faut qu’elles sachent que le procureur doit motiver sa décision de classement, ce qu’il fait généralement.
Cette obligation de motiver la décision de classement ne figure pas dans le code de procédure pénale.
M. Alain Tourret. 
Mme Christiane Taubira,
garde des sceaux. 
Pour autant, nous aurons à nous rapprocher des associations des victimes, comme nous l’avons d’ailleurs  fait s’agissant du harcèlement sexuel, pour faire savoir que le classement doit être motivé et qu’un recours est possible auprès du procureur général.
La parole est à M. Alain Tourret.
Mme la présidente. 
La suspension est de droit.
Mme la présidente. 
La parole est à M. Alain Tourret.
Mme la présidente. 
Je tiens à préciser pour les juristes, car cela figurera ainsi au compte rendu, que les obligations d’information qui existent dans le code de procédure pénale sont des obligations de motivation. J’emploie à dessein ce dernier terme pour bien montrer qu’il y a bien en la matière une véritable obligation, contrairement à ce qui se passe dans la pratique.
M. Alain Tourret. 
Je retire mon amendement.
J’indique à l’Assemblée que la commission a ainsi rédigé le titre du projet de loi  : « Projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l’action publique ».
Mme la présidente. 
Nous avons achevé l’examen des articles du projet de loi.
Je rappelle que la Conférence des présidents a décidé que les explications de vote et le vote par scrutin public sur l’ensemble du projet de loi auront lieu le mardi 4 juin après les questions au Gouvernement.
Prochaine séance, aujourd’hui, à vingt et une heures trente :
Mme la présidente. 
Débat en salle Lamartine sur la sûreté nucléaire.
La séance est levée.