M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes
M. Éric Woerth, président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
M. Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
M. Gilles Carrez
Mme Sarah El Haïry
M. Charles de Courson
Mme Valérie Rabault
M. Éric Coquerel
M. Stéphane Peu
Mme Amélie de Montchalin
Mme Christine Pires Beaune
M. Fabrice Le Vigoureux
M. Michel Castellani
M. Jean-Paul Mattei, rapporteur spécial de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
M. Éric Woerth, président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
M. Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
M. Jean-Noël Barrot
M. Charles de Courson
Mme Christine Pires Beaune
M. Éric Coquerel
M. Stéphane Peu
M. Olivier Gaillard
Mme Émilie Cariou
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics
 La séance est ouverte.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle le débat sur le rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’État.
M. le président.
Mes chers collègues, je souhaite, en votre nom à tous, la bienvenue au Premier président de la Cour des comptes.
Je me réjouis, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, que votre projet ait abouti et que nous puissions ainsi, pour la première fois, consacrer une semaine complète de débats à l’examen de l’exécution des dépenses de l’État – et non plus simplement aux intentions du Gouvernement en matière budgétaire.
La parole est à M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes.
M. Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Par ce geste, par votre volonté d’exploiter davantage nos travaux, en particulier à l’occasion du « Printemps de l’évaluation » inauguré cette année, vous faites vivre l’article 47-2 de notre Constitution, aux termes duquel la Cour assiste l’ensemble des pouvoirs publics, Gouvernement et Parlement, dans le contrôle de l’exécution des lois de finances, et le seul Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement.
Par votre initiative de rééquilibrage de la procédure budgétaire au profit de l’appréciation des résultats de l’action publique, et en usant de vos pouvoirs de contrôle, vous marquez votre volonté de redonner vie à un objectif essentiel de la loi organique relative aux lois de finances de 2001 – dite LOLF. Ces évolutions, la Cour les appelle depuis longtemps de ses vœux. Pour qu’elles tiennent toutes leurs promesses, notre institution se tient prête à vous assister de façon plus étroite encore : j’y reviendrai.
Quels sont les principaux messages de la Cour au terme de ses travaux sur l’exercice 2017 ?
Le premier porte sur le bilan de l’exécution du seul budget de l’État – sachant que je vous remettrai d’ici peu notre rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques dans leur ensemble. Le deuxième porte sur certaines pistes concrètes qui permettraient de renforcer l’efficacité et l’efficience de l’action publique. Le troisième, enfin, porte sur l’amélioration de la gouvernance des finances publiques.
Pour commencer, je résumerai ainsi les enseignements du rapport sur le budget de l’État : l’amélioration constatée du solde budgétaire de l’État en 2017 s’avère en réalité peu significative ; elle ne permet toujours pas de stabiliser la situation financière, et est due très principalement à une forte accélération de l’activité économique – dont rien n’assure qu’elle soit durable.
Plusieurs constats sous-tendent ce message. Ils portent respectivement sur le solde, la dette, les recettes et les dépenses de l’État en 2017.
Tout d’abord, le déficit du budget de l’État – qui n’est qu’une composante du déficit public, c’est-à-dire du solde global des administrations publiques – s’est établi en comptabilité budgétaire à 67,7 milliards d’euros en 2017, en baisse de 1,4 milliard d’euros par rapport au solde constaté en 2016. En l’état, le déficit ne s’est donc réduit qu’à la marge, et ce pour la troisième année consécutive, même s’il ne tient pas compte d’une recette de 1,5 milliard d’euros de droits d’enregistrement qui n’a pas pu être comptabilisée.
Surtout, ce déficit reste élevé. En témoignent deux ordres de grandeur : d’une part, il représente plus de 20 % des dépenses nettes du budget général ; d’autre part, il est supérieur de près de 22 milliards d’euros au niveau qui permettrait de stabiliser la dette dans le PIB.
Le poids de la dette de l’État dans la richesse nationale est ainsi passé de 72,7 % en 2016 à 73,6 % en 2017, soit 80 % de la dette de l’ensemble des administrations publiques, cette dernière étant passée de 96,6 % à 96,8 % du PIB sur la même période. Cette évolution place la France en décalage par rapport aux grands pays de la zone euro : plusieurs d’entre eux ont en effet commencé à réduire le poids de leur dette publique dans le PIB – je pense par exemple à l’Allemagne, aux Pays-Bas ou à l’Espagne.
La plus grande vigilance demeure de mise, au regard du risque de remontée des taux d’intérêt : c’est un point sur lequel je veux insister cet après-midi. Alors qu’il baissait continûment depuis 2012, créant des marges de redéploiement très significatives, le montant de la charge de la dette de l’État a légèrement augmenté en 2017. La poursuite de cette hausse aurait un lourd impact sur le solde budgétaire : un accroissement de 1 % sur la courbe des taux entraînerait, selon le ministère des finances, une augmentation de la charge de la dette de 2,1 milliards d’euros la première année et d’un peu plus de 19 milliards d’euros au bout de dix ans.
S’agissant cette fois des recettes, la Cour constate que leur hausse est due à l’accélération de l’activité et au niveau conjoncturellement faible du prélèvement destiné à l’Union européenne. En 2017, les recettes de l’État se sont établies à 249,3 milliards d’euros, en hausse de 14,4 milliards d’euros par rapport à 2016 et de 5,5 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale.
Cette forte augmentation est due, pour l’essentiel, au dynamisme des recettes fiscales observé en fin d’année en raison de l’accélération de l’activité économique. L’élasticité des impôts d’État s’est ainsi établie à 1,8 en 2017, soit un niveau nettement supérieur à sa valeur de long terme, proche de 1.
Tous les grands impôts ont vu leur produit augmenter, en particulier la taxe sur la valeur ajoutée – TVA – et l’impôt sur les sociétés. L’augmentation du produit de ce dernier impôt est due, en grande partie, à la surtaxe décidée en fin d’année pour compenser l’invalidation de la taxe à 3 % sur les dividendes. En revanche, comme la Cour l’avait mentionné dans l’audit qu’elle a remis au Premier ministre en juin 2017, deux postes de recettes avaient été surestimés dans les prévisions : les recettes du service de traitement des déclarations rectificatives et les recettes non fiscales.
Par ailleurs, le prélèvement sur recettes destiné à l’Union européenne a atteint 16,4 milliards d’euros en 2017, contre 19 milliards d’euros en 2016, soit son plus faible niveau depuis 2005. Cette baisse, qui résulte principalement de retards dans la consommation des crédits européens, est temporaire ; un rattrapage important a d’ailleurs été prévu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Au-delà de ces évolutions globales, la Cour appelle votre attention sur la fragilisation des recettes par des contentieux fiscaux de série, liés à la fois au développement du droit communautaire dans le champ fiscal et au contrôle de constitutionnalité 
 a posteriori
Enfin, troisième constat, les dépenses de l’État ont connu une progression rapide en 2017, qui résulte à la fois des décisions prises en loi de finances initiale et de la nécessité, apparue ultérieurement, de couvrir les risques relevés par la Cour dans son audit de juin. Comme vous le savez, ce dernier avait mis en évidence des sous-budgétisations manifestes, d’importants reports de charges de l’année précédente et divers aléas de gestion. Leur impact combiné sur le niveau des dépenses réelles par rapport aux dépenses prévues pour 2017 était évalué à l’intérieur d’une fourchette allant de 4,6 milliards à 6,6 milliards d’euros.
En définitive, le dérapage constaté s’est élevé à 6,4 milliards d’euros, dont 4,4 milliards d’euros pour les sous-budgétisations. Le risque que la Cour avait identifié s’est donc matérialisé. Pour couvrir les écarts, une vaste opération de reprogrammation des crédits a été décidée par le Gouvernement : des annulations et des redéploiements massifs sont intervenus. Ils n’ont toutefois pas permis d’éviter une ouverture nette de crédits de 3,1 milliards d’euros. Cela explique pour partie l’augmentation sensible des dépenses du budget général. L’autre partie correspond à la situation de départ de 2017, caractérisée par une hausse des crédits ouverts en loi de finances initiale de 5,9 milliards d’euros par rapport aux montants exécutés en 2016.
Globalement, les budgets des ministères – hors charge de la dette et pensions – ont connu une hausse importante, à un niveau inédit depuis 2007 : ils ont augmenté de 10,6 milliards d’euros, soit une croissance de 4,8 %. En neutralisant les effets de certains contournements de la charte de budgétisation, qui ont sorti certaines dépenses du budget général, la Cour évalue la hausse réelle de ces dépenses à 13,6 milliards d’euros, soit une croissance de 6,2 % à périmètre constant.
L’observation des dépenses selon leur nature fait apparaître une augmentation importante des dépenses de personnel, de fonctionnement et d’intervention. Les dépenses de personnel, hors pensions, augmentent de 4 %, soit plus qu’au cours des six dernières années cumulées, en raison de l’accroissement des recrutements prévu dans la loi de finances initiale et de l’impact des mesures générales et catégorielles, prises notamment dans le cadre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations ».
Les dépenses de fonctionnement augmentent, quant à elles, de 4,7 % à périmètre constant. En revanche, les dépenses d’investissement demeurent stables par rapport à 2016, et sont en baisse de 7,1 % par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2017.
En définitive, l’amélioration de la situation financière de l’État en 2017 est due à l’augmentation globale des recettes, et singulièrement à une forte augmentation des recettes fiscales, supérieure à la forte progression des dépenses. Ce phénomène mécanique s’est produit sous l’effet d’une croissance plus forte que prévue – elle s’est établie à un taux de 2,2 %, au lieu du taux de 1,5 % prévu par les économistes de façon consensuelle en juin 2017.
Assurément, cette amélioration sans effort ne pourra être obtenue indéfiniment, d’autant qu’il est probable – voire certain – qu’il ne faudra plus compter sur les facteurs extérieurs favorables qu’ont constitué la baisse de la contribution de la France à l’Union européenne et celle de la charge de la dette.
Après une année 2017 de très forte croissance des dépenses des ministères, les perspectives de redressement des finances de l’État pour les années à venir dépendront de sa capacité réelle à maîtriser ses dépenses et à respecter ainsi les engagements de la loi de programmation des finances publiques.
Lorsqu’elle dit cela, il ne s’agit pas pour la Cour de jouer les Cassandre, ni de prôner je ne sais quelle cure d’austérité : il s’agit simplement de mesurer la distance qui sépare les résultats constatés des objectifs fixés par les pouvoirs publics eux-mêmes, Gouvernement et Parlement. Je me permets de rappeler que la Cour ne fixe pour sa part aucun objectif, mais se prononce toujours par rapport aux objectifs définis par les pouvoirs publics.
Cette analyse ne doit cependant nourrir ni fatalisme ni pessimisme. Je tiens à le souligner : les efforts qui permettraient de maîtriser durablement les finances publiques ne sont pas, loin de là, hors de portée. Des moyens d’action existent en effet pour améliorer l’efficacité et l’efficience des politiques publiques ; nombre d’entre eux ont été identifiés par la Cour dans ses travaux.
Avant toute chose, je rappelle que maîtriser les dépenses publiques ne signifie pas sacrifier la qualité du service public offert aux citoyens. Maîtriser les dépenses publiques, c’est d’abord chercher à utiliser de la façon la plus efficace chaque euro dépensé. Les citoyens attendent le meilleur service au meilleur coût : cela ne se confond pas avec une dépense publique toujours plus élevée.
L’efficacité et l’efficience ne sont pas qu’une question de moyens. Par rapport à ses partenaires de l’Union européenne, la France se caractérise en effet par un niveau élevé de dépenses publiques – qu’il ne nous appartient pas d’apprécier – sans obtenir des résultats en proportion.
La dépense publique française s’élève ainsi en 2017 à 56,4 % du PIB, pour une moyenne de 47,1 % dans la zone euro. Si certains écarts s’expliquent en partie par des choix politiques et d’organisation différents – comme par exemple en matière de retraite –, il est indéniable que la France dépense plus que ses partenaires sans pour autant obtenir de résultats supérieurs, quand ils ne sont pas inférieurs, ce qui est très souvent le cas. Avant d’augmenter les budgets, il est donc crucial d’évaluer la pertinence des organisations et des missions existantes, et d’analyser la capacité à répondre aux nouveaux besoins par des redéploiements internes ou, dans certains cas, par la lutte contre les effets d’aubaine. À défaut, les moyens nouveaux pourraient ne pas avoir plus d’effet que l’eau versée dans le tonneau des Danaïdes… La dépense publique n’est ni bonne ni mauvaise en soi : quel que soit son niveau, l’important est qu’elle permette d’atteindre les objectifs fixés par les pouvoirs publics, et ce de la façon la plus efficace possible. Les pouvoirs publics le doivent aux citoyens, aux contribuables, aux usagers. Or trop souvent, nous sommes conduits à observer une contradiction entre les objectifs affichés et les effets cumulés des mesures qui sont successivement adoptées ! C’est notamment le cas en matière de dépenses publiques, s’agissant par exemple des dépenses de personnel, ou bien dans le domaine de l’environnement. C’est pourquoi les juridictions financières s’attachent à formuler quelques recommandations, à proposer quelques pistes, pour contribuer à ce que les pouvoirs publics puissent arbitrer et décider en toute connaissance de cause.
Premier axe : l’objectif de maîtrise de la masse salariale des administrations publiques.
Un tel objectif implique des mesures touchant les effectifs et la gestion, mises en œuvre en cohérence avec une réflexion sur le périmètre des missions de ces administrations.
Je citerai deux exemples : le premier est celui de la masse salariale des administrations publiques locales, qui a progressé nettement plus vite sur longue période que celles de l’État et de ses opérateurs ou des administrations de sécurité sociale, alors que la rationalisation des effectifs, le développement d’outils de gestion prévisionnelle, l’alignement du temps de travail sur la durée réglementaire, le recours éventuel au non-remplacement des départs à la retraite – là où il est possible de le faire – ou encore les mutualisations au sein des ensembles intercommunaux sont autant de leviers permettant de maîtriser plus efficacement l’évolution de ces dépenses tout en améliorant la gestion des ressources humaines ; le second exemple qui illustre, lui aussi, la nécessité de revoir l’organisation avant d’ajouter des moyens nouveaux, c’est la gestion par le ministère de l’éducation nationale de ses enseignants, lesquels représentent 36 % des effectifs de la fonction publique, car cette gestion pourrait être améliorée, à la fois pour les élèves et pour les enseignants, par l’établissement d’une stratégie pluriannuelle claire de recrutement et de rémunération des enseignants, gagée par des redéploiements de moyens et reposant sur des contreparties ambitieuses en matière d’assouplissement et de modernisation de leur cadre de gestion.
Deuxième levier : la maîtrise des autres dépenses de fonctionnement.
À cet égard, la Cour a souvent été amenée à préconiser d’investir à court terme dans d’ambitieuses actions de modernisation ; je pense évidemment, en premier lieu, à la modernisation numérique de l’État, qui pourrait être amplifiée grâce au déploiement accéléré de la stratégie d’État-plateforme et au renforcement de l’attractivité de l’État comme employeur pour recruter et fidéliser les talents qui lui manquent dans certains domaines précis. En matière de santé, la poursuite du déploiement des services publics numériques pourrait entraîner des progrès majeurs pour les pratiques médicales et pour le parcours de soins des usagers. Il apparaît nécessaire d’ancrer les nouveaux services dans les usages, ainsi que d’enrichir et de mieux exploiter les données de santé pour tirer pleinement profit de leur potentiel majeur. D’autres pistes permettraient d’améliorer la situation financière du système de Sécurité sociale, et en particulier de l’assurance maladie : je pense, par exemple, à l’accélération de la recomposition de l’offre de soins, notamment à l’hôpital, à l’amélioration de la pertinence et de l’efficience des prises en charge et à la meilleure maîtrise de certaines dépenses de ville à fort enjeu, aujourd’hui insuffisamment régulées, telles que les dispositifs médicaux, les analyses de biologie ou encore les transports sanitaires. Et je pourrais citer beaucoup d’autres domaines.
Levier central de transformation de l’offre de services publics, la modernisation numérique pourrait aller de pair avec un effort continu d’adaptation de l’organisation territoriale de ces services : en ce qui concerne les services déconcentrés de l’État, la Cour constate, d’une part, que des missions essentielles comme les missions régaliennes de contrôle ne sont parfois plus assurées et, d’autre part, que des ressources continuent d’être affectées à des missions doublonnant avec des compétences transférées aux collectivités territoriales. L’important mouvement de réforme engagé dans les années récentes ne devrait pas s’interrompre : les missions des services déconcentrés devraient être clarifiées ; certaines pourraient être abandonnées lorsque la plus-value de l’État n’apparaît pas évidente par rapport aux collectivités.
Miroir de l’organisation des services déconcentrés de l’État, celle des collectivités locales a également fait l’objet de travaux de la Cour, à la suite des réformes de 2014 et 2015. Ils ont révélé que la réforme territoriale n’a pas remédié à ce stade à la complexité du paysage institutionnel local, car elle n’a pas touché à la superposition des niveaux d’administration publique, le fameux « millefeuille territorial », et n’a encore apporté qu’une timide clarification des compétences de chaque catégorie de collectivités.
Troisième piste transversale : la maîtrise des dépenses fiscales et des dépenses d’investissement.
S’agissant d’abord des dépenses fiscales, autrement appelées « niches fiscales », la Cour a souvent souligné les conséquences cumulées d’une multiplication de dispositifs nouveaux à l’efficacité faiblement évaluée et aux effets d’aubaine parfois notables : je citerai les dépenses fiscales relatives au développement durable, celles en faveur du logement social ou encore celles en faveur de l’investissement locatif des ménages. Pourtant, les pouvoirs publics semblent avoir renoncé aux efforts de maîtrise de ces dépenses, qui ont atteint 93 milliards d’euros en 2017, en progression globale de 5,4 milliards d’euros par rapport à 2016. Cette croissance traduit l’inefficacité des dispositifs de plafonnement et d’évaluation, dont l’ambition se réduit d’ailleurs à chaque loi de programmation : le plafond prévu par celle de 2018-2022 est ainsi placé près de 20 milliards d’euros au-dessus du niveau actuel des dépenses fiscales, ce qui le rend par avance inopérant.
Quant à la pertinence économique et sociale des dépenses d’investissement, elle pourrait encore être nettement améliorée par un renforcement de l’évaluation

Au-delà de ces pistes concrètes, je crois que la gouvernance d’ensemble des finances publiques peut encore largement être améliorée. Ce sera l’objet de mon troisième et dernier message.
Premier axe, qui relève à la fois du Gouvernement et du Parlement : compléter et exploiter davantage l’information dont dispose le Parlement sur le budget de l’État pour donner tout son sens à l’autorisation et au contrôle parlementaires.
À cette fin, il est indispensable de renforcer la qualité des textes financiers, notamment grâce à un respect accru de quelques grands principes budgétaires comme l’universalité, la spécialité et la sincérité. La Cour a eu l’occasion d’observer à de nombreuses reprises, et déjà du temps de mes prédécesseurs, des pratiques limitant la capacité du Parlement à appréhender l’action publique d’une façon globale et claire : je pense, par exemple, aux sous-budgétisations manifestes, parfois massives, qui peuvent affecter, plus ou moins gravement, la sincérité des lois de finances initiales. Au-delà des aléas de gestion infra-annuels, ces sous-budgétisations ont pour conséquence que les budgets exécutés diffèrent souvent très largement des budgets votés. À titre d’exemple, l’exécution du budget 2017 montre que les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » ont augmenté de 50 % par rapport à la loi de finances initiale, et ceux de la mission « Immigration, asile et intégration », une hausse de 29 %. Je pense également, de façon plus spécifique, à la persistance de modalités de gestion dérogatoires comme celles des programmes d’investissement d’avenir ou des fonds sans personnalité juridique : ces véhicules financiers contrôlés par l’État ou par d’autres personnes publiques, dont la gestion est confiée à des tiers,…
 La direction du Trésor !
M. Charles de Courson.
M. Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes 
Une remise en ordre est indispensable et urgente pour supprimer cette « zone grise » budgétaire à travers des choix clairs entre, selon les cas, une intégration au budget de l’État ou une véritable délégation à des opérateurs.
Je pense enfin à la pratique de la mise en réserve de crédits : elle a été détournée, dans les années récentes, de son objectif initial de couverture des aléas de gestion puisque, jusqu’en 2017, elle était utilisée essentiellement pour remédier aux sous-budgétisations croissantes, ce qui vidait de son sens la pertinence de la justification au premier euro, altérait la qualité de l’information communiquée au Parlement et déresponsabilisait les gestionnaires en limitant leur visibilité. Aussi recommandons-nous de revenir durablement à une mise en réserve d’un niveau modéré, visant à couvrir les seuls aléas de gestion. Cela exige bien sûr une budgétisation initiale plus sincère. Je relève que le budget 2018 s’est inscrit dans cette perspective, avec une réserve initiale fixée à 3 %, hors dépenses de personnel. Il appartiendra à la Cour, le moment venu, d’apprécier dans la durée cette orientation.
Le Parlement doit aussi pouvoir disposer de davantage de visibilité sur deux points : les prévisions de recettes au moment de l’examen des lois de finances initiales d’une part, et les résultats effectifs de l’action publique au moment de l’examen des lois de règlement d’autre part.
Malgré des progrès récents, notamment grâce à l’appréciation de la sincérité des prévisions macroéconomiques par le Haut conseil des finances publiques, les méthodes utilisées par le ministère des finances pour prévoir les recettes pourraient encore gagner en transparence, à travers par exemple la publication annuelle des modèles de prévision dans les annexes du projet de loi de finances.
S’agissant des résultats de l’action publique, je crois que le dispositif de mesure de la performance devrait pouvoir être revu : ses faiblesses actuelles résultent à la fois des limites inhérentes au principe même des indicateurs de performance, et de leur exploitation insuffisante pour l’information des citoyens et des parlementaires comme pour la programmation et l’exécution budgétaires. Il n’en reste pas moins que ces indicateurs sont nécessaires à la diffusion de la culture de la performance et de l’évaluation. Les efforts conduits pour expliciter clairement les objectifs des politiques financées par les programmes, améliorer les indicateurs et mieux les intégrer au suivi de la gestion doivent ainsi être poursuivis sans relâche. La Cour des comptes est bien sûr prête à assister Gouvernement et Parlement dans ce travail si l’un ou l’autre le souhaite.
Le deuxième axe concerne la poursuite du rééquilibrage de la procédure budgétaire.
Je l’ai évoqué au début de mon propos : l’ambition manifestée par l’Assemblée nationale de rehausser considérablement l’examen du projet de loi de règlement, afin d’en faire le rendez-vous annuel du contrôle des résultats de l’action publique, constitue une première étape vers un renversement de la logique de la dépense à double titre : un renversement car la mesure de l’efficacité des politiques financées deviendrait ainsi la condition
 sine qua non
Tel était bien l’esprit de la LOLF, et du chaînage vertueux qu’elle prévoyait : éclairer l’examen des projets de loi de finances initiale, à l’automne, par l’analyse de la performance de l’action publique au printemps. Pour donner toujours plus de substance à cette démarche, la Cour se tient évidemment, là aussi, à la disposition des pouvoirs publics, Parlement et Gouvernement. Je tiens à rappeler que le Parlement dispose d’ores et déjà chaque année d’une centaine de travaux de la Cour, parmi lesquels figurent les travaux d’évaluation que vous nous commandez, ainsi que les quatre rapports sur les finances publiques, portant respectivement sur les finances de l’État, de la Sécurité sociale, des collectivités territoriales et sur la situation d’ensemble des finances publiques, que nous vous remettons au printemps ou à l’automne.
Pour inscrire plus nettement ces travaux dans une logique de chaînage vertueux, la Cour pourrait faire évoluer son organisation et avancer son calendrier de travail, s’agissant notamment de ces quatre grands rapports financiers – sous réserve bien sûr de sa capacité à disposer de la part du Gouvernement des éléments nécessaires à l’instruction de ces travaux. Votre débat d’orientation n’en serait que plus complètement éclairé. Par ailleurs, le format et le contenu de la soixantaine de notes d’exécution budgétaire annexées chaque année au rapport sur le budget de l’État pourraient également être revus et précisés pour mettre un accent particulier sur les aspects qui vous paraîtraient les plus utiles dans la perspective du Printemps de l’évaluation.
En outre, vos commandes de travaux d’évaluation pourraient nous être transmises non plus en fin d’année, comme aujourd’hui, mais au moment de l’examen de la loi de règlement, afin que nous puissions vous les remettre avant l’exercice suivant et nourrir ainsi l’analyse de la performance de telle ou telle politique publique, toujours lors du Printemps de l’évaluation.
Enfin, la Cour se met actuellement en ordre de bataille pour faire monter en puissance son activité d’évaluation des politiques publiques, dans les limites nécessaires à l’équilibre entre ses différentes missions constitutionnelles et législatives ; avec ceux que vous produisez vous-mêmes, nos travaux pourraient ainsi nourrir toujours davantage, si vous en exprimiez le souhait, une partie de vos semaines de contrôle.
Pour achever mon propos, je voudrais évoquer deux sujets qui touchent mais dépassent le cadre de la procédure budgétaire, et qui me semblent mériter une réflexion et un débat approfondis.
Le premier porte sur le renforcement de la portée et de la cohérence des textes financiers. Il recouvre plusieurs pistes évoquées, parfois de longue date, par la Cour.
Certaines de ces pistes sont destinées à éliminer les angles morts qui entravent un pilotage efficace par les pouvoirs publics. Le périmètre général des lois financières pourrait ainsi être revu et clarifié, notamment en ce qui concerne l’État et la Sécurité sociale, pour mieux couvrir l’ensemble des dépenses des administrations publiques. Par ailleurs, une loi de financement des collectivités locales pourrait être envisagée.
Pour éviter que de fausses économies, correspondant par exemple au simple transfert d’une charge entre un secteur d’administration publique et l’État, ne puissent être votées sans que les parlementaires aient toutes les cartes en main, des synergies pourraient être trouvées entre les procédures d’examen.
Je pense par exemple aux volets recettes des projets annuels de loi de finances et de loi de financement de la Sécurité sociale, qui pourraient très utilement faire l’objet d’une discussion conjointe au Parlement, tant les sujets communs sont nombreux et leur analyse indispensable à la bonne compréhension de l’évolution globale des finances publiques.
Enfin, et peut-être surtout, il me semble que l’équilibre entre les lois de finances annuelles, les budgets triennaux et les lois de programmation pluriannuelles des finances publiques pourrait légitimement faire l’objet d’une réflexion.
Les réformes structurelles, porteuses d’une amélioration du service public aussi bien que de véritables économies, sont presque nécessairement mises en œuvre sur plusieurs années.
Cela signifie qu’un accent fort doit être mis sur la qualité des prévisions et des engagements pluriannuels. Concrètement, cela pourrait conduire à donner davantage de portée aux lois de programmation pluriannuelle et aux budgets triennaux, et,

Sur ce point comme sur d’autres – je pense au rééquilibrage de la procédure budgétaire –, la perspective de la révision constitutionnelle offre l’opportunité de revoir en profondeur la gouvernance des finances publiques.
Le deuxième et dernier sujet que je voudrais évoquer est intimement lié à cette question de la pluri-annualité.
Il s’agit d’une condition de succès majeure des initiatives de transformation de l’action publique : je veux parler de la confiance accordée aux gestionnaires pour proposer et mettre en œuvre des réformes audacieuses, toujours, bien sûr, dans le cadre des objectifs fixés par les pouvoirs publics.
Les grandes modernisations sont en effet souvent portées, au sein de la sphère publique, par des réformateurs courageux, dont je voudrais saluer l’énergie et l’engagement.
Mais trop souvent encore, ces derniers ne peuvent aller au bout de leurs initiatives, car ils ne disposent ni des marges de manœuvre ni d’une autonomie suffisantes.
Pourtant, l’un des objectifs majeurs de la LOLF était précisément de permettre aux gestionnaires publics, qu’il s’agisse des ministres, des dirigeants d’établissements publics ou de ceux à qui ils délèguent leurs crédits, de donner le meilleur d’eux-mêmes grâce au dépassement de certains réflexes bureaucratiques et centralisateurs.
Plus de quinze ans après le vote de cette loi, force est de constater qu’en l’absence de choix politiques clairement exprimés et votés, la technique du rabot a longtemps constitué l’alpha et l’oméga du pilotage budgétaire.
Force est également de constater que si elle a permis de parer au plus pressé, cette méthode n’a pas conduit à une maîtrise suffisante et durable de nos dépenses – sinon, cela se saurait. En revanche, elle est très déresponsabilisante.
C’est donc à une véritable révolution des pratiques que nous souhaitons appeler aujourd’hui : le ministère en charge du budget et des comptes publics devrait pour ainsi dire changer de logiciel.
Il pourrait insuffler réellement dans nos pratiques budgétaires l’esprit de confiance et de liberté qu’avait cherché à promouvoir la LOLF, par exemple en ayant recours à la contractualisation pluriannuelle avec des gestionnaires davantage maîtres de leurs moyens, en faisant en sorte que cela paie d’être performant, en termes de rémunération et de carrière, mais aussi en accordant une reconnaissance à ceux qui proposent, expérimentent et prennent des risques.
Bien entendu, l’élargissement de la liberté de gestion des ordonnateurs aura pour nécessaire corollaire le renforcement de leur obligation de rendre compte de leur gestion, c’est-à-dire de leur régime de responsabilité, qui présente aujourd’hui d’évidentes faiblesses.
Au-delà de la responsabilité devant vous, et dans le respect des principes qui fondent notre ordre financier public, ce régime pourrait évoluer vers une responsabilité administrative et financière effective devant une Cour de discipline budgétaire et financière aux compétences renforcées et élargies.
Cette responsabilité serait de nature à sanctionner à un niveau adapté et équilibré les fautes de gestion et les manquements aux règles budgétaires et comptables.
Elle trouverait toute sa place entre d’un côté, une responsabilité politique, qui s’assume devant la représentation nationale ou locale, et, de l’autre, une responsabilité pénale quand la gravité ou l’intentionnalité des fautes le justifient.
Comme les deux plateaux d’une même balance, liberté de gestion et responsabilité des ordonnateurs doivent ainsi désormais, me semble-t-il, trouver un nouvel équilibre.
Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames et messieurs les députés, j’achèverai mon propos en rappelant que la situation financière de l’État demeure éminemment fragile.
Cela rend sans doute d’autant plus pertinente, voire cruciale, votre ambition de créer un véritable rendez-vous annuel du contrôle des résultats de l’action publique et, plus généralement, de promouvoir la recherche de performance de l’action publique.
Pour que cette ambition atteigne ses objectifs, soyez certains que je veillerai à ce que la Cour soit à votre écoute et remplisse toujours plus efficacement son rôle d’assistance des pouvoirs publics.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, MODEM, UDI-Agir et LR.)
 La parole est à M. le président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.
M. le président.
M. Éric Woerth,
président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
Les liens entre notre assemblée et la Cour des comptes – dont je salue les magistrats présents aujourd’hui – se sont renforcés au fil du temps : ils sont aujourd’hui très étroits. Nous allons encore les renforcer à l’avenir, car tel est, à mon sens, l’intérêt du pays.
À l’occasion de ce débat en séance publique, je voudrais également remercier l’ensemble des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis.
Par leur présence et leur implication extrêmement active durant ces dix-huit commissions d’évaluation des politiques publiques, ils ont montré à quel point leur travail tout au long de l’année est indispensable. Les commissions d’évaluation des politiques publiques se sont réunies durant trente-six heures et vingt-cinq minutes – j’ai bien conscience que cette information donne une vision quelque peu comptable de notre démarche, mais je tenais à le dire.
Aujourd’hui, le Parlement, saisissant l’occasion que lui fournissait l’examen du projet de loi de règlement, est au cœur de l’évaluation, c’est-à-dire du contrôle de l’efficience des politiques publiques.
Il était grand temps de créer un moment comme celui-ci. Si une telle hypothèse avait maintes fois été évoquée par le passé, elle n’avait jamais été mise en pratique : on se plaignait de ce projet de loi de règlement, mais on n’en tirait jamais totalement les conséquences.
Je remercie le Gouvernement d’avoir accepté de se prêter à l’exercice, puisque nous allons présenter des projets de résolution, et que vous savez, mes chers collègues, qu’il a le pouvoir de bloquer les projets de résolution, ce qu’il n’a pas fait.
Cela me semble une bonne chose. Chacun y a mis du sien : nous avons en effet en commun l’intérêt de la France, c’est-à-dire l’intérêt national, qui commande à la fois une bonne utilisation de l’argent public et une efficience de la dépense publique.
Nous devons également faire en sorte que cette évaluation s’inscrive dans une procédure budgétaire évolutive. Ce Printemps de l’évaluation s’inscrit donc lui-même dans une réforme ambitieuse, celle d’un grand semestre budgétaire visant à rehausser le rôle du Parlement : évaluation au moment de la loi de règlement, vote de la loi de règlement, débat d’orientation budgétaire en vue de préparer le budget suivant, puis, évidemment, débat portant sur les crédits de l’année

Nous aimerions bien sûr, et dès l’année prochaine, améliorer les choses. Nous le ferons en ayant dressé au préalable, avec celles et ceux qui ont souhaité y participer, le bilan de cette première expérience visant à mieux budgétiser les dépenses de notre pays.
Certains sujets ayant trait à l’évaluation, choisis par les rapporteurs spéciaux et pour avis, ont mis en lumière des dysfonctionnements préoccupants. La Cour des comptes avait fait de même : à cet égard, ses rapports ont été précieux, comme l’ont été ceux de la Mission d’évaluation et de contrôle, la MEC, ainsi que ceux du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques.
Je pense par exemple aux certificats d’économie d’énergie, qui ont attiré l’attention de Julien Aubert, rapporteur spécial des programmes « Énergie, climat et après-mines » et « Service public de l’énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Il s’agit en effet d’un marché opaque et visiblement souvent détourné de son objectif initial, qui est de réaliser des économies d’énergie.
Bien que les montants d’argent public en question soient faibles, ce sujet se trouve au cœur de nombreux enjeux. Comment lutter contre les risques de fraude ? Quelle fiscalité appliquer à ce domaine de la transition énergétique ? Comment, enfin, mieux contrôler ce marché face au risque spéculatif ?
Les dix-huit commissions d’évaluation des politiques publiques ont également mis en lumière des politiques publiques qui mériteraient davantage d’efforts de la part de l’État.
Ainsi, notre collègue Stella Dupont, rapporteure spéciale sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », a observé qu’alors que le projet de loi de finances pour 2016 prévoyait de consacrer 60 millions d’euros à l’aide à la réinsertion des migrants dans leur pays d’origine, ces crédits n’avaient quasiment pas été consommés : seules seize personnes avaient utilisé cette aide. À quoi sert donc une politique publique si elle n’est pas utilisée ?
Économiser n’est certes pas jongler, et vous l’avez très bien dit, monsieur le Premier président. Économiser, c’est mieux définir le rôle des pouvoirs publics – voilà pour l’aspect stratégique.
Cependant, économiser n’est pas non plus inscrire des crédits et ne pas les utiliser : Gilles Carrez l’a montré de façon assez claire s’agissant des crédits relatifs au programme « Patrimoines »

Économiser n’est pas non plus sous-budgétiser, niant ainsi la réalité de la dépense. Économiser, c’est créer des dispositifs aux objectifs précis et dont le contrôle de l’efficience est une condition de la prorogation. Nous disposons d’indicateurs de performance : peut-être faut-il également réfléchir à des indicateurs de productivité ? Vous avez à cet égard évoqué, monsieur le Premier président, le potentiel du numérique.
Mieux dépenser, ce n’est pas extraire des dépenses du budget et croire qu’on les a fait disparaître parce qu’on les a transformées en dépenses fiscales ou en abondements de fonds ou d’opérateurs, dans une sorte de
 non-budget land
C’est dans cette optique que nous devons voir dans l’ensemble des rapports spéciaux une véritable revue des dépenses publiques. Il n’y a pas mille manières de baisser la dépense publique : il n’en existe en réalité que deux.
Il faut en premier lieu réduire la dépense sociale, mieux inventer celle de demain, sachant qu’elle représente aujourd’hui 50 % des dépenses publiques, et, en second lieu, mieux maîtriser la croissance de la masse salariale publique, ces deux postes représentant aujourd’hui près de 75 % des dépenses publiques.
Nul ne peut évidemment penser qu’il est possible de maîtriser et de réduire la dépense publique sans maîtriser ces deux postes. Par ailleurs, si les comparaisons sont en règle générale rassurantes, elles ne le sont pas en la matière.
 Ne vous inquiétez pas : nous allons en faire.
Mme Valérie Rabault.
M. Éric Woerth,
président de la commission des finances 
C’est au fond à cet objectif ambitieux que nous invite le semestre budgétaire qui vient.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LR
et sur plusieurs bancs des groupe LaREM et MODEM.)
 La parole est à M. Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.
M. le président.
M. Joël Giraud,
rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
Je salue à mon tour le dépôt du rapport de la Cour des comptes sur l’exécution du budget de l’État, dont les observations et recommandations sont toujours riches d’enseignements.
Ces travaux participent de sa mission constitutionnelle d’assistance du Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement et de l’évaluation des politiques publiques, prévue à l’article 47, alinéa 2, de la Constitution.
L’avis du Haut conseil des finances publiques, l’acte de certification des comptes de l’État et le rapport sur l’exécution du budget de l’État permettent au Parlement de bénéficier d’une photographie exhaustive de l’état de nos comptes publics.
Le rapport sur l’exécution, qui nous occupe plus particulièrement aujourd’hui, éclaire ainsi l’examen de la loi de règlement.
Monsieur le Premier président, plusieurs points saillants de vos travaux ont retenu mon attention.
Tout d’abord, le déficit budgétaire n’a pas été significativement réduit et reste à un niveau élevé, 67,7 milliards d’euros, malgré un dynamisme certain des recettes fiscales.
Il nous revient de garder cet élément à l’esprit à l’occasion des futures discussions budgétaires de l’automne. Nous avons toutefois fait passer le déficit sous la barre fatidique des 3 % du produit intérieur brut, ce qui permet à la France de sortir de la procédure de déficit excessif qui avait été engagée à son encontre en 2009.
Je note ensuite que les préconisations que vous aviez formulées au sein de votre audit des finances publiques de juin 2017 ont été reçues avec tout le sérieux exigé par les circonstances.
La vaste opération de reprogrammation de crédits opérée par le Gouvernement, avec le concours du Parlement, a ainsi permis de contenir les risques pesant sur la trajectoire.
Ce point a d’ailleurs été relevé par la délégation du Fonds monétaire international chargée d’examiner la situation de la France, délégation que j’ai eu l’occasion de rencontrer à deux reprises, avec le président Éric Woerth à Washington, puis seul à Paris.
Enfin, et s’agissant de la certification des comptes, je relève que les progrès réalisés permettent de lever cette année quinze parties de réserves formulées sur les comptes de l’État en 2016.
Il conviendra cependant que les efforts soient poursuivis pour les réserves substantielles qui demeurent.
Je souhaite à présent aborder de manière plus précise la relation qui unit notre assemblée et la Cour des comptes, car cette relation, forte et dynamique, est amenée à prendre un nouvel élan.
Le rapport sur l’exécution du budget de l’État et les notes d’exécution budgétaire – les NEB – qui l’ont précédé en sont peut-être l’illustration la plus forte, en tout cas la plus récente.
J’évoque ici, bien entendu, le nouveau Printemps de l’évaluation, au sein duquel ces analyses occupent une place cardinale.
Dans ce cadre, les commissions d’évaluation des politiques publiques, ont auditionné ces dernières semaines l’ensemble des ministres sur l’exécution de leurs crédits en 2017 – le président de notre commission l’a rappelé.
Je veux ici souligner la contribution essentielle de la Cour des comptes à ce processus.
En effet, les soixante et une notes d’analyse de l’exécution budgétaire, qui portent sur chacune des grandes politiques publiques, fournissent un socle d’analyses et de diagnostics éminemment importants.
Les jeux de données quantitatives qui étayent les observations de la Cour ont, quant à eux, vocation à éclaircir la procédure budgétaire.
Aussi, je souhaite vous remercier, monsieur le Premier président, ainsi que l’ensemble des services de la Cour, pour la qualité de ce travail qui concourt au bon fonctionnement de la démocratie parlementaire.
Je souhaite d’autant plus les remercier que les NEB ont été communiquées plus tôt que d’habitude cette année, ce qui a grandement facilité le travail des rapporteurs spéciaux à l’occasion des commissions d’évaluation.
Le Printemps de l’évaluation, grâce au rôle qu’y joue la Cour des comptes, fluidifie le chaînage vertueux porté en germe par la LOLF, comme le Premier président l’a rappelé dans son allocution. J’en veux pour preuve que les notes d’exécution budgétaire ont souvent permis aux commissions d’évaluation des politiques publiques d’obtenir auprès des ministres des réponses qui n’étaient pas apportées par les documents budgétaires.
Par exemple, la note d’exécution budgétaire de la mission « Enseignement scolaire » a révélé que le bilan des créations d’emplois entre 2012 et 2017 avait été conforme à l’objectif des 54 000 postes annoncé au début du quinquennat précédent, mais que seuls 46 292 postes avaient été effectivement pourvus. Cette sous-consommation a été soumise à M. le ministre de l’éducation nationale, qui a mis en avant la problématique du niveau de recrutement aux concours, qui découle du déficit d’attractivité du métier d’enseignant. Ce point est à l’étude.
Cet exemple illustre le rôle vertueux des commissions d’évaluation des politiques publiques, appuyées par des éléments d’analyse fournis par la Cour des comptes. Je forme le vœu que cette première mouture du Printemps de l’évaluation, élaborée, malgré des délais extrêmement contraints, grâce à la détermination de tous les acteurs, connaisse une postérité enrichie. Je tiens à remercier le président de la commission des finances, M. Éric Woerth, qui a joué un rôle moteur dans cette dynamique, ainsi que l’ensemble des

Parce que le rôle d’évaluation du Parlement, dix ans après la réforme constitutionnelle de 2008, doit enfin être pleinement assumé, la coopération entre la représentation nationale et la Cour des comptes ne saurait devenir que plus étroite. Votre présence dans cette enceinte pour la sixième fois cette année, monsieur le Premier président, et de manière encore plus symbolique au sein de cet hémicycle, témoigne de votre attachement au fonctionnement régulier et sincère – si vous me passez l’expression – de nos institutions. Soyez-en, encore une fois, remercié.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et MODEM.)
 Nous en venons aux orateurs des groupes.
M. le président.
La parole est à M. Gilles Carrez, pour le groupe Les Républicains.
 Monsieur le président, monsieur le Premier président de la Cour des comptes, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, chers collègues, tout d’abord, je voudrais me féliciter de la qualité des relations que notre assemblée entretient avec la Cour des comptes. Le partenariat entre nos deux institutions s’est considérablement renforcé ces dix dernières années. Je veux à ce propos saluer la qualité des travaux de la Cour et souligner l’intérêt que nous leur portons. Je souhaite que ces excellentes relations s’approfondissent encore, et je remercie le président de la commission des finances et le rapporteur général de la manière dont nous travaillons avec la Cour des comptes.
M. Gilles Carrez.
Le résultat consolidé pour 2017, avec un déficit de 2,6 % du produit intérieur brut pour l’ensemble de nos comptes, est bon. Cela nous permet, comme vous venez de le dire, monsieur le rapporteur général, de sortir de la procédure de déficit excessif qui nous était appliquée depuis 2009. Il faut s’en réjouir.
Mais ce qu’il faut voir aussi, c’est que ce résultat correspond à un niveau de déficit qui reste élevé et qui est concentré sur le budget de l’État, à hauteur de 68 milliards d’euros. Il est donc essentiel de regarder comment s’est déroulée l’exécution des comptes, en dépenses et en recettes, en 2017. Je remercie le président de la commission des finances, le rapporteur général et tous les collègues qui se sont mobilisés pour que nous donnions un relief particulier à l’examen de l’exécution 2017.
Je ferai quelques observations, nourries par l’expérience.
La première porte sur les recettes. On note un afflux de recettes important à la fin 2017 – 6 milliards d’euros –, qui est lié à un phénomène bien connu : quand la croissance repart rapidement, il y a, du fait de la progressivité des impôts, une forte élasticité des recettes : 1,8. C’est beaucoup, mais – je rappelle là des souvenirs anciens – c’est moins qu’en 2000, où l’élasticité avait été de 4, ce qui avait conduit à la cagnotte. Je voudrais à ce sujet, mes chers collègues, vous faire passer un message – et un seul : c’est qu’il ne faut pas confondre ces recettes exceptionnelles, éphémères, avec des recettes permanentes, sur lesquelles on pourrait gager des dépenses permanentes, voire des diminutions d’impôts.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes LR, LaREM, MODEM et UDI-Agir.)
Je souhaite pour ma part que le niveau que nous avons connu en 2017 se maintienne, autant que faire se peut, en 2018. Toutefois, je voudrais faire passer un autre message. Faire bouger de 22,5 milliards d’euros le niveau de la contribution sociale généralisée, ce n’est pas rien ; compenser cela en deux temps, par la baisse des cotisations salariales, d’abord au 1

janvier, puis au 1

octobre, c’était prendre un risque. Augmenter fortement la fiscalité sur les carburants quand le prix du baril était à 40 ou à 50 dollars et que tout laissait penser qu’il allait augmenter, c’était aussi prendre un risque. Souvenez-vous, lorsque le président de la commission des finances l’avait invité en janvier dernier, le directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques, l’INSEE, nous avait envoyé un premier signal d’alerte. Les prélèvements obligatoires vont amputer le pouvoir d’achat d’environ 9 milliards d’euros au premier semestre de 2018. Or, comme vous le savez, il existe un lien très étroit dans notre économie entre pouvoir d’achat, consommation et croissance. Nous devons donc être extrêmement vigilants. C’est pourquoi je m’inquiète un peu. À l’automne, avec la deuxième baisse des cotisations sociales et l’amorce de la diminution de la taxe d’habitation, il y aura un afflux de pouvoir d’achat et, je l’espère, un changement psychologique – car la psychologie est essentielle. Mais attention à janvier 2019, car ce sera un mois redoutable. Je le dis depuis deux ans : le prélèvement à la source devra faire l’objet d’une campagne de communication intense.
 Oui, monsieur Carrez !
Mme Cendra Motin.
 (Sourires.)
 Lorsque le directeur général des finances publiques est venu nous voir, il y a deux ans, à la commission des finances, il nous a expliqué que pour les crédits d’impôts récurrents, il n’y aurait aucun problème, que ce serait comme avant – la rapporteure générale de l’époque s’en souvient. Nous avons contesté ; nous avons dit que si nous avions bien compris comment cela allait se passer, ce ne serait pas comme avant. Résultat : il a fallu mettre en place en catastrophe une avance de 30 % sur une partie de ces crédits d’impôts récurrents. Il y a en sus une série d’autres problèmes – mais je sais que Mme Motin y travaille d’arrache-pied. Il reste qu’il y aura une perception très négative de la réforme, et il ne faudrait pas qu’après une embellie à l’automne, la confiance replonge en janvier. Je me permets de vous alerter sur ce point, car, je le répète, la psychologie est essentielle.
M. Gilles Carrez.
J’en viens aux dépenses.
Nous avons bénéficié de circonstances exceptionnellement favorables en 2017, avec un prélèvement européen inférieur de 1,5 milliard à ce qui était prévu et des taux d’intérêt demeurés favorables – cette source d’économie, qui, depuis cinq ans, était devenue presque structurelle, étant désormais tarie. Nous avons donc reçu en 2017 de bonnes nouvelles – quoiqu’elles n’étaient en rien liées à la politique du Gouvernement –, et c’est heureux, car il y avait, chers collègues du groupe Nouvelle Gauche, des sous-budgétisations dans le projet de loi de finances pour 2017.
 (Exclamations sur les bancs du groupe NG.)
Je voudrais appeler votre attention sur trois points que je trouve très préoccupants.
Le premier, c’est la dynamique de la masse salariale. L’accord sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations, dit « PPCR », est redoutable ; il aura des effets sur le long terme, que l’on n’a pas réussi à refroidir ou à ralentir. Par conséquent, j’appelle votre attention sur la nécessaire diminution des effectifs dans la fonction publique d’État. L’objectif affiché est une réduction de 120 000 postes au total, mais de seulement 50 000 dans la fonction publique d’État. C’est insuffisant. Si nous voulons maîtriser la masse salariale, il faudra être beaucoup plus ambitieux sur l’évolution à la baisse des effectifs de la fonction publique d’État. Je vous rappelle les chiffres : en 2018, le nombre des fonctionnaires d’État, qui est aujourd’hui de 2 millions, diminuera non pas de 1 600, comme je le lis partout, mais de 324 !
Le deuxième point, ce sont les transferts sociaux. Je me souviens que l’on nous avait dit, là encore, que fusionner le revenu de solidarité active « Activité » et la prime pour l’emploi pour créer une « prime d’activité », ce serait une très bonne idée et que cela ne coûterait pas plus de 4 milliards d’euros. À l’époque, nous pensions que ce qu’il fallait surtout faire diminuer, voire disparaître, c’était le non-recours au RSA Activité. Eh bien, avec la prime d’activité, on y est arrivé – au prix d’un dérapage totalement incontrôlé de la dépense !
Le troisième point, ce sont les dépenses fiscales, qui ne sont pas du tout maîtrisées. J’ai demandé, et je remercie le président de la commission des finances de l’avoir accepté, que l’on réalise une enquête au titre du 2° de l’article 58 de la LOLF sur la loi Aillagon de 2003 sur le mécénat. Il faut que vous sachiez que les dépenses fiscales liées à ce dispositif sont en train de s’envoler – nous en sommes à 1 milliard d’euros – et que nous ne disposons d’aucun élément précis sur lui. J’attends donc avec impatience ce rapport, qui nous sera remis à l’automne. Toutefois, cet exemple n’illustre qu’un mal beaucoup plus général. Or si nous ne maîtrisons pas la dépense fiscale, je peux vous garantir que les déficits vont replonger.
Une remarque pour terminer. Tout dépendra de la maîtrise de la dépense dans les prochaines années. Il faudra dépenser mieux en dépensant moins. En lisant l’excellent rapport d’information du rapporteur général sur le programme de stabilité, une chose m’a frappé : nous aurons atteint un niveau record des prélèvements obligatoires à la fin 2017, à 45,4 % du produit intérieur brut, mais fin 2022, nous ne serons revenus qu’à 44,3 %. On n’aura donc desserré l’étau des prélèvements obligatoires que d’un point – ce qui veut dire, en clair, que les prélèvements obligatoires ne vont pas diminuer du tout. En conséquence, il faudra être extrêmement ambitieux pour ce qui est de la maîtrise de la dépense. C’est possible, car il y a beaucoup de gains de productivité et d’efficacité à faire ; mais pour cela, il faudra mettre en œuvre un certain nombre de recommandations de la Cour des comptes.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes LR, LaREM et UDI-Agir.)
 La parole est à Mme Sarah El Haïry, pour le groupe du Mouvement démocrate et apparentés.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier président de la Cour des comptes, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, permettez-moi tout d’abord de saluer les propos du Premier président de la Cour des comptes, et de le remercier pour la clarté des éclairages qu’il nous a apportés.
Mme Sarah El Haïry.
Ces dernières semaines ont été marquées par deux moments très importants : la remise du rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’État en 2017 et un moment dont l’importance fut presque affective, la première édition du Printemps de l’évaluation.
Le rapport de la Cour des comptes vient analyser, de manière concomitante au dépôt du projet de loi de règlement du budget, l’exécution des crédits. Ce rapport est, comme toujours, riche d’enseignements et d’indications pour les textes à venir.
De ce rapport, nous tirons des nouvelles plutôt encourageantes, comme le niveau inférieur du déficit de l’État par rapport à celui prévu par la loi de finances initiale, ainsi que l’accélération de l’activité et une croissance plus forte, qui entraîne une hausse des recettes fiscales.
Cependant, de nombreux autres points doivent aussi appeler notre attention. Ainsi, le poids de la dette dans le budget de l’État n’est pas encore totalement stabilisé et le taux d’endettement reste proche des 100 % du produit intérieur brut. D’autre part, l’amélioration du déficit est due à une hausse des recettes plutôt qu’à un véritable effort sur les dépenses. Le groupe du Mouvement démocrate et apparentés ne peut donc qu’appeler l’attention de notre assemblée sur la nécessité d’engager des réformes de fond, qui permettront d’avoir une dépense publique utile, maîtrisée et efficiente.
Malgré ces réserves, les textes budgétaires, la loi de finances initiale et la loi de programmation pluriannuelle, montrent notre volonté d’aller vers un assainissement de nos finances publiques, notamment grâce au respect accru des principes budgétaires, au premier rang desquels le principe de sincérité. Nous pouvons donc espérer – et je me plais à penser que ce n’est pas un vœu pieux –, que lors de notre rendez-vous de l’année prochaine, nous pourrons saluer l’amélioration de la situation budgétaire et la prise en compte des recommandations de la Cour des comptes afin d’améliorer « la capacité du Parlement à appréhender l’action de l’État d’une façon globale et claire », seule à même de lui permettre de porter une appréciation sur la gestion de l’État et le bon usage des crédits budgétaires.
Cet exercice illustre la coopération entre le Gouvernement et le Parlement dans la recherche de l’intérêt général, de l’intérêt de la France.
Il convient également de limiter le phénomène des fonds sans personnalité juridique, qui, placés en dehors du budget de l’État, sont soustraits à notre examen. La Cour a eu l’occasion de souligner l’importance de leur remise en ordre pour en limiter les effets négatifs sur le budget. La simplification et la rationalisation de l’architecture budgétaire, s’agissant de plusieurs missions, représentent un véritable enjeu de pilotage et de contrôle de l’argent public par le Parlement.
Si la remise de ce rapport est un rendez-vous classique pour cette assemblée, la période des commissions d’évaluation des politiques publiques qui l’a entourée l’est moins. Cette première édition du Printemps de l’évaluation, que nous conclurons par cette semaine de contrôle budgétaire en séance publique, et les enseignements à en tirer, sont liés au rapport de la Cour des comptes.
Ces auditions nous ont permis d’examiner les différentes missions, de sorte que chacun a pu se faire un avis sur les efforts possibles, notamment en matière de sincérisation – à travers la limitation des sous-budgétisations – ou encore de recensement exhaustif de certaines aides sectorielles, qui, bien qu’elles n’aient jamais été évaluées, pèsent sur le budget de la nation. Avec une enveloppe de près de 100 milliards d’euros, les dépenses fiscales, couramment appelées « niches fiscales », doivent faire l’objet d’une attention particulière du Parlement. Sources de complexification de notre système fiscal, avec parfois des objectifs contradictoires entre elles – et même, dans certains cas, insuffisamment définis –, les dépenses fiscales ont fortement augmenté ces dernières années. Si une rationalisation aveugle et générale n’aurait aucun sens, ces dépenses doivent être correctement évaluées au vu de leur objectif économique et, le cas échéant, ajustées, supprimées ou remplacées par des dispositifs plus efficaces.
Ce travail d’évaluation était nécessaire dans un cadre plus propice à l’analyse que le tunnel budgétaire de l’automne, afin de permettre aux parlementaires et aux ministères une préparation bien en amont du projet de loi de finances. Il permettra d’évaluer les crédits nécessaires pour l’année prochaine, en fonction des enjeux et des contraintes des différentes politiques publiques.
De plus, des effets tangibles du Printemps de l’évaluation sont déjà à saluer. En effet, si les hirondelles ne font pas le printemps, le Printemps de l’évaluation a donné des ailes à plusieurs décrets d’application qui avaient du mal à sortir du nid de certains ministères.
 (Sourires.)
M. Joël Giraud,
rapporteur général
 Je salue, à cet égard, la parution du décret qui permettra aux associations d’accéder aux 25 millions d’euros votés lors du dernier PLF.
Mme Sarah El Haïry.
 (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.)
 Très bien !
M. Jean-Noël Barrot.
 Ce décret, très attendu par le monde associatif, lui permettra de continuer à œuvrer pour la cohésion sociale de notre pays.
Mme Sarah El Haïry.
Les réunions en commission nous ont permis de mettre en exergue, mission par mission, des situations budgétaires qu’il ne faudra pas réitérer, avec des sous-budgétisations importantes dans certains programmes – s’agissant notamment des opérations extérieures ou des emplois aidés – et, dans d’autres, une entorse à certains principes budgétaires, comme l’annualité.
Nous nous devons d’être plus exigeants lors des exercices budgétaires à venir, en particulier afin de limiter les situations de sous-budgétisation et d’insincérité. En effet, si pour l’année 2017 le bilan est partagé entre deux majorités, ce ne sera plus le cas pour l’exercice 2018, dont nous porterons l’entière responsabilité. Avec le Printemps de l’évaluation que nous venons de vivre, chacun est maintenant face à ses responsabilités pour faire que l’automne budgétaire se passe dans les meilleures conditions et que l’hiver se déroule sans encombre.
Avec ce nouvel exercice, l’Assemblée rappelle également l’exigence de maintenir un niveau de dépenses cohérent avec nos recettes ; elle pointera ainsi les difficultés et les enjeux dans l’exécution des budgets. Ce sont là les missions d’évaluation et de contrôle que la Constitution confère à notre assemblée : aujourd’hui, nous décidons de les faire pleinement nôtres.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM et sur plusieurs bancs du groupe LaREM.)
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, monsieur le Premier président de la Cour des comptes, chers collègues députés et ex-collègues magistrats de la Cour des comptes, au nom du groupe UDI, Agir et indépendants, je veux d’abord remercier la Cour pour la qualité des documents qu’elle nous présente et pour la précision du travail accompli, ainsi que pour la clarté de l’exposé de M. le Premier président, au nom de ses collègues.
M. Charles de Courson.
Le diagnostic établi dans le cadre du rapport sur le projet de loi de règlement peut d’ailleurs se résumer de façon très simple : les gouvernements n’ont absolument pas redressé les finances publiques – allons droit au but. Et j’ai presque envie d’ajouter, monsieur le Premier président : comme d’habitude ! En cette matière, en effet, l’avant-dernier gouvernement n’a pas été, hélas, différent de ses prédécesseurs. Tout le monde en prend donc pour son grade : personne n’a redressé les finances publiques depuis vingt-cinq ans, que ce soit par absence de courage ou de lucidité, en raison de l’instabilité ou de la crise économique, et j’en passe.
Pour l’essentiel, le Gouvernement actuel n’est en rien responsable du projet de loi de règlement. Je plains beaucoup, d’ailleurs, ceux de nos collègues qui seront obligés de le voter dans deux jours, alors même que trente membres seulement de la majorité actuelle l’avaient approuvé du temps où ils étaient chez les radicaux de gauche ou au parti socialiste ; s’y ajoutent une trentaine de socialistes, aujourd’hui membres du groupe Nouvelle Gauche. Cela fait donc environ 60 collègues – sur un total de 577 – qui doivent aujourd’hui assumer ce texte. C’est là une situation assez étrange.
Le gouvernement actuel fut largement attaqué pour avoir pris des mesures d’urgence à la suite du rapport de la Cour des comptes, lequel révélait un dérapage budgétaire, imputable aux dépenses, pour l’essentiel, mais aussi à quelques recettes. On peut lui reprocher le contenu de ces mesures, non leur principe : le Gouvernement a eu fondamentalement raison de prendre ces décisions.
Je veux revenir, monsieur le Premier président, sur quelques points que vous avez évoqués au nom de la Cour. Non seulement le déficit budgétaire demeure trop élevé pour stabiliser la dette, mais, surtout, il ne s’est réduit qu’à la faveur d’un alignement des planètes. Or ces planètes se désajustent sous nos yeux. Elles constituaient, de fait, des facteurs totalement extérieurs à l’action des gouvernements successifs : je veux parler de l’effondrement du prix du baril de pétrole, tombé à moins de 40 dollars, ou des taux d’intérêt liés à la politique monétaire conduite tant aux États-Unis qu’en Europe. Cette politique, on peut la critiquer, mais elle fut ce qu’elle fut : elle a abouti à des taux d’intérêt négatifs. Et les taux d’intérêt négatifs, pour ceux que la question intéresse, j’en résume toujours la signification politique en ces termes simples : aucun avenir. Le troisième facteur extérieur, enfin, fut l’amélioration de la parité euro-dollar en faveur de la devise européenne.
À l’heure où tout cela est en train de disparaître, le déficit du budget de l’État s’établit encore, nous explique la Cour des comptes, à près de 68 milliards d’euros, soit une diminution de 1,7 milliard seulement. Pour être honnête, on devrait plutôt dire 3,2 milliards, compte tenu de l’erreur technique qui a conduit à ne pas comptabiliser une recette de 1,5 milliard au titre des droits de mutation. Mais c’est « epsilon », au regard des plus-values fiscales générées par une situation exceptionnelle, que l’on n’avait pas anticipée à ce niveau.
Il serait intéressant, à mon sens, que la Cour des comptes insiste sur un point. Vous l’avez d’ailleurs relevé, monsieur le Premier président, mais rapidement, au détour d’une phrase : au regard des prévisions de la loi de finances initiale, les dépenses de fonctionnement ont été plus élevées, et les dépenses d’investissement, elles, sensiblement moins élevées – comme d’habitude ! Or plusieurs travaux de la Cour, dont vous nous avez fait part, montrent que le niveau d’investissement de l’État est tombé à une quinzaine de milliards d’euros, sur un budget de 380 milliards de dépenses brutes. Bref, il n’y a plus de dépenses d’investissement de l’État. Beaucoup de nos concitoyens se demandent pourquoi les panneaux « trou en formation » se multiplient sur nos routes nationales. La réponse est simple, et la Cour nous l’a donnée il y a plusieurs années déjà : le montant actuel des crédits est insuffisant pour assurer le maintien en l’état des routes nationales. On pourrait aussi, d’ailleurs, évoquer la situation du parc immobilier de l’État…
Il serait donc très intéressant, disais-je, que la Cour établisse la synthèse des différentes fonctions et nous donne un ordre de grandeur, s’agissant du montant des investissements nécessaire au maintien en l’état, à moyen terme, de certains moyens de l’État – puisque telle est, en principe, la vocation des dotations budgétaires.
Le deuxième point que vous soulevez, à temps et à contretemps, est que la très forte augmentation des dépenses de fonctionnement en 2017 tient, pour une bonne part, à la très forte croissance de la masse salariale. C’est bien la première fois, au vu de chiffres que je rappelle ici : cette masse salariale représentait, hors pensions, 90 milliards d’euros en 2011, 89,9 milliards – soit une légère décrue – l’année suivante et 97 milliards l’année d’après. On est ensuite passé à 92,1 milliards en 2016 et à 95,4 milliards en 2017 ! Cela ne peut pas continuer ainsi. On peut réduire les effectifs tout en assurant leur bonne gestion – autrement dit, en payant correctement nos fonctionnaires –, mais, si l’on entend maintenir les effectifs tout en payant mieux les fonctionnaires, alors, passez-moi l’expression, on est sûr de « se planter ». En cette matière, les observations à temps et à contretemps de la Cour me paraissent tout à fait bienvenues.
Quant à la dette de l’État, elle progresse,
 grosso modo
Je veux dire un mot également des dépenses fiscales. Peut-on envisager une politique intelligente, à leur sujet, lorsqu’elles atteignent le nombre de 457 ? J’avais dit au ministre des finances du précédent gouvernement qu’il ne tenait rien en ce domaine. Il l’avait alors nié, et pourtant les chiffres sont là. Bref, on ne peut conduire une politique intelligente sur ces dépenses. Rêver, comme certains aiment à le faire, d’un grand colloque sur 457 mesures est une illusion. Pour agir rapidement, il y a une première technique, idiote mais très efficace : une réduction globale de 10 %. Cela ne ferait d’ailleurs aucun drame : l’avantage d’une telle décision est de garder tous les chiens dans la niche, dès lors qu’ils sont tous logés à la même enseigne.
 (Sourires.)
Je parlais de stratégie intelligente. Lorsqu’un gouvernement a demandé une évaluation aux corps d’inspection, en avons-nous tenu compte, mes chers collègues ? Honnêtement, je le demande à ceux d’entre nous qui siégeaient sur ces bancs à l’époque – même s’il n’en reste plus beaucoup –, la réponse est non. Le problème, donc, est de définir la méthode par laquelle on entend réduire la dépense fiscale.
Pour terminer, je veux revenir sur les idées que vous avez avancées, monsieur le Premier président. D’un éventuel projet de loi de financement des collectivités territoriales, nous discuterons dans le cadre de la réforme constitutionnelle, la délégation aux collectivités territoriales ayant adopté à l’unanimité des collègues présents, toutes tendances politiques confondues, un amendement à ce sujet – n’est-ce pas, madame Pires Beaune ?
En deuxième lieu, vous avez développé l’idée de mieux articuler l’action de la Cour des comptes aux procédures d’élaboration : bien sûr ! Mais aussi au semestre européen, puis au débat d’orientation budgétaire, puis à la loi de finances : il serait bon qu’à chacune de ces étapes nous disposions avec un peu d’avance – au moins quelques jours – de l’analyse de la Cour.
Enfin, pour ce qui est de revenir à l’orthodoxie budgétaire, je suis un orthodoxe et je le resterai jusqu’à ma mort. Monsieur le Premier président, il faut revenir aux saints principes : unité, universalité, annualité, spécialité ; et là, nous commencerons à y voir un peu plus clair.
Merci, monsieur le Premier président, à vous-même et, à travers vous, à tous vos collègues d’aider la représentation nationale à reprendre les finances publiques en main !
 Très bien !
M. Fabrice Le Vigoureux.
 Monsieur le député, merci de respecter dans la mesure du possible votre temps de parole, aussi important à maîtriser que les finances publiques.
M. le président.
 (Rires et applaudissements sur divers bancs.)
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
 Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, monsieur le Premier président de la Cour des comptes, mes chers collègues, cette session consacrée à l’évaluation des politiques publiques débute par les constats de la Cour des comptes, toujours éclairants ; la Cour est évidemment dans son rôle lorsqu’elle pointe les faiblesses de la gestion publique.
Mme Valérie Rabault.
Il serait toutefois intéressant de resituer la gestion 2017 dans une perspective plus large. Permettez-moi donc de soulever ici quelques-unes des questions qui le permettent.
Première question : sous le quinquennat qui a duré de 2012 à 2017, y a-t-il eu, oui ou non, une meilleure maîtrise de la dépense publique ?

M. Charles de Courson.
 J’ai dit « meilleure », mon cher collègue.
Mme Valérie Rabault.
Pour répondre à cette question, permettez-moi quelques comparaisons. Entre 2002 et 2007, la dépense publique – toutes administrations publiques confondues : État, administrations de sécurité sociale, collectivités locales – a augmenté chaque année de 35 milliards d’euros en moyenne. Entre 2007 et 2012, elle a augmenté chaque année de 34 milliards d’euros en moyenne. Entre 2012 et 2017, elle a augmenté chaque année de 19 milliards d’euros en moyenne, c’est-à-dire deux fois moins que pendant les deux quinquennats précédents.
 Et l’inflation ? Il faut raisonner en volume !
M. Charles de Courson.
 M. de Courson signale l’inflation, mais cela vaut même compte tenu de celle-ci. Il faut aussi considérer les euros sonnants et trébuchants : cela fait du bien, y compris quand on parle de finances publiques.
Mme Valérie Rabault.
Quoi qu’il en soit, c’est une rupture inédite, et je regrette que la Cour n’ait pas jugé utile de le mentionner.
Deuxième question : sous le quinquennat 2012-2017, l’évolution de la dépense publique a-t-elle été inférieure ou supérieure à la création de richesse supplémentaire ? Car au fond, ce qui compte, en matière de finances publiques, est moins d’avoir un débat idéologique pour déterminer si la dépense publique est bonne ou non que d’étudier la soutenabilité de cette dépense : augmente-t-elle plus vite que la création de richesse ?
Sur ce point également, permettez-moi de procéder à quelques comparaisons.
Entre 2007 et 2012, la dépense publique a augmenté en moyenne de 3,2 % par an, contre 1,44 % de richesse supplémentaire chaque année, soit presque deux points d’écart. Entre 2012 et 2017, elle a augmenté en moyenne de 1,74 % par an. Dans le même temps, notre richesse – mesurée en volume, plus l’inflation – a crû de 1,89 % en moyenne par an. Tout le monde conviendra que 1,89 est supérieur à 1,74. Il s’agit donc là d’une autre rupture inédite : la dépense publique a moins augmenté que notre capacité à créer de la richesse supplémentaire – je parle bien de richesse supplémentaire. Là encore, permettez-moi, monsieur le Premier président, de regretter que cette rupture majeure ne figure nulle part dans le rapport de la Cour des comptes.
Troisième question : oui ou non, les engagements de créations de postes dans les secteurs prioritaires ont-ils été tenus ? Sur ce point, je vous remercie, monsieur le Premier président : dans son rapport, la Cour apporte des réponses très précises et très claires,…
M. Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
 …dont j’espère qu’elles vont clore une fois pour toutes le débat que certains ouvrent ici ou là sur le sujet. Vous avez rappelé ce qu’il en est concernant l’enseignement scolaire. Le rapport contient également un graphique très éclairant sur la police, la gendarmerie et la justice et indique : « la hausse des schémas d’emplois s’est poursuivie pour les ministères de la justice et de l’intérieur. Les ouvertures de postes prévues suite aux attentats de 2015 (dernière tranche de recrutement des plans de lutte antiterrorisme PLAT 1 et 2) ont été réalisées ».
Mme Valérie Rabault.
Quatrième question : tous les ministères utilisent-ils, oui ou non, tous les crédits qui leur sont alloués ? Sur ce point, les notes d’exécution budgétaire que vous publiez sont éclairantes, comparant dans un graphique le budget voté en loi de finances initiale et son exécution. Dans le rapport global, nous gagnerions à disposer d’un classement des ministères en fonction de leur consommation plus ou moins conforme à la loi de finances initiale de l’argent qui leur est alloué par le Parlement.
À ce sujet, je me pose tout de même des questions sur le ministère de la justice. En 2017, son budget, en exécution, correspond à 95 % du montant voté en loi de finances initiale, contre 98 % en 2016. Et si l’on regarde les chiffres plus en détail, on s’aperçoit que, pour la pénitentiaire, un secteur à propos duquel beaucoup d’engagements ont été pris, cette exécution n’est que de 91 %.
Au total, l’exécution 2017 ne résout sans doute pas toutes les difficultés, nous en sommes bien conscients. Mais elle clôt un cycle de cinq ans qui a représenté une vraie rupture. Pendant ces cinq ans, le rythme de croissance de la dépense publique a été divisé par deux et il a été inférieur à celui de notre création de richesse supplémentaire.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes NG et GDR.)
 Très bien !
Mme Émilie Cariou.
 La parole est à M. Éric Coquerel.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier président de la Cour des comptes, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, chers collègues, le rapport de la Cour des comptes que nous examinons est riche d’enseignements.
M. Éric Coquerel.
L’ancienne majorité a voté un budget d’austérité, que la majorité actuelle a nettement aggravé par des décrets d’annulation pris en juillet 2017, puis par la loi de finances initiale pour 2018.
Sur le rapport en lui-même, les chiffres de la Cour démontrent l’ampleur de l’écart entre le budget exécuté en 2017 et ce qui était prévu en loi de finances initiale. Ce sont de véritables coups de rabot qu’ont subi certaines missions dans leur exécution, sans que l’on comprenne très bien, d’ailleurs, les priorités qui en ont décidé : une réduction de 2,9 % pour la mission « Écologie », soit une baisse de plus de 222 millions d’euros en exécution, à l’heure où le climat est une cause primordiale au niveau national et international ; de 4,7 % pour la mission « Sécurités » ; de 4,5 % pour l’aide publique au développement ; et de 4,1 % pour la justice. En outre, la Cour note que les dépenses d’investissement de l’État sont en baisse de 7,1 % par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, du fait des annulations de juillet, décidées par l’actuel gouvernement.
Ces annulations ont en réalité servi à financer, nous dit-on, d’autres missions qui avaient été sous-évaluées en loi de finances initiale. En d’autres termes, la majorité précédente a bricolé et l’actuelle rabote d’un programme à l’autre. Les annulations s’élèvent en tout à 5 milliards d’euros, ce qui représente un record depuis l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances, en 2001.
Mais le problème que pose cette exécution n’est pas seulement économique ou comptable : il est bel et bien démocratique – ce que la Cour des comptes note, d’ailleurs. En effet, la partie du budget exécutée par le Gouvernement est encore plus austère que ce qui avait été voté par la précédente majorité. La Cour des comptes dénonce d’ailleurs la manière dont le Gouvernement a choisi d’exécuter la fin de l’exercice, par décrets d’annulation plutôt que par une loi de finances rectificative présentée au Parlement. Pourquoi ce choix ? Par peur du débat ? C’est à nos yeux une atteinte très grave – une de plus – portée au rôle du Parlement dans le contrôle de l’action budgétaire.
En plus, on a un peu l’impression que l’on se moque de nous : l’exposé des motifs du projet de loi de règlement donne toujours une explication détaillée concernant les ouvertures de crédits, mais généralement aucune sur les annulations. Le Parlement n’est donc pas correctement informé des raisons qui ont conduit à ces annulations, lesquelles constituent, je le répète, un record.
Mais ces pratiques budgétaires antidémocratiques ne sont pas les seules pointées par la Cour des comptes.
Par exemple, il est impossible à l’heure actuelle de mesurer les crédits nouveaux affectés au programme d’investissements d’avenir – PIA –, qui obéissent à des modalités de gestion dérogatoires. Les crédits du budget général sont d’abord versés à des opérateurs ; le financement des projets intervient ensuite, et en dehors du cadre budgétaire. Cela ne garantit pas une bonne traçabilité des montants investis et, surtout, des crédits nouveaux réellement affectés à l’investissement.
De plus, la Cour des comptes dénonce le recours à des fonds sans personnalité juridique, comme le fonds d’aide à l’innovation ou l’enveloppe spéciale de transition énergétique. Ces fonds sont une source d’opacité et un moyen de contourner les règles de spécialité et de sincérité budgétaire pour soustraire l’examen de ces crédits au Parlement, c’est-à-dire à la représentation nationale.
Enfin – et ce n’est pas un petit morceau –, la Cour des comptes épingle des dépenses fiscales en hausse permanente et échappant à tout contrôle. Le montant des niches fiscales a atteint 93 milliards d’euros pour l’année 2017, soit 5,4 milliards de plus qu’en 2016. Il est temps de mettre un coup de balai dans les niches les plus inutiles et dont l’objet est souvent détourné : le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, ou CICE – j’y reviendrai –, le crédit d’impôt recherche, les niches dites Copé ou Pinel, le dispositif Scellier – autant de gouffres financiers pour l’État, donc pour la collectivité, alors que, je le répète, elles sont inutiles.
Si nous ne partageons évidemment pas l’avis général de la Cour des comptes, qui demande toujours plus de coups de rabot au nom du contrôle des déficits, elle pointe de graves irrégularités de gestion dans l’exécution budgétaire, à propos desquelles nous pouvons la rejoindre.
Ce budget a été à l’image de la politique du gouvernement actuel comme du précédent : sévère avec les uns – la quasi-totalité de la population –, généreux avec les autres, les plus riches – de ce point de vue, la loi de finances pour 2018 a atteint un record.
Si les transferts aux collectivités territoriales ont été violemment rabotés – de 3 milliards d’euros –, les bénéficiaires du CICE ont pu se gorger un an de plus d’aides financières sans aucun résultat. Le CICE a en effet coûté plus de 15 milliards d’euros en 2017, soit une hausse de plus de 2,1 milliards d’euros par rapport à l’année précédente, alors que, on le sait très bien, l’étude la plus optimiste commandée par le ministère du travail a conclu à la préservation de 100 000 emplois au maximum, quand le MEDEF en promettait un million.
L’autre enseignement que l’on peut tirer du rapport de la Cour des comptes est que les deux gouvernements ont bénéficié d’un contexte économique international extrêmement favorable, mais ont finalement décidé de ne pas en faire profiter la majorité de la population.
Avec un taux de croissance de 2,2 %, ce sont 5,5 milliards de recettes fiscales supplémentaires qui sont rentrées dans les caisses de l’État, sans que personne n’en voie la couleur, sauf quelques riches privilégiés. Et pour cause : vous l’assumez, vous avez décidé d’utiliser ces recettes pour améliorer d’abord le solde budgétaire, conformément aux injonctions de Bruxelles.
Cette croissance ne doit donc rien à la politique de ce gouvernement, ni à celle du précédent, mais tout à un environnement économique mondial très favorable. En 2017, la croissance mondiale était ainsi de 3,7 % et celle de la zone euro de 2,5 %, tandis que le prix du baril de pétrole était encore très bas.
Le directeur de l’INSEE, que nous avons auditionné en commission, a d’ailleurs confirmé que nous ne retrouverions pas en 2018 la croissance de 2017 et que le ralentissement avait malheureusement déjà commencé. Nous sommes plus proches aujourd’hui de la prochaine crise financière que d’une relance durable de l’activité. Le différentiel toujours plus marqué entre l’économie réelle et l’économie financière, qui avait annoncé la crise des

Nous constatons déjà un ralentissement de la consommation en 2017 : elle passe d’une croissance de 2,1 % en 2016 à 1 % à peine. Et le ralentissement va se poursuivre en 2018 : toujours selon l’INSEE, la consommation des ménages a déjà reculé de 1,9 % en janvier. Au premier trimestre, le chômage est reparti à la hausse, augmentant de 0,3 %. La confiance dans les entreprises, elle, est en baisse, non seulement en France mais dans toute la zone euro, ce qui témoigne certainement de l’inversion en cours de la situation économique.
Mais, vu la politique du Gouvernement, qui attaque le pouvoir d’achat des plus modestes en augmentant la CSG, on peut raisonnablement s’inquiéter de l’effet de ce ralentissement sur la consommation populaire et sur la croissance en 2018, laquelle est déjà retombée à 0,2 % au premier trimestre, contre 0,7 % au trimestre précédent. De plus, la politique fiscale du Gouvernement décidée à la fin de l’année 2017 aggravera cette situation : c’est, pour reprendre votre expression, monsieur le Premier président, de l’eau versée dans le tonneau des Danaïdes – je parle des milliards et des milliards d’euros donnés aux plus riches des actionnaires, qui ne servent en général qu’à la spéculation, et non pas, malheureusement, à relancer le pouvoir d’achat de tous.
Nous proposons une autre voie face au grand nombre de ceux qui, sur les bancs de cette assemblée, défendent une politique de l’offre toujours délétère, qui nous inquiète grandement. Je crains que la loi de règlement n’aggrave la situation et n’ait un effet dévastateur, si la situation économique se détériore dans les mois à venir, en termes d’activité économique et de puissance de feu de la dépense publique qui risque d’être éteinte, alors même qu’elle a évité la récession dans la période précédente, quand le marché privé était atone.
Ce Printemps de l’évaluation annonce, je le crains, un hiver rigoureux et prouve, une fois de plus, la nécessité de changer radicalement de politique et de redistribuer ce « pognon de dingue », pour reprendre l’expression célèbre d’un noctambule, que nous coûte la finance, à tous ceux qui produisent les richesses dans ce pays et dont le pouvoir d’achat serait ô combien utile pour relancer l’économie de manière pérenne.
 La parole est à M. Stéphane Peu.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier président de la Cour des comptes, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, je souhaiterais, dans un premier temps, remercier M. Migaud, ainsi que l’ensemble des services de la Cour des comptes, pour cette présentation. Que l’on puisse aujourd’hui s’exprimer et échanger sur les différents éléments de ce rapport est plutôt positif. À vrai dire, pour bénéficier d’un panorama aussi complet que possible du pays et rééquilibrer l’irruption, en quelque sorte, de la Cour des comptes dans nos travaux, nous pourrions appliquer la même méthode à d’autres publications, en invitant les responsables des organismes publics concernés. Pourquoi, mes chers collègues, ne pas inviter, par exemple, l’INSEE, qui vient de publier un rapport très intéressant et particulièrement fourni sur les revenus et le patrimoine des ménages portant sur les années 1998 à 2015 ? Au-delà de la situation comptable et budgétaire de notre pays, il y a lieu d’être pleinement informés de la situation sociale de la France. Les deux sujets sont d’ailleurs intimement liés, puisque les politiques budgétaires et fiscales, que nous décidons dans cet hémicycle, ont des conséquences très concrètes sur l’évolution des inégalités.
M. Stéphane Peu.
Je vous donnerai deux exemples en guise d’illustration : en mettant en place le prélèvement forfaitaire unique à 30 % sur les revenus du capital, comme la majorité l’a fait dans le cadre du budget 2018, il est très probable que cette mesure, de 2 milliards d’euros

La Cour des comptes a mené, en ce début d’année, une enquête sur les dépenses fiscales consenties entre 2009 et 2016 en faveur de l’investissement locatif des ménages. Les conclusions de cette enquête doivent nous alerter et nous conduire à prendre les décisions qui s’imposent. Selon la Cour des comptes, ces dépenses fiscales s’avèrent particulièrement coûteuses au regard de leur efficacité, sans parler de leur effet spéculatif sur les prix de l’immobilier. Elles ont coûté 1,7 milliard d’euros en 2015, mais il est indispensable d’aller au-delà de ce coût annuel et de prendre en compte leur coût générationnel. La note est alors particulièrement salée ! Pour le « Scellier », c’est 3,9 milliards d’euros, pour le « Pinel », la bagatelle de 7,4 milliards d’euros !
Nous sommes là, vous en conviendrez, dans un tout autre ordre de grandeur, d’autant plus que, si l’on s’arrête un instant sur les bénéficiaires de ces ristournes fiscales, on s’aperçoit très vite qu’il s’agit tout simplement des ménages aux revenus élevés, voire très élevés. Près du quart des ménages bénéficiaires appartiennent à la tranche d’imposition comprise entre 71 000 euros et 151 000 euros, quand ceux-ci ne représentent que 2,3 % des foyers imposés. Nous avons donc des dispositifs particulièrement coûteux et qui bénéficient, pour l’essentiel, aux plus aisés de notre pays, en aggravant un peu plus les inégalités au sein de notre population.
Ces dispositifs sont-ils, à tout le moins, efficaces en termes de construction de logements locatifs et de soutien à l’activité de construction ? Le doute est plus que justifié. Si la Cour des comptes regrette, comme nous, que les enquêtes économiques sur ce sujet soient si peu nombreuses, elle reconnaît tout de même que les opérateurs privés – les constructeurs, les promoteurs ou les banques – ont intégré dans leurs stratégies la pérennité de ces aides, et sont totalement « accros » à ces produits. La Cour observe que, en comparaison, d’autres dépenses publiques permettaient, à volume égal, d’augmenter plus durablement le parc de logements dans notre pays.
Mes chers collègues, cette situation est anormale. Au lendemain des discussions sur le projet de loi ELAN, dont la poutre maîtresse était l’affaiblissement du secteur des habitations à loyer modéré, que le Gouvernement et la majorité trouvent trop coûteux, ce rapport doit être pris au sérieux et nous obliger à changer de direction. Cette réflexion doit également s’élargir à l’ensemble des dépenses fiscales, et bien au-delà des seuls crédits d’impôt relatifs au logement. Certains ici n’ont de cesse d’entretenir la mythologie d’un pays qui serait dans une forme de dépendance à l’égard de la dépense publique. Nous le redisons : ces affirmations sont inexactes, car elles partent du présupposé que la dépense publique représente le mal absolu, alors qu’elle a pour objet de répondre aux besoins quotidiens de nos concitoyens, en termes de mobilité, de protection sociale ou de soutien public au tissu économique. Ces dépenses tentent de faire vivre notre devise républicaine.
Beaucoup ici vont tirer à boulets rouges sur la hausse des dépenses publiques constatée en 2017. Mais pourquoi ont-elles augmenté ? Notamment parce qu’il y a eu des recrutements d’enseignants au sein de l’éducation nationale. Qui peut me dire ici qu’il considère ces recrutements comme illégitimes et injustifiés, quand les besoins sur nos territoires sont massifs en la matière et que notre démographie est positive ? Un rapport parlementaire vient de constater à quel point un enfant de la Seine-Saint-Denis, d’où je suis élu, était moins bien doté en enseignants que n’importe quel autre enfant ailleurs sur le territoire national et qu’il subsistait de criantes disparités en matière d’effectifs d’enseignants.
En réalité, si notre pays est « accro » à quelque chose, c’est bien à ces dépenses fiscales, qui ont flambé ces quinze dernières années, et même littéralement explosé ces cinq dernières années. Elles se chiffraient ainsi à 93 milliards d’euros en 2017. Pour avoir un ordre de grandeur, cela représente l’équivalent des budgets de l’éducation nationale, de la sécurité et de la culture cumulés ! Cela mériterait, de notre point de vue, une évaluation précise. Quels sont les effets de ces crédits d’impôts ? Qui en sont les bénéficiaires, qu’il s’agisse d’entreprises ou de particuliers ? Quelles en sont les contreparties sociales ? Une revue de ces crédits d’impôts s’impose, depuis une véritable évaluation de leurs effets, notamment en termes d’impact sur les inégalités, jusqu’à leur remise en cause. Il y va de l’égalité entre nos concitoyens. Il y va de la justice fiscale. Il y va de nos équilibres budgétaires. Il y va aussi de l’efficacité de nos politiques publiques.
Pour conclure, mes chers collègues, s’il y aurait beaucoup à dire sur de nombreux points de ce rapport de la Cour des comptes et, plus généralement, sur la situation budgétaire de notre pays, je m’attarderai sur trois éléments en particulier. D’abord un constat : alors qu’il s’agit de la fiscalité la plus injuste socialement, frappant plus durement les moins aisés, la TVA représente plus de 50 % des recettes fiscales de notre budget. La justice fiscale dans notre pays n’est donc pas au rendez-vous. Ensuite, une interrogation : la contribution à l’Union européenne est inférieure de 2,3 milliards d’euros à la loi de finances initiale pour 2017. Pourquoi une telle sous-utilisation ? Les procédures sont-elles trop complexes pour que les acteurs – je pense aux collectivités et aux associations – se saisissent des fonds disponibles en matière de cohésion sociale et territoriale ? Enfin, une remarque de forme portant sur votre rapport, monsieur le Premier président : trente-huit pages sur les recettes et soixante-deux sur les dépenses publiques. N’existe-t-il pas, selon vous, des marges pour rééquilibrer ce rapport, afin de nous attarder sur les recettes publiques ? C’est, de notre point de vue, aussi comme cela que l’on fait un budget, et, en matière de recettes publiques, nous avons des propositions à vous faire.
 Très bien !
Mme Christine Pires Beaune.
 La parole est à Mme Amélie de Montchalin.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier président de la Cour des comptes, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, mon intervention ne sera pas un commentaire de plus du tableau qu’ont dressé la Cour des comptes et mes collègues de l’exécution du budget de l’année 2017, mais plutôt une projection sur le présent et notre avenir. Je souhaiterais en effet concentrer mon intervention sur les dix recommandations faites à la fin de votre rapport, monsieur le Premier président.
Mme Amélie de Montchalin.
Certaines d’entre elles me semblent essentielles pour rendre encore plus utile et efficace le travail complémentaire que mènent nos deux institutions, et surtout pour ne pas répéter les erreurs des exercices précédents, qui tiennent finalement pour l’essentiel à un défaut de suivi et d’évaluation des budgets que nous votons. C’est tout l’objet et le sens de ce Printemps de l’évaluation, mené par les députés de la commission des finances. Pour la première fois, cher président de la commission, cher rapporteur général, chers collègues, nous avons réussi à avoir un échange rationnel et significatif avec les ministres sur l’exécution de leurs budgets. Ce véritable échange sur l’efficacité et le sens des politiques publiques, plutôt qu’une bataille de chiffres qui finissait par devenir une abstraction d’experts, est essentiel, alors que chaque euro dépensé est bien réel et finance des politiques publiques qui le sont tout autant.
La troisième recommandation du rapport semble tout à fait cohérente avec l’esprit du travail parlementaire que nous voudrions créer ici. Vous demandez de détailler les méthodes et le processus de prévision pour chacun des principaux impôts, ainsi que le modèle de prévision utilisé. Nous le ferons partiellement dès le mois de septembre prochain, pour certains d’entre eux, puis progressivement en totalité, grâce à la création d’une agence d’évaluation parlementaire et de son unité de chiffrage, soutenue notamment par mes collègues Jean-Noël Barrot et Jean-François Eliaou, avec l’aide d’économistes de laboratoires de référence en évaluation de politiques publiques. Vous demandez également de décomposer la prévision de chaque impôt, en fonction de l’évolution de la base taxable, de l’impact du barème, du taux de recouvrement anticipé et, si possible, des effets de comportement. C’est de nouveau l’une des tâches d’évaluation économique que nous donnerons progressivement à notre agence d’évaluation parlementaire, qui sera bien entendu transpartisane.
Les cinquième et sixième recommandations, souvent reformulées – je souhaite insister sur ce point –, nous semblent incontournables. Elles concernent les dépenses fiscales, qui ont fait l’objet, devant notre commission, lors du Printemps de l’évaluation, d’engagements clairs de la part du ministre de l’action et des comptes publics. Il est extrêmement urgent de préciser les objectifs auxquels participent les dépenses fiscales rattachées au programme et de justifier le coût des plus significatives. La réalisation, pendant la période de la loi de programmation des finances publiques, d’une évaluation exhaustive des dépenses fiscales s’impose.
Le Parlement devra, bien sûr, avoir toute sa part dans cet exercice ; mais c’est un objectif clé dont doit se saisir rapidement le pouvoir exécutif. C’est en effet le principal nœud d’héritage et de responsabilité de tous les exercices budgétaires, celui qui révèle le plus les erreurs récurrentes que je citais au début de mon propos. Avec un coût estimé à près de 93 milliards pour 2017, en accélération exponentielle lors du précédent quinquennat, et des dépassements continus au cours des exercices 2015, 2016 et 2017, qui ne se sont que très peu traduits par des mesures d’ajustement, c’est même un sujet urgent du budget qui vient.
L’héritage est très lourd, et nous avons vu, lors des commissions d’évaluation des politiques publiques des ministères, à quel point il était parfois difficile de retracer le sens et les objectifs précis de politiques publiques qui ont appelé en leur temps à la création d’une dépense fiscale. Ce devoir d’inventaire, monsieur le Premier président, il nous semble nécessaire de le réaliser de manière urgente.
L’article 20 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 nous a donné pour l’avenir un mécanisme de responsabilité – une limitation de quatre ans pour toute nouvelle dépense fiscale –, et nous pouvons désormais fixer à toute nouvelle dépense fiscale une échéance d’évaluation, afin d’en juger la pertinence avant d’en proposer la reconduction ou la suppression éventuelle. Saisissons cette occasion pour maîtriser et redonner du sens à des dépenses qui n’en avaient plus.
Par ailleurs, et plus globalement, il faut que nous nous penchions ensemble, exécutif et Parlement, sur le nécessaire suivi infra-annuel de toute notre évaluation, sur toutes les normes votées en loi de finances – vous y appelez d’ailleurs dans votre rapport. L’information du Parlement sur ce suivi doit être la plus claire et la plus transparente possible. Il y aura ainsi beaucoup de travail à chacun des printemps de l’évaluation des années qui viennent, car voter, évaluer et avoir le courage de réformer, telle est ici notre mission à tous.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
 Excellent !
M. Jean-Noël Barrot.
 La parole est à Mme Christine Pires Beaune.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général du budget, mes chers collègues, je tiens tout d’abord, monsieur le Premier président, à vous remercier moi aussi pour la présentation du rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’État en 2017, en commission des finances la semaine dernière et en séance aujourd’hui, et à insister sur la qualité des documents qui nous ont été fournis.
Mme Christine Pires Beaune.
Comme je l’ai déjà souligné lors de votre audition par la commission des finances le 6 juin dernier, ce rapport se situe, sans surprise, dans le prolongement de l’audit mené par la Cour des comptes que vous nous aviez présenté au mois de juin 2017. Disons-le clairement, ce rapport est à charge. J’en veux pour preuve la récurrence du mot « sous-budgétisation » que l’on retrouve quarante-deux fois dans votre rapport, ou du mot « insincérité » qui apparaît cinq fois.
Mais de quoi parlons-nous ? Nous allons examiner cette semaine en séance le projet de loi de règlement qui confirme que la France a vu son déficit public repasser sous la barre des 3 % du PIB pour la première fois depuis 2007. Pour rappel, en 2012, le déficit public dépassait les 100 milliards d’euros et atteignait 5 % du PIB. Un quinquennat plus tard, ce déficit est passé sous les 70 milliards d’euros et représente 2,6 % du PIB. La présidente du groupe Nouvelle Gauche a d’ailleurs rappelé certaines comparaisons. Le rôle de la Cour des comptes est de s’assurer du bon emploi de l’argent public. Les chiffres que je viens d’évoquer auraient donc dû vous conduire à saluer au moins les résultats obtenus entre 2012 et 2017 ; vous ne l’avez pas fait et le groupe NG le regrette.
Je veux m’arrêter maintenant sur la question des sous-budgétisations. Dans son audit des finances publiques de 2012, la Cour des comptes avait relevé une surévaluation des recettes, quand celui de 2017 souligne une sous-budgétisation des dépenses. Or l’enjeu et les conséquences de ces deux phénomènes ne sont pas les mêmes. En effet, si un manque de recettes peut difficilement être comblé en cours d’année, une hausse des dépenses peut être plus facilement résolue, notamment par l’intermédiaire de la réserve de précaution.
Dans le cas du budget 2017, il y a effectivement eu – comme d’habitude, malheureusement – une sous-estimation de certaines dépenses. Cependant la réserve de précaution avait été fixée à un taux de 8 %, particulièrement élevé, permettant de financer d’éventuelles dépenses non anticipées, même si – je vous rejoins – la réserve ne devrait financer que des aléas, par définition non prévisibles. Pourtant la Cour des comptes critique les sous-budgétisations tout en dénonçant paradoxalement le taux de crédits mis en réserve, trop élevé ; j’y vois une contradiction.
Si le terme « sous-budgétisation » se retrouve régulièrement dans le rapport, il faut lire la note d’exécution budgétaire 2017 de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » – RCT – pour tomber sur celui de « sur-budgétisation ». Ainsi, la loi de finances initiale de 2017 aurait sur-budgété les crédits à destination du soutien à l’investissement local, dont une partie importante a été annulée l’été dernier. En réalité, cette sur-budgétisation est le fruit d’une sous-consommation des crédits, à l’initiative notamment de certaines préfectures qui tardent à signer les arrêtés de subvention, contraignant ainsi les élus à repousser le lancement de leurs projets, ou qui avancent que tous les crédits ont été consommés – je peux en témoigner. 
Comme je le rappelais lors de l’examen de l’exécution des crédits de la mission RCT en commission d’évaluation des politiques publiques du 7 juin dernier : « Je prends le pari aujourd’hui devant vous que la situation sera quasiment identique l’année prochaine. À la fin du mois de mai, dans beaucoup de départements, les arrêtés de subventions n’étaient toujours pas signés, et vous connaissez comme moi certains élus : ils sont prudents, et ils ne commenceront pas les travaux sans l’arrêté. S’il ne sort qu’au mois de juin, vous comprenez qu’il est effectivement très difficile de consommer les crédits. » Le ministre d’État, ministre de l’intérieur, Gérard Collomb, a d’ailleurs reconnu lors de cette réunion que nous étions, dans ce domaine, en présence d’un cercle vicieux.
Je souhaite également aborder la question des niches fiscales. Le rapport de la Cour des comptes a le mérite de souligner l’hypocrisie de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022 en cette matière. Pour rappel, l’article 20 de cette loi de programmation a plafonné le montant des niches fiscales, mais ce plafond est – selon vos propres termes, monsieur le Premier président – inopérant, car supérieur de 20 milliards d’euros au coût des niches fiscales en 2017. Il permettra donc en théorie une hausse de 20 % des dépenses fiscales dans les années à venir.
Je rappellerai que la majorité précédente a commencé le redressement des finances publiques. Certes, beaucoup reste à faire, mais vu l’état dans lequel nous avions trouvé le pays en 2012, nous pouvons être fiers de notre action. Il est toutefois regrettable que la majorité actuelle se serve des marges de manœuvre budgétaires, qui n’existaient pas il y a quelques années, pour mener une politique de hausse des inégalités sociales et territoriales. C’est d’ailleurs l’objet de notre proposition de résolution qui sera examinée demain.
 (M. Jean-Louis Bricout applaudit.)
 La parole est à M. Fabrice Le Vigoureux.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, chers collègues, c’est avec une certaine anxiété que j’ai dû aborder la fête des pères cette année. En effet, mon petit dernier m’a demandé tout de go à quoi ressemblerait mon début de semaine à l’Assemblée nationale, et lorsque je lui ai annoncé que j’allais intervenir sur les niches fiscales, il a été saisi d’une moue dubitative et, je le regrette, d’une forme d’indifférence, voire de mépris pour l’exercice, en comparaison des récentes prouesses de Griezmann et Pogba. Cela me conduira à user de quelques métaphores footballistiques pour illustrer mon propos et susciter peut-être son intérêt – et le vôtre avant tout.
M. Fabrice Le Vigoureux.
 (Sourires.)
 Monsieur le Premier président, la Cour des comptes adresse une nouvelle fois un carton jaune – ou un tacle sévère – à l’État pour son pilotage et son inventivité en matière de niches fiscales dont le coût pour les finances publiques s’est élevé pour la saison 2017 à plus de 92 milliards d’euros, soit 3 milliards de plus que ce qui avait été envisagé lors du vote du budget initial pour 2017, et 20 milliards de plus qu’en 2013 du fait de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi – CICE. Si, sur le papier, on dénombre comme vous le rappelez à peu près 450 niches fiscales, quinze d’entre elles concentrent environ 50 milliards d’euros pour l’année en cours. Le palmarès est assez stable ces dernières années avec le CICE, le crédit d’impôt recherche ou encore l’abattement de 10 % sur les pensions et retraites dans le calcul de l’impôt sur le revenu.
Soyons clairs, il ne s’agit pas de renvoyer toutes les niches au vestiaire, car certaines, par exemple les crédits d’impôt pour l’emploi de salariés à domicile ou pour les frais de garde d’enfants, soutiennent l’activité et le pouvoir d’achat. Mais cela ne doit pas empêcher le Parlement de rechausser régulièrement ses crampons pour savoir si ces dispositifs sont toujours efficaces et efficients.
Il est également important de rappeler que la donne va quelque peu changer ces prochaines années avec la transformation – bienvenue – du CICE en allégement pérenne de charges pour les entreprises à compter du 1

Il convient néanmoins de noter que les dépenses fiscales hors CICE ont progressé de manière soutenue en 2017. Parallèlement, 138 dépenses fiscales dispersées dans les différentes missions du budget de l’État sont considérées comme non chiffrables ; à cela s’ajoutent 88 niches dont le coût est limité – moins de 10 millions d’euros. Je cite la Cour : « La concentration du coût des dépenses fiscales ne doit pas occulter la multitude de petits dispositifs, dont l’efficacité, la pertinence ou l’impact ne sont pas établis. » Cette situation mérite clairement un coup de sifflet, car certains dispositifs s’adressent, pour un bénéfice très aléatoire, à très peu d’entreprises ou de ménages ; il n’y a donc pas vraiment de quoi remplir un stade.
La question du pilotage des dépenses fiscales est une préoccupation de longue date du Parlement, comme en atteste par exemple un rapport d’information de juin 2008, rédigé par MM. Migaud, Carrez et de Courson, qui, en bons renards des surfaces, ont su faire trembler certains filets fiscaux. Ce travail approfondi reposait sur deux axes : la maîtrise des dépenses fiscales et l’amélioration de l’équité et de l’efficacité de ces dispositifs. Le constat datant de dix ans, les recommandations qui en découlaient restent pour l’essentiel d’actualité et nous invitent collectivement à l’humilité.
Le rapport de la Cour rappelle la pratique des conférences fiscales organisées dès 2015 afin d’engager l’audit, mais au sein desquelles les ministères n’ont pas toujours pleinement joué le jeu, ont parfois botté en touche et se sont le plus souvent renvoyé la balle. Beaucoup de dispositifs sont restés sans évaluation préalable ou postérieure. Plus dérangeant encore, certaines évaluations qui avaient été prévues par la loi n’ont jamais été publiées. Nous ne pouvons plus nous satisfaire de cette stratégie défensive et devons, à mon sens, saisir la balle au bond de la longue transversale du rapport Migaud, de Courson, Carrez, bien remise en jeu aujourd’hui par la Cour des comptes. C’est pourquoi l’article 20 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, votée cet automne, prévoit le principe de limitation à quatre ans des créations ou extensions de niches fiscales. Il prévoit également de fixer une échéance d’évaluation à l’approche de la date d’extinction du dispositif, afin de justifier sa pertinence avant de jouer éventuellement les prolongations dans la loi.
Je partage la recommandation de la Cour qui invite à demander une évaluation exhaustive des niches existantes, car nous devons agir à la fois sur le flux et sur le stock. Évidemment, j’ai conscience qu’il s’agit d’un travail de longue haleine et qui ne peut pas être toujours consensuel. Mais nous sommes convaincus que le Parlement a un rôle de premier ordre à jouer dans cette évaluation et que cela s’inscrit dans notre collaboration, nécessairement étroite, avec la Cour pour mieux contrôler les deniers publics.
C’est le sens du travail qu’entreprennent aujourd’hui la commission des finances et, en particulier, Amélie de Montchalin pour muscler les moyens matériels et humains de notre Assemblée, pour lui permettre d’évaluer pleinement l’impact de certaines évolutions de la loi, en l’occurrence fiscale.
Mais nous devons également veiller à ne pas gâcher cet effort d’évaluation par des réflexes tenaces de création de nouvelles niches. Nous devrons, me semble-t-il, nous montrer intransigeants, Gouvernement et parlementaires, sur ces dispositifs qui sont devenus des instruments essentiels de certaines politiques publiques – par exemple le logement ou le travail –, sans toujours s’avérer efficaces. Tout comme les taxes à faible rendement qui feront l’objet d’une résolution du groupe La République en marche, les niches fiscales doivent être énergiquement remises en cause. Sur ce sujet, comme toujours quand il s’agit d’évaluer, de simplifier et d’expérimenter, je suis convaincu que les députés – en particulier ceux de la majorité – sont prêts à mouiller le maillot.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
 La parole est à M. Michel Castellani.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le Premier président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, chers collègues, ce débat sur le rapport de la Cour des comptes est l’occasion d’une réflexion sur un sujet primordial : la situation budgétaire réelle de la France. Je passerai sur les recommandations de type technique concernant le mode de présentation des documents budgétaires, pour aller à l’essentiel.
M. Michel Castellani.
Le solde 2017 présente 67,7 milliards de déficit : légère réduction par rapport à l’année précédente, mais déficit lourd tout de même. Une hémorragie qui se réduit, mais qui se poursuit n’arrange en aucune manière l’état de santé du patient. Cette réduction est d’ailleurs insuffisante, et de loin, pour que le poids relatif de la dette dans le PIB soit simplement stabilisé. Nous sommes encore dans de hautes eaux, le déficit représentant plus du cinquième des dépenses nettes du budget général.
Encore faut-il intégrer deux éléments conjoncturels favorables : d’abord un sursaut de croissance inattendu à 2,2 %, le niveau frontière de l’évolution macroéconomique permettant d’améliorer structurellement une situation budgétaire et sociale ; ensuite, un niveau moyen de taux encore modéré qui atténue le poids des remboursements en taux mobiles. Rien n’indique, hélas, que ces éléments conjoncturels se poursuivront durablement, et l’on sait les effets potentiellement dévastateurs que représenterait à terme une hausse des taux.
Ainsi, résultat de tant d’années de dérapages, la dette financière nette atteint 1 686 milliards et la charge, près de 42 milliards. La dette publique brute, prise au sens de Maastricht, se rapproche des fatidiques 100 % du PIB, à près de 2 300 milliards. Elle représentait 12 % en 1974, avant que les chocs pétroliers n’aient diffusé leurs ravages, et 66 % de ce même PIB il y a dix ans. Nous sommes loin de l’engagement de ramener ce ratio à 96 % du PIB cette année.
Nous soulignerons d’abord la difficulté de cette situation : la nécessité de répondre aux engagements inscrits et programmés, l’ampleur des besoins sociaux, la poursuite indispensable des investissements publics et les autres impératifs contribuent à ce que les marges de manœuvre soient plus que réduites.
Il y a cependant besoin d’agir. Nous ne pouvons laisser les choses dériver encore : il est déplaisant, pour ne pas dire malsain, que le déficit public constitue un fonds de commerce pour les financiers de tout bord et de toute origine. La fonction financière joue certes un rôle majeur dans le déroulé de la vie économique. Il n’en demeure pas moins que la spéculation, toujours présente, consiste à majorer artificiellement les profits particuliers au détriment de la création publique de richesses et d’emploi. Rappelons au passage que l’Agence France Trésor doit émettre chaque jour pour 500 millions d’obligations, le besoin de financement de l’État s’étant établi à 185,4 milliards d’euros en 2017. Sans commentaire.
La solution ne peut résider dans une aggravation globale de la pression fiscale, le taux de prélèvements obligatoires représentant déjà 45 % du produit intérieur brut, même si nous devons faire la part de l’évasion, et rappeler le rôle nocif des paradis fiscaux. L’effort est indispensable, il doit être équitablement partagé. Certains revenus, certains parachutes, nous semblent outranciers. Nous apprécions grandement la liberté d’entreprendre et de prospérer honnêtement, mais nous voudrions signaler au passage qu’il n’est nul besoin de dizaines de milliers d’euros quotidiens pour vivre.
La solution aux déséquilibres peut en revanche se placer dans une meilleure rationalisation des choix budgétaires. Nous demeurons dubitatifs quand nous lisons que les dépenses de fonctionnement augmentent de 4,7 %, alors même que celles en investissement sont en baisse de 7,1 % par rapport à la prévision de la loi de finances.
De même, quand nous lisons que la mission « Développement durable » a connu une baisse – la plus importante – de 2,9 % par rapport à la loi de finances, nous pensons que le choix est erroné. Le déficit annuel des échanges énergétiques est énorme – plus de 40 milliards d’euros pour les énergies fossiles. L’investissement en matière d’énergies renouvelables est un domaine prioritaire dans la mesure où il prépare un avenir inéluctable, et où, à moyen terme, il assure un retour sur investissement, et donc des effets positifs sur l’emploi et les budgets publics, qui en ont grand besoin.
Je rappellerai la réflexion du Premier président de la Cour des comptes devant notre commission des finances, en juin dernier : « Améliorer l’action publique ne passe pas nécessairement par des crédits supplémentaires. C’est souvent une question d’organisation et de répartition des moyens ».
En toute hypothèse, nous ne pouvons continuer à construire le monde de demain sur la dette. Il convient d’engager, ou de poursuivre, de réelles réformes structurelles. Elles sont objectivement difficiles, mais indispensables.
 Le débat sur le rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’État est clos.
M. le président.
 La séance est suspendue.
M. le président.
 La séance est reprise.
M. le président.
 L’ordre du jour appelle la discussion, en application de l’article 34-1 de la Constitution, de la proposition de résolution de M. Jean-Paul Mattei pour un usage plus proportionné et pertinent de la décote applicable aux cessions de biens et actifs immobiliers du domaine privé de l’État (n
M. le président.

 La parole est à M. Jean-Paul Mattei, rapporteur spécial de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.
M. le président.
M. Jean-Paul Mattei,
rapporteur spécial de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
Cet instrument habilitait l’État à céder des terrains de son domaine privé à un prix inférieur à leur valeur vénale, voire gratuitement, afin de permettre « la réalisation de programmes comportant essentiellement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social ». L’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques fixe les hypothèses et les conditions dans lesquelles le bénéfice de ce mécanisme est de droit.
Le champ d’application du dispositif a été récemment étendu afin d’accélérer le rythme des cessions de foncier public, notamment à travers la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN. L’article 6 de ce texte a ainsi prévu, d’une part, d’étendre la décote pour les opérations d’accession sociale à la propriété et, d’autre part, de conditionner la décote du foncier à la livraison des logements dans un délai de cinq ans pour les terrains de moins de cinq hectares. Ces améliorations sont bienvenues.
Suivant les prévisions initiales du Gouvernement, la décote devait permettre la construction de 110 000 logements entre 2012 et 2016, ainsi que la cession de 224 sites, propriété de l’État ou de ses opérateurs. Or, qu’ils émanent des commissions compétentes du Parlement ou de la Cour des comptes, tous les travaux d’évaluation conduisent à s’interroger sur l’impact réel, sinon sur la raison d’être, du dispositif du point de vue de l’efficacité de la conduite des opérations entrant dans son champ et du coût pour les finances publiques, rapporté au nombre de logements sociaux construits.
Rapporteur du compte d’affectation spéciale « Immobilier de l’État », j’ai consacré cette année mes travaux de contrôle, dans le cadre du « printemps de l’évaluation », à l’analyse de l’impact de la décote Duflot sur les cessions de biens de l’État au regard du taux de logements construits.
La première critique porte sur les lourdeurs et la complexité de ce dispositif. En effet, les préfectures de région sont tenues de se prononcer sur la base d’un programme finalisé, après l’inscription des terrains cessibles sur une liste régionale. L’acquéreur ne dispose d’aucune latitude pour modifier le programme de logements après dépôt du dossier d’acquisition, puisqu’il sert de référence au calcul de la décote.
M. Jean-Paul Mattei,
rapporteur
Le calcul de la décote peut donner lieu à d’âpres discussions, certaines des personnes que j’ai auditionnées évoquant des critères et une grille de taux assez abstraits. Ainsi que le souligne la Cour des comptes, ces lourdeurs procédurales ont pu favoriser l’émergence de projets hors du dispositif de la décote qui demeure à ce jour peu utilisé.
La deuxième critique met en cause l’opportunité même du choix de l’État de consentir une décote dans le cadre d’opérations conduites par certaines collectivités locales. De fait, ce mécanisme peut aboutir à accorder une subvention exorbitante à des collectivités disposant de réserves foncières propres.
C’est la raison pour laquelle j’avais proposé lors de la discussion du projet de loi ELAN des amendements visant à améliorer ce dispositif en limitant ses effets pervers spéculatifs, notamment pour les collectivités et établissements publics qui disposent de réserves foncières – il était proposé de limiter le recours à la décote au coût moyen par mètre carré de construction de logements dans le secteur concerné.
Ainsi que le montre le référé de la Cour des comptes, ce constat vaut pour l’ensemble du territoire, mais peut présenter une acuité particulière dans des zones tendues et, en tout premier lieu, à Paris. Il ressort de plusieurs rapports parlementaires, notamment de mon prédécesseur Jean-Louis Dumont, que dans le cadre de trois opérations de construction de logements sociaux engagées depuis 2013 par la ville de Paris, l’État a ainsi dépensé près de 37,3 millions d’euros pour 386 logements. S’il convient de ne pas méconnaître les efforts consentis par la collectivité parisienne, notamment par l’exercice du droit de préemption qui peut être plus coûteux, l’usage de la décote n’en aboutit pas moins dans les opérations réalisées sur son territoire à une dépense d’environ 100 000 euros par logement social. Pour mémoire, le coût du dispositif sur le reste du territoire national est limité à 16 000 euros.
La décote comporte indiscutablement le risque de moins-values importantes pour les finances publiques et, dans certaines circonstances, pourrait s’assimiler à un financement par l’État de la politique du logement des collectivités locales, à une nouvelle aide à la pierre.
Ce subventionnement atteint-il ses résultats, à savoir créer un choc de l’offre avec la production de 110 000 logements et 234 cessions en quatre ans ? Hélas, les derniers chiffres disponibles quant aux logements construits et aux cessions réalisés se révèlent bien en deçà des objectifs initiaux.
En février 2018, on dénombrait ainsi 7 798 logements construits ou programmés, dont 5 868 logements sociaux, et 85 cessions avaient été réalisées, avec un taux global de décote de 58 % correspondant à un montant de moindres recettes estimé à un peu moins de 130,81 millions d’euros.
Ces chiffres sont plus élevés que les informations communiquées en réponse aux questionnaires budgétaires qui faisaient état, au 1

Certes, la décote a pu permettre la réalisation de projets qui n’auraient pu aboutir sans la cession de bâtiments ou terrains de l’État à un prix inférieur à leur valeur vénale. Mais les analyses montrent souvent une mobilisation de moyens très coûteuse et parfois disproportionnée au regard du nombre de logements sociaux réalisés.
Suivant le mot même du ministre de l’action publique et des comptes publics devant la commission des finances, la décote place les services de l’État devant une injonction contradictoire, entre valorisation du patrimoine public et contribution à l’effort national en faveur du logement.
En dehors de l’équilibre du compte d’affectation spéciale, l’importance des décotes consenties revêt une importance toute particulière pour certains ministères tels que celui des armées dans la mesure où le produit des cessions est destiné au financement de leurs équipements.
Dans ces conditions, il s’avère indispensable de revoir les conditions du recours à la décote et les modalités de calcul de son taux. Dans le cadre du projet de loi ELAN, le Gouvernement a proposé un certain nombre d’allégements ou de simplifications. La présente résolution vise à appuyer cette démarche en invitant ce dernier à prendre des dispositions de nature à garantir un usage plus proportionné et plus pertinent de la décote applicable aux cessions de biens et actifs immobiliers du domaine privé de l’État.
Au-delà de la correction des effets pervers de certains dispositifs comme la décote, il est important d’améliorer la gestion du patrimoine immobilier de l’État en développant d’autres outils de valorisation : baux emphytéotiques ou foncières.
Mes chers collègues, je vous invite à adopter cette proposition de résolution.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
 La parole est à M. le président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.
M. le président.
M. Éric Woerth,
président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
Le dispositif de la décote, que Jean-Paul Mattei a analysé, n’a pas démontré toute sa pertinence. Il devait permettre de construire 110 000 logements entre 2012 et 2016, or, 6 000 à 8 000 seulement ont été construits – très loin des objectifs fixés. En outre, il est coûteux : 130 millions d’euros. La Cour des comptes avait déjà signalé le manque d’efficacité de cette fameuse décote.
La résolution propose d’encadrer la décote – il faut maintenir la possibilité de baisser le prix d’un bien dans des circonstances particulières. Aujourd’hui, les procédures, qui sont lourdes et coûteuses, n’ont pas trouvé leur place dans les politiques publiques. La résolution n’a évidemment pas été votée en commission, mais, à titre personnel, j’y suis très favorable.
 La parole est à M. Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.
M. le président.
M. Joël Giraud,
rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
Ce dispositif, créé par la loi Duflot, n’a pas eu l’effet escompté – le rapporteur et le président l’ont rappelé, chiffres à l’appui – et n’a pas permis le choc d’offre annoncé.
Le constat est clair et partagé : ce mécanisme a conduit à « une mobilisation de moyens très coûteuse et parfois disproportionnée au regard du nombre de logements sociaux réalisés » – c’est un euphémisme.
Il a pour particularité d’introduire une forme d’injonction paradoxale à l’égard des politiques menées entre, d’une part, la valorisation du patrimoine public et, d’autre part, la contribution à l’effort national en faveur du logement.
En commission d’évaluation des politiques publiques, le ministre a déjà indiqué partager le constat du rapporteur spécial et de la Cour des comptes. Par conséquent, il me semble logique d’adopter cette proposition de résolution qui vise à garantir un usage plus proportionné et plus pertinent du mécanisme de la décote, en proposant une révision du dispositif réglementaire fixant les critères de calcul ainsi que les règles de plafonnement et en établissant un contrôle financier
 a posteriori
Ces préconisations visent à remédier à la fragilité des recettes finançant la politique immobilière de l’État et à sauvegarder l’équilibre financier du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ». Nous ne pouvons que souscrire à cette ambition.
Voilà une première illustration particulièrement pertinente de l’utilité de la procédure d’évaluation inaugurée cette année.
 Dans la discussion générale, la parole est à M. Jean-Noël Barrot.
M. le président.
 À mon tour, je me réjouis de l’exercice d’évaluation auquel nous nous sommes livrés et dont nous tirons aujourd’hui les conclusions en discutant des propositions de résolution.
M. Jean-Noël Barrot.
En l’espèce, la proposition de résolution qui nous est présentée par le groupe MODEM, à l’initiative de Jean-Paul Mattei, propose de tirer les conclusions de l’évaluation du dispositif créé en 2013 par la loi Duflot, qui autorise le gouvernement à céder des terrains de son domaine privé à un prix inférieur à sa valeur vénale afin de permettre « la réalisation de programmes comportant essentiellement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social ».
S’il devait offrir aux pouvoirs publics un nouvel instrument pour répondre à la crise du logement que traverse notre pays depuis de nombreuses années, ce dispositif ne peut perdurer que si les effets escomptés sont visibles et vérifiables, en particulier au vu des ressources publiques investies. De ce point de vue, il est permis de s’interroger sur l’efficacité de cette mesure. D’une part, celle-ci n’a pas eu l’effet incitatif escompté sur la production de logements. D’autre part, elle fait apparaître des disparités importantes dans les politiques publiques sur le territoire. Enfin, elle entre parfois en contradiction avec d’autres objectifs de politique publique en matière de valorisation du patrimoine de l’État.
La décote devait permettre la construction de 110 000 logements entre 2012 et 2016, ainsi que la cession de 224 sites propriétés de l’État ou de ses opérateurs. Or, comme l’a relevé la Cour des comptes, cet objectif ambitieux supposait dès le départ le doublement du rythme des mises en chantier observé sur la période 2008-2011. Les derniers chiffres disponibles quant aux logements construits et aux cessions réalisées se révèlent bien en deçà des objectifs initiaux. En février 2018, on dénombrait seulement 8 000 logements construits ou programmés, dont 6 000 logements sociaux, et la réalisation de 85 sites.
La Cour des comptes montre que la majeure partie de l’effort financier consenti dans le cadre de la décote a porté sur les zones les plus tendues, en particulier en Île-de-France. Ce mécanisme peut aboutir à accorder une subvention exorbitante à la construction de logements sociaux dans certaines collectivités. L’État a ainsi dépensé près de 37,3 millions d’euros pour 386 logements à Paris, soit 100 000 euros par logement social. Pour mémoire, le coût de l’application du dispositif sur le reste du territoire se limite à 16 000 euros.
Par ailleurs, la perte de recettes entre en contradiction avec l’objectif de valorisation du patrimoine public, notamment dans certains ministères, comme celui des armées, pour lequel le produit des cessions est destiné au financement des équipements.
Parce que le mécanisme de la décote n’a pas atteint son objectif en termes de production de logements, notamment sociaux, parce qu’il fait apparaître des disparités très significatives de dépense publique selon les territoires et parce qu’il entre en contradiction avec d’autres politiques publiques, ce dispositif au coût élevé doit être évalué et revu. C’est l’objectif poursuivi par cette proposition de résolution que je vous invite à voter avec les membres du groupe MODEM.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
 La parole est à M. Charles de Courson.
M. le président.
 Je m’associe aux orateurs précédents pour saluer le travail de notre collègue Jean-Paul Mattei qui, par cette proposition de résolution, interroge une nouvelle fois la pertinence d’un dispositif à la croisée des enjeux financiers, sociaux, culturels, voire historiques.
M. Charles de Courson.
Maintes fois évoquée depuis vingt ans, la politique immobilière de l’État français a fait l’objet de nombreux rapports qui ont souligné combien il était important de réaliser des progrès tant dans l’estimation des biens que dans leur gestion et dans le suivi des dossiers.
Il faut bien dire que l’enjeu est de taille : l’État serait, dit-on – on n’en est pas très sûr –, propriétaire d’environ 75 millions de mètres carrés ; dans ses comptes, son patrimoine immobilier est estimé à une soixantaine de milliards d’euros. Si l’on divise la surface par la valeur, on obtient autour de 800 euros le mètre carré, ce qui n’est pas grandiose. Dans ce patrimoine, il y a de nombreuses casernes. Or que vaut une caserne ? Parfois le coût de sa démolition, si l’on veut utiliser le terrain pour autre chose.
À cet égard, il convient de rappeler que la valorisation du patrimoine de l’État n’a de sens que si celle-ci est étudiée à l’aune d’une stratégie globale – ce que la commission des finances demande depuis des années – qui comprenne tant les méthodes d’entretien, de manière à ne pas dégrader l’actif immobilier, que les politiques de vente ou d’estimation, qui passent par un recensement minutieux du parc foncier et des caractéristiques techniques qui lui sont propres.
Je vais vous raconter un épisode que je viens de vivre dans ma circonscription. Le ministère de la défense a décidé d’y vendre un dépôt de munitions. Il a réussi à trouver un industriel intéressé, qui fabriquait des feux d’artifice – comme vous le savez, plus personne ne veut produire de feux d’artifice en ville, car c’est beaucoup trop dangereux. Tout s’est très bien passé : l’acheteur était heureux comme tout ; on a négocié le prix… Or je vous le donne en mille : il était propriétaire depuis à peine quelques mois quand le ministère de la défense l’a approché pour lui demander de louer des alvéoles en vue de stocker un certain nombre de munitions.
 (Sourires.)
Et ce n’est pas fini : ce n’était pas possible, car, pour ce faire, il fallait que le préfet obtienne une autorisation de Mme la ministre des armées, alors que la destination du bien demeurait inchangée. Je suis allé rencontrer Mme Florence Parly, qui m’a promis d’examiner le dossier. Car il y a deux personnes en elle : celle qui exerce la tutelle et celle dont les services demandent à pouvoir stocker les munitions dans ce dépôt. Je vous cite cet exemple, monsieur le rapporteur général, monsieur le rapporteur spécial, pour montrer qu’il y a un véritable problème en matière de gestion de l’immobilier de l’État.
Il est vrai que l’État n’est pas un propriétaire ou un locataire de droit commun : il doit intégrer d’autres objectifs dans la gestion de son patrimoine immobilier que le seul point de vue de son optimisation.
Vous vous êtes intéressé, monsieur le rapporteur spécial, à la loi du 18 janvier 2013, en particulier à la possibilité de pratiquer cette fameuse décote en faveur du logement social. Vous avez commencé par constater que, bien entendu, l’on avait raconté des histoires au Parlement au moment du vote de cette disposition. Vous avez rappelé les chiffres : l’objectif était de construire 110 000 logements ; or, au bout de presque cinq ans, on en a construit environ 6 800, soit 6 ou 7 % de ce qui était prévu. Qu’en concluez-vous, mes chers collègues, si vous êtes des esprits libres ?
 (Sourires.)
De plus, notre éminent collègue a mis son nez dans les dossiers et a découvert les trois plus beaux d’entre eux, qui concernent Paris. Certes, il les a montés en épingle, mais il n’a pas eu tort. Dans ces trois dossiers, la décote a représenté 100 000 euros par logement social construit, alors que l’on dépense en moyenne 16 000 euros par logement social construit en France. Cela a donc coûté six fois plus cher ! Ne pensez-vous pas que, du point de vue de l’intérêt général, il eût été préférable de vendre ces biens, d’encaisser la somme et de majorer à due concurrence les crédits du ministère du logement ? Cela aurait permis de loger six fois plus de personnes, voire sept à huit fois plus, car 16 000 euros, c’est la moyenne française, et la somme baisse immédiatement si l’on retire l’Île-de-France – j’ai beaucoup de respect pour nos collègues franciliens, mais la France, du moins 80 % de celle-ci, n’est pas l’Île-de-France. Lorsque l’on gère de l’argent public, il faut, à un moment donné, essayer d’optimiser, comme nous l’avons dit lors du débat sur le rapport relatif à la loi de règlement.
Donc, premièrement, on a réalisé 7 % de l’objectif au bout de cinq ans, ce qui n’est tout de même pas un grand succès, comme vous l’avez vous-même relevé dans votre rapport, monsieur le rapporteur spécial. Deuxièmement, du point de vue de l’optimisation des ressources de l’État, on a gaspillé des biens qui auraient pu être mieux utilisés avec une meilleure répartition des logements. Car je ne vois pas pourquoi le produit de la vente d’un bien à Paris ne pourrait pas être utilisé à Marseille, à Clermont-Ferrand, en Seine-Saint-Denis, dans le Val-de-Marne ou dans le Nord-Pas-de-Calais.
 Ou dans l’Aisne !
M. Jean-Louis Bricout.
 Notre nation est une ! Actuellement, le système est tel que l’on réattribue le produit de la vente du bien à des opérations réalisées sur le lieu même de cette vente ou à proximité immédiate. Est-ce juste ? Est-ce conforme au principe d’optimisation des moyens publics, qui sont rares ? Cela me paraît aller totalement à l’encontre de ce principe. C’est même la marque d’une République moyenâgeuse ! Le rapporteur spécial n’a pas osé aller jusqu’à le dire. Pourtant, en digne descendant d’Henri IV, il aurait pu rappeler que jamais son aïeul n’aurait laissé faire cela ! Il aurait jugé nécessaire de mettre fin à de telles féodalités ! Or, par ce dispositif, on maintient les féodalités.
M. Charles de Courson.
C’est pourquoi je trouve que notre jeune collègue
 (Sourires)
M. Jean-Paul Mattei,
rapporteur spécial
 Je pense que ce n’est pas raisonnable. Je pose une question toute simple : la conclusion du rapport Mattei ne devrait-elle pas être tout simplement qu’il faut supprimer le dispositif ? Et qu’il faut, comme l’a évoqué notre jeune collègue Jean-Noël Barrot,…
M. Charles de Courson.
M. Joël Giraud,
rapporteur général
 …prévoir un dispositif analogue à celui qui existe dans le domaine de la défense ? Lorsque le ministère de la défense vend ses biens, il a un droit de retour, non pas pour réinvestir sur place, mais pour financer la modernisation de telle ou telle caserne. Cela l’incite à optimiser, à vendre ce dont il n’a pas besoin. Pourquoi ne ferait-on pas de même en matière de logement ? Le produit de la cession de biens dont on n’a pas besoin serait rétabli par voie de fonds de concours au sein des crédits du logement, afin de financer et d’améliorer la politique du logement. Telle serait, selon moi, la bonne conclusion. Il faut mettre fin au système actuel, que je trouve très pervers et contraire au principe d’égalité des citoyens devant le produit de la vente du patrimoine public : cet argent appartient non pas à telle ou telle partie du territoire, mais à l’ensemble des Français. Et l’on rendra de cette façon la politique du logement plus efficace.
M. Charles de Courson.
Je ne sais pas si notre jeune collègue et les autres seraient d’accord pour amender la proposition de résolution…
M. Joël Giraud,
rapporteur général
 …afin d’aller au fond des choses, en demandant la mise en place d’un système du type de celui qui existe dans le domaine de la défense, que Jean-Noël Barrot a évoqué, à savoir un rétablissement du produit de la cession par voie de fonds de concours pour l’affecter, non pas à une opération au même endroit, mais à une politique nationale dans son ensemble. À défaut, l’utilisation des moyens publics restera sous-optimale.
M. Charles de Courson.
 Je vous rappelle, monsieur de Courson, qu’il n’est pas possible d’amender les propositions de résolution.
M. le président.
 On ne peut donc voter que pour ou contre…
M. Charles de Courson.
 La parole est à Mme Christine Pires Beaune.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, monsieur le rapporteur spécial, mes chers collègues, la précédente majorité, socialiste, avait constaté que la cherté du foncier constituait évidemment un frein important à la production de logements, en particulier de logements sociaux. Le gouvernement de Jean-Marc Ayrault avait donc présenté un projet de loi visant à faciliter la mobilisation du foncier public pour le logement. Le dispositif avait connu des débuts difficiles, car il était souvent jugé trop complexe, mais deux modifications, l’une législative, l’autre réglementaire, en ont amélioré l’efficacité.
Mme Christine Pires Beaune.
Le décret du 25 août 2016 a d’abord ouvert la possibilité, dans les communes déficitaires en logements sociaux, de cessions au profit des organismes HLM, des sociétés d’économie mixte – SEM – et des organismes de maîtrise d’ouvrage sociale en utilisant la procédure de gré à gré, sans mise en concurrence, s’agissant de l’aliénation des immeubles compris dans la réalisation d’une opération comportant plus de 70 % de la surface totale de plancher affectée aux logements sociaux. Cette disposition répondait au caractère jugé trop long du dispositif. Ce même décret a également étendu le régime de la décote aux terrains des équipements publics.
En 2017, la loi relative à l’égalité et à la citoyenneté a de nouveau modifié le dispositif. Son article 116 a généralisé la décote en la rendant applicable aux cessions de la Société de valorisation foncière et immobilière – SOVAFIM. Quant à son article 151, il a étendu la possibilité de cessions à l’amiable aux programmes comportant plus de 50 % de logements sociaux.
Ces évolutions ont permis un développement sensible, année après année, de la procédure de décote. Ainsi, les ventes réalisées avec décote ont représenté 38 % des cessions de terrains de l’État en 2014, 54 % en 2015 et 72 % en 2016. Sur les premiers mois de 2017, cette proportion a même atteint 75 %, ce qui confirme la tendance.
La proposition de résolution qui nous est présentée aujourd’hui met en avant plusieurs critiques formulées par la Cour des comptes dans son référé d’octobre 2017 et recommande des évolutions en conséquence. Nous souhaitons tout d’abord pondérer certaines de ces critiques.
La Cour a relevé que la cession avec décote n’avait concerné que soixante-neuf opérations entre 2013 et 2016, pour un total de 6 700 logements produits, dont 4 600 logements sociaux, et a dit craindre un essoufflement, une fois que seraient cédés les terrains les plus propices à de tels projets. Cependant, dans sa réponse au référé, le Premier ministre a rappelé que les cessions de terrains de l’État en faveur du logement avaient progressé au cours de cette période, passant de cinquante et une en 2013 à cent six en 2016, alors que, dans le même temps, comme je viens de l’évoquer, la part des cessions avec décote avait augmenté.
Il importe également de préciser la nature des projets, ce qui amène à constater que cet outil permet une réponse précise aux besoins des territoires. Ainsi, d’après le rapport publié en février 2017 par la Commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier, 80 % du potentiel logement issu des cessions et engagements signés en 2016 s’inscrit dans une zone de tension pour le logement.
La programmation de ces cessions est également adaptée au contexte : 45 % de logements sociaux sont prévus dans les communes respectant leurs obligations en matière de logements sociaux, contre plus de 65 % dans les communes déficitaires.
La programmation est également au service de la mixité sociale, chère à notre groupe : douze cessions ont été réalisées dans des communes carencées au titre de l’article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains – c’est notamment le cas à Roquebrune-Cap-Martin, à Fréjus ou encore à Montauban – et ont permis la programmation de plus de 1 000 logements. Par ailleurs, trente-cinq cessions ont été réalisées dans des communes en rattrapage au regard de la loi SRU et ont permis la programmation de près de 3 000 logements, dont 2 000 logements sociaux.
La nouvelle majorité a souhaité poursuivre la simplification du dispositif de décote à travers l’article 6 du projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dont nous venons d’achever l’examen en première lecture. Cet article prévoit notamment que la procédure de décote s’appliquera à des terrains destinés à la réalisation de programmes comportant « majoritairement », et non plus « essentiellement », des logements. L’idée principale est, bien sûr, de renforcer la mixité fonctionnelle. Le seuil réglementaire de 75 % de la surface de plancher dédiée au logement pourra ainsi être abaissé à 50 %.
L’article 6 vise également à étendre le bénéfice de la décote, actuellement circonscrite à la partie du programme prévoyant des logements sociaux, aux logements faisant l’objet d’un contrat de bail réel solidaire, avec un taux de décote plafonné alors à 50 %.
Enfin, il permettra la cession en bloc de terrains dans le cadre des projets partenariaux d’aménagement prévus par le projet de loi afin d’accompagner le dispositif envisagé par le Gouvernement.
Cependant, le projet de loi ELAN ne traite pas des problèmes mis en avant par le rédacteur de la présente résolution. C’est d’autant plus dommageable que ces questions ont été soulevées tant par la Cour des comptes que par le rapporteur du projet de loi ELAN dans son rapport. Notre groupe partage l’analyse du rapporteur.
Dans son référé en date du 26 octobre 2017, la Cour des comptes a souligné que, dans des territoires où le coût du foncier était particulièrement élevé, le montant de la décote accordé à certains projets avait eu pour effet de faire supporter à celle-ci l’essentiel de l’effort financier de l’opération, sans que l’acquéreur ou le bailleur ne soit appelé à mobiliser de fonds propres – ou il n’en mobilisait que très peu. Ainsi, la production de 284 logements sociaux rue de Mouzaïa à Paris a mobilisé 0 % de fonds propres pour l’acquisition du terrain, pour une décote évaluée à 67 600 euros par logement.
Autre exemple encore plus frappant : la cession dite de la rue de Lille, dans le 7e septième arrondissement de Paris, a conduit à la transformation des anciens bureaux de l’Institut national des langues et des civilisations orientales en dix-huit logements. Le montant des subventions directes et indirectes, dont le dispositif de décote, s’est élevé à plus de 6,9 millions d’euros, soit une aide publique supérieure à 386 000 euros par logement ou à 5 560 euros par mètres carrés de surface utile de logement.
 C’est pas beau, ça ?
M. Charles de Courson.
 Ce coût est supérieur à celui de la construction neuve de logements sociaux à Paris. Avec le même montant de subventions, c’est quasiment le double de logements sociaux neufs qu’on aurait pu construire en Île-de-France.
Mme Christine Pires Beaune.
Notre groupe avait défendu, lors de l’examen du projet de loi ELAN, un amendement visant à plafonner le coût de la décote, de manière que celle-ci ne soit pas supérieure au coût de construction d’un logement social neuf, pour éviter ces cas extrêmes et pour garantir un minimum de mobilisation de fonds propres des bailleurs ou acquéreurs.
Malheureusement, cet amendement a été rejeté par la majorité, bien qu’il corresponde manifestement aux analyses de la Cour des comptes, du rapporteur du projet de loi ELAN et de l’auteur de la présente résolution. Gageons que nos collègues sénateurs sauront s’emparer de ce sujet.
Naturellement, le cas de la ville de Paris où le foncier, dans certains quartiers en manque de logements sociaux, peut dépasser les 12 000 euros au mètre carré, est particulier. Il montre néanmoins la difficulté de définir un point d’équilibre entre la préservation des intérêts patrimoniaux de l’État et l’effort de production de logements sociaux, y compris dans les territoires les plus tendus.
Les injonctions contradictoires auxquelles sont soumises les administrations publiques ont été soulignées lors des auditions sur le projet de loi ELAN. D’un côté, les services de Bercy demandent aux administrations d’optimiser la valorisation foncière des terrains ; de l’autre, le ministère du logement cherche à favoriser le dispositif de décote pour permettre la production de logements.
Il serait souhaitable que le Gouvernement délivre aux administrations une instruction claire qui permette de donner sa pleine puissance au dispositif sans brader le patrimoine de l’État.
Cette problématique se pose également pour les opérateurs de l’État dont certains, comme SNCF Réseau, possèdent un patrimoine considérable. À l’heure où le Gouvernement négocie la reprise de la dette de la SNCF, la question de la destination et de la valorisation du patrimoine de la société non dévolu à son cœur d’activité pourrait être posé dans le cadre du dispositif de la décote.
Nous constatons également qu’une difficulté, dans l’attractivité du dispositif de décote pour les vendeurs, tient à l’absence de contrôle efficace de l’équilibre du projet
 a posteriori
La mise en œuvre d’une clause de retour à meilleure fortune lisible pour les acteurs permet de sécuriser le vendeur, tout en redonnant à l’acquéreur une marge de manœuvre pour faire évoluer son programme. Nous souscrivons en cela à la recommandation 4 de la proposition de résolution, mais regrettons à nouveau qu’une telle proposition n’ait pas été mise en avant, il y a tout juste deux semaines, au sein du vecteur qu’était le projet de loi ELAN.
Enfin, la proposition contenue dans le texte de mieux prendre en compte « les réserves foncières dont disposent les collectivités territoriales ou établissements publics, ainsi que le coût moyen de construction des logements sociaux dans une aire urbaine donnée » nous semble orthogonale à l’analyse de son auteur.
Elle nous paraît en effet apporter une complexité et une lourdeur supplémentaires, dont nous cherchons pourtant à libérer le dispositif de décote.
Prendre en compte les réserves foncières de manière brute ne permet de tenir compte ni de leur localisation ni des éléments de mixité sociale et fonctionnelle des quartiers où se situent ces réserves. Le faire engendre à l’inverse une lourdeur pour le dispositif.
Ainsi, notre groupe approuve en grande partie l’analyse sur laquelle se fonde la proposition de résolution et certaines des propositions qui y sont formulées. Il a apporté sa contribution au débat, lors de l’examen du projet de loi ELAN. Nous regrettons cependant qu’une telle résolution, émanant d’un groupe de la majorité, soit faite quinze jours seulement après l’examen de ce projet de loi.
Le groupe Nouvelle Gauche votera la proposition de résolution.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe NG.)
 La parole est à M. Éric Coquerel.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, la proposition de résolution peut être considérée comme un complément de la loi ELAN. Elle revient sur une partie de la loi Duflot, aux termes de laquelle, quand l’État cède des biens de son domaine privé, ceux-ci peuvent bénéficier d’une décote de 100 % à condition que l’organisme public ou agréé auquel ils sont cédés réalise 75 % de logement social.
M. Éric Coquerel.
On nous assure que, ce système ayant très mal fonctionné, il est temps de le réformer. On pourrait commencer par s’interroger sur les raisons de cet insuccès. Notons que, dans certaines villes, le dispositif a tout de même permis de bien belles réalisations, comme le Fort de l’Est sur le territoire de Plaine commune. Notons aussi que, malheureusement, certains opérateurs, comme la SNCF, n’ont pas vraiment joué le jeu de cette loi.
Quand Charles de Courson, après avoir déploré le faible degré de rentabilité de la loi – 6 % –, s’exclame : Que ne l’avons-nous supprimée ?, je m’interroge sur la décision qu’il prendra bientôt sur le CICE, dont le rendement, en termes de rentabilité et de création d’emploi, est encore inférieur !
Au lieu de se demander pourquoi cette loi a moins bien fonctionné qu’on ne le souhaitait, même si elle a joué un rôle important – notamment parce que, dans beaucoup de communes concernées, la question est moins celle de la construction que du foncier accessible, et que la loi Duflot donnait aux communes périphériques de la métropole parisienne un pouvoir sur le foncier qui leur permettait d’échapper à la gentrification imposée par le marché –, au lieu, dis-je, de s’interroger sur les dysfonctionnements de cette loi et de chercher à l’améliorer, on la détériore.
Comment ? En se fondant sur la logique de la loi ELAN, ce dont on ne saurait tenir rigueur à Jean-Paul Mattei. La loi ELAN vise en effet à abaisser de 75% à 50%, en cas de cession, la part nécessairement dévolue au logement social. À partir de là, on peut s’interroger. Si la part des logements sociaux tombe à 50%, pourquoi l’État ferait-il une mauvaise affaire au moment où la part des centres commerciaux et des immeubles privés normaux s’agrandit ? La logique est imparable !
Le problème est que cette réforme aura un autre effet : elle coûtera encore plus cher aux bailleurs sociaux, aux établissements publics à caractère industriel et commercial – EPIC – ou autres, ce qui renchérira encore le coût du logement social. Tel est l’effet délétère de la résolution.
Du coup, celle-ci confirme les dispositions de la loi ELAN, que je considère comme une attaque globale contre le logement social. La méthode est toujours la même. On détériore la situation des bailleurs sociaux, soit en leur imposant de contribuer à hauteur de 1,5 milliard à la baisse des aides personnalisées au logement – APL – décidée par l’État, soit en facilitant la baisse de la décote, ce qui, si l’on suit le raisonnement de M. Mattei, la rend plus coûteuse pour les bailleurs. Et on les laisse se débrouiller avec le marché pour continuer à construire, autant que faire se peut, du logement social.
La loi ELAN leur enjoint ainsi de vendre par blocs des logements sociaux, y compris dans les villes qui ne respectent pas la loi SRU ou dans les villes carencées, ce qui aura pour conséquence inévitable de réduire la construction de logements sociaux dans notre pays, sachant que le budget de l’État en faveur du logement social a été divisé par six depuis 1999 et qu’une augmentation ne semble pas à l’ordre du jour.
Tout cela va dans le même sens. On affaiblit les bailleurs. Ensuite, on crée des dispositifs qui inciteront notre pays à diminuer sans cesse la production de logement social et à respecter de moins en moins la loi SRU. Si l’on songe que, jusqu’à présent, la vente en bloc de logements sociaux concernait quelque 8 000 logements par an, quand la loi ELAN fixe l’objectif de 40 000, on mesure le déficit que va créer ce texte.
On observe aussi que, lorsqu’on propose de transformer des bureaux en logement, on le fait une fois de plus en ménageant la possibilité de déroger à l’impératif de mixité sociale, notamment aux dispositions de la loi SRU.
Nous ne voterons pas la résolution, pas plus que nous n’avons voté la loi ELAN. Nous restons donc cohérents avec nous-mêmes. La résolution complète en effet cette loi, puisqu’elle tend à affaiblir les bailleurs sociaux, le logement social et la maîtrise que les communes avaient d’une partie du foncier. À ce titre, elle provoque un séisme.
Nous pensons au contraire qu’il faudrait construire 1 million de logements sociaux en cinq ans, encadrer les loyers et renforcer la loi SRU. Bref, nous considérons qu’il faudrait faire rigoureusement l’inverse de ce que prévoit le texte voté il y a quelques jours par l’Assemblée en première lecture, et donc l’inverse de ce que prévoit ce projet de résolution qui tend à la compléter, et que, pour cette raison, nous nous garderons de voter !
 La parole est à M. Stéphane Peu.
M. le président.
 M. Coquerel l’a dit avant moi : qu’il s’agisse ou non d’un hasard du calendrier, la proposition de résolution tend à prolonger la loi ELAN débattue dans cet hémicycle, il y a quelques jours. Ce texte m’inspire quelques doutes.
M. Stéphane Peu.
Souvenons-nous de ce qui avait motivé la loi de 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement. Il s’agissait d’abord de produire du logement, notre pays étant alors en proie à une crise, notamment du logement abordable, plus particulièrement dans les zones tendues. Il s’agissait en second lieu d’assurer de la mixité sociale. Le législateur avait ces deux préoccupations en tête : produire du logement et accroître la mixité sociale.
Concrètement, la seconde imposait, d’une part, qu’on réalise plus de logements aidés et de logement HLM là où il n’y en a pas assez – voire pas du tout –, d’autre part, qu’on essaie de construire de l’habitat diversifié là où il y en a déjà beaucoup. Pour ce faire, on ne peut laisser le secteur foncier, à commencer par le foncier de l’État, sans régulation.
La loi visait aussi à ce que l’État propriétaire fasse de la rétention foncière. Il n’était pas question d’un foncier fluide. Aucune véritable politique de cession n’avait été pensée ni voulue. On laissait alors pourrir sur pied des immeubles, des casernes, des hangars ou des usines de la SNCF également vides.
Qui dit mixité sociale dit décote, et celle-ci doit être encadrée. Or la logique veut que, plus on est dans une zone tendue, c’est-à-dire moins les quartiers ou les villes ont de logements sociaux, plus le foncier est cher. Si l’on veut faire du logement social à loyer modéré, il faut que la décote soit proportionnelle. Elle peut donc être très importante dans les quartiers situés dans les zones tendues et disposant de peu de HLM. D’où les exemples parisiens, sans doute discutables, mais qui obéissent à une logique de marché.
Pour comprendre à présent pourquoi le système n’a pas aussi bien fonctionné qu’on l’avait souhaité, il faut l’observer précisément dans le temps. Quand la loi a été votée en 2013, les administrations centrales ou les entreprises publiques concernées ont vite fait de la ranger au fond d’un tiroir devant lequel elles ont tiré une armoire normande, afin de ne pas discuter des cessions foncières.
Et entre les préfets, qui avaient ordre de faciliter les cessions, et les administrations centrales, qui faisaient tout pour les éviter, on s’est trouvé – parfois pour de « bonnes raisons », tenant à la valorisation financière du patrimoine – face à des injonctions contradictoires. Ce jeu de rôles, aux contradictions insolubles, entre les préfets et les administrations centrales, explique la lenteur d’un certain nombre de cessions et a conduit à la naissance de la Commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier – CNAUF –, dont le président a été chargé d’arbitrer les relations entre les administrations centrales et les préfets pour mener à bien les cessions de ces biens fonciers de l’État. Cela a produit des résultats. En 2015, si j’en crois le rapport de Thierry Repentin de début 2016, soixante-dix cessions de terrains ont eu lieu, alors que l’objectif n’était que de soixante. Jusqu’à cette date, les préfets essayaient de se dépatouiller entre des injonctions contradictoires, alors qu’ils ne disposaient que d’une faible autorité sur les administrations centrales. Grâce à l’action de la présidence de la CNAUF et du délégué interministériel à la mixité sociale dans l’habitat, il y a eu enfin un pilote dans l’avion, à même d’arbitrer ces oppositions. C’est ce bilan qu’il faut dresser pour encourager la politique engagée, si tant est que l’on veut le faire – c’est un autre sujet.
À l’instar de Charles de Courson, permettez-moi de citer quelques exemples. Une caserne de gendarmerie a été livrée en 1998, puis abandonnée en 2005 au moment de la répartition des zones de compétence entre police et gendarmerie. Elle est restée vide pendant sept ans, pourrissant sur pied, parce que l’État ne sait pas gérer son patrimoine. Il a fallu négocier pendant trois ans pour obtenir la cession, avec une décote, de cette caserne pour y héberger des femmes victimes de violences. Où étaient-elles hébergées auparavant ? Dans des hôtels payés par l’État à prix d’or à des marchands de sommeil. Si l’on veut dresser un bilan, faisons-le objectivement ! Aujourd’hui, le patrimoine de l’État a été valorisé, sa mission sociale est mieux remplie et on ne nourrit plus les marchands de sommeil.
Éric Coquerel parlait du fort de l’Est, situé aux confins des « 4 000 » de La Courneuve et des Francs-Moisins, deux quartiers emblématiques de la politique de la ville. On voulait faire de l’accession sociale à la propriété, mais il n’y avait pas de marché. Qui peut fixer la valeur foncière d’un bien dans un endroit où le marché n’existe pas ? On a proposé pendant trois ans une série de solutions, qui ont toutes été rejetées avant qu’une issue soit trouvée. Je pourrais aussi citer l’exemple de « cathédrales » SNCF à La Plaine-Saint-Denis, vides et inactives depuis vingt-cinq ans, pourrissant sur pied, qui abritent régulièrement des campements sauvages ou d’autres types d’occupations préjudiciables à l’environnement, et pour lesquelles on ne trouve toujours pas de solution.
J’en viens à mon désaccord avec votre proposition de résolution. Certaines difficultés, qui existaient de longue date, avaient trouvé un début de résolution grâce à la mise en place de la CNAUF et d’un délégué interministériel à la mixité sociale dans l’habitat. Depuis juillet 2017, cette commission n’a plus de président. Par ailleurs, il n’y a plus de délégué interministériel. Ces autorités, qui permettaient de débloquer certaines situations et d’assurer l’application de la loi, n’ont pas été reconduites. Depuis juillet 2017, ce sujet est en suspens.
Je veux bien émettre des propositions, comme je l’avais fait avec le préfet Duport, lorsqu’il présidait RFF – Réseau ferré de France. Pour assurer la cession de terrains SNCF, nous concevions des montages à l’envers ; nous mettions en place un aménagement avec le maire et des opérateurs, puis dressions le bilan à l’envers de l’opération, ce qui nous permettait de fixer un prix équilibré du foncier, garantissant la mixité sociale et le respect de divers impératifs.
Il est possible de constituer des SEM à objet unique, ce qu’on a proposé de faire à la SNCF, par exemple, pour qu’elle puisse être associée à l’aménagement des terrains qu’elle laisse vacants depuis vingt-cinq ans. On peut aussi insérer des clauses de retour à meilleure fortune, s’il existe un doute relatif à la création d’un marché d’accession à la propriété, comme je l’évoquais au sujet des « 4 000 » de La Courneuve ; cela permet de fixer un prix bas pour créer le marché et, s’il fonctionne bien, de faire jouer ces clauses. Il y a pléthore de solutions possibles.
Toutefois, le fond du problème tient à ce que la loi ELAN met à mal le logement social et est inspirée par la conviction que les clés de la résolution de la crise du logement doivent être exclusivement confiées au marché. Par ailleurs, par votre résolution, vous considérez qu’il faut retenir la valorisation foncière du patrimoine de l’État avant sa finalité sociale et son utilité à répondre à la crise du logement. Vous prenez là une très mauvaise direction. Une très bonne idée commençait à être mise en œuvre ; vous allez briser cet élan, qui avait permis de premiers résultats. C’est la raison pour laquelle nous voterons contre cette résolution.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)
 La parole est à M. Olivier Gaillard.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur général, monsieur le rapporteur spécial, monsieur le président de la commission, chers collègues, nous examinons une proposition de résolution de notre collègue Mattei sur un dispositif âgé de cinq ans qui concourt à la politique immobilière de l’État – dont le compte d’affectation spéciale existe depuis une dizaine d’années –, mais aussi à la politique du logement social.
M. Olivier Gaillard.
Ce dispositif, dit « cessions Duflot », se définit par la décote applicable aux cessions de biens immobiliers et actifs de l’État. Il est mis en œuvre dans le cadre d’une politique immobilière qui montre des insuffisances, en raison du tiraillement entre, d’une part, des enjeux financiers, tenant à la gestion du parc, et, d’autre part, des finalités de service public, parfois contradictoires. De plus, les produits de cessions ont été affectés au désendettement de l’État.
La politique immobilière de l’État s’essouffle, c’est un fait, abstraction faite des « cessions Duflot », comme l’attestent plusieurs facteurs : l’intervention accrue de tiers financeurs ; le manque d’entretien régulier de l’actif immobilier de l’État, qui compromet la qualité de l’offre du service public et engendre d’importants surcoûts d’entretien ; un montant annuel tiré des ventes dépendant fortement de quelques ventes exceptionnelles.
À cela s’ajoute un stock important de biens cessibles non encore cédés : 34 % des biens à vendre au début de 2015 étaient encore sur le marché à la fin de 2017. Pour 2017, les recettes des cessions immobilières sont sensiblement inférieures – elles accusent une diminution de 32,1 % – et, d’une année à l’autre, diminuent de près de 40 %, tout comme le nombre de biens cédés, qui décroît de près de 24 %. Malgré les recettes supplémentaires liées aux redevances domaniales, on dépensait, en 2017, 7 % de moins pour l’entretien du parc.
Des progrès importants doivent être relevés du côté des cessions, dont dépend la soutenabilité de la politique immobilière. Des cessions publiques ont pu être réalisées grâce à d’importantes décotes, en application de la loi du 18 janvier 2013. La proposition de résolution de notre collègue Jean-Paul Mattei a pour objet d’instituer un dispositif réglementaire fixant les modalités de calcul et les plafonnements de la décote, ainsi qu’un véritable contrôle financier
 a posteriori
D’un côté, les conclusions du référé de la Cour des comptes d’octobre 2017 sont sans appel : la décote, dans son économie actuelle, aboutit à une mobilisation excessive de moyens au regard des résultats obtenus dans la construction de logements, notamment sociaux. D’un autre côté, on assiste à la constitution d’un stock de biens à céder, manifestement difficilement vendables,

Pourtant, la décote doit être facilitée pour certains biens et, pour d’autres, strictement encadrée. Il s’agit aussi de prendre en considération la situation spécifique de Paris, et d’en tirer les enseignements appropriés en matière de décote. Les tensions sur la production de logements locatifs sociaux ont justifié le pastillage d’un certain nombre de biens parisiens susceptibles de faire l’objet de décotes. Dans le même temps, la ville a fait de la promotion privée très performante, en vendant des biens à prix fort, ce qui n’est pas sans poser un problème de transfert de recettes.
Cela nous ramène à l’exigence de hiérarchiser les priorités et les solutions sur l’ensemble du parc, dans un contexte de gouvernance rénové où la direction de l’immobilier se comporte en vrai propriétaire, grâce à un recensement affiné du parc. À ce jour, par exemple, l’inventaire immobilier du domaine hospitalier est quasi inexistant.
Pour ces aspects liés à la pratique des décotes « Duflot », la proposition de résolution en appelle légitimement à une révision du dispositif réglementaire fixant les critères de calcul et les plafonnements de la décote, par une prise en considération accrue des réserves foncières dont disposent les personnes publiques, ainsi que du coût moyen de construction des logements sociaux dans une aire urbaine donnée. Ce texte pourrait être complété par un rappel de l’utilité et de la pertinence du dispositif de décote, à condition, bien entendu, que sa mise en œuvre soit mieux encadrée et tienne compte de la situation des biens et des contextes locaux.
Les pistes d’amélioration en matière de décote concernent également les mesures visant à une meilleure organisation. Il s’agirait de systématiser la transmission des décisions d’inutilité préfectorales aux ministères concernés et d’optimiser les cessions, en dotant l’État propriétaire d’une structure d’appui à compétence interministérielle, consacrée à la valorisation des biens, sur le modèle de la mission de réalisation des actifs immobiliers du ministère de la défense.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
 La parole est à Mme Émilie Cariou.
M. le président.
 Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, monsieur le rapporteur spécial, mes chers collègues, je veux saluer en premier lieu la prise en main par le Parlement de cette séquence budgétaire printanière autour de la loi de règlement. Notre majorité s’est engagée devant les Français à améliorer le travail de l’Assemblée nationale. Nous jetons ici les bases d’un renouveau de nos missions d’évaluation et de contrôle, auquel le présent débat doit contribuer.
Mme Émilie Cariou.
Je me félicite aussi du décloisonnement entre législatif et exécutif permis par la réappropriation de la résolution parlementaire, destinée à marquer politiquement des engagements à faire mieux et à agir plus concrètement. C’est l’occasion de mettre de côté un certain juridisme qui parfois, ici, nous limite. J’en suis certaine, certains déblocages peuvent se faire en bonne intelligence avec le Gouvernement. Monsieur le secrétaire d’État, travaillons donc collectivement et rénovons les outils à notre disposition, voire débloquons les verrous…
 (Sourires.)
M. Joël Giraud,
rapporteur général
 …en commençant, conformément à notre ordre du jour, par les lourdeurs mécaniques affectant l’immobilier de l’État.
Mme Émilie Cariou.
J’en viens ainsi au fond de la proposition de résolution de Jean-Paul Mattei, et je veux expliquer pourquoi nous nous devons de soutenir son initiative, qu’il s’agisse de mes collègues de la République en marche ou des députés siégeant sur tous les bancs de cette assemblée, appartenant à la majorité comme à l’opposition.
Cette proposition de résolution nous conduit à évaluer la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et – en son article 7 – au renforcement des obligations de production de logement social. Cette loi a mécanisé et augmenté les rabais que l’État peut accorder aux collectivités bâtisseurs de logements sociaux. Ces rabais peuvent désormais atteindre 100 % de la valeur vénale du bien immobilier que l’État leur cède, si certaines conditions sont réunies. C’est une bonne initiative. Le logement social est, à mon sens, une vraie et belle mission de la puissance publique, vecteur de solidarité et de cohésion nationale. Mettre à contribution le foncier de l’État peut sembler une voie pavée de bonnes intentions. C’est une bonne initiative, disais-je, mais notre collègue Mattei a commencé, dès son rapport spécial, à l’automne dernier, sur le projet de loi de finances 2018, à identifier, par son travail minutieux, les effets adverses d’une telle latitude, décidée en 2013, en matière de décote.
Jean-Paul Mattei s’est interrogé sur la façon dont est géré, depuis lors, le patrimoine privé de l’État. Sans surprise, c’est majoritairement dans les zones tendues que les emprises immobilières de l’État ont fait le plus l’objet de cessions décotées, en nombre et, surtout, en volume. Selon les travaux de M. Mattei, c’est la Ville de Paris qui y a trouvé le plus à gagner.
Ses observations ont été largement confirmées par le référé de la Cour des comptes sur le sujet, publié le 26 octobre 2017. La haute juridiction financière a à peine recouru à des euphémismes pour évoquer le cas des montages financiers très avantageux pour la collectivité parisienne, avantages puisés dans les ressources patrimoniales de l’État, et donc par la mise à contribution de tous les citoyens français. Selon la Cour des comptes, pour certains projets, « le contribuable a donc assuré


Face à cette disproportion, la proposition de résolution de notre collègue Mattei vise à repenser notre politique de décote, à professionnaliser nos services immobiliers et à bien mieux contrôler en aval les opérations immobilières, ce que le droit permet déjà aujourd’hui.
Subsidiairement, j’ajoute deux réflexions à la bonne démarche de M. Mattei. Tout d’abord, dans quelle mesure la surexploitation des ventes de foncier de l’État en zone tendue parisienne n’a-t-elle pas freiné d’autres opérations immobilières en France ? Je crains vivement que des services de l’État, dont on a trop guidé la main pour accorder des décotes, aient pu considérer trop contribuer. Je redoute donc qu’à cette multiplication des décotes en région parisienne – je rejoins M. de Courson sur ce point –, les services aient répondu mécaniquement par une grande frilosité pour accompagner d’autres cessions de ce type ailleurs en France. Je suis élue dans un département comptant de nombreuses friches militaires, pour lesquelles, à ce jour, les cessions semblent bloquées.
D’autre part, je m’inquiète des conditions dans lesquelles les services immobiliers, notamment ceux du ministère des armées, ont réalisé des cessions massives de patrimoine parisien. Beaucoup ici sont intéressés par les sujets de défense, notre rapporteur spécial, Olivier Gaillard, le premier. Il nous appartient de mettre en balance plusieurs intérêts : céder un immobilier de la défense qui, s’il ne l’était pas, laisserait se multiplier des friches et des immeubles que leur vétusté rendrait de toute manière inutilisables ; dynamiser des territoires et promouvoir, notamment, le logement social, dont on sait qu’il fait défaut partout en France ; les intérêts patrimoniaux d’un ministère des armées qui a dû consentir les efforts budgétaires considérables, surtout au regard de l’engagement sur le terrain, en hommes et en matériels, que l’État lui a demandés.
C’est pourquoi, mes chers collègues, je vous propose de voter cette résolution de Jean-Paul Mattei.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
 La discussion générale est close.
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics
Il n’est pas inutile, dans un premier temps, de rappeler les avantages procurés par le dispositif de la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite loi Duflot. Il a permis de mettre en place un système de décote objectif et transparent, permettant de moduler l’importance de l’aide à accorder selon le programme immobilier et la zone de tension du marché immobilier où il se réalise. En fixant des échéances aux opérations immobilières qui bénéficient d’une décote, il a favorisé la production rapide de logements, toujours préférable à la constitution de réserves foncières. Il permet enfin de mesurer le coût, pour l’État, de l’effort accordé.
Cependant, et cela a été dit par plusieurs intervenants, le bilan quantitatif de ce dispositif reste modeste. Depuis 2013, il a permis la réalisation de 85 opérations, représentant seulement 8 000 logements, dont près de 6 000 logements sociaux. Dans la seule année 2017, ce sont 20 opérations qui ont bénéficié de ce dispositif, pour produire 1 853 logements, dont 1 643 logements sociaux. Le coût du dispositif est élevé, puisque l’effort consenti, depuis 2013, est de 130 millions d’euros, dont 23 millions pour la seule année 2017.
Comme beaucoup d’entre vous l’ont souligné, nous sommes loin du « choc d’offre » promis en 2012, mais des raisons objectives, que nous devons rappeler, expliquent cette situation. D’abord, les cessions immobilières de l’État ne représentent environ que 0,1 % de l’ensemble des transactions immobilières en France. En 2016, seuls 30 % des biens de l’État vendus pouvaient se prêter à la construction de logements. La moitié des biens proposés par l’État, et à ce titre inscrits sur les listes régionales, sont localisés dans des zones dans lesquelles il n’y a pas de tension foncière, et ils trouvent rarement preneurs.
D’autres critiques, également faites au dispositif, ont été rappelées à juste titre par M. Mattei. L’affichage des biens que l’État propose en faveur du logement dans les listes régionales fait partie, si nous pouvons nous exprimer ainsi, des « fausses bonnes idées », qui ont apporté plus d’inconvénients que d’avantages.
En outre, il est erroné de laisser entendre que seuls les terrains figurant sur les listes peuvent bénéficier de dispositions législatives et réglementaires de la décote. L’administration instruit, sans la moindre différence de traitement, les demandes de décote qui lui sont faites, que les terrains fassent partie ou non des listes régionales. Le soutien de ce Gouvernement, comme des Gouvernements précédents, en faveur de la politique du logement, n’a jamais conduit l’administration à un rejet de décote, au prétexte de ne pas figurer sur ces listes.
 A contrario
Il faut aussi signaler, cela a été fait, des abus qui ont pu découler du dispositif, par une aide apportée à des opérations peu rationnelles. Il n’est pas illogique que les décotes soient les plus fortes à Paris, là où les écarts de valeur entre les marchés libres et sociaux sont les plus importants. Mais aider à financer, par la décote, la transformation en logements de l’ancienne bibliothèque de l’Institut national des langues et civilisations orientales, située rue de Lille dans le 7

La résolution propose plusieurs pistes d’amélioration de ce dispositif de décote, non pour l’affaiblir, mais pour en améliorer l’efficacité. Le Gouvernement ne peut être que très favorable à cette approche.
En premier lieu, il est proposé de revoir les circonstances et les conditions dans lesquelles le recours à la décote peut être de droit. Nous partageons vos idées, en suggérant d’apporter des amendements contribuant à améliorer l’efficacité du dispositif, en supprimant les listes régionales et ses effets pervers, et, par là même, en supprimant la notion de décote de droit qui, en définitive, n’apporte rien au dispositif.
En second lieu, vous encouragez le Gouvernement à réviser le dispositif réglementaire fixant les critères de calcul et les plafonnements de la décote. Le Gouvernement considère qu’il est important de maintenir la faculté d’atteindre une décote maximale à 100 % de la valeur foncière pour les opérations qui le justifient. Mais cette mesure n’est pas incompatible avec un plafonnement des décotes, selon les zones de tension, pour empêcher les abus que j’ai rappelés, sur les biens bâtis. Cette mesure est du niveau législatif et nécessite un amendement, tel que celui que vous avez proposé.
Vous invitez aussi à prendre en considération les réserves foncières dont disposent les communes. Cette approche, dont le principe est pertinent, peut néanmoins présenter de réelles difficultés de mise en œuvre, dans la mesure où ces réserves foncières ne sont pas connues des services de l’État et peuvent avoir d’autres finalités tout aussi légitimes que celle de production de logements sociaux. N’oublions pas également que la maîtrise de l’urbanisme par les communes rendrait vaine toute tentative de l’État en la matière.
Au titre de la simplification et de l’efficacité, il nous semble sage de ne pas complexifier davantage la réglementation, et nous nous contenterons, puisque nous partageons vos objectifs, de demander aux préfets d’inviter les collectivités locales à agir, comme l’État, en faveur du logement, par la mobilisation de leur patrimoine, lorsque celui-ci s’y prête.
Enfin, vous invitez le Gouvernement à favoriser l’établissement d’un véritable contrôle financier
 a posteriori
 a posteriori
Pour les raisons que je viens d’évoquer, le Gouvernement retient bien volontiers la proposition de résolution de M. Mattei, puisqu’elle ne nécessite pas, à une exception près, de mesures législatives ou réglementaires. Une instruction du ministre du logement, le cas échéant cosignée par le ministre chargé du domaine, suffira pour mettre en œuvre les dispositions et les recommandations que vous proposez. Tel est l’engagement que nous prenons.
 (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et MODEM.)
 Je mets aux voix la proposition de résolution.
M. le président.
 Prochaine séance, ce soir, à vingt et une heures trente :
M. le président.
Questions sur les annulations de crédits en 2017 ;
Discussion de la proposition de résolution visant à mettre le peuple et ses aspirations au cœur des débats budgétaires.
La séance est levée.
M. Charles de Courson
Mme la présidente
M. Bastien Lachaud
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics
M. Bastien Lachaud
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
Mme Sabine Rubin
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
M. Stéphane Peu
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
M. Stéphane Peu
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
M. Daniel Labaronne
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
Mme Perrine Goulet
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
M. Philippe Chassaing
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
M. Xavier Paluszkiewicz
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
M. Éric Coquerel
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
Mme Sophie Mette
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
Mme Sarah El Haïry
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
M. Frédéric Petit
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
M. Charles de Courson
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
Mme Valérie Rabault
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
Mme Christine Pires Beaune
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
M. Michel Castellani
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État
M. André Chassaigne
M. Daniel Labaronne
Mme Valérie Rabault
M. Jean-Noël Barrot
M. Yannick Favennec Becot
M. Arnaud Viala
M. Bastien Lachaud
Mme Marie-Ange Magne
M. Daniel Labaronne
Mme Emmanuelle Ménard
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics
M. André Chassaigne
Mme la présidente
 La séance est ouverte.
Mme la présidente.
 Le président de l’Assemblée nationale a reçu du Premier ministre communication du décret du Président de la République en date du 18 juin 2018 portant convocation du Parlement en session extraordinaire le mardi 3 juillet 2018.
Mme la présidente.
L’ordre du jour de cette session extraordinaire sera publié au Journal officiel du 19 juin 2018.
 La parole est à M. Charles de Courson, pour un rappel au règlement.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, pouvez-vous préciser la date à laquelle s’achèvera la session extraordinaire ?
M. Charles de Courson.

 Cher collègue, je l’ignore, mais nous cultivons de secrets espoirs !
Mme la présidente.
 S’agira-t-il d’une session extraordinaire sans limitation de durée ?
M. Charles de Courson.
 Comme l’année dernière !
Mme Cendra Motin.
 Non, chère collègue.
M. Charles de Courson.
 La question a été soulevée en conférence des présidents. D’après les indications du président de l’Assemblée nationale, mais ce ne sont que des indications, la session extraordinaire devrait s’achever à la fin du mois de juillet ou au début du mois d’août.
Mme la présidente.
 Peut-être la nuit du 4 août !
M. Charles de Courson.
 Peut-être !
Mme la présidente.
 (Sourires.)
 L’ordre du jour appelle les questions sur les annulations de crédits en 2017.
Mme la présidente.
Je vous rappelle que la conférence des présidents a fixé à deux minutes la durée maximale de chaque question et de chaque réponse, sans droit de réplique.
Nous commençons par les questions du groupe La France insoumise.
La parole est à M. Bastien Lachaud, pour la première de ses deux questions.
 En juillet 2017, le Gouvernement a pris la responsabilité d’annuler 850 millions d’euros de crédits de la mission « Défense ». Cette décision a provoqué une crise inédite entre le chef d’état-major des armées et le Président de la République, laquelle s’est soldée par la démission du général Pierre de Villiers, qui estimait ne plus pouvoir accomplir sa mission en conscience.
M. Bastien Lachaud.
Cette annulation de crédits a eu lieu dans un contexte de tension extrême au sein de nos armées, du fait de l’engagement opérationnel extraordinaire de nos forces depuis plusieurs années. Cette amputation massive des crédits de la défense a été vécue comme une véritable trahison.
À présent, il est possible de dresser le bilan de cette disposition. Comme nous étions nombreux à le craindre à l’époque, la Cour des comptes indique qu’elle a induit des reports d’engagements significatifs. Pourtant, l’information des parlementaires à ce sujet demeure très vague. Le rapporteur spécial de la mission budgétaire, François Cornut-Gentille, a interrogé le ministère des armées. Les réponses qu’il a obtenues témoignent selon lui d’une volonté manifeste et déplorable d’esquive.
Certes, le ministère a bien donné quelques informations sur la façon dont il a cherché à atténuer les effets des annulations de crédits, mais presque aucune sur leurs effets réels, qu’il n’a pas empêchés. La liste des procédés employés pour les minimiser est étonnamment précise au regard de la liste des commandes qui ont été retardées.
Pourtant, les dépenses d’investissement du programme 146, qui préparent l’avenir, ont un très fort coefficient multiplicateur : pour 1 euro de budget supprimé, ce sont en réalité près de 10 euros qui ne seront pas dépensés pour le financement des programmes d’équipement.
C’est précisément lorsque l’on cherche à savoir quels programmes ont été pénalisés que commencent les difficultés. C’est pourquoi nous vous demandons, monsieur le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, de nous indiquer précisément et sans détour quels projets et quelles missions ont dû être recalibrés en raison de l’annulation de 850 millions d’euros de crédits.
 La parole est à M. le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics
Vous évoquez un gel de crédits de 850 millions d’euros de la mission « Défense ».
 Une annulation !
M. Bastien Lachaud.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État 
 Le 27 décembre !
M. Bastien Lachaud.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État 
 C’est la moindre des choses !
M. Bastien Lachaud.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État 

M. Bastien Lachaud.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État 
Ce dont je puis vous assurer, c’est que celui-ci fait face à tous les enjeux auxquels il est confronté et à tous les défis qu’il doit relever. Il met tout en œuvre pour assurer la sécurité des Français, sur le territoire national comme à l’extérieur. Les mesures de régulation et gels budgétaires dont nous avons eu à décider au mois de juillet dernier n’ont pas eu d’effet sur la sécurité des Français.
 La parole est à M. Bastien Lachaud, pour sa seconde question.
Mme la présidente.
 J’espère qu’elle recevra une réponse un peu plus précise. Il y a un peu moins d’un an, au cours de l’été 2017, le gouvernement dont vous êtes membre, monsieur le secrétaire d’État, choisissait d’avancer à marche forcée vers l’austérité. Personne n’était épargné. La décision a été prise de sabrer dans les dotations aux collectivités territoriales, pour un montant de 275 millions d’euros.
M. Bastien Lachaud.
Ainsi, il les a contraintes à renoncer à des centaines de projets d’investissement et de solidarité. Il a empêché des centaines d’actions d’insertion et de développement économique local. Avec cette décision, vos slogans sur « les vérités du terrain » apparaissaient déjà pour ce qu’ils sont : des mots creux utilisés pour tromper.
Évidemment, ces annulations de crédit auront été préjudiciables aux territoires dont les populations sont les plus vulnérables. Elles auront encore affaibli celles et ceux qui ont besoin du soutien des collectivités territoriales pour créer une entreprise, trouver un emploi ou bénéficier d’un service public que l’État, de plus en plus souvent hélas, n’est plus en mesure de rendre.
Bien entendu, cette annulation de crédits s’inscrivait dans la logique « austéritaire » du quinquennat de François Hollande, auquel Emmanuel Macron, on ne saurait trop le répéter, a apporté une contribution décisive. Elle participe du mouvement général d’assèchement des finances publiques locales.
Pour exemple, la dotation globale de fonctionnement a connu une hémorragie désastreuse, avec un montant diminué de 26 %. Et cela n’ira pas en s’améliorant : votre programmation budgétaire pour les années à venir forcera les collectivités territoriales à renoncer à près de 13 milliards d’euros supplémentaires.
À l’époque, monsieur le secrétaire d’État, vous n’aviez pas encore tourné casaque, et vous trouviez un tant soit peu d’énergie pour écrire une tribune sur le sujet. Vous étiez président de l’Association des petites villes de France et considériez ces annulations budgétaires comme les signes avant-coureurs des décisions désastreuses qui seraient prises ensuite. La suppression de dizaines de milliers d’emplois aidés, décidée à l’époque, résultait selon vous « d’une décision précipitée et qui ne fait que des perdants ».
Vous en aviez parfaitement conscience il y a un an. Soucieux de l’avenir, vous l’exprimiez sans véhémence mais néanmoins avec clarté. À présent, je suis curieux de savoir comment vous pourrez justifier des annulations que vous réprouviez alors. Saurez-vous faire la démonstration qu’elles ont été si bien ciblées qu’elles ont été indolores, et que votre parole de l’époque ne méritait pas d’être écoutée ? Nos concitoyens en seront édifiés.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Je l’avais en effet commentée, affirmant qu’il s’agissait d’un mauvais coup et que je considérais que la méthode n’était pas la bonne, car ladite annulation avait lieu trois jours après la Conférence nationale des territoires. Et le Président de la République a dit, devant le Congrès des maires de France, qu’effectivement la méthode aurait pu être meilleure.
Vous m’interrogez, par le biais de cette question, sur le niveau d’engagement de l’État en matière de soutien à l’investissement local pour l’exercice budgétaire 2017. Permettez-moi seulement de souligner, puisque nous examinons ce soir la question des annulations de crédits pour l’exercice 2017, qu’en exécution, sur l’ensemble de l’année 2017, l’État a soutenu l’investissement local à hauteur de 863 millions d’euros, contre 700 en 2016. Cela signifie que les annulations de crédits que vous avez évoquées n’ont pas diminué le soutien de l’État aux collectivités locales à l’investissement, qui a augmenté en exécution.
Par ailleurs – et loin de moi l’idée de prétendre que cela est indolore – il faut noter, les chiffres de l’INSEE comme ceux de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales le corroborent, que 2017 marque une phase de hausse de l’investissement des collectivités locales. Après une phase de récession, de près de 10 % en 2015 et de 3,7 % en 2016, l’investissement local repart nettement à la hausse en 2017, avec une augmentation de 5,7 % – hors Société du Grand Paris, pour être tout à fait précis.
Cela signifie que les collectivités locales ont plus investi en 2017 qu’en 2016. Cela signifie aussi – les chiffres parlent – qu’en 2017 les collectivités locales ont généré une épargne de fonctionnement supérieure à celle de 2016, ce qui est aussi dû au fait que la baisse des dotations de l’État, prévue pour l’année 2017 à hauteur de 3,67 milliards d’euros, a été ramenée à 2,7 milliards. Le milliard de baisse en moins a été entièrement affecté au bloc local – communes et intercommunalités – en raison de la mobilisation de plusieurs parlementaires attachés aux libertés locales.
Les efforts qui ont été demandés aux collectivités locales sont importants, je l’ai dit et je le maintiens. Nous l’avons toujours dit. Elles ont consenti cet effort. C’est pourquoi nous avons changé de méthode. Nous nous inscrivons désormais dans la perspective d’une stabilité des dotations en échange non pas d’une baisse de leurs dépenses mais d’une modération de leur hausse, ce qui est bien différent.
 La parole est à Mme Sabine Rubin.
Mme la présidente.
 Je souhaite revenir sur les annulations de crédits affectés par la loi de finances initiale pour 2017 à la mission « Recherche et enseignement supérieur » réalisées en juillet dernier par Mme la ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Certes, le budget de la mission budgétaire a augmenté dans la loi de finances pour 2018 par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Mais cette augmentation doit être relativisée, car vous l’avez associée à une annulation de crédits, monsieur le secrétaire d’État.
Mme Sabine Rubin.
Pour rappel, 398,55 millions d’euros en autorisations d’engagement et 331,33 millions d’euros en crédits de paiement ont été annulés par décret en 2017. Si une partie résiduelle des crédits a été annulée par vos prédécesseurs par l’arrêté du 28 mars 2017, vous étiez aux responsabilités en juillet et en novembre 2017, lorsque deux décrets portant ouverture et annulation de crédits ont été pris.
À titre de comparaison, en 2016 et en 2015, respectivement 150 et 175 millions d’euros avaient été annulés, soit environ deux fois moins. D’après la Cour des comptes, de tels montants d’annulation apparaissent exceptionnels au regard des montants constatés les années précédentes.
Ces annulations de crédits, cela signifie 81,6 millions d’euros en moins pour l’enseignement scolaire, 95 millions en moins pour les universités et 46 millions d’euros en moins pour la vie étudiante. Le ministère s’était alors défendu en arguant que l’annulation de crédits destinés à la recherche et l’enseignement supérieur ne s’élevait qu’à 180 millions d’euros et portait essentiellement sur des crédits provisionnés au titre des réserves de précaution.
Premièrement, cela n’enlève rien au fait que l’argent manque pour l’éducation de nos enfants. Deuxièmement, les réserves de précaution n’ont pas vocation à masquer les choix austéritaires du Gouvernement. En principe, elles servent à surmonter des aléas budgétaires et pas à couvrir des annulations de crédits. Nous savons bien qu’il est impossible de rogner sur les dépenses de personnel et que les annulations de crédits porteront sur l’investissement et la recherche.
Monsieur le secrétaire d’État, pourquoi le Gouvernement a-t-il choisi de passer par la voie réglementaire pour procéder à ces annulations de crédits au lieu de les soumettre au Parlement dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances rectificative ? De quoi aviez-vous peur ? Du débat ? Ou du refus des parlementaires de voter des annulations de crédits pour une mission si importante ?
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Il s’agit d’abord du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ». Je vous rappelle que les crédits prévus pour ce programme par la loi de finances initiale pour 2017 étaient insuffisants pour financer la contribution française aux organisations internationale, avec une sous-budgétisation de 139 millions d’euros portant principalement sur deux organismes : le CERN, à hauteur de 53 millions d’euros, et le projet ITER, à hauteur de 43 millions d’euros.
Des efforts en gestion sur les autres dispositifs du programme ont permis un redéploiement des crédits pour financer cette contribution. Par ailleurs, dans le cadre de la loi de finances pour 2018, nous avons veillé à ce que les crédits ouverts soient équivalents au niveau d’exécution 2017, de manière à ne pas connaître les mêmes difficultés.
En ce qui concerne le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », l’exécution 2017 a été en hausse de 300 millions d’euros par rapport à 2016, soit un total de 13 milliards en 2017, après un peu plus de 12,6 milliards en 2016. Il faut préciser – vous l’avez fait en posant votre question – que l’annulation de 95 millions par le décret d’avance de l’été dernier portait quasi intégralement sur des crédits de réserve, ce qui signifie qu’aucune subvention ni dotation réellement perçue n’ont été affectées par cette annulation de crédits. Là encore, les crédits ouverts par la loi de finances pour 2018 sont équivalents au niveau d’exécution 2017, de façon à ne pas connaître les mêmes désagréments.
 Nous en venons aux questions du groupe de la Gauche démocrate et républicaine.
Mme la présidente.
La parole est à M. Stéphane Peu.
 Enfin, monsieur le secrétaire d’État ! Nous avons enfin l’opportunité de débattre dans cet hémicycle des 4 milliards d’euros d’annulations de crédits décidés unilatéralement, par décret, au cours de l’été 2017, au mépris des règles budgétaires, comme l’a rappelé la Cour des comptes dans son dernier rapport.
M. Stéphane Peu.
Qui ne se souvient de cette mise en scène estivale, en trois temps ? Premier temps : un nouvel exécutif et une nouvelle majorité. Deuxième temps : un rapport de la Cour des comptes, forcément alarmiste, sur la situation budgétaire de la France, qui appelle des mesures choc. Troisième temps : des milliards d’euros d’économies décidées unilatéralement.
Dans la même période, vous avez brutalement diminué de 5 euros le montant des aides personnalisées au logement – APL – pour l’ensemble des allocataires. Cette décision a occasionné, de la part de plusieurs membres du Gouvernement, de vives réactions dont je vous donne un florilège. « S’ils continuent comme ça, je me casse ! » a dit Jacques Mézard. Julien Denormandie a parlé de « mauvaise décision », tandis que le Premier ministre disait que « les mesures de rabot ne sont jamais intelligentes ». Enfin, le Président de la République l’a qualifiée de « connerie sans nom ». J’arrête là cette énumération de citations, dont je partage l’esprit.
Le grand écrivain brésilien Paulo Coelho disait qu’une erreur constamment répétée, ce n’est plus une erreur, c’est un choix. Monsieur le secrétaire d’État, la baisse des APL décidée en 2017 a fait la quasi-unanimité contre elle, et a été condamnée jusqu’au plus haut sommet de l’exécutif. En tirerez-vous les conclusions en rétablissant ces 5 euros en 2018 ? Ou bien confirmerez-vous l’erreur de 2017 en 2018, ce qui la transformerait en choix politique ?
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Votre question sur le niveau des APL me permet d’abord de souligner que le montant de dépenses exécutées en 2017 a été supérieur au montant observé pour l’année 2016, malgré la mesure que vous avez évoquée.
Vous avez commencé votre question en faisant référence au décret d’avance portant sur l’annulation de 4 milliards d’euros de crédits. Ce décret a été pris après que le Premier ministre eut commandé à la Cour des comptes un rapport d’audit ayant pointé les risques d’un dérapage des dépenses, qui aurait eu pour conséquence de porter le déficit public à 3,2 ou 3,3 % du PIB. Pour éviter cela, des engagements ont été pris en dépense, et les objectifs ont été atteints : à la fin de l’année, cet effort d’économie a représenté 2,6 milliards d’euros.
Il faut aussi avoir en tête qu’au total, sur l’année 2017, 4,2 milliards ont été annulés en dépense, mais 7 milliards ont été ouverts pour financer de nouvelles priorités : le solde des annulations et des ouvertures est donc positif. Je précise en outre qu’en termes d’exécution, les moyens dont ont disposé les ministères au cours de l’année 2017 ont été en augmentation par rapport à l’exécution 2016, à hauteur de 9 milliards.
Je ne crois donc pas que l’on puisse réduire notre politique économique à une politique d’austérité en se fondant sur un seul décret d’avance. En revanche, je tiens à dire – j’aurai certainement l’occasion de le répéter ce soir – qu’un effort de « sincérisation » budgétaire a été accompli à l’occasion de l’élaboration de la loi de finances initiale pour 2018 et que la réserve de précaution est passée de 8 % à 3 %, avec l’objectif que les crédits programmés soient le plus proche possible de la réalité.
Nous sommes à la mi-juin et, comme vous avez pu le constater, aucun décret d’avance n’a été pris et aucun n’est prévu : cela nous permet de dire à l’ensemble de ceux qui gèrent des crédits d’État ou qui bénéficient de crédits d’État que l’exécution budgétaire telle que nous la prévoyons pour la fin de l’année 2018 se fera sans décrets d’avance, et sans le mouvement qu’on a pu connaître au mois de juillet dernier.
 (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.)
 La parole est à M. Stéphane Peu, pour sa seconde question.
Mme la présidente.
 Monsieur le secrétaire d’État, ne jouez pas sur les mots ! Ce que je voulais savoir, c’est si, lors du débat que nous aurons à l’automne 2018 sur la loi de finances initiale pour 2019, vous confirmeriez la baisse de 5 euros des APL. C’est ainsi qu’il fallait comprendre ma question, et vous le savez bien.
M. Stéphane Peu.
J’en viens à ma deuxième question. La Cour des comptes évoque, au sujet des annulations, un « effort budgétaire inégalement réparti ». Certaines missions ont été singulièrement touchées : la politique de la ville, à hauteur de 300 millions d’euros, l’enseignement supérieur et la recherche, pour 331 millions, et l’administration pénitentiaire, pour 77 millions.
C’est sur l’évolution du budget alloué au secrétariat d’État chargé de l’égalité entre les femmes et les hommes que nous aimerions vous interroger. Bien que l’égalité entre les femmes et les hommes ait été érigée au rang de grande cause nationale du quinquennat, ce secrétariat d’État s’est vu confisquer plus de 7 millions sur un budget initial de moins de 30 millions – montant déjà fort peu élevé au vu des prétendues ambitions du Gouvernement. C’est près de 27 % de son budget qui a été amputé !
Nous doutons que cette baisse puisse se faire sans toucher les services des droits des femmes et les associations qui les défendent. Permettez-moi de citer les propos de Marilyn Baldeck, directrice générale de l’Association européenne contre les violences faites aux femmes au travail : « C’est une baisse de 2,5 % du budget de l’armée qui a entraîné la démission de son chef d’état-major. À 27 % de baisse sur un budget déjà ridicule, devrions-nous nous taire ? »
Je demande des précisions, sans langue de bois, sur les conséquences de ces annulations de crédits.
 Très bien !
M. Dino Cinieri.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Tous les ministères ont été mis à contribution dans le cadre de l’effort de 4 milliards d’euros que j’ai évoqué en répondant à votre question précédente. Il est bien évident que la suppression de 3,5 millions sur ce secrétariat d’État a pu avoir des conséquences sur le niveau d’accompagnement et de subvention. En revanche, il faut souligner – je souhaite que ce soit le cas dans les prochains mois – que le secrétariat d’État chargé de l’égalité entre les femmes et les hommes travaille aussi de manière interministérielle, en ce sens que chaque ministère, dans son périmètre, développe en lien avec lui des actions en matière d’égalité salariale et d’égalité de droits entre les femmes et les hommes.
Pour ne prendre qu’un exemple, celui de la fonction publique – dossier que je connais le mieux – nous avons publié il y a quelques semaines une circulaire commune visant à la prévention de l’ensemble des actes, des propos et des comportements sexistes et des actes de violence sexiste ou sexuelle dans l’ensemble des administrations. Cela se traduit par la mise en place de référents et de procédures, par le renforcement des sanctions disciplinaires contre celles et ceux qui se rendent coupables de ces actes qui ne sont pas acceptables dans la fonction publique ni d’une manière générale au travail. Ce type d’initiative n’a pas de traduction budgétaire et ne nécessite pas de mobiliser les moyens financiers spécifiquement affectés au secrétariat d’État chargé de l’égalité entre les hommes et les femmes. Cela ne l’empêche pas d’être menée, et nous continuerons d’agir de la sorte.
Pour conclure, ce qui compte, c’est la manière dont nous voyons l’avenir. Or vous avez pu constater, dans la loi de finances initiale pour 2018, que les moyens de ce secrétariat d’État ont été sanctuarisés – ils ont même connu une légère hausse – pour répondre aux besoins et aux enjeux de l’égalité entre les femmes et les hommes.
 Nous en venons aux questions du groupe La République en marche.
Mme la présidente.
La parole est à M. Daniel Labaronne.
 Monsieur le secrétaire d’État, le premier projet de loi de finances initiale adopté par notre majorité à l’automne dernier a mis en évidence les deux valeurs clefs de notre action : la sincérité budgétaire et le courage.
M. Daniel Labaronne.
La sincérité des prévisions macroéconomiques du projet de loi de finances 2018 a été saluée par le Haut Conseil des finances publiques. Par ailleurs, pour assurer le respect du plafond global des dépenses, le taux de mise en réserve a été abaissé à 3 % hors dépenses de personnel, alors que la précédente majorité appliquait depuis 2015 un taux de 8 %.
Le Gouvernement a fait preuve de courage à l’automne, en annonçant malgré le rebond de l’économie des objectifs de réduction ambitieux : une diminution de cinq points de PIB pour la dette, de trois points pour la dépense publique, de deux points pour le déficit et d’un point pour les prélèvements obligatoires.
À l’inverse, dans son rapport de juin 2017 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes alertait sur l’héritage de la loi de finances initiale pour l’année 2017 en soulignant des prévisions de recettes surestimées et des dépenses manifestement sous-évaluées. La Cour estimait que sans mesures fortes, le déficit de la France risquait de ne pas passer sous la barre des 3 % fixés par le pacte de stabilité européen.
Notre majorité a montré son courage budgétaire dès l’été dernier, en prenant des mesures exceptionnelles sur les dépenses de l’État pour le deuxième semestre de l’année 2017, tout en déployant des budgets pour couvrir les besoins résiduels de financement. À ce titre, des annulations ont été décidées par le décret d’avance du 20 juillet 2017 sur un certain nombre de postes budgétaires, en contrepartie d’ouvertures de crédits sur d’autres postes.
Pouvez-vous nous dire, monsieur le ministre, quels arbitrages principaux ont conduit à ces annulations de crédit au regard des redéploiements budgétaires qui étaient indispensables ? Quel rôle ont joué ces annulations dans le maintien du déficit public sous la barre des 3 %, ce qui a permis à la France de sortir enfin de la procédure européenne pour déficit public dont elle faisait l’objet depuis 2009 ?
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Cet audit avait signalé que le déficit en fin d’année risquait de s’établir à 3,2 % du PIB, soit au-delà de la barre des 3 %. Les mesures de régulation qui ont été prises ont participé à la réduction du déficit à hauteur de 0,2 à 0,3 point, de manière à tenir l’objectif. Par ailleurs, le ressaut de la croissance a généré des recettes supplémentaires. Tout cela a permis à la France de ramener le déficit public en dessous de l’objectif de 3 % du PIB. Il s’établit même à 2,6 % à la fin de l’année 2017.
La stratégie qui a prévalu, qui a guidé les choix du Gouvernement, consistait à atteindre cet objectif afin de tenir la parole de la France sur la scène européenne. C’est pourquoi l’ensemble des secteurs ministériels ont été mis à contribution par des mesures de régulation de la dépense. Les éléments que vous avez mentionnés – ramener la réserve de 8 % à 3 % et fixer des hypothèses macroéconomiques au plus juste – participent de cette démarche très saine : ils permettront d’exécuter le budget sans avoir à prendre de décrets d’avance, sans avoir à recourir à des mesures de régulation budgétaire.
Évidemment, si la France devait connaître un événement climatique sans précédent, une crise particulière, nous nous donnerions les moyens de réagir, mais dans les conditions normales de l’exercice budgétaire, nous exécutons la loi de finances initiale sans prévoir d’autres ajustements que d’ordre purement technique.
 La parole est à Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas.
Mme la présidente.
 Monsieur le secrétaire d’État, les contrats aidés, qui permettent de subventionner des emplois, se sont caractérisés par un coût très élevé pour des résultats largement insuffisants dans la lutte contre le chômage : uniquement 36 % des personnes sorties d’un contrat unique d’insertion du secteur non marchand étaient en emploi, contre 66 % dans le secteur marchand. Dans ce secteur, ces contrats ont clairement causé un effet d’aubaine.
Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas.
Comme l’indiquent des études de la DARES – direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques –, de l’OCDE et de la Cour des comptes réalisées en 2017, ces subventions permettaient aux associations et aux collectivités locales qui en étaient bénéficiaires de rééquilibrer leur budget, alors qu’elles devaient avoir pour objectif de dynamiser l’embauche des personnes en difficultés d’insertion sur le marché du travail. Ainsi, alors que 2,4 milliards d’euros de crédits étaient consacrés aux contrats aidés dans la loi de finances initiale pour l’année 2017, la loi de finances initiale pour l’année 2018 n’y a consacré que 1,4 milliard, soit une diminution de 41,6 %. Cette situation équivaut à un passage de 280 000 contrats aidés en 2017 à 200 000 contrats aidés en 2018.
 C’est énorme !
M. Dino Cinieri.
 Soulignons que 189 500 nouveaux contrats ou renouvellements étaient programmés sur le premier semestre de l’année 2017, soit plus des deux tiers de l’enveloppe. On peut donc parler de sous-budgétisations qui ne laissaient au nouveau gouvernement que le choix d’augmenter les budgets afin de terminer correctement l’année tout en recentrant les contrats sur les secteurs les plus prioritaires : c’est ainsi que 250 millions d’euros supplémentaires ont été octroyés pour 13 000 contrats négociés. Le travail ensuite a été de faire des choix pour valoriser et budgétiser de façon suffisante tous les dispositifs qui fonctionnaient, et de réduire ou de recentrer sur l’objectif initial ceux qui avaient déjà donné des résultats. D’où l’investissement massif sur la formation professionnelle, un réel enjeu pour ramener les personnes très éloignées de l’emploi sur le marché du travail.
Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas.
Monsieur le secrétaire d’État, pouvez-vous nous confirmer le cheminement qui a conduit à ces annulations ainsi que les types de politiques de l’emploi qui ont été privilégiées en remplacement de ces crédits ? Enfin, pouvez-vous nous affirmer que les crédits qui bénéficiaient aux contrats aidés seront bien utilisés pour améliorer notre formation professionnelle, surtout à l’égard des plus éloignés de l’emploi, et ainsi lutter contre le chômage ?
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Pour 2018, vous l’avez dit, 200 000 contrats aidés ont été programmés. Les crédits que vous avez évoquée et la stratégie du Gouvernement que vous avez rappelée consistent bien en effet à mieux soutenir l’emploi associatif, ce qui passe par un crédit d’impôt à destination de ce secteur, et aussi à développer un plan d’investissement dans les compétences, avec la conviction que plus les gens sont formés, plus ils sont en mesure de trouver un emploi durable et non pas un emploi aidé ou accompagné.
Votre question me permet aussi de souligner un autre aspect de la problématique. Les contrats aidés existent depuis presque quarante ans dans notre pays. Les uns et les autres, nous avons tous connu les différents acronymes : les TUC, les CPE, les CIP... En réalité, on a laissé s’installer un modèle économique qui a contribué à rendre solvables des employeurs qui ne l’étaient pas toujours, et souvent avec l’intention, louable, d’améliorer le service rendu ou de diminuer le reste à charge pour l’usager ou pour sa famille. Les décisions prises alors doivent nous amener à nous interroger sur le partage du coût entre le contribuable et l’usager parce que derrière ce modèle économique, c’est ce partage qui est en jeu aujourd’hui.
 La parole est à Mme Perrine Goulet.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, l’exécution budgétaire pour 2017, plus précisément le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes que nous aurons à débattre mercredi dans l’hémicycle, est un exercice dont nous partageons la responsabilité avec la majorité précédente. Lors des discussions du dernier projet de loi de finances rectificative, le ministère s’est engagé à confirmer la démarche de sincérisation de nos comptes entamée à l’été, suite à l’impasse d’une ampleur inédite révélée par l’audit de la Cour des comptes, à opérer divers ajustements budgétaires nécessaires à la mise en œuvre des priorités du Gouvernement et à ne plus recourir à un décret d’avance en fin d’année. Il apparaît nécessaire de remettre du sens dans chaque euro dépensé, puisqu’il provient de l’impôt des Français, et de défendre un budget lisible tout au long de l’année.
Mme Perrine Goulet.
Je vais illustrer mon propos en prenant l’exemple du programme 219 « Sport », qui bénéficie d’un petit budget pour une ambition pourtant importante, en vue notamment des Jeux olympiques et paralympiques de 2024. En loi de finances initiale pour 2017, une somme de 267 millions d’euros en crédits de paiement avait été retenue. Mais cette enveloppe a été victime de plusieurs évolutions tout au long de l’année 2017 : en janvier, gel initial 19,2 millions d’euros ; en février, dégel de 3,7 millions ; en avril, gel de 10,2 millions ; en juillet, dégel pour annulation de 16,7 millions ; en fin d’année, annulation du solde des crédits gelés. Le budget a fondu au total de 9 %, soit 28,9 millions d’euros, portant tous sur l’annulation de crédits gelés.
Nous sommes tous d’accord pour dire que le pilotage d’un budget dans ces conditions est impossible. Le Parlement vote un budget, les ministères le pilotent et doivent faire face à la crainte d’être à tout moment une variable d’ajustement budgétaire. Nous devons, dans la mesure du possible, mettre fin à cela afin de rendre efficients nos engagements budgétaires.
J’aurai donc deux questions : comment faire pour que les ministères puissent réellement piloter le budget que l’Assemblée nationale leur a octroyé sans craindre des annulations importantes ? Vous engagez-vous à sincériser le budget du programme « Sport » pour lui permettre de faire face aux enjeux multiples à venir ?
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Quant au programme 219, il a été rehaussé en 2018 par rapport à l’année précédente à hauteur de 37 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 35 millions en crédits de paiement. À périmètre constant, il a notamment bénéficié d’une remise à niveau sur les dispositifs sociaux de compensation auprès de l’ACOSS – Agence centrale des organismes de sécurité sociale – des exonérations de charges sociales sur les rémunérations des arbitres et des juges sportifs, ainsi que d’un renforcement de ses moyens en vue de la montée en puissance de l’Agence française de lutte contre le dopage.
En outre, dans le cadre de la clarification des missions entre l’État et le Centre national pour le développement du sport, le programme a bénéficié d’un mouvement de transferts en provenance de l’opérateur, conforté ainsi dans son rôle de soutien au sport pour tous, et ce à hauteur de 72 millions d’euros, tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement. Parmi les dispositifs transférés au programme figurent notamment les dotations aux organismes nationaux comme le CNOSF – Comité national olympique et sportif français – et le CPSF – comité paralympique et sportif français – et les subventions pour l’organisation des grands événements sportifs internationaux. La programmation budgétaire en faveur du programme 219 recentre ainsi l’action de l’État dans le domaine sportif sur le portage des politiques sportives nationales et internationales.
Le sujet du financement par l’État du programme « Sport » ne peut être dissocié, vous l’avez rappelé, de celui de la préparation des Jeux olympiques de 2024. La loi de finances pour 2018 a créé à cet effet un nouveau programme, n

Nous prenons ainsi la mesure de l’exigence qui nous incombe en tant qu’organisateur des Jeux olympiques. Surtout, par ce recentrage, par la redéfinition des périmètres de chacun des programmes concernés et par l’effort de sincérisation que j’ai évoqué, nous veillons à ce que le ministère des sports puisse sereinement et avec lisibilité gérer les crédits qui lui sont affectés.
 La parole est à M. Philippe Chassaing.
Mme la présidente.
 Monsieur le secrétaire d’État, à la lecture du rapport sur les crédits du budget de l’État ouverts par décret d’avance et à l’écoute du discours du Président de la Cour des comptes ici même cet après-midi, on comprend qu’une grande partie des crédits ainsi ouverts en 2017 s’explique par des sous-budgétisations et non par des urgences caractérisées telles que l’ouverture d’hébergements d’urgence ou des crises sanitaires. Cela pose la question de la sincérité et de la rigueur dans l’élaboration de budget.
M. Philippe Chassaing.
Je prendrai l’exemple de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », qui me semble caractéristique de cette sous-budgétisation. Des crises, en partie prévisibles, et une sous-évaluation des besoins financiers ont obligé à ouvrir beaucoup de crédits afin de faire face aux dépenses réelles de cette mission et donc à nos responsabilités. En contrepartie, des secteurs annexes à l’agriculture, comme l’écologie, sont essentiellement concernés par des fermetures.
Les insuffisances de l’élaboration initiale du budget conduisent ainsi à devoir ouvrir des crédits en cours d’année et à en fermer d’autres sur des missions pour lesquelles ils ont pourtant été votés, remettant en cause la valeur du travail parlementaire. Cela conduit à opposer des politiques publiques les unes aux autres et à répondre aux urgences à court terme, en lieu et place d’une programmation volontariste de long terme. Cela témoigne aussi de l’importance de revoir les bases de la programmation du budget, en particulier pour des missions comme l’agriculture : il n’est pas tenable à la fois d’allouer des crédits pour faire face aux crises et d’ouvrir des lignes budgétaires à cause de la sous-évaluation des besoins financiers inhérents à ce type de missions.
Aussi, monsieur le secrétaire d’État, comment pensez-vous éviter ces sous-budgétisations et sincériser notre budget, en particulier s’agissant de la mission Agriculture ?
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Il a fallu aussi prendre en compte, d’une part, les refus d’apurement communautaire notifié par la Commission européenne en cours d’année, ce qui a conduit à l’ouverture de crédits supplémentaires à hauteur de 721,1 millions d’euros en fin d’année, et d’autre part le financement des conséquences budgétaires des retards de paiement des campagnes PAC 2016. L’indemnité compensatoire de handicap naturel a été payée en 2017 en utilisant les crédits budgétaires alloués en 2016 à hauteur de 256 millions d’euros, crédits qui avaient été reportés en 2017.
Tous ces éléments ont rendu la gestion de la mission particulièrement difficile en 2017. Globalement, l’ouverture nette a été de 827,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et de plus de 1 milliard en crédits de paiement. Cela s’est avéré nécessaire en fin d’année pour faire face aux besoins. Ces ouvertures de crédits, assumées et gagées par des annulations sur d’autres dépenses, sont aussi un signe de soutien fort du Gouvernement au monde agricole. Ainsi, afin d’accompagner les exploitants agricoles, plusieurs dispositifs ont été mis en œuvre. Je pense entre autres au plan de 180 millions d’euros pour indemniser les éleveurs des pertes de revenus induites par les crises sanitaires, le ministère finançant également les dépenses directement liées à leur gestion pour un montant de 100 millions. Il faut rappeler qu’un plan de crise, lancé en 2016 pour la filière laitière, s’est achevé en 2017.
Ces aléas sont nombreux et connus, et pour renforcer la sincérité budgétaire et assurer sa réactivité, le Gouvernement a notamment mis en place deux mesures afin d’éviter à l’avenir de tels chocs pour cette mission. Le premier est la création d’une provision pour aléas en loi de finances 2018, à hauteur de 300 millions d’euros, permettant ainsi de financer une hausse éventuelle des dépenses en cas de dégradation de la situation économique ou sanitaire ainsi que les refus d’apurement communautaire. S’ajoute à cette budgétisation prudente un dispositif de renforcement des effectifs chargés d’instruire les dossiers de la PAC et d’assurer les paiements afin de ne pas avoir à subir la charge des indemnités et des frais de retard comme précédemment.
 La parole est à M. Xavier Paluszkiewicz.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, mercredi dernier, nous avons adopté ici même à une large majorité le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire. Cette réforme était indispensable pour rénover notre système ferroviaire afin de garantir un meilleur service aux Français, mais aussi pour renforcer la SNCF en assumant des investissements sans précédent. Nous l’avions dit, nous l’avons fait : un
M. Xavier Paluszkiewicz.


Toutefois, devant cette nouvelle impulsion inédite, nous devons faire face à une légère tendance récurrente des finances publiques à annuler ou à reporter des crédits de rénovation des infrastructures ferroviaires, crédits pourtant inscrits dans les différentes lois de finances, et, je tiens à le préciser, tant durant l’ancienne que sous la nouvelle législature, comme l’ont souligné mes deux collègues rapporteurs spéciaux du programme « Infrastructures et services de transports ». En effet, à mi-parcours des contrats de plan État-région 2015-2020, seul 28 % du niveau d’engagement avait été réalisé et 9 % des crédits de paiement consommés.
Les risques que cela pourrait entraîner ont été relevés par la Cour des comptes mais aussi par l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières. Comme l’a évoqué Mme la ministre chargée des transports Élisabeth Borne devant notre commission des finances le 4 juin, nous constatons un décalage entre le moment où les fonds de concours sont rattachés au budget de l’État et le moment où ils peuvent être décaissés pour participer aux opérations qu’ils ont vocation à financer. On assiste donc à une montée préoccupante des montants non décaissés en fin d’exercice ces dernières années. Des travaux de rénovation promis mais non réalisés mettent à mal la force de la parole de l’État.
Dès lors, monsieur le secrétaire d’État, pouvez-vous nous assurer de l’étroite collaboration du ministère de l’action et des comptes publics avec celui des transports afin de pallier ces décalages de paiements ? Quel est l’état de vos réflexions sur la concomitance de la future trajectoire de la prochaine loi de programmation des infrastructures avec celle des finances publiques ? Je souligne que pour assurer la pérennité de notre réseau, il nous faut passer par des investissements massifs de rénovation tout en ayant conscience que le coût impose des choix.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Vous évoquez le fait que sur le programme des infrastructures, année après année, il y a des reports de crédits, sinon des annulations de programmes.
Il faut noter qu’entre 2017 et 2018, le montant total des reports de crédits pour travaux a été inférieur à celui constaté les années précédentes, ce qui constitue un signe encourageant.
Par ailleurs, les annulations de crédits que vous avez évoquées concernant ce programme 203 « Infrastructures et services de transports » n’ont concerné que des crédits mis en réserve, c’est-à-dire qu’elles n’ont pas eu d’impact sur les opérations effectivement réalisées au cours de l’année 2017, ce qui est plutôt rassurant en termes d’effectivité des réalisations.
La ministre chargée des transports, Élisabeth Borne, aura prochainement l’occasion de présenter devant le Parlement le projet de loi d’orientation sur les mobilités : cela sera pour elle l’occasion de faire un point sur l’intégralité des travaux programmés, en s’appuyant sur les différentes études et rapports publiés notamment par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France.
Il s’agira notamment de déterminer ceux d’entre eux qui sont réalisables immédiatement. Nous aurons alors à faire des choix. Je puis vous assurer que ceux ayant trait au caractère « finançable » ou non des projets ou à la priorité à donner à l’un ou à l’autre seront évidemment faits par le ministère des transports en fonction de leur opportunité.
Quoi qu’il en soit, la coopération entre le ministère des transports et le ministère de l’action et des comptes publics est totale en vue de s’assurer à la fois que ces choix s’inscrivent dans la loi de programmation et qu’ils respectent les trajectoires budgétaires que nous avons fixées, de manière à ce que, dans les années qui viennent, les mauvaises nouvelles que sont les annulations ou les reports de crédits soient les moins nombreuses possible, voire disparaissent de notre exécution budgétaire.
 Nous en avons terminé avec les questions du groupe La République en marche. Nous pouvons revenir à M. Éric Coquerel, pour la dernière question du groupe La France insoumise.
Mme la présidente.
 Merci beaucoup, madame la présidente.
M. Éric Coquerel.
Monsieur le secrétaire d’État, je m’étonne tout d’abord que vous soyez le seul membre du Gouvernement à nous répondre, sur tous les dossiers. Quoi qu’il en soit, je vous interpelle sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables », dont chacun s’accorde à dire qu’elle est essentielle mais qui est victime d’une sous-exécution globale, qui se monte à 414 millions d’euros en crédits de paiement, soit une baisse 3,4 % par rapport aux 12,3 milliards votés par le Parlement, et qui atteint 1,34 milliard en autorisations d’engagement, ce qui correspond à 10,3 % des crédits ouverts en loi de finances initiale. En outre, en termes d’emplois, nous en sommes à 1 000 équivalents temps plein de moins que la prévision initiale, soit une chute de 2,3 %.
Deux décrets du 20 juillet 2017 ont aggravé la situation en annulant, en gestion, un total de 434 millions d’euros en crédits de paiement. Le ministre nous avait indiqué qu’une telle évolution n’abîmait pas le service public. Je vais essayer de vous montrer que c’est faux en prenant l’exemple du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », dont je suis le rapporteur spécial.
Il est question, dans mon rapport, du programme 181 « Prévention des risques : chacun conviendra ici de son importance, tant au regard de la question de l’évolution climatique que de celle des risques industriels ou nucléaires.
En loi de finances initiale pour 2017, ce programme était doté de 103,4 millions d’euros en autorisation d’engagement. Or, en réalisation, seulement 29,8 millions ont pu être débloqués, soit un tiers des crédits initialement prévus. Quant aux crédits de paiements, moins d’un quart des crédits initialement prévus ont été mobilisés, soit 20,8 millions sur les 88,2 millions prévus.
Cette situation est absolument gravissime pour les opérateurs publics. Ainsi, l’Agence française pour la biodiversité a vu sa subvention pour charges de service public réduite, en exécution, à 27,3 millions d’euros, contre 34,5 millions votés. Météo France a également souffert de coupes budgétaires, à hauteur de 8,35 millions, soit une baisse de 4,3 % par rapport à la loi de finances initiale, alors que nous savons que cet opérateur se trouve dans une situation absolument catastrophique, avec notamment des suppressions d’emplois estimées à 100 équivalents temps plein dans les années à venir.
La subvention de l’IGN – Institut national de l’information géographique et forestière – a elle aussi été réduite en exécution, alors que cet établissement est au cœur de la production de données géographiques souveraines. Même chose pour le CEREMA – Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement. On se demande même si cet opérateur public pourtant indispensable en matière de planification écologique ne va pas disparaître dans les années à venir, tant l’exécution budgétaire ne cesse de faiblir. C’est également le cas pour l’INERIS – Institut national de l’environnement industriel et des risques : en juillet 2017, coupe de 2,5 % des crédits votés, sans compter un prélèvement sur son fonds de roulement. Je rappelle que l’INERIS gère les risques industriels : le moins qu’on puisse dire est que lorsque tout à coup on en a besoin, par exemple lorsqu’une usine chimique rencontre un problème, on ne regrette pas longtemps les investissements qu’on y a faits !
Monsieur le secrétaire d’État, je souhaite obtenir de votre part des réponses sur toutes ces baisses qui grèvent le budget d’un ministère qui, malheureusement, est traité comme une variable d’ajustement alors qu’il devrait être considéré comme primordial, et donc préservé de toute baisse.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Vous avez évoqué de très nombreux sujets, dont certains très techniques, dont j’ai pris bonne note. S’agissant des réponses que je ne pourrai pas vous apporter ce soir, le Gouvernement vous les fournira dans le cadre d’un échange ultérieur.
Il me faut préciser que la baisse des emplois du ministère que vous avez évoquée a été conforme à la loi de finances initiale pour 2017. Aucune mesure aggravante n’a été prise par décret d’avance ou par mesure réglementaire.
S’agissant du décret d’avance, les crédits annulés étaient pour l’essentiel des crédits mis en réserve, ou portaient sur des mesures relevant de dépenses discrétionnaires. Cela nous a permis de respecter les objectifs de notre trajectoire budgétaire.
J’ai par ailleurs deux compléments d’information. D’abord, l’Agence française pour la biodiversité, que vous avez citée, a fait l’objet non d’un décret d’avance mais d’un prélèvement sur trésorerie, à l’occasion de la loi de finances rectificative. En effet, sa trésorerie s’était singulièrement améliorée du fait d’une montée en puissance, pour le dire ainsi, beaucoup plus lente que prévu : sur l’année 2017, le niveau d’engagement enregistré a été beaucoup moins important que celui envisagé initialement. Nous avons donc veillé à ces différents éléments, afin que les priorités du ministère soient préservées.
J’en viens au point de forme que vous avez soulevé, monsieur le député, regrettant que je sois le seul membre du Gouvernement à vous répondre : j’en suis désolé, mais il va falloir vous en satisfaire pour ce soir. Les membres du Gouvernement, c’est l’objet même de l’exercice, ne connaissent pas à l’avance les questions des députés : j’ai donc découvert la vôtre au moment où vous vous êtes exprimé.
Vu la diversité des sujets que vous avez choisi d’aborder, il aurait fallu, pour vous répondre précisément, que la totalité des membres du Gouvernement soient présents. Votre question aurait donc plus eu sa place dans une séance soit de questions orales sans débat, soit de questions au Gouvernement, le mardi ou le mercredi à quinze heures : vous auriez pu ainsi mobiliser tout le Gouvernement. Mais je ne crois pas que ce soit l’esprit des questions cribles portant sur l’exécution budgétaire.
 Alors à quoi ça sert ?
M. Éric Coquerel.
 Nous en venons aux questions du groupe du Mouvement démocrate et apparentés. La parole est à Mme Sophie Mette.
Mme la présidente.
 Monsieur le secrétaire d’État, les annulations de crédits de 2017, et plus particulièrement celles de juillet dernier, font suite à l’audit des finances publiques mené par la Cour des comptes au mois de juin.
Mme Sophie Mette.
Cet audit a en effet mis en évidence d’importantes sous-budgétisations, de l’ordre de 4 milliards d’euros. Plus grave, ces dernières ne provenaient majoritairement pas d’écarts en cours de gestion, mais de l’inscription initiale de crédits insuffisants dès le projet de loi de finances pour 2017, s’agissant notamment des emplois aidés.
Si l’action du Gouvernement a, dès juillet 2017, permis d’assurer une exécution du budget en phase avec les besoins des ministères, quelles actions sont et seront, monsieur le secrétaire d’État, menées par votre ministère pour rendre nos comptes publics plus sincères ?
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Comme je l’ai déjà dit, il a aussi fallu financer des dépenses du ministère de l’agriculture à hauteur de 1 milliard d’euros, ainsi que des dépenses relatives aux opérations extérieures et aux missions intérieures du ministère des armées pour 950 millions et des dépenses de personnel de certains ministères, à hauteur de 516 millions. Les annulations ont dont constitué un moyen d’urgence exceptionnel permettant de répondre à une situation héritée de la construction de la loi de finances pour 2017.
Le Gouvernement en a tiré les leçons, et c’est là le principal enseignement de ce premier exercice budgétaire. La loi de finances pour 2018 a ainsi été l’occasion de remettre à niveau les dotations concernées, que je viens d’évoquer, en vue de renforcer la sincérité budgétaire. À ce titre, les opérations extérieures et les missions intérieures du ministère des armées ont été revalorisées de 200 millions d’euros. Le ministère de l’agriculture a été doté d’une provision pour risques de 300 millions. Les dépenses de personnel du ministère de l’éducation nationale ont été remises à niveau. Enfin, la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles a été augmentée de 120 millions.
Cet effort de sincérité permet de rendre la gestion en cours d’année plus fluide pour les gestionnaires et plus respectueuse de l’autorisation parlementaire. La disponibilité des crédits, pour les ministères, a été augmentée de façon significative suite à la baisse de la réserve de précaution de 8 % à 3 %.
Contrairement à ce qui s’est fait ces dernières années, le Gouvernement n’a à ce jour présenté aucun décret d’avance ou d’annulation visant à modifier la répartition des crédits initialement votés, et aucun élément n’indique aujourd’hui qu’un tel besoin se sera exprimé d’ici la fin de l’année.
 La parole est à Mme Sarah El Haïry.
Mme la présidente.
 Monsieur le secrétaire d’État, alors que 280 000 contrats aidés avaient été programmés en loi de finances pour 2017, les crédits ouverts, qui se sont avérés insuffisants, avaient été consommés aux deux tiers dès la fin du premier semestre.
Mme Sarah El Haïry.
Dans le budget voté par la précédente majorité, qualifié d’insincère par la Cour des comptes, les emplois aidés ont donc été sous-budgétés. Au mois de juillet, un redéploiement des crédits a donc dû être effectué, et des annulations de crédits ont ainsi permis de financer près de 40 000 nouveaux contrats.
Pour 2018, ce sont près de 200 000 contrats aidés qui ont été annoncés, avec un recentrage sur les secteurs où les publics cible en ont le plus besoin : l’urgence sanitaire et sociale, l’outre-mer, l’accompagnement des enfants handicapés en milieu scolaire et l’insertion des jeunes et des chômeurs de longue durée.
Les contrats aidés sont notamment indispensables à beaucoup de structures, dont certaines associations, qui ont déjà souffert l’année dernière lorsque l’enveloppe budgétaire s’est tarie dès l’automne. En effet, malgré leurs limites, les contrats aidés représentent un outil utile à court terme pour lutter contre le chômage et permettre l’insertion. Ils permettent à de nombreuses associations ainsi qu’à des services publics de survivre.
 Très bien !
Mme Valérie Rabault.
 Ces structures, déjà fragilisées par les annonces de l’année passée, ne peuvent se permettre de revivre une telle situation et de voir leurs effectifs de nouveau impactés par une baisse du nombre de contrats aidés.
Mme Sarah El Haïry.
Monsieur le secrétaire d’État, pouvez-vous nous assurer que la budgétisation initiale de ces secteurs essentiels à la cohésion sociale et territoriale de notre pays est parfaitement sincère ?
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Il a ainsi été décidé, comme vous l’avez rappelé, de recentrer les contrats aidés vers le secteur non marchand et de les transformer en parcours emploi compétences mêlant expérience professionnelle, accompagnement et formation, dans l’idée qu’ils soient moins nombreux mais plus efficaces en termes de retour à l’emploi.
Après des dérapages budgétaires préoccupants ces dernières années – notamment 900 millions en 2016 – le Gouvernement s’est engagé à assurer la sincérité budgétaire sur ce dispositif. Ainsi, il est parvenu dès 2017 à contenir le dépassement à 300 millions d’euros, grâce à la baisse de la prescription au second semestre, que j’ai rappelée en réponse à une question précédente. Pour 2018, ce sont bien 200 000 parcours emploi compétences dans le secteur non marchand qui sont inscrits en loi de finances, avec un taux moyen de prise en charge de 50 % du SMIC. Si certains publics bénéficient d’un taux de prise en charge plus élevé, notamment outre-mer, avec 60 %, les volumes prescrits seront si besoin adaptés à la baisse, pour respecter l’enveloppe budgétaire.
La programmation annuelle s’est également inscrite cette année dans le strict respect du principe de précaution budgétaire, en prenant en compte, sur ce programme concerné, une réserve de gestion de seulement 3,5 %. Ainsi, environ 160 000 parcours emploi compétences ont été notifiés au mois de janvier aux prescripteurs : il faut leur ajouter 30 500 autres parcours ouverts à compter de la prochaine rentrée scolaire au sein de l’éducation nationale afin d’accompagner les enfants en situation de handicap.
La gestion 2018 des contrats aidés a également introduit la possibilité pour les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi de redéployer, selon les besoins locaux observés, jusqu’à 20 % des crédits budgétés en faveur des parcours emploi compétences en faveur de postes supplémentaires dans les structures d’insertion par l’activité économique.
Cette faculté rend moins pertinentes les comparaisons historiques en termes de volume de prescription des seuls contrats aidés. L’effort d’insertion par l’emploi comme de renforcement de l’accompagnement en faveur des publics les plus éloignés de l’emploi est en effet désormais globalisé au sein du nouveau fonds d’inclusion dans l’emploi.
Ainsi, non seulement les crédits inscrits au titre de la loi de finances pour 2018 seront respectés, ce que vous appelez de vos vœux, madame la députée, mais ils permettront une approche plus efficace, nous l’espérons, des problèmes d’insertion par l’emploi.
 La parole est à M. Frédéric Petit.
Mme la présidente.
 Monsieur le secrétaire d’État, je reviens sur l’un des mouvements de crédits de l’exercice budgétaire 2017 les plus commentés : l’annulation, au mois de juillet dernier, de 850 millions d’euros de crédits du ministère des armées.
M. Frédéric Petit.
Dans un contexte de déploiement important de nos forces militaires, soit dans le cadre d’opérations extérieures, soit sur notre territoire dans le cadre de l’opération Sentinelle afin de lutter contre le terrorisme, pouvez-vous nous préciser les impacts attendus, notamment en matière d’équipements des forces, de cette décision ?
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Cette annulation portant sur les crédits mis en réserve de précaution a conduit à réduire les paiements de 500 millions d’euros en 2017 et de 350 millions en 2018. Cette répartition a été réalisée dans l’objectif de minimiser les conséquences immédiates sur les opérations d’armement.
À titre d’illustration, la réduction des paiements au cours de l’exercice 2017 a porté en partie, c’est-à-dire pour 230 millions, sur les versements en faveur de la trésorerie de l’organisme conjoint de coopération en matière d’armement et de la
 NATO Helicopter Management Agency
Ces décalages n’ont pas pesé sur la conduite des engagements opérationnels et l’annulation s’est par ailleurs accompagnée dès le 20 juillet d’un dégel de 1,2 milliard d’euros des crédits de la mission « Défense » restant en réserve, et cela afin de donner plus de visibilité à la gestion du ministère des armées.
En outre, le programme 146 a fait l’objet d’un autre dégel, en fin de gestion, à hauteur de 700 millions, et les travaux de programmation inclus dans le projet de loi de finances pour 2018 et le projet de loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025 ont permis de reprogrammer les opérations reportées, afin d’éviter toute conséquence néfaste sur le niveau d’équipement de nos forces armées et de leur permettre d’assurer l’intégralité de leurs missions dans les meilleures conditions qui soient.
 Nous en venons aux questions du groupe UDI, Agir et indépendants.
Mme la présidente.
Monsieur de Courson, vous m’avez demandé la possibilité de poser vos deux questions à la suite. Je vous l’accorde. Si un autre groupe formulait la même demande, j’y accéderais bien sûr de la même façon.
 Madame la présidente, je vous remercie de votre immense bonté à mon égard.
M. Charles de Courson.

 Monsieur le secrétaire d’État, comme l’a indiqué au milieu de l’après-midi le Premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, dans son intervention sur le budget de l’État en 2017, le dérapage constaté pour 2017 s’est élevé à 6,4 milliards d’euros – soit le haut de la fourchette retenue par la Cour des comptes au début de la législature – dont 4,4 milliards pour les seules sous-budgétisations de dépenses.
Pour couvrir ces écarts, une vaste opération de « reprogrammation » – mot pudique ! – des crédits a été décidée par le Gouvernement lors de son arrivée aux affaires. Des annulations et des redéploiements massifs sont intervenus. Ces annulations de crédits se sont montées à 4,2 milliards d’euros : ce sont les plus importantes depuis la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Or ces annulations de crédits nécessitent la rédaction de décrets d’avance, sur lesquels le Conseil d’État émet un avis, qui n’est malheureusement pas communiqué de manière automatique au Parlement – il peut l’être si le Gouvernement en décide ainsi.
Aussi, monsieur le secrétaire d’État, je souhaite vous interroger sur les mesures que compte prendre le Gouvernement pour limiter à l’avenir ces cas manifestes de sous-budgétisation – dont certains remontent à des années, y compris à l’époque où M. Éric Woerth était ministre du budget, notamment s’agissant des OPEX, les opérations extérieures de l’armée.
M. Éric Woerth,
président de la commission des finances
 Elles existaient donc, mais elles étaient moins importantes qu’aujourd’hui. Il faut donc les limiter, ainsi que les opérations comptables qui en découlent lors de l’exécution de l’année budgétaire, et renforcer les moyens de contrôle du Parlement.
M. Charles de Courson.
Le groupe UDI, Agir et indépendants, poussera dans ce sens. Dans le cadre de la réforme des institutions, nous proposerons deux amendements.
Le premier vise à ce que soient systématiquement transmis au Parlement les avis du Conseil d’État sur les décrets d’avance et, plus largement, sur l’ensemble des projets de loi. Y seriez-vous favorable ?
Le second vise à l’extension des compétences du Haut Conseil des finances publiques, afin que celui-ci puisse évaluer les crédits. Actuellement, le Haut Conseil a compétence sur l’évaluation, premièrement, des hypothèses économiques, donc des recettes, et deuxièmement du solde, mais pas sur l’évaluation du niveau des crédits. Il ne peut pas dire, par exemple, qu’il manque 600 millions pour les OPEX. De même, notre collègue du MODEM a soulevé tout à l’heure la question des contrats aidés : dans le dernier budget, leurs crédits étaient manifestement sous-évalués, et cela dans des proportions considérables. L’idée serait donc que le Haut Conseil des finances publiques donne un avis au Parlement, en disant si les crédits sont ou non correctement évalués – au regard des dispositifs existants bien sûr : il ne s’agirait pas de dire si la politique est bonne ou non. Cela éviterait aux gouvernements successifs de mauvaises surprises.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Vous mettez en avant la nécessité de renforcer les attributions et les compétences du Haut Conseil des finances publiques. Cela peut être une piste intéressante, mais il faut avoir en tête que cet organisme dispose d’une compétence, reconnue par tous ici, en matière d’évaluation des hypothèses sur les recettes et de macroéconomie.
En matière d’évaluation des dépenses et de suivi de l’exécution…
 D’évaluation des crédits !
M. Charles de Courson.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Au-delà des questions de procédure et des compétences de tel ou tel organisme, je crois que l’essentiel des réponses à vos questions seront apportées à l’occasion du débat sur la révision constitutionnelle et, plus précisément, à l’occasion du débat sur les moyens dont dispose le Parlement pour assurer une meilleure évaluation du travail gouvernemental, en matière budgétaire comme en d’autres matières. Je ne doute pas que vous y participerez. Vous aurez noté que, cette année, dans le cadre de ce qu’on a appelé le « Printemps de l’évaluation », chacun des ministres est venu devant les commissions du Parlement pour rendre compte de l’exécution budgétaire et répondre, de manière parfois plus précise que ce que je peux faire ce soir, aux questions concernant le périmètre des uns et des autres.
Ce que je peux vous assurer aussi, c’est que le Gouvernement a la volonté de s’engager dans un exercice de sincérisation budgétaire. Vous l’avez rappelé, des mesures de redressement ont été prises au mois de juillet dernier, à hauteur de 4 milliards d’euros, par l’intermédiaire d’un décret d’avance pour 3 milliards, d’un décret d’annulation pour 300 millions et de mesures de ralentissement d’un certain nombre de dépenses. Cela a été complété par le redéploiement de besoins résiduels, avec un nouveau décret d’avance à hauteur de 800 millions à l’automne, essentiellement pour couvrir les besoins en matière de masse salariale. Au total, ce sont 5,4 milliards d’économies qui ont été réalisées, pour 0,2 point de PIB, ce qui nous a permis d’atteindre notre objectif, qui était de descendre sous le seuil des 3 % de déficit.
Ce qui a été fait à l’occasion de la préparation du projet de loi de finances pour 2018, avec la baisse de 8 à 3 % de la réserve, la remise à niveau d’un certain nombre de dotations et un travail de rebudgétisation de dépenses qui recouvraient des taxes affectées à tel ou tel organisme, nous permet d’accéder à cette sincérité budgétaire que vous appelez de vos vœux. Ce que nous souhaitons, c’est pouvoir mener cette année 2018 sans avoir recours ni à des décrets d’avance ni à des décrets d’annulation, hormis sur des aspects purement techniques. La meilleure façon de respecter le Parlement, c’est encore d’éviter d’avoir à prendre en cours d’exécution budgétaire de telles mesures réglementaires, dont l’objet est d’assurer une régulation en cours d’année.
 Nous passons aux questions du groupe Nouvelle Gauche.
Mme la présidente.
La parole est à Mme Valérie Rabault.
 Monsieur le secrétaire d’État, je voudrais moi aussi vous interroger sur les contrats aidés. La rupture opérée en août 2017 est inédite. Même sous les gouvernements de Nicolas Sarkozy, il y avait en moyenne entre 387 000 et 474 000 créations d’emplois aidés par an. Mais on est tombé de 460 000 créations en moyenne à 300 000 en 2017 et, en 2018, c’est l’effondrement.
Mme Valérie Rabault.
Je voudrais vous poser deux questions très précises, auxquelles je vous serais reconnaissante de bien vouloir me donner une réponse précise.
Premièrement, que sont devenus ceux et celles dont les contrats aidés sont arrivés à échéance ? Toutes celles et ceux que je connais se retrouvent aujourd’hui chez Pôle emploi. Je voudrais savoir si le Gouvernement a eu la curiosité d’examiner cela.
Si je vous pose la question, c’est que sur le site du ministère du travail a été publiée une étude très intéressante sur l’efficacité des emplois aidés. On y lit la phrase suivante : « Les résultats montrent que, dans le secteur marchand, l’insertion dans l’emploi était meilleure à l’issue d’un contrat aidé que lorsque les chômeurs n’ont pas bénéficié d’un contrat aidé ». J’invite la ministre du travail à lire cette étude.
Deuxièmement, s’agissant des PEC – parcours emploi compétences – qui remplacent les contrats aidés : dans mon département, le préfet n’arrive pas à les placer.
 Qu’il aille voir dans le mien !
Mme Cendra Motin.
 À ce jour, seulement 9 % de l’enveloppe allouée a été attribuée. Je souhaiterais donc que vous nous indiquiez quel pourcentage de l’enveloppe nationale a été attribué jusqu’à présent.
Mme Valérie Rabault.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
S’agissant du devenir des anciens bénéficiaires de contrats aidés, dont le contrat est arrivé à échéance, cette question, madame la députée, vous auriez pu la poser tous les ans. Vous savez comme moi, voire mieux que moi, qu’au cours de la dernière période, même si l’on parlait de contrats de deux ans, les contrats aidés étaient en réalité limités à quatre fois six mois. La question que vous posez pourrait concerner l’ensemble des bénéficiaires.
Par ailleurs, vous avez pu constater que les chiffres du chômage n’avaient pas augmenté après la décision qui avait été prise ; ils ont même baissé.
 Non : ils ont augmenté au premier trimestre 2018 !
Mme Valérie Rabault.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Avant que vous ne nous rejoigniez, j’avais répondu à une députée qui avait posé une question sur les contrats aidés que cette décision, qui avait certes pu avoir des conséquences brutales, posait aussi la question d’un modèle économique que nous avons laissé s’installer dans le pays depuis trente ou quarante ans, un modèle qui consiste à rendre solvables des employeurs qui ne le sont pas nécessairement. Je ne dis pas que c’était en soi une mauvaise chose, dans la mesure où il s’agissait à chaque fois de rendre un service au public ou de réduire le reste à charge. En revanche cela nous a dispensés du débat sur la prise en charge par le contribuable ou par l’usager de tel ou tel service.
S’agissant plus généralement de l’effort de sincérisation du budget, nous sommes à la mi-juin et, à ce stade, nous n’avons pris ni mesure de gel, ni mesure de surgel, ni décret d’avance. Je pense qu’au-delà de toute appréciation qu’on peut porter sur les choix politiques qui furent à l’origine de la loi de finances pour 2018, en matière d’exécution budgétaire chacun conviendra que, pour les gestionnaires comme pour les bénéficiaires des dotations inscrites au budget, cela est plutôt un gage de sérénité.
 La parole est à Mme Christine Pires Beaune.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des finances, mes chers collègues, deux minutes, c’est court, aussi vais-je me concentrer exclusivement sur le décret d’avance du 20 juillet 2017 et ses conséquences pour les collectivités locales.
Mme Christine Pires Beaune.
La première Conférence nationale des territoires s’est réunie le lundi 17 juillet 2017 au Sénat, en présence du Président de la République et du Premier ministre. L’objectif était clair : il s’agissait de « bâtir un pacte de confiance entre les pouvoirs locaux et l’État, sur la base d’une organisation souple et intelligente ». Beaucoup y ont cru ! Las, patatras, trois jours après était publié un décret d’avance par lequel le Gouvernement retirait 216 millions d’euros de crédits à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », provoquant fort logiquement la colère et l’incompréhension des élus présents quelques jours auparavant à la Conférence nationale des territoires et que l’on s’était bien gardé de prévenir. Pour bâtir le pacte de confiance, on peut dire que les fondations étaient bien mal engagées !
Ça, c’est pour la forme. Quant au fond, les conséquences pour certains territoires ont été dramatiques. En l’occurrence, dans les départements qui avaient engagé peu ou pas de crédits, les préfets ont dû faire remonter l’argent et des projets ont été abandonnés ou différés. L’engagement d’un soutien à l’investissement, qui avait été vendu comme une contrepartie à la baisse de la dotation globale de fonctionnement, a été trahi pour certains, mais pour certains seulement, ce qui a constitué en plus une iniquité de traitement.
Vous étiez à l’époque, monsieur le secrétaire d’État, président de l’Association des petites villes de France et vous aviez relayé la colère des élus lors de la séance des questions au Gouvernement du 2 août dernier. Vous souligniez alors, à juste titre, les sentiments d’abandon et de trahison ressentis par les élus.
Quant au prétexte retenu pour opérer cette coupe, à savoir l’anticipation d’une moindre consommation, il est fallacieux puisque l’on sait que, dans certains départements, des projets n’ont pu être engagés faute d’autorisations d’engagement ou, pire, que des demandes de versement n’ont pu être honorées en fin d’année faute de crédits de paiement, obligeant certaines communes à recourir à des lignes de trésorerie.
Aussi, ma question est simple. Vous avez déclaré, monsieur le secrétaire d’État, qu’aucun crédit d’investissement des missions « Relations avec les collectivités territoriales » et « Cohésion des territoires » ne sera annulé pour 2018, ni en autorisations d’engagement ni en crédits de paiement. Le confirmez-vous ? Confirmez-vous également que des crédits de paiement seront bel et bien disponibles en fin d’année ?
Pour finir, permettez-moi une remarque sur les chiffres que vous avez mentionnés, s’agissant des investissements, en réponse à la première question de mon collègue du groupe La France insoumise. Il s’agit certes de crédits, mais ils ont été votés par l’ancienne majorité, et la nouvelle les a « sabrés ».
 Très bien !
Mme Valérie Rabault.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
J’ai précédemment répondu à votre seconde question, tout d’abord pour dire que la méthode avait été remarquée. Devant le Congrès des maires de France, le 23 novembre dernier, le Président de la République a souligné que, conformément aux engagements pris lors de la Conférence nationale des territoires, ce type de situation n’aurait plus cours et que la concertation serait de mise.
En réponse à la deuxième question, j’ai dit aussi, s’agissant de l’exécution budgétaire de 2017, que 863 millions d’euros ont été engagés au titre de la dotation d’équipement des territoires ruraux – DETR – et de la dotation de soutien à l’investissement local – DSIL –, soit 163 millions d’euros de plus qu’en 2016, où ces crédits s’établissaient à quelque 700 millions d’euros – 696 millions, pour être précis.
Aujourd’hui, le Gouvernement entend rendre pleinement visibles les relations entre l’État et les collectivités territoriales. C’est la raison pour laquelle, au titre de l’exercice 2018, ont été votés 48,1 milliards d’euros de concours de l’État aux collectivités, contre 47,8 milliards en 2017. Ce montant devrait être revu à la hausse, à hauteur d’une centaine de millions d’euros, conformément à la décision prise avec Gérald Darmanin de ne pas appliquer la minoration de DCRTP – dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle – pour les établissements publics de coopération intercommunale.
Nous nous inscrivons dans une relation confiante et contractualisée avec 322 collectivités qui représentent à elles seules un peu plus de 70 % de la dépense publique, de manière à limiter l’augmentation des dépenses des collectivités à 1,2 % – et non à diminuer ces dépenses ! L’objectif est de respecter la trajectoire budgétaire tout en maintenant les dotations.
Quant à l’investissement, vous avez noté, comme d’autres, que les crédits de paiement inscrits pour 2018 sont supérieurs à ceux de 2017, malgré une légère diminution en autorisations d’engagement. Je puis vous assurer, ce soir, que l’ensemble des crédits de paiement, nécessaires au financement des opérations retenues, seront disponibles.
Je conclurai par une simple remarque. Vous avez évoqué, madame la députée, les modalités différentes, d’un département à l’autre, des engagements de crédits au titre de la DETR. Nous nous étions entretenus du sujet, d’une manière plus privée, à l’occasion du décret d’avance. Dans certains départements, comme le vôtre, les engagements au fil de l’eau s’étaient en effet traduits par une remontée des crédits, et dans d’autres départements – dont un que je connais bien –, les crédits engagés en début d’exercice ont également permis de préserver une large part des projets des communes, aucune d’entre elles n’ayant eu à faire face à un défaut de crédits de paiement.
 Nous en venons à une question d’un député non inscrit.
Mme la présidente.
La parole est à M. Michel Castellani.
 J’associerai à ma question, monsieur le secrétaire d’État, mon collègue Jean-Felix Acquaviva, député de la Corse et président du comité de massif de notre île.
M. Michel Castellani.
Le décret 2017-1183 du 20 juillet 2017 est désastreux pour les territoires ruraux et de montagne. Il a notamment coupé l’élan de plusieurs intercommunalités et des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux – PETR. Dans les régions de droit commun, il est compréhensible que l’État copilote les orientations qu’il définit en matière d’aménagement et de développement des territoires. En Corse, deux éléments tangibles sont de nature à conforter le positionnement de la collectivité territoriale vis-à-vis des contrats de ruralité : la loi et les compétences qui sont les siennes, notamment à travers le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse – PADDUC.
Par ailleurs, la mise en place de la collectivité unique et l’effacement de l’échelon départemental sont des éléments pertinents qui conduisent les décideurs à réorienter la territorialisation des politiques publiques dans les priorités déclinées au sein de chacun des contrats de ruralité signés ou en cours d’élaboration, en vertu, non seulement des orientations contenues dans le PADDUC, mais aussi des capacités financières disponibles.
Ainsi, la collectivité de Corse affirme son rôle comme prescripteur en termes d’aménagement et de développement des territoires, malgré la faiblesse des moyens humains ou financiers, en dehors des contractualisations de droit commun – contrats de plan ou fonds européens – ou celles propres à la Corse – programme exceptionnel d’investissements ou comité de massif. Je souhaite connaître les intentions de l’État pour pallier les carences financières engendrées par le décret du 20 juillet 2017, lequel met en péril, comme vous le savez, de nombreux contrats de ruralité, en Corse comme ailleurs.
 La parole est à M. le secrétaire d’État.
Mme la présidente.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État
Le décret d’avance que vous avez évoqué n’a pas plus de conséquences pour la Corse que pour les autres territoires de la République. Il procède à des mesures de régulation qui s’appliquent de manière uniforme. La situation de la collectivité de Corse présente peut-être une particularité ; mais cette particularité ne concerne pas l’exécution budgétaire de 2017. La première raison est que cette collectivité a été formellement créée un peu plus tard, et qu’elle est née, si l’on peut dire, de la fusion de deux départements et de la collectivité régionale de Corse.
Pour m’être rendu en Corse il y a quelques semaines et m’être entretenu avec le président du Conseil exécutif – y compris sur la situation financière et sur les demandes qui émanent d’un certain nombre d’élus corses en matière de fiscalité, voire de territorialisation de la fiscalité –, j’ai cru comprendre qu’une partie des difficultés rencontrées par la nouvelle collectivité unique de Corse tiennent aussi à ce qu’elle doit assumer les décisions prises précédemment, en particulier par les trois collectivités dont elle est issue, à commencer par les deux départements : je pense par exemple à des baisses de fiscalité locale pour la partie correspondant à l’ancien département de Corse du Sud ; à la révision à la hausse des régimes indemnitaires du personnel, notamment des SDIS – services départementaux d’incendie et de secours –, dans chacun des deux départements ; à une trésorerie qui, entre le moment où la collectivité unique de Corse fut décidée et celui où elle est née, a été singulièrement dégradée – ou, en tout cas, consommée.
Un certain nombre de décisions budgétaires prises par les collectivités qui ont ensuite fusionné dans la collectivité unique sont aujourd’hui présentées comme des éléments dont la collectivité unique doit aujourd’hui assurer la pérennité et le financement. Nos discussions ont aussi porté sur la façon dont l’État pourrait mieux accompagner la collectivité de Corse dans le cadre d’un plan d’investissement. Ces discussions font écho à d’autres de nature, soit constitutionnelle, soit simplement interministérielle. L’objectif est de garantir un traitement égal et équitable de la Corse dans la République, et d’assurer le financement des investissements dans le respect des engagements budgétaires de l’État français. L’État n’interférera en aucun cas dans les décisions relatives à la gestion des collectivités précédentes, et ne les assumera pas davantage à la place de ceux qui les ont prises.
 Nous avons terminé les questions sur les annulations de crédits en 2017.
Mme la présidente.
 L’ordre du jour appelle la discussion, en application de l’article 34-1 de la Constitution, de la proposition de résolution de MM. André Chassaigne, Jean-Paul Dufrègne, Fabien Roussel et plusieurs de leurs collègues, visant à mettre le peuple et ses aspirations au cœur des débats budgétaires (n
Mme la présidente.

 Dans la discussion générale, la parole est à M. André Chassaigne.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, monsieur le président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, mes chers collègues, mettre le peuple et ses aspirations au cœur des débats budgétaires : voilà une belle ambition, une ambition noble, fondamentale ; une ambition qui doit animer tous les démocrates, et toutes celles et tous ceux qui sont attachés à l’expression de la souveraineté populaire, quels que soient les bancs qu’ils occupent dans cet hémicycle.
M. André Chassaigne.
La politique budgétaire constitue le socle des choix politiques effectués pour la vie du pays. C’est elle qui détermine la contribution de chacun à l’effort de la nation, par le biais de l’impôt, des droits et des taxes. C’est elle aussi qui détermine l’ampleur de la réponse de la puissance publique apportée aux besoins exprimés par la population. C’est elle, enfin, qui détermine les ressources allouées aux politiques publiques.
La politique budgétaire représente ainsi l’une des assises de ce pacte social qui unit le peuple. Aussi la souveraineté populaire doit-elle pleinement s’exprimer dans la délibération budgétaire : c’est là une exigence fondamentale pour garantir que la démocratie relève, non d’un concept, mais bien d’une réalité que nous devons nous efforcer de faire vivre, nous, les représentants du peuple. Nous sommes, mes chers collègues, les porte-voix du peuple. La démocratie représentative est ainsi faite. Élus du peuple, nous sommes chargés, dans cet hémicycle, d’exprimer ses besoins et de répondre à ses attentes, dans l’intérêt général. En démocratie, la délibération publique appelle la confrontation des idées, l’échange des opinions et la capacité effective de décider, de trancher, de faire la loi.
En matière de politique budgétaire, ces prérequis, décisifs en démocratie, sont aujourd’hui largement fragilisés, pour ne pas dire bafoués. De fait, depuis plusieurs années, nos discussions budgétaires tournent bien souvent au débat technique, pour ne pas dire technocratique, à mille lieues des aspirations populaires. La « technocrature » a pris le dessus et, avec elle, ce sont les logiques comptables qui ont pris la main. L’œil est désormais rivé sur les indicateurs financiers. Les experts auto-proclamés, les comptables asservis, les gestionnaires aux ordres ont pris le pouvoir ! Nos discussions et nos choix sont neutralisés par des indicateurs chiffrés censés être les incarnations du bien commun et du vivre-ensemble. Mais ce ne sont en fait là, mes chers collègues, que des grigris conçus pour ne pas décevoir ces êtres fragiles, fébriles, et que la moindre alerte met dans des états épouvantables : les marchés. C’est à vous fendre le cœur !
La construction européenne participe indéniablement de ce mouvement technocratique, de cette confiscation du pouvoir par une poignée de techno-experts imprégnés des valeurs inhérentes à l’ordre marchand, à rebours de l’expression de la souveraineté du peuple. En témoigne l’emprise du critère des 3 % de déficit, ces sacro-saints 3 % de déficit, dont les bigots hantent désormais tant les lieux de pouvoir que la scène médiatique. Conscient de cette emprise, un Président de la République fraîchement élu avait d’ailleurs parlé de « fétichisme budgétaire » à propos du prétendu attachement des Allemands à l’excédent budgétaire : propos osés, quand on sait que ces 3 % constituent la clé de voûte du projet politique de sa propre majorité !
S’il est un domaine dans lequel le processus d’intégration européenne s’est consolidé ces dernières années, c’est bien le domaine budgétaire, avec, à la clé, un véritable transfert de pouvoir vers l’Europe, et ce en l’absence de véritables contreparties en matière de souveraineté. Les discussions budgétaires nationales sont désormais intégrées dans un agenda contraignant, qui conduit

Qu’il puisse y avoir une coordination supranationale des politiques budgétaires dès lors que l’on souhaite faire avancer le projet européen ne me paraît pas illégitime, bien au contraire. En revanche, la ligne rouge est franchie lorsque ce contrôle supranational est exercé par des institutions sans légitimité démocratique, qui prônent un agenda budgétaire orthodoxe et des réformes rétrogrades.
Une telle évolution tend à nous mener vers une neutralisation de la chose budgétaire, comme ce fut le cas en matière monétaire. Indépendante du pouvoir politique mais certes pas du pouvoir financier, la Banque centrale européenne – BCE – opère des choix monétaires qui échappent aujourd’hui à la délibération publique. C’est ainsi qu’elle a décidé unilatéralement d’injecter, depuis plusieurs mois, des centaines de milliards d’euros dans l’économie, avec peu d’égards pour les représentants élus par le peuple. Prétendue indépendance, prétendue expertise, prétendue neutralité… Voulons-nous appliquer à la politique budgétaire ces principes qui s’appliquent aujourd’hui à la politique monétaire ? Cette question me paraît essentielle au moment où l’évolution de la construction européenne est en débat.
En tout état de cause, c’est un fait : que l’on y soit favorable ou non, le processus d’intégration européenne a contribué à la dilution du pouvoir des parlementaires nationaux en matière budgétaire, pouvoirs déjà fort limités par la Constitution de 1958, qui s’était notamment attachée à « rationaliser » les pouvoirs du Parlement, jugé responsable des dérives d’une IV

Le résultat du rééquilibrage des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif est connu de tous : un Parlement cantonné à un rôle secondaire face à un pouvoir exécutif prédominant.
Cette redéfinition des rôles est singulièrement prégnante dans l’édiction de la norme budgétaire. Un article de la Constitution en est le symbole, gravant dans le marbre l’impuissance du peuple et de ses représentants à participer activement à la définition du budget, donc des politiques publiques. C’est le fameux article 40 de la Constitution, dont je me dois ici de rappeler les termes : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. » Les conséquences de cet article constitutionnel sont lourdes : il est un verrou emprisonnant l’expression parlementaire, privant le peuple et ses représentants de l’initiative de la dépense publique.
Ainsi, les parlementaires, représentants du peuple, ne peuvent proposer d’allouer des moyens financiers additionnels aux différents budgets définis par le Gouvernement. Créer une charge pour les finances publiques leur est tout bonnement interdit. À titre d’exemple, et sans esprit de provocation – vous me connaissez – eu égard à l’actualité, les parlementaires ne peuvent créer ou revaloriser des prestations sociales. Nous ne pouvons pas davantage proposer d’augmenter le point d’indice des fonctionnaires, ni d’ailleurs élaborer un plan de soutien au secteur industriel, ni même organiser la transition écologique.
Certes, il nous est possible – maigre lot de consolation – de modifier la répartition des crédits des programmes d’une même mission, mais à la seule condition de ne pas en augmenter le montant. En clair – et puisque je me suis longtemps intéressé au budget de l’agriculture –, pour habiller Stéphane Travert, il faudra obligatoirement déshabiller Travert Stéphane !
Vous me rétorquerez que le peuple, par ses représentants, peut proposer de diminuer les recettes publiques, par exemple l’impôt sur le revenu ou la TVA ; mais cette diminution doit être gagée, c’est-à-dire compensée financièrement à due concurrence.
Au total, et sans parler d’autres règles contraignantes fixées par la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, l’article 40 revient à placer l’exécutif en situation de quasi-monopole en matière budgétaire. L’hégémonie gouvernementale s’impose, réduisant le rôle du Parlement à la portion congrue dans l’édiction de la norme budgétaire. Pour reprendre une sentence latine : « Rome a parlé, la cause est entendue. » Le Parlement est ainsi infantilisé, déresponsabilisé, marginalisé, dans l’incapacité de formuler de véritables propositions alternatives. Ses choix sont même parfois brutalement remis en cause par le Gouvernement, lorsque celui-ci recourt aux secondes délibérations ou au vote bloqué, artifices réglementaires bafouant la délibération souveraine. Nous l’avons vu récemment au Sénat à propos des retraites agricoles.
Ainsi, les lois de finances se succèdent, mais le pouvoir du Parlement en matière financière reste limité, sans effet réel sur les grands équilibres budgétaires.
Ce corset serait-il gage d’efficacité budgétaire face à des représentants du peuple présumés dispendieux ? Garantirait-il la bonne santé financière de notre pays ? L’évolution de la dette publique depuis plusieurs années, ainsi que la financiarisation toujours plus forte de notre économie, apportent des réponses irrécusables à ces deux interrogations. Le dispositif a même des effets pervers, telle la multiplication des crédits d’impôts et autres dépenses fiscales, qui sape le consentement à l’impôt en rendant celui-ci illisible, injuste et inefficace.
Mes chers collègues, l’heure est donc au retour du peuple dans nos travaux budgétaires. L’heure est venue de faire de notre Parlement un Parlement adulte. Tel est le sens de cette proposition de résolution qui, sans préjuger du débat sur la prochaine réforme constitutionnelle, invite le Gouvernement à formuler des propositions visant à renforcer le droit d’initiative parlementaire en matière budgétaire. Beaucoup ici sont d’ailleurs sensibles à cette préoccupation : nombreux sont ceux concernés par un article paru dans un grand quotidien du soir, intitulé « Des députés en guerre contre l’article 40 de la Constitution ».
Au-delà du vote de la loi, l’article 24 de la Constitution dispose que le Parlement « contrôle l’action du Gouvernement » et « évalue les politiques publiques ». Le contrôle parlementaire est l’un des piliers de l’État de droit. C’est un droit qui s’exerce d’autant plus efficacement qu’il se conjugue à une évaluation des politiques publiques effective et tangible.
Dans les faits, l’exercice de ce contrôle par les représentants du peuple n’est pas satisfaisant, faute de moyens humains et techniques permettant au Parlement d’être véritablement autonome. Le pouvoir législatif est tributaire de l’accès à l’information et du traitement de celle-ci dont dispose l’exécutif. Dès lors, mes chers collègues, comment évaluer et contrôler le Gouvernement s’il est le seul à disposer des données à évaluer et à contrôler ?
Nous considérons qu’il y a lieu de garantir l’indépendance du Parlement dans l’exercice de ses prérogatives : son indépendance à l’égard du pouvoir exécutif comme à l’égard de toute autre forme de pouvoir, notamment financier. C’est bien par le renforcement de ses pouvoirs propres, de son expertise interne, notamment celle des services de la commission des finances, que le Parlement parviendra à assurer le contrôle et l’évaluation de l’action du Gouvernement dans un cadre véritablement démocratique. Notre Assemblée ne doit pas être la proie d’officines externes, prétendument indépendantes, obéissant à d’autres logiques que celles de la démocratie, du bien commun et de la souveraineté du peuple. Nous ne croyons pas aux bienfaits de l’externalisation, puisque nous avons la chance de disposer de compétences internes : celles de notre remarquable fonction publique parlementaire, des compétences tout à fait incontestables et qu’il faut renforcer.
Aussi devons-nous être vigilants, mes chers collègues : gardons-nous bien d’engager une réforme constitutionnelle qui viserait, dit-on, à faire du Parlement un véritable contrôleur et un véritable évaluateur mais qui,

Monsieur de Courson, pouvez-vous vous retourner, s’il vous plaît ?
 Mais je vous écoute de mes deux oreilles !
M. Charles de Courson.
 (Sourires sur les bancs du groupe GDR.)
 Tel est l’écueil qui se présente devant nous. Nous devons certes évaluer et contrôler, mes chers collègues ; mais nous devons aussi faire la loi – y compris la loi de finances, monsieur de Courson !
M. André Chassaigne.
 (Sourires.)
 Merci de votre autorisation, monsieur le président !
M. Charles de Courson.
 C’est une question de savoir-être et de savoir-vivre dans cette enceinte !
M. André Chassaigne.
Enfin, un point de notre proposition de résolution concerne spécifiquement les juridictions financières, en premier lieu la Cour des comptes. Quel symbole de la montée en puissance de la juridiction financière dans notre ordre institutionnel que la réception de son Premier président dans l’hémicycle aujourd’hui – même si elle n’est pas chose nouvelle ! Sans remettre en cause les compétences techniques de la Cour, force est de constater, et de déplorer, que celle-ci fait aujourd’hui office de mère la rigueur et d’apôtre de la réduction des dépenses publiques. Dans un passé récent, drapée dans ses certitudes de gardienne du temple libéral, il lui est arrivé de préconiser, au choix, l’augmentation du temps de travail des fonctionnaires, le gel du point d’indice ou encore la suppression de postes dans l’administration. Dans le même temps, son silence est assourdissant concernant la gabegie d’argent public que représente le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE.
 Qui a juste créé des milliers d’emplois !
Mme Cendra Motin.
 Imposer des mesures d’un côté, donner des leçons de l’autre, en restant complètement aveugle à des analyses objectives : un « deux poids, deux mesures » difficilement compréhensible et acceptable, alors que l’indépendance de l’institution est censée en garantir le fonctionnement juste et équilibré.
M. André Chassaigne.
 Tout est question de point de vue…
Mme Cendra Motin.
 Mes chers collègues, le rôle d’une cour des comptes n’est-il pas dévoyé lorsque ses travaux viennent légitimer l’orthodoxie des politiques budgétaires ? Pour pérenniser la légitimité et la crédibilité de cette juridiction financière, nous pourrions commencer par en ouvrir davantage la composition et, ainsi, permettre à une pluralité d’opinions de s’y exprimer, à une pluralité d’expériences d’y prendre sa place. À l’heure actuelle, les principales responsabilités y sont exercées par des personnes au parcours assez similaire, bien souvent énarques, comme il se doit. Nous considérons qu’en ouvrant l’institution et l’exercice de ces responsabilités à d’autres profils, venant d’autres horizons, on enrichirait les travaux de la Cour, qui alimenteraient alors utilement le débat public et la délibération politique.
M. André Chassaigne.
Voilà, mes chers collègues,…
 Merci, monsieur le président.
Mme la présidente.
 Je termine ! Voilà, disais-je, l’ambition de cette proposition de résolution, que je vous invite naturellement à voter à l’unanimité.
M. André Chassaigne.
 Évidemment…
Mme Cendra Motin.
 Voyez-vous, « celui qui déplace la montagne, c’est celui qui commence à enlever les petites pierres ». Cette phrase finale est de Confucius.
M. André Chassaigne.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR. – Mme Christine Pires Beaune applaudit également.)
 La parole est à M. Daniel Labaronne.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, mes chers collègues, votre proposition de résolution visant à mettre le peuple et ses aspirations au cœur des débats budgétaires encourage le Gouvernement à renforcer le droit d’initiative parlementaire en matière budgétaire, à accorder des moyens financiers au Parlement pour qu’il puisse disposer de ses propres moyens d’expertise, enfin à diversifier la composition de la Cour des comptes.
M. Daniel Labaronne.
Ces propositions expriment une vérité. Vous avez raison de dire dans la proposition de résolution que « la politique budgétaire constitue ni plus ni moins que le socle des choix politiques effectués pour la vie du pays ».
Votre exposé des motifs établit également trois constats que nous partageons au sein de la majorité présidentielle, et plus particulièrement de la commission des finances : il est nécessaire que les Français et leurs aspirations soient au cœur des débats budgétaires ; le Parlement ne dispose pas des moyens humains et techniques lui permettant d’assurer ses missions de contrôle et d’évaluation en toute autonomie vis-à-vis du Gouvernement ; le Parlement ne dispose pas des outils lui permettant de réaliser un chiffrage des propositions qu’il entend défendre.
Nous rejoignons donc en substance une part de votre analyse mais différons, comme souvent, sur les solutions à mettre en œuvre pour arriver au résultat souhaité.
S’agissant du renforcement du droit d’initiative parlementaire en matière budgétaire et de l’article 40, tout d’abord, le « totem », comme vous l’appelez, ou plutôt le critère des 3 % de déficit public ne s’impose pas seulement au Parlement, mais à toutes les autorités publiques.
Ensuite, cette limite assignée au déficit public représente pour nous une règle d’or à respecter. L’Europe est au cœur de nos projets et, grâce à l’action du Président de la République, la France est devenue un pays moteur dans l’entreprise de réforme de l’Union européenne. Mais, pour y parvenir, la France doit être crédible et, pour l’être, elle doit respecter ses engagements et sa signature. Pour être exemplaires, il nous faut respecter les règles que nous nous sommes fixées à nous-mêmes dans le cadre des traités que nous avons signés avec nos partenaires européens.
Dans son rapport de juin 2017 sur « La situation et les perspectives des finances publiques », la Cour des comptes alertait sur l’héritage de la loi de finances initiale pour 2017, insistant sur des prévisions de recettes surestimées et sur des dépenses manifestement sous-évaluées. La Cour estimait que, sans mesures fortes, le déficit de la France risquait d’être au-dessus des 3 % fixés par le pacte de stabilité européen.
Nous devrions donc saluer collectivement le courage budgétaire dont notre majorité fait preuve depuis son élection, et qui permettra à la France de sortir enfin de la procédure européenne pour déficit public excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009.
Le contexte de rétablissement des finances publiques que nous vivons en France, comme dans beaucoup des pays du monde, nous impose une vraie rigueur pour que les efforts et les résultats déjà constatés se transforment en dynamique pérenne. Cette rigueur doit s’appliquer à tous les pouvoirs publics, dont le Parlement lui-même.
Voilà pourquoi, même si nous reconnaissons bien sûr le droit d’amendement octroyé aux parlementaires par l’article 44 de la Constitution de 1958 comme un droit fondamental, nous reconnaissons également la nécessité d’un garde-fou encadrant la dépense budgétaire et nous ne remettons donc pas en cause l’article 40.
Vous le savez, la loi organique du 1

Quant aux moyens financiers à accorder au Parlement pour qu’il puisse disposer de ses propres moyens d’expertise, permettez-moi de vous donner d’abord ma position personnelle. Dans mon rapport spécial de l’automne dernier sur la mission budgétaire « Conseil et contrôle de l’État », qui comprend l’audit du budget de la Cour des comptes, je soulignais qu’il appartient aux assemblées parlementaires de mieux se saisir des ressources en expertise que procurent les travaux de la Cour des comptes, dans le cadre de la mission d’assistance consacrée par l’article 47-2 de la Constitution ou par la réalisation des enquêtes autorisées par la LOLF.
L’appui fourni par la Cour des comptes n’exclut toutefois pas une réflexion tendant à renforcer les capacités d’expertise propres à l’Assemblée nationale et au Sénat. À cet égard, je préconisais par exemple la création d’un office parlementaire commun aux deux chambres, qui jouerait un rôle similaire à celui du National Audit Office et du Public Accounts Committee dont dispose la Chambre des Communes au Royaume-Uni.
S’agissant de la position de notre groupe, comme nous l’avons expliqué dans une tribune parue dans Les Échos, le 15 novembre dernier, nous travaillons pour augmenter le temps parlementaire dédié à l’évaluation, dans le but de contrôler les choix du Gouvernement en matière de politique publique. Nous estimons le temps passé au contrôle trop faible par rapport à celui passé à légiférer. À ce titre, le projet de loi constitutionnelle, qui sera étudié en juillet à l’Assemblée nationale, propose de réduire le temps d’examen du projet de loi de finances à l’automne à cinquante jours…
 Il faut conclure, monsieur le député !
Mme la présidente.
 …pour pouvoir, en parallèle, renforcer le contrôle de l’action gouvernementale lors de l’examen du projet de loi de règlement durant le Printemps de l’évaluation. Je terminerai par un mot sur le travail de la Cour des comptes.
M. Daniel Labaronne.
 Vous avez épuisé votre temps de parole, monsieur le député !
Mme la présidente.
 Nous pensons qu’il faut mieux exploiter les travaux de la Cour des comptes et renforcer nos relations, afin d’utiliser au mieux ces travaux, sans qu’il y ait pour autant nécessité de modifier la loi à cet égard.
M. Daniel Labaronne.
 La parole est à Mme Valérie Rabault.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, monsieur le président Chassaigne, votre proposition de résolution pose trois questions : celle de la place de l’article 40 de la Constitution dans nos débats budgétaires ; celle du contrôle de l’action du Gouvernement ; celle de l’évaluation des politiques publiques.
Mme Valérie Rabault.
S’agissant de l’article 40, il est exact que les parlementaires sont assez bridés dans leur initiative pour réformer l’action publique ou faire des propositions à ce sujet, puisque la Constitution leur interdit d’augmenter les charges de l’État, même s’ils proposent, en parallèle, une diminution équivalente de ces charges. Supposons que les parlementaires veuillent augmenter les dépenses en faveur de l’éducation nationale et baisser celles d’un autre ministère que je ne citerai pas,…
 La bombe atomique !
M. Jean-Paul Lecoq.
 …la Constitution le leur interdit. On se rend vite compte que le Parlement a très peu de pouvoirs dans l’élaboration des lois de finances. Il est obligé de voter, de manière un peu contrainte, les propositions de dépenses publiques formulées par le Gouvernement. Il n’en reste pas moins qu’il faille trouver un équilibre, puisque l’article 40 constitue une sorte de bouclier qui évite d’engager au Parlement des dépenses qui ne pourraient être supportées au regard des recettes de l’État. Nous devons trouver une forme d’équilibre qui laisse une marge d’initiative au Parlement. Certains amendements, par exemple, pourraient être jugés recevables s’ils n’avaient qu’un faible impact sur la dépense publique. Cela permettrait, dans de très nombreux cas, de résoudre des situations pour lesquelles nos collègues parlementaires ont des solutions qui ne peuvent même pas être examinées dans l’hémicycle, parce que leur amendement est jugé irrecevable au titre de l’article 40. Aussi pourrions-nous, tous ensemble, définir un seuil, de sorte que les amendements n’induisant pas une dépense supérieure à ce seuil pourraient être examinés.
Mme Valérie Rabault.
Mais, pour parvenir à cette solution, encore faut-il être en mesure d’évaluer ce que propose le Gouvernement dans les projets de loi de finances, mais aussi les amendements que nous déposons en commission ou en séance. Lorsque j’étais rapporteure générale, je respectais un principe très clair : un amendement pas évalué était un amendement auquel j’avais du mal à donner un avis favorable. La responsabilité de chacun suppose que, lorsque l’on fait une proposition, surtout en loi de finances, il faut être en mesure de l’évaluer. Vous avez eu raison de souligner, monsieur le président Chassaigne, qu’il y a une inégalité frappante entre le rapporteur général qui, grâce à la loi organique relative aux lois de finances de 2001, votée sous le gouvernement Jospin, dispose de tous les pouvoirs à Bercy – aucun secret fiscal ne lui est opposable – et, nous, parlementaires, qui ne sommes ni président de la commission des finances, ni rapporteur général et n’avons aucune facilité pour mener des évaluations.
Ainsi, soit nous procédons nous-mêmes à ces évaluations, dans un petit fichier Excel, soit nous avons des amis ou des connaissances, qui font de l’économie ou travaillent dans les ministères, qui nous donnent quelques tuyaux, soit nous arrivons dans l’hémicycle un peu dépourvus, avec des amendements qui n’ont pas été évalués. Cela ne peut pas continuer ! Je remercie Mme de Montchalin, la whip du groupe La République en marche à la commission des finances, ainsi que MM. Barrot et Guerini, qui ont demandé la création d’un office d’évaluation parlementaire. Il faut que cet office soit capable de proposer des chiffrages macroéconomiques. Prenons, au hasard, l’exemple de la TVA. Si nous proposons une mesure qui vise à la faire baisser, nous sommes capables d’appliquer une règle de trois, pour savoir à peu près ce qui manquera dans les caisses de l’État. En revanche, il est impératif de connaître l’impact sur l’économie.
En 2009, nous avons eu un débat sur la baisse de la TVA dans la restauration. Si nous avons tout de suite vu le manque à recevoir pour les caisses de l’État, il n’était pas aussi évident de connaître l’impact économique. Cela allait-il créer de l’emploi ? De l’activité économique ? Cela allait-il renforcer l’activité ? Ces questions sont essentielles. De la même façon, lorsque le Gouvernement annonce vouloir supprimer 120 000 postes de fonctionnaires, cela aura un impact négatif sur la croissance économique.
 Pas forcément !
Mme Cendra Motin.
 C’est le fameux modèle MÉSANGE – Modèle économétrique de simulation et d’analyse générale de l’économie – du ministère de l’économie et des finances, qui est capable de faire cette analyse d’impact sur la macroéconomie. Or, de telles données ne sont actuellement pas à la disposition du Parlement. La cellule de chiffrage que nous appelons de nos vœux doit remplir au moins deux conditions : tout d’abord, elle doit pouvoir être utilisée par l’opposition, qui est la plus dépourvue en matière d’évaluation ;…
Mme Valérie Rabault.
 Ce sera évidemment le cas !
Mme Amélie de Montchalin.
 C’était mentionné, madame de Montchalin ! Je le reconnais bien volontiers !
Mme Valérie Rabault.
…ensuite, elle doit pouvoir fonder ses analyses sur des modèles macroéconomiques. À mon sens, seuls les administrateurs de l’INSEE sont capables de remplir ces deux conditions. Certains d’entre eux pourraient être mis à la disposition de notre assemblée, ainsi que l’avait proposé M. Barrot lors de la réunion du groupe de travail du 19 avril.
Enfin, votre proposition de résolution, monsieur le président Chassaigne, pose la question du contrôle. Au fond, à quoi sert un contrôle ? Il peut servir à établir un diagnostic pour déterminer si les mesures fonctionnent. Si ce n’est pas le cas, nous écrivons tous ensemble un rapport pour constater le dysfonctionnement. Mais que se passe-t-il ensuite ? Notre collègue Daniel Labaronne vient d’expliquer que, dans la réforme constitutionnelle à venir, il y aura des avancées sur ce sujet. Oui et non ! S’il y est bien fait mention d’un renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement, il faudrait aller plus loin et traduire cette volonté en action. Dans l’examen de la loi de règlement, je serai conduite à évoquer certains dysfonctionnements relatifs à la justice. Cela signifie-t-il pour autant que les choses changeront immédiatement ? Nous n’avons pas aujourd’hui de mode d’emploi pour que le contrôle se traduise par un changement opérationnel de la loi – et cela ne figure pas dans le projet de réforme.
Or, dans les lois de finances, l’agenda est toujours entre les mains du Gouvernement. La prise d’initiative parlementaire sur ces questions est extrêmement ténue. Prenons un exemple concret : la loi de 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a voté la création d’un fonds. Le décret n’en est toujours pas signé. Bien évidemment, ce n’est pas de la faute de cette majorité – je n’accuse personne. Les associations ont saisi le Conseil d’État, qui a condamné l’État à 100 euros d’amende par jour, ce qui, même pour un État en déficit, n’est pas grand-chose. Ce décret n’est toujours pas signé, alors qu’il est prévu dans la loi de 2005.
Sous la précédente législature – je pense que Joël Giraud s’en souviendra, puisqu’il était aussi de la partie –, nous avons déposé en loi de finances un amendement qui a été considéré, à raison, comme un cavalier. En toute logique, il n’aurait pas dû être discuté dans l’hémicycle ; mais on trouve parfois des accords avec le président de la commission des finances. Voilà un objet de contrôle, qui doit donner lieu à une action immédiate : un dysfonctionnement est constaté ; mais rien ne se fait, alors même que l’État a été condamné par le Conseil d’État. Le contrôle ne sera efficace que s’il se traduit par une action concrète qui force le Gouvernement à agir conformément à la loi votée et à la décision du Conseil d’État. Nous ne pouvons plus continuer à contrôler sans ne rien faire ensuite. C’est pour toutes ces raisons, monsieur le président Chassaigne, que nous voterons votre proposition de résolution. (Applaudissements sur les bancs des groupes NG et GDR.)
 La parole est à M. Jean-Noël Barrot.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, chers collègues, monsieur le président Chassaigne, c’est avec beaucoup d’intérêt que j’ai lu votre proposition de résolution et son exposé des motifs. Vous avez raison de dire que l’article 40 encadre la capacité des parlementaires à participer à l’élaboration du budget de la nation. Faut-il pour autant n’imposer aucune limite à notre droit d’amendement en matière de finances publiques ? Nous ne le croyons pas ; car nous pensons que leur équilibre repose sur un principe de solidarité avec les générations futures. Cela veut-il dire, pour autant, qu’il ne faille absolument pas toucher à l’article 40 ? Nous estimons qu’il faut non pas y toucher, mais revoir son interprétation et en discuter. L’interprétation de la loi organique relative aux lois de finances est spécifique. Peut-être pourrait-on l’ouvrir dans le cas précis d’un rééquilibrage entre dépenses et recettes ? Il nous semble néanmoins tout à fait pertinent de conserver un principe d’équilibre des finances publiques. C’est la position du Mouvement démocrate, que François Bayrou défend depuis longtemps.
M. Jean-Noël Barrot.
Faut-il, dans le même geste, rejeter les principes de gestion des finances publiques que nous nous sommes donnés démocratiquement au niveau européen ? Ce n’est pas tout à fait l’objet de la proposition de résolution, mais cela figure dans l’exposé des motifs.
 C’est vrai !
M. André Chassaigne.
 Là non plus, nous ne le croyons pas, pour estimer qu’il y va de notre crédibilité sur la scène européenne. Peut-être faut-il aller plus loin, vers une Europe plus souveraine, plus unie et plus démocratique, dans laquelle le budget serait centralisé dans les mains d’un ministre des finances de la zone euro, comme l’a proposé le Président de la République. N’oublions pas que ces impératifs que nous nous sommes fixés préservent la solidarité entre les peuples européens.
M. Jean-Noël Barrot.
Faut-il croire que c’est l’article 40 qui explique la prolifération des crédits d’impôt que vous dénoncez ? Malheureusement, il est à craindre que ce soit moins le fait des parlementaires que celui des gouvernements successifs. Il serait sans doute bon d’aller dans le sens proposé cet après-midi, lors de la discussion avec le premier président de la Cour des comptes : celui d’une analyse plus rigoureuse et détaillée des crédits d’impôt, afin de supprimer ceux qui ne produisent pas les effets escomptés.
Vous avez aussi raison de dire que la mission que confie l’article 24 de la Constitution est bien de contrôler l’action du Gouvernement et d’évaluer les politiques publiques. S’agit-il uniquement d’une question de moyens financiers ? Certainement pas. Cela relève également d’une question institutionnelle. Il faut que l’ordre du jour de notre assemblée puisse faire plus de place aux activités d’évaluation et de contrôle, notamment en matière budgétaire, alors qu’une seule journée est réservée à la loi de règlement. Grâce aux initiatives prises par la commission des finances, le rapporteur général et le président de la commission, s’est tenu le Printemps de l’évaluation, au cours duquel tous les ministres sont venus rendre des comptes devant les rapporteurs spéciaux, les rapporteurs pour avis et la représentation nationale.
Ces débats ont donné lieu aux propositions de résolution que nous discutons aujourd’hui en séance publique. C’est la première fois dans l’histoire de la Ve République ! Cela représente un véritable pas en avant, destiné à être institutionnalisé par l’article 6 du projet de loi constitutionnelle, lequel dispose que les ministres viendront répondre de leur budget devant les parlementaires.
L’article 9 de ce même projet de loi constitutionnelle prévoit que les semaines d’évaluation et de contrôle seront consacrées non seulement au contrôle de l’action du Gouvernement, mais également à l’examen des textes issus des activités de contrôle et d’évaluation. Il fallait réaliser un lien entre l’activité d’évaluation et de contrôle et l’activité législative ; c’est désormais chose faite dans la rédaction actuelle de l’article 9. Bien sûr, il ne s’agit pas uniquement d’une question institutionnelle, mais également d’une question de moyens : le groupe de travail transpartisan que je préside, dont le rapporteur est Jean-François Eliaou, partage avec vous et avec de nombreux collègues l’idée que nous avons besoin de ressources propres pour exercer notre mission d’évaluation et de contrôle.
Pour essayer de définir les contours de ce que pourrait être un office budgétaire propre au Parlement, nous avons mené de nombreuses auditions dans cette assemblée, auprès de nos collègues sénateurs et à l’étranger. Il nous est apparu que pour qu’un office budgétaire puisse jouer pleinement son rôle, il était fondamental de lui donner de la crédibilité. Celle-ci devrait reposer en premier lieu sur l’expertise, comme vous le dites dans l’exposé des motifs de votre proposition de résolution. Les personnes qui composeraient cette unité de chiffrage devraient être qualifiées pour réaliser les exercices de micro- et de macro-simulation, qu’évoquait Valérie Rabault, permettant de contre-expertiser le chiffrage budgétaire du Gouvernement, et le cas échéant les amendements parlementaires. La deuxième condition, c’est évidemment l’indépendance, qui, dès lors que le Parlement se dotera d’un tel office, sera garantie par une gouvernance qui préservera les droits de l’opposition et donnera à tout parlementaire accès à ces analyses et à ces expertises.
Ne reste-t-il rien à faire sur le plan législatif pour permettre l’émergence de cette agence parlementaire d’évaluation ? Je me tourne vers vous, mes chers collègues, car – nous avons mené cette réflexion dans le groupe de travail – il y a au moins deux évolutions constitutionnelles que nous devons promouvoir collectivement pour la rendre possible. Premièrement, cet office devrait bénéficier, par délégation, des pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place qui sont conférés aux rapporteurs spéciaux, et en particulier au rapporteur général et au président de la commission des finances, sans quoi cet organisme n’aura pas accès aux données très sensibles et pointues qui lui permettront de développer des analyses précises.
 Très bonne remarque !
Mme Valérie Rabault.
 Deuxièmement, la commission des finances devrait disposer d’assez de temps pour contre-expertiser le chiffrage du Gouvernement, ce qui suppose que le projet de loi de finances soit déposé suffisamment en amont de son inscription à l’ordre du jour. Ces deux points sont essentiels pour qu’un office budgétaire puisse jouer pleinement son rôle.
M. Jean-Noël Barrot.
J’ajoute, en m’écartant un peu de la question de l’office budgétaire, que l’Assemblée nationale et nos collègues sénateurs ont fait une série d’autres propositions dans le cadre des groupes de travail lancés par le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat. Ces propositions ont notamment porté sur le contrôle des décrets d’application – point que Valérie Rabault a évoqué dans son intervention – et celui des amendements du Gouvernement, l’idée étant de conditionner ceux-ci à un avis du Conseil d’État ou à des études d’impact dès lors qu’ils seraient signalés par le rapporteur général, le président de la commission des finances ou le président de l’Assemblée. Il y a là des pistes que nous pourrions explorer collectivement.
Enfin, pour ce qui est du troisième point, vous avez raison de dire que la Cour des comptes est devenue un acteur incontournable du débat public. En effet, le Parlement lui a confié le monopole du contrôle, et si le Printemps de l’évaluation qui a lieu actuellement bouscule les habitudes, c’est que les parlementaires reprennent leur rôle de contrôleurs et d’évaluateurs, alors que jusqu’à présent, ce rôle était joué par les magistrats de la Cour des comptes. Les notes d’exécution budgétaire que celle-ci produit nourriront la réflexion des parlementaires, mais sans en représenter le seul élément. Vous avez raison de dire que la Cour des comptes a une perspective particulière sur les finances publiques ; les débats qui auront lieu lors des commissions d’évaluation de politiques publiques dans les années à venir devront être irrigués non seulement par le travail de la Cour, mais également par celui de l’agence parlementaire d’évaluation et par des analyses externes. L’essentiel est que les députés restent les seuls maîtres à bord, les seuls à prendre les décisions politiques et à pouvoir peser ce qui, dans les évaluations qui proviennent de la Cour des comptes ou d’autres institutions, utilisant d’autres méthodes ou approches, peut nous aider à améliorer nos politiques publiques. La Cour des comptes est aussi devenue un acteur incontournable du débat public parce que ses compétences et ses procédures d’instruction, de contradiction et de collégialité lui permettent de jouer pleinement son rôle de certificateur des comptes de l’État en toute impartialité, et il faut respecter ce fonctionnement interne de cet organisme qui lui permet d’appuyer fortement l’activité de notre Parlement.
Malgré tout l’intérêt que présentent cette proposition de résolution et les questions que vous avez soulevées dans son exposé des motifs, le groupe MODEM ne la votera pas en raison de ces quelques réserves.
 (Applaudissements sur
les bancs du groupe LaREM.)
 La parole est à M. Yannick Favennec Becot.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, cher André Chassaigne, la proposition de résolution dont nous débattons ce soir ne manque pas d’intérêt puisqu’elle nous permet d’aborder la question du fonctionnement du Parlement, et plus spécifiquement de notre Assemblée, celle de ses débats et de l’impact réel que nous pouvons avoir sur les textes budgétaires. De nombreux points intéressent le groupe UDI-Agir et indépendants, et si cet exercice novateur ne nous permet pas de tous les aborder aujourd’hui, il ne fait aucun doute que nous pourrons en débattre plus longuement lors de la réforme constitutionnelle. Tout d’abord, un peu d’histoire : en Europe, nous constatons que les assemblées parlementaires sont principalement nées contre le souverain pour consentir l’impôt, et c’est la progression de cette concession de l’approbation des impôts qui a ouvert la voie à la représentation parlementaire de 1789. Plus près de nous, l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 a accentué fortement la prééminence de l’exécutif et a limité l’initiative financière du Parlement. Mais depuis cette époque, les pouvoirs financiers du Parlement n’ont cessé de croître. C’est notamment le cas avec la loi organique du 1
M. Yannick Favennec Becot.

Je comprends, bien sûr, la frustration de mes collègues qui aimeraient que l’idéologie de la démocratie représentative s’applique de tout son poids. Mais il faut néanmoins garder à l’esprit que notre régime est celui de la V


 a posteriori
En outre, au-delà des décisions prises par les assemblées, le passage au Parlement produit des bénéfices par lui-même : l’information doit être réunie, complétée, être exacte et sincère. Elle est soumise à critique dans un débat contradictoire sous les yeux de tous les intéressés concernés : citoyens, mais aussi acteurs économiques, marchés financiers, etc. Cela vise à assurer que les données sont objectives, que les choix sont éclairés et qu’ils peuvent s’expliquer rationnellement. On est dans une logique d’optimisation de la décision et non plus dans la croyance que telle autorité a le dernier mot parce qu’elle a tout le savoir. La grande originalité de la LOLF ne vient pas de ce qu’elle étend les moyens de contrôle du Parlement, mais de ce qu’elle les réorganise de manière à créer une véritable obligation d’exercer cette fonction, que les députés eux-mêmes, depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2005, avaient négligée. Jusqu’à présent, la fonction de contrôle, réputée si importante, était en réalité diffuse, inorganisée et, pour tout dire, délaissée – notamment durant l’examen de la loi de règlement. C’est pourquoi notre groupe soutient l’initiative de la commission des finances d’en faire un moment clé du contrôle et de l’évaluation des politiques publiques, au sens de l’article 24 de la Constitution. Bien sûr, tout est perfectible, mais c’est incontestablement une avancée qu’il faut accompagner plutôt que ralentir.
Pour ce qui est de l’article 40 de la Constitution et de la limitation du pouvoir d’amendement effectif sur les dépenses, nous sommes arrivés à un stade où il ne paraît plus pertinent de conserver un dispositif qui institue une présomption d’irresponsabilité des parlementaires vis-à-vis de l’équilibre des finances publiques. La tradition avait cantonné le pouvoir d’initiative financière des députés et sénateurs, et quasiment supprimé celui de proposer des dépenses, sauf au sein d’une mission, à condition de ne pas en augmenter les crédits globaux. La remise en cause et la revalorisation des prérogatives des parlementaires en matière budgétaire et financière apparaissent souhaitables et ont été mûries. Cette proposition rejoint d’ailleurs les réflexions du groupe de travail de la commission des finances sur l’évolution de la procédure budgétaire, conduit par son président Éric Woerth et le rapporteur général Joël Giraud, qui propose la suppression de l’article 40 de la Constitution.
Le groupe UDI-Agir et indépendants se retrouve parfaitement dans cette proposition de suppression de l’article 40 de la Constitution, qui fera l’objet d’amendements lors de l’examen de la réforme constitutionnelle. Toutefois, il nous paraît indispensable d’adjoindre à cette ouverture une véritable augmentation de moyens, mettant à disposition du Parlement une cellule ou un organisme possédant les informations et les compétences nécessaires pour éclairer pleinement les initiatives financières des parlementaires. C’est pour nous une condition
 sine qua non
Je conclurai mon propos par deux pistes de réflexion que nous souhaitions évoquer. Tout d’abord, rendre plus difficiles les reports, virements, transferts, annulations ou gels de crédits en cours d’année, ce qui peut être présenté comme un moyen de mieux faire respecter la volonté du Parlement ; ensuite, limiter la possibilité pour le Gouvernement de déposer un amendement en dehors des délais de dépôt ou directement en séance, sans étude d’impact et sans passer par la commission des finances. La seule véritable limite du Parlement, dans les différents domaines que nous venons d’évoquer, c’est lui-même, notamment quand la majorité abandonne sa liberté de contrôle critique de l’action du Gouvernement. Par conséquent, le groupe UDI-Agir et indépendants s’abstiendra sur cette proposition de résolution, qui mentionne des points intéressants, mais pèche par un manque d’orthodoxie objective.
 La parole est à M. Arnaud Viala.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, le thème de la place de nos concitoyens dans le débat budgétaire au Parlement et l’idée qu’il faut les remettre au cœur de cet exercice sont tout à la fois attrayants et porteurs d’espoir. Ils sont aussi l’occasion d’une série de remarques que je vais tenter de balayer ce soir à cette tribune afin, je l’espère, de permettre aux Français qui nous suivraient de mieux appréhender les tenants et aboutissants de nos travaux dans cet hémicycle et des décisions qui les touchent – souvent dans leur quotidien, surtout à leur porte-monnaie. Je tiens tout d’abord à souligner que nous souscrivons massivement et unanimement à l’orientation qui consiste à mieux prendre en considération nos concitoyens dans le débat budgétaire et dans tout ce qui se rapporte aux finances de notre pays, et je remercie le président Chassaigne d’avoir déposé cette proposition de résolution.
M. Arnaud Viala.
Comment ne pas le faire lorsqu’on est parlementaire d’un des pays occidentaux où la dette par habitant a explosé au cours des dernières décennies jusqu’à atteindre des niveaux qui font légitimement peur lorsqu’on prend conscience de ce qu’ils pourraient signifier ? Comment ne pas le faire lorsqu’on est parlementaire d’une des nations où le taux de prélèvements est parmi les plus élevés au monde, avec des impôts, taxes et charges en tout genre, dont les Français sont repus et qui ponctionnent lourdement leurs revenus jusqu’à en étrangler leur pouvoir d’achat et représenter aujourd’hui un frein très préjudiciable à la liberté d’entreprendre ? Comment, enfin, ne pas le faire, lorsqu’on est parlementaire d’une nation où cet argent qu’on prélève est censé alimenter le moteur des solidarités nationales, dont on ressent pourtant à bien des égards qu’il est grippé et qu’il ne sert pas toujours les causes auxquelles on le destine, ou du moins pas assez efficacement ? Pour toutes ces raisons, nous sommes donc, et je le suis personnellement, favorables à ce que l’on donne à nos concitoyens la juste place qui est la leur et le regard auquel ils ont droit sur le budget, ou plutôt les budgets de notre pays, leurs grands équilibres et les questions qu’ils suscitent.
Ces constats étant posés, je souhaiterais soulever deux séries de questions qui me sont venues à l’esprit en lisant la proposition de résolution et en abordant ce travail, l’une sur la forme et l’autre sur le fond.
Commençons, donc, par la forme, afin de susciter, je l’espère, certains éclaircissements. Il me semble que si l’on veut placer nos concitoyens au cœur des débats budgétaires, il convient tout d’abord de restaurer à la démocratie un peu de sa vigueur, et, dans le cas particulier des mécaniques budgétaires de l’État, de redonner aux représentants élus du peuple, aux parlementaires donc, les moyens de mener à bien leurs missions de décision et de contrôle. Je me risque à dire que cette première étape est loin d’être atteinte, si l’on ne considère que quelques réalités aussi manifestes que démoralisantes.
Le travail sur le budget ici, à l’Assemblée nationale, se fait dans des formats et des calendriers absolument invraisemblables, avec des réunions de commissions superposées à des tas d’autres réunions, des séances concomitantes avec l’examen des autres budgets en commission, des rapports produits en nombre insuffisant pour que chaque parlementaire en dispose en temps utile, des montagnes de chiffres et d’études d’impact communiqués quelques heures seulement avant les réunions où il faut voter, lorsque ce n’est pas en séance.
Le budget de la France, jusqu’à présent, se divise entre projet de loi de finances et projet de loi de financement de la Sécurité sociale et, pour avoir siégé ici pendant quatre exercices budgétaires, je peux témoigner du fait qu’à moins d’avoir le don d’ubiquité, aucun parlementaire, aussi zélé soit-il, ne peut matériellement être présent sur les deux volets budgétaires, car rien n’est fait pour que ce soit possible. Les députés doivent choisir de se préoccuper soit d’un des aspects du projet de loi de finances, soit du projet de loi de financement de la Sécurité sociale. Étrange manière d’associer le peuple !
Le processus de décision, enfin, fait que la plupart du temps, les grands arbitrages régissant le budget sont annoncés lors d’une conférence de presse ministérielle, avant même que les députés de la commission des finances n’aient pu commencer à travailler sur des éléments, qui ne leur sont fournis qu’après.
Enfin, le morcellement des commissions fait que pour acquérir une vision d’ensemble du budget de la nation, un parlementaire doit, pardonnez-moi l’expression, se lever de bonne heure.
Je participe par ailleurs à l’un des groupes de travail sur la modernisation des travaux de l’Assemblée, précisément celui qui planche sur la question de l’évaluation. À ce titre, je reste sur ma faim quant aux conclusions de nos travaux sur ces aspects fondamentaux.
Je partage complètement les constats posés par ce groupe, à savoir que les outils de l’évaluation ne sont pas suffisants et que les parlementaires doivent disposer de données objectives, de rapports et d’avis aussi étayés que possible, afin de mieux faire la loi, de mieux voter les budgets et de mieux apprécier, surtout, l’impact des décisions qu’ils prennent.
En revanche, je ne souscris aucunement à l’idée que l’on puisse confier ces travaux à une agence extérieure. C’est le travail du Parlement, singulièrement de l’Assemblée nationale, d’élaborer ces éléments, sous l’autorité du peuple souverain, et en notre qualité de représentants élus de nos concitoyens.
 Très bien !
M. André Chassaigne.
 Les personnels de l’Assemblée nationale sont parfaitement compétents pour élaborer ces documents et réaliser ces évaluations. Soustraire à notre emprise ces travaux, tant préparatoires que de bilan, va à mes yeux totalement à l’encontre de la volonté affichée dans la proposition de résolution qui nous réunit ce soir, qui vise à placer le peuple au cœur des débats budgétaires.
M. Arnaud Viala.
En outre, et pour achever cette première série de remarques de forme, je pense qu’ouvrir à une large concertation populaire, quelle qu’en soit la forme, nécessite au préalable que les élus démocratiquement désignés pour accomplir ces tâches puissent le faire de manière efficace.
J’en viens à présent à mes remarques, tout aussi nombreuses, sur le fond, qui précédent l’actuel débat sur la place à faire à nos concitoyens.
Tout d’abord, ce dessein de replacer le peuple au cœur du débat budgétaire exige une forme de sincérité politique, qui, me semble-t-il, est loin d’être atteinte, ne fût-ce que dans les dernières annonces gouvernementales concernant le budget.
Que dire par exemple, d’un État qui supprime un impôt comme la taxe d’habitation, laquelle sert principalement à alimenter les finances locales, sans jamais dire par quel mécanisme il sera remplacé ni comment les besoins que ces finances locales permettent de satisfaire seront assumés dans le futur ?
Que dire de ce même État, qui fait décider au Parlement d’absorber 35 milliards d’euros de dettes de la SNCF, pour ne pas la citer, afin de permettre à cette entreprise de traverser un moment difficile, sans jamais annoncer comment ces montants seront pris en charge par le budget national et à quelle échéance ?
Que dire d’un État qui n’a toujours pas proposé à sa représentation nationale une réflexion approfondie et fondée sur des éléments d’analyse des conséquences budgétaires du Brexit sur le budget européen, donc sur nos budgets nationaux, alors même que les premiers effets de ce séisme commencent à se faire sentir, notamment sur la politique agricole commune.
Plus légèrement peut-être, mais cela va exactement dans le même sens, que penser d’un État qui ne dit pas que sa principale motivation pour abaisser la limitation de vitesse à 80 kilomètres par heure réside dans l’argent que procureront les contraventions supplémentaires ?

Mme Amélie de Montchalin.
 Le ministre de la transition écologique et solidaire a lâché le morceau : 230 millions d’euros supplémentaires par an vont rentrer dans les caisses ! Si l’on veut donner la parole aux Français sur le budget, il faut aussi les interroger sur cette question-là, et je ne doute pas de leur réponse en la matière.
M. Arnaud Viala.
Que dire encore d’un État, toujours le même, qui continue de laisser s’envoler les taxes sur le pétrole qu’utilisent chaque jour des millions de nos compatriotes pour se déplacer, pour se rendre à leur travail, conduire leurs enfants à l’école, peut-être pour certains, bientôt, pour prendre quelques vacances, jusqu’à nous placer dans le palmarès de tête des pays au monde où le carburant est le plus cher ?
 Quel lien avec l’évaluation ?
Mme Amélie de Montchalin.
 Cette question aussi est au cœur des préoccupations du peuple sur notre budget. Et le peuple attend beaucoup qu’on lui fournisse non seulement des explications mais surtout les manières de contourner cette difficulté, qui devient omniprésente dans sa vie quotidienne.
M. Arnaud Viala.
 Vous, vous contournez l’objet de cette proposition de résolution !
Mme Cendra Motin.
 Que dire encore de ce même État qui annonce avec fierté la fin du « trou de la Sécu », avec lequel nous vivions depuis des décennies sans parler de la dette accumulée ; ni de la situation de nos assurances retraite ; ni des voies envisagées pour financer la dépendance.
M. Arnaud Viala.
 Une loi en 2019, ce sera la réponse !
Mme Amélie de Montchalin.
 La sincérité budgétaire, c’est aussi cela !
M. Arnaud Viala.
Que dire d’un État qui témoigne à son peuple de la pire marque de défiance qui soit en prévoyant, au 1

 C’est après, justement !
Mme Cendra Motin.
 …et contribue ensuite pour une part justement proportionnée au collectif en exigeant au passage des employeurs qu’ils accomplissent cette tâche qui ne relève pas d’eux et qui va générer d’effroyables surcoûts dans les entreprises de France…
M. Arnaud Viala.

Mme Cendra Motin.
 …alors que ce même État en profitera pour déserter encore certains de nos territoires en fermant les services du Trésor public ? Associer le peuple au budget, est-ce cela ?
M. Arnaud Viala.
Vous l’aurez donc compris, nous ne sommes pas opposés à l’ouverture de ce débat.

Mme Dominique David.
 Nous voulons simplement souligner qu’un préalable indispensable est nécessaire, si nous voulons parvenir à ce qu’il contribue efficacement à l’amélioration du fonctionnement du Parlement et de notre démocratie. Le premier préalable, je le répète, est parlementaire : il faut que les parlementaires disposent des moyens nécessaires à l’exécution des tâches qui sont au cœur de leur mission. Le second moyen est celui de la sincérité politique, qui consiste à dire aux Français où se trouve notre pays et où il va sur le plan budgétaire. Actuellement, nous n’en sommes pas là.
M. Arnaud Viala.
Tous les éléments que je viens d’énoncer ne remettent pas en question le bien-fondé de la proposition de résolution du groupe GDR sur laquelle nous nous abstiendrons.
 Tout ça pour ça !
Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas.
 Ayez le courage d’aller jusqu’au bout !
Mme Cendra Motin.
 Vous voulez organiser le Conseil national de la Résistance ?
M. André Chassaigne.
 La parole est à M. Bastien Lachaud.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, cette proposition de résolution amène dans notre hémicycle une question cruciale, celle de mettre le peuple et ses aspirations au cœur des débats budgétaires. En effet, la répartition des ressources et des dépenses de l’État est une question éminemment politique : sur qui porte l’effort et à quoi sont employés les moyens de l’État ?
M. Bastien Lachaud.
Dans une République comme la nôtre – 
 respublica
Les débats budgétaires sont trop souvent réduits à des questions techniques, qui seraient réductibles à des débats d’experts et d’efficacité économique. Les projets et rapports annuels de performances – les PAP et les RAP – de la LOLF, auxquels nous sommes ici habitués, sont incompréhensibles pour le grand public, et empêchent le peuple de saisir les enjeux que nul ne songe vraiment à lui expliquer. Les indices technocratiques de performance, qui ne font pas l’objet d’une délibération démocratique, tiennent lieu de boussole budgétaire.
Pourtant, c’est le peuple qui, par l’impôt, contribue au budget de l’État, et c’est lui qui en bénéficie, du moins en théorie. Mais nous pouvons tous constater le dépérissement des services publics, qui sont pourtant les seuls biens de ceux qui n’ont rien. Le service public hospitalier, déjà en piteux état, ne tient que par le dévouement de ses agents. Mais tous sont dans le même état – éducation nationale, culture, justice, transports en commun. Partout, règnent la désorganisation et la pagaille du fait de réductions absurdes de budgets et de personnels.
Par exemple, à Aubervilliers, dont je suis le député, le tribunal d’instance a dû être fermé au public de longs mois faute de personnels. Le délai d’audiencement y est de douze mois, contre deux à Paris. Imaginez ce qui se passe quand il faut autant de temps rien que pour audiencer un contentieux locatif : il est quasiment insoluble au moment où il va être enfin traité !
C’est donc le peuple qui devrait pouvoir arbitrer les grands choix budgétaires, au moins par l’intermédiaire de ses représentants. Pourtant, les possibilités d’amendements pour les parlementaires sont réduites à peau de chagrin : il est bien possible de proposer de transférer des crédits, mais seulement au sein d’une même mission, et à condition de ne pas augmenter le montant de ses crédits. Les parlementaires ne peuvent donc pas proposer de répartition alternative globale des différentes missions. Les grands équilibres du budget sont soustraits au débat. Le reste du temps, l’article 40 se charge d’empêcher toute initiative parlementaire qui nécessiterait financement.
Pire, que le budget de l’État soit en équilibre n’est plus sujet à discussion, étant donné que les règles européennes interdisent ce qu’on appelle le déficit structurel au-delà de 0,5 %, et le déficit tout court au-delà de 3 % : c’est la fameuse règle d’or. Ces règles budgétaires non délibérées par le peuple, imposées par d’obscurs mécanismes européens, contraignent de toute façon les budgets. L’objectif imposé de tout budget est la réduction des déficits. L’austérité budgétaire est inscrite dans la loi organique française.
Ainsi, les aspirations technocratiques de Bruxelles sont très présentes lors des débats budgétaires ; celles du peuple, inexistantes. Rappelons la forfaiture qu’a constitué l’adoption du traité de Lisbonne, afin d’imposer au peuple un traité qu’il avait refusé par référendum trois ans plus tôt !
Toutes ces raisons font que le peuple est totalement absent des débats budgétaires, sauf au titre de contribuable dévoué, ou de pourvoyeur d’économies faites sur son dos, lorsque sont allègrement sabrés les budgets qui profitent à tous. Tout cela pour pouvoir faire des cadeaux aux plus riches !
 Bien sûr !
Mme Amélie de Montchalin.
 Le grand principe selon lequel l’impôt et les services publics servent à redistribuer les moyens pour corriger les inégalités n’est plus qu’un lointain souvenir. Les innombrables niches fiscales inutiles et les cadeaux faits aux plus riches, notamment dans le dernier budget, en apportent des preuves précises. À ce point qu’au bout d’un moment, l’imposition devient dégressive au lieu d’être progressive. Plus on est riche, plus on a de moyens d’échapper à l’impôt par des mécanismes d’optimisation légaux, voire de désertion fiscale, illégaux.
M. Bastien Lachaud.
 Très, très riche, alors !
Mme Cendra Motin.
 Dans le dernier budget, si l’on s’en tient à la fiscalité des personnes physiques, le coût annoncé des cadeaux aux riches, 4,7 milliards d’euros, semble nettement sous-évalué. En réalité, il devrait dépasser les 10 milliards d’euros ! Cette politique budgétaire et fiscale creusera les inégalités, sans aucune espèce de garantie de succès pour relancer l’investissement et l’emploi. Au contraire, on peut prévoir qu’il y aura davantage d’effets d’aubaine que de résultats réels pour les particuliers comme pour les grandes entreprises.
M. Bastien Lachaud.
Pendant ce temps, on enlève les aides personnalisées au logement – APL – aux plus modestes pour 400 millions d’euros, montant que l’on redonnera aux 1 000 contribuables payant le plus d’impôt sur la fortune – ISF. Beau symbole de l’inscription des aspirations populaires au sein des débats budgétaires !
Surtout que nous parlons d’une toute petite partie de la population française : la suppression de l’ISF profitera avant tout aux 0,1 % et surtout aux 0,01 % des foyers les plus riches. La France compte 3 400 foyers dont le patrimoine va de 15 millions à 49 milliards d’euros.
Et que l’on n’essaie pas de nous faire croire que cela créera de l’investissement et de l’emploi ! Loin d’être dynamique, le capitalisme français a prélevé au cours de la période récente une part croissante des profits pour rémunérer la rente financière, au détriment de l’investissement et des salaires. Les aspirations populaires – vivre dignement du fruit de son travail – sont bien plus aisées à satisfaire que la cupidité insatiable des ultra-riches.
Nous attendons toujours le million d’emplois qu’avaient promis François Hollande et Pierre Gattaz avec l’argent du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi – CICE. Au total, 62 milliards d’euros ont été gaspillés depuis sa création : 11,59 milliards en 2013 ; 17,5 en 2014 et 17,9 en 2015, pour un nombre d’emplois créés ridicule.
Selon un rapport de France Stratégie, le CICE a probablement eu un effet direct de l’ordre de 50 000 à 100 000 emplois créés ou sauvegardés sur la période 2013-2014. Même en tablant sur le chiffre optimiste de 200 000 emplois créés ou sauvegardés entre 2013 et 2015, le prix de l’emploi sauvé à l’unité s’élève à 235 000 euros – c’est délirant ! À titre de comparaison, un SMIC coûte, en salaire super-brut, c’est-à-dire en incluant l’ensemble des cotisations sociales, 25 000 euros par an, donc à peu près dix fois moins ! Il aurait été plus simple et plus efficace que l’État embauche directement. Pour le même prix, d’innombrables emplois auraient été créés et de façon certaine. Résultat : la France est surtout riche en millionnaires et en pauvres !
Pour mettre le peuple et ses aspirations au cœur des débats budgétaires, il faut faire la révolution fiscale. La France insoumise a déjà fait de nombreuses propositions chiffrées et raisonnables en la matière. Il faut entièrement refonder l’imposition : rendons l’impôt sur le revenu plus progressif avec un barème comptant quatorze tranches contre cinq aujourd’hui – tout le monde doit payer et chacun selon ses moyens réels ; instaurons 100 % d’impôt sur la tranche supérieure à vingt fois le revenu médian – cela concernerait ceux qui gagnent plus de 400 000 euros par an et cela leur laisserait j quand même une belle marge !
 C’est contraire à la Constitution !
Mme Amélie de Montchalin.
 Créons un impôt universel pour les Français de l’étranger, pour terrasser la fraude et la désertion fiscale des ultra-riches qui croient échapper aux agents du fisc en se domiciliant ailleurs – la lutte contre la fraude rapporte déjà 10 milliards d’euros ; il faut pourchasser la fraude patronale aux cotisations sociales – la Cour des comptes l’évalue à 20 milliards, qu’il serait urgent de récupérer pour que les comptes de la Sécurité sociale passent au vert, plutôt que de sabrer encore dans les prestations.
M. Bastien Lachaud.
Supprimons les niches fiscales injustes, inefficaces socialement ou nuisibles écologiquement, comme celles sur les yachts – et il y en a beaucoup d’autres. 85 % des réductions d’impôts profitent aux 10 % les plus riches. En outre, 5 milliards d’euros de niches fiscales subventionnant l’utilisation d’énergies fossiles et polluantes doivent être récupérées impérativement. En tout, 38 milliards d’euros sont récupérables, dont 26 immédiatement.
Instaurons un barème progressif de l’impôt sur les sociétés et favorisons l’investissement plutôt que la distribution de dividendes. Baissons le taux de l’impôt sur les sociétés de 33 % à 25 % pour alléger la fiscalité sur les PME.
 C’est prévu.
Mme Émilie Cariou.
 La taxation des profits distribués et des rachats d’actions rapporterait déjà 3 milliards.
M. Bastien Lachaud.
Rétablissons et renforçons l’ISF et les droits de succession pour faire payer les milliardaires aujourd’hui largement exonérés pour leurs biens professionnels.
 Vous n’avez vraiment rien à dire !
M. Daniel Labaronne.
 Il faudrait également instaurer un héritage maximal de 33 millions d’euros. Cela correspond aux 0,01 % des foyers les plus riches et rapporte 3 milliards.
M. Bastien Lachaud.
 C’est une obsession !
Mme Amélie de Montchalin.
 Réduisons la TVA sur les produits de première nécessité, et rétablissons une « TVA grand luxe » pour financer ces baisses : le solde reste créditeur de 5 milliards d’euros ; obligeons les entreprises à déclarer leurs résultats pays par pays et taxons les bénéfices des entreprises là où ils sont réalisés ; interdisons aux banques françaises toute activité dans les paradis fiscaux en retirant les licences bancaires des établissements récalcitrants ; renforçons les moyens humains et techniques de l’administration fiscale et des douanes dans la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. Recrutons des agents du fisc pour traquer les fraudeurs et les déserteurs – c’est de l’argent utilement dépensé et des fonctionnaires qui rapporteraient beaucoup plus d’argent à l’État que leurs salaires ne lui coûtent : on estime entre 60 et 80 milliards d’euros les sommes qui échappent aux caisses de l’État.
M. Bastien Lachaud.
Voilà mes chers collègues comment mettre le peuple et ses aspirations au cœur des débats budgétaires !
 La parole est à Mme Marie-Ange Magne.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mettre le peuple et ses aspirations au cœur des débats budgétaires est une résolution vertueuse. Pour autant, cet objectif doit être atteint en s’appuyant sur le principe de démocratie représentative, dont le Parlement est déjà le garant.
Mme Marie-Ange Magne.
Bien que la V

Bien que les révisions constitutionnelles se succèdent dans le but de renforcer l’effectivité de son action, le texte de 1958 lui concède d’ores et déjà des pouvoirs importants. Finalement, il ne tient qu’à lui de montrer la volonté politique de s’en saisir. Dès lors, ce qui fait défaut ne tient pas tant à la Constitution écrite qu’à la pratique des institutions. C’est dans le jeu politique pur, qui relève du fait et non du droit, que se joue la place du Parlement. Le défi est davantage de sortir de l’inertie institutionnelle pour retrouver une vigueur et une force de contrepoids.
Rappelons que les fondements du pouvoir parlementaire résident dans les articles 24 et 34 de la Constitution. C’est bien le Parlement qui vote la loi, et c’est bien sous la forme de loi que sont fixées les dispositions financières et fiscales.
S’il constitue une limitation du droit d’initiative parlementaire, l’article 40 demeure un pilier de l’équilibre de la V

Dans une période charnière de redressement des comptes publics, disposer de garde-fous financiers s’avère essentiel. La multiplication de dispositifs parcellaires créant çà et là des recettes et dépenses, sans vision d’ensemble et sans perspective d’avenir, serait préjudiciable.
S’agissant de la participation de la France à l’Union européenne, elle procède de l’expression de la souveraineté étatique émanant principalement du Parlement qui a autorisé la ratification des traités. Le titre XV de la Constitution témoigne de la volonté d’appartenir à l’ensemble économique et politique qu’est l’Union européenne. Les contraintes résultant des textes européens ne sont pas des obstacles posés au Parlement national mais une discipline budgétaire nécessaire à la survie de la France dans une économie mondialisée. Le Parlement français ne doit pas perdre de vue l’action coordonnée des parlements européens. Tous œuvrent de concert à la réduction des déficits publics et à la mise en place d’une économie de reprise.
Pour ce qui est du droit d’initiative parlementaire en matière budgétaire, le Parlement doit d’abord s’emparer de ses prérogatives actuelles avant de demander au Gouvernement de lui en donner de nouvelles. À ce jour, le problème réside plus dans la pratique et dans le rapport de force politique, que dans les moyens d’action juridiques.
Quant à la création de pouvoirs d’expertise propres au Parlement, d’une part, cela suppose des moyens financiers supplémentaires qui ne sont pas d’actualité dans un contexte de restrictions budgétaires. D’autre part, vous le savez, une réflexion est en cours pour doter le Parlement de moyens d’évaluation renforcés, par un travail plus approfondi avec la Cour des comptes, avec des organismes indépendants, ou encore par le biais de la création d’une agence parlementaire d’évaluation. Il est d’ores et déjà possible, à budget constant, de renforcer les pouvoirs d’expertise du Parlement : le Printemps de l’évaluation en est un exemple.
 Très bien !
M. Daniel Labaronne.
 De nos jours, les parlementaires peuvent avoir accès à des documents objectifs délivrés par des autorités compétentes.
Mme Marie-Ange Magne.
En ce qui concerne la composition de la Cour des comptes, la loi du 1

Mettre le peuple et ses aspirations au centre des débats budgétaires, c’est le cœur de notre action. C’est une préoccupation que nous partageons mais cela implique déjà de prendre conscience des pouvoirs qui sont les nôtres et d’en user de façon efficace et responsable. C’est notre ambition.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
 La parole est à Mme Emmanuelle Ménard.
Mme la présidente.
 Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, il y a beaucoup de bon sens dans cette proposition de résolution. Au-delà de la rhétorique – Karl Marx dont on fête le bicentenaire de la naissance n’est manifestement pas mort, contrairement à toutes les apparences –, une bonne partie des critiques formulées dans ce texte sonne juste.
Mme Emmanuelle Ménard.
C’est vrai, le Parlement est souvent désarmé face au gouvernement. C’est vrai, il en est réduit à peser à la marge sur les choix budgétaires. C’est vrai, une bonne partie de notre indépendance est mise à mal par l’omniprésence de Bruxelles. C’est vrai, nous ne disposons pas des moyens humains et techniques pour remplir notre tâche d’évaluation et de contrôle de l’action gouvernementale. C’est vrai, nous sommes dans l’incapacité de débattre à armes égales avec le pouvoir en place, faute des outils nécessaires pour chiffrer nos propositions. C’est vrai, au sein même du Parlement, l’opposition est réduite à la portion congrue. C’est vrai, la Cour des comptes est sur le point d’outrepasser son rôle, devenant peu à peu une sorte de chien de garde de l’orthodoxie financière. Tout cela est vrai.
Et pourtant, même si je voterai cette proposition de résolution – je ne juge jamais de la valeur d’un texte en fonction de la couleur politique de celui ou de ceux qui en sont les auteurs –, je reste perplexe à sa lecture.
Pourquoi ? Le vocabulaire choisi, j’y faisais allusion à l’instant. « La souveraineté du peuple », « le peuple et ses représentants » : ces formules qui reviennent sans cesse sous la plume des auteurs de cette proposition de résolution donnent l’impression que les seuls vrais représentants en question siégeraient dans le coin gauche de l’hémicycle.
 C’est un fait !
M. Jean-Paul Lecoq.
 Une impression corroborée par l’attitude parfois particulièrement sectaire de certains face à d’autres députés, pourtant eux aussi élus du peuple, mais qui n’ont pas l’heur de partager leurs opinions. Mais passons, difficile manifestement pour ceux-là de cesser d’être un tantinet hémiplégiques.
Mme Emmanuelle Ménard.
Et puis, j’ai un peu de mémoire. Cette Constitution que les auteurs de cette proposition de résolution accusent, à juste raison, de cantonner le Parlement à un rôle secondaire n’a jamais été réellement modifiée quand la gauche était aux commandes – y compris quand des ministres communistes participaient au gouvernement.
 Ils n’étaient pas nombreux !
M. Jean-Paul Lecoq.
 Au point qu’on serait tenté de se dire qu’on critique la Constitution quand on siège dans l’opposition, et qu’on s’en sert, sans beaucoup d’états d’âme, quand on est au pouvoir.
Mme Emmanuelle Ménard.

M. André Chassaigne.
 Mais, c’est vrai, il y a maintenant longtemps que mes collègues communistes n’ont pas usé leurs fonds de culotte autour de la table du Conseil des ministres.
Mme Emmanuelle Ménard.
 Cela reviendra !
M. Jean-Paul Lecoq.
 Si, je l’ai dit, je partage une grande partie de l’état des lieux brossé dans ce texte, je suis plus circonspecte sur la remise en question de l’article 40. Je ne crois pas qu’on puisse – à moins de faire preuve de beaucoup de démagogie et, quand on siège dans l’opposition, la tentation est grande – ajouter sans cesse des dépenses sans jamais se soucier d’équilibre financier et donc de recettes.
Mme Emmanuelle Ménard.
Une dernière remarque, concernant cette fois Emmanuel Macron.
 Il n’est pas député !
Mme Amélie de Montchalin.
 Lui qui avait promis de renforcer la démocratie et ses institutions n’a pas tenu parole. Comme ses prédécesseurs, il a continué de faire de l’Élysée le cœur et de Matignon les poumons de notre pays, et de maintenir le Parlement au rang de simple figurant.
Mme Emmanuelle Ménard.
J’ai encore à l’esprit – et ce n’est pas anecdotique – la loi sur la moralisation de la vie publique de l’été dernier qui nous a privés de notre petit, de notre maigre pouvoir d’aider nos territoires par des subventions, aux associations notamment.
 Très bien !
M. Maxime Minot.
 Mais je le répète, je partage, avec mes collègues à gauche de cet hémicycle, l’idée que permettre à l’opposition de jouer pleinement son rôle ne peut être que profitable à notre pays. Oui, j’en suis persuadée, le débat est toujours fructueux, enrichissant. Georges Clemenceau disait ; « Gloire aux pays où l’on parle, honte aux pays où l’on se tait ».
Mme Emmanuelle Ménard.
Si nous voulons réconcilier les Français avec la politique, il faudrait faire en sorte que le Parlement ne se réduise pas à une extension de l’Élysée ou de Matignon.
 Exactement !
M. Maxime Minot.
 Mais, avec vous, députés de la majorité, qui obtempérez si docilement aux consignes venues d’en haut, je ne pense pas que ce soit pour demain. Aussi, je crains que Thomas Jefferson ait encore raison lorsqu’il disait qu’en démocratie, la politique est l’art de faire croire au peuple qu’il gouverne. Essayons de le faire mentir.
Mme Emmanuelle Ménard.
 La discussion générale est close.
Mme la présidente.
Sur le vote de la proposition de résolution, je suis saisie par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics.
M. Olivier Dussopt,
secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics
La première porte sur le droit d’initiative parlementaire en matière budgétaire. Le renforcement de ce droit nécessiterait, comme vous l’avez dit, de modifier l’article 40 de la Constitution. En effet, le droit d’amendement parlementaire est encadré par cet article, aux termes duquel « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».
Cet encadrement nous paraît cohérent avec le fait qu’il revient au Gouvernement, en l’état de la Constitution, de déterminer les grands équilibres financiers. En effet, seul celui-ci dispose d’une procédure structurée et des ressources administratives nécessaires à la conciliation des demandes de financement des différentes politiques publiques au regard, notamment, des objectifs de finances publiques. Par ailleurs, la définition des grands équilibres budgétaires s’inscrit dans la compétence plus générale de détermination et de conduite de la politique de la nation, qui revient au Gouvernement en application de l’article 20 de la Constitution.
Il faut souligner qu’il ne s’agit aucunement d’un dispositif propre à la France, les principaux régimes parlementaires étrangers disposant d’un mécanisme d’encadrement des initiatives des membres du Parlement en matière financière – je pense notamment au Royaume-Uni, à l’Allemagne, à l’Italie, au Canada ou bien encore à l’Australie.
En outre, la remise en question de l’article 40 de la Constitution pourrait avoir des effets négatifs non seulement sur les finances publiques, mais également sur la durée et la qualité des débats parlementaires. J’en veux pour preuve que la suppression de l’article 40 priverait de fait le Gouvernement d’un instrument de maîtrise des grands équilibres. Les initiatives parlementaires pourraient alors, en effet, modifier substantiellement l’équilibre budgétaire sans que l’on dispose d’une vision consolidée des finances publiques au cours des débats.
Qui plus est, un assouplissement trop marqué de l’article 40, consistant par exemple à autoriser les initiatives tendant à accroître une charge publique dès lors qu’elles sont compensées, pourrait être néfaste pour les comptes publics en raison du caractère potentiellement artificiel du gage.
Enfin, la mise en discussion de l’ensemble des initiatives tendant à créer ou aggraver les charges publiques aurait pour effet d’accroître significativement la durée des débats parlementaires, ce qui irait à l’encontre de l’objectif de réduction des délais d’examen des textes financiers afin de consacrer davantage de temps à l’évaluation des politiques.
Par ailleurs, il faut relever qu’un équilibre a été trouvé dans l’application de l’article 40, et il me semble nécessaire de le préserver. Bien que cet article soit rigoureux dans son principe, sa mise en œuvre admet quelques souplesses importantes, tant de la part du Gouvernement que des commissions des finances, avec, par exemple, la prise en compte des engagements du Gouvernement, l’autorisation des initiatives créant des charges de gestion et la possibilité de redéployer des crédits au sein d’une mission dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances.
La deuxième remarque concerne la détermination des moyens du Parlement pour assurer ses missions de contrôle et d’évaluation. Il est de mon devoir de vous rappeler qu’une telle prérogative relève exclusivement des assemblées parlementaires, qui jouissent d’une parfaite autonomie en matière administrative et financière, conformément au principe de séparation des pouvoirs.
Dans sa décision du 25 juillet 2001, le Conseil constitutionnel a estimé que le fait de prévoir l’existence d’une mission spécifique ayant vocation à regrouper les crédits consacrés aux pouvoirs publics, dont les assemblées, permettait d’assurer « la sauvegarde du principe d’autonomie financière des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs ».
À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 7 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, « les crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires font l’objet de propositions préparées par les questeurs de chaque assemblée et arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées. […] Les propositions ainsi arrêtées sont inscrites au projet de loi budgétaire auquel est annexé un rapport explicatif établi par la commission [précitée]. »
Ainsi, le renforcement des moyens administratifs et financiers dont disposent les assemblées parlementaires pour exercer leurs missions de contrôle et d’évaluation ne relève pas de la compétence du Gouvernement.
La troisième remarque, enfin, a trait à la diversification des membres de la Cour des comptes. Il convient de relever que le recrutement du personnel de cette institution est d’ores et déjà relativement ouvert. Outre ses membres affectés à la sortie de l’École nationale d’administration, la Cour des comptes accueille des fonctionnaires et magistrats nommés au tour extérieur, ainsi que des agents publics détachés. Toutefois, la diversité des recrutements doit aussi être conciliée avec le fait que « les membres de la Cour des comptes ont la qualité de magistrats », comme le rappelle l’article L. 120-1 du code des juridictions financières. Aussi les modalités de recrutement sont-elles fixées par la loi afin de garantir l’indépendance de la Cour en tant que juridiction.
Il faut noter que le législateur est intervenu à plusieurs reprises afin de faire évoluer les règles applicables en matière de nomination des magistrats financiers, notamment en 2006, avec la loi du 1

Le débat que vous soulevez, monsieur le président Chassaigne, sur la qualité de l’information dont disposent les parlementaires et sur la nécessité d’ouvrir les débats budgétaires, de rendre l’évaluation plus précise et de remettre en cause certaines procédures, est évidemment intéressant. La révision constitutionnelle à venir sera l’occasion de l’approfondir.
Vous avez conclu votre intervention en citant Confucius : « Celui qui déplace la montagne, c’est celui qui commence par déplacer de petites pierres. » Or Confucius a dit aussi : « Je ne cherche pas à connaître les réponses, je cherche à comprendre les questions ». Je crois avoir compris certaines de vos questions, cela ne nous met pas en situation d’accepter les réponses que vous proposez ce soir, mais l’essentiel est que nous puissions ultérieurement répondre ensemble à ces questions. Par conséquent, le Gouvernement ne soutient pas la proposition de résolution que vous avez présentée.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)
 Je souhaite faire un rappel au règlement, madame la présidente !
M. André Chassaigne.
 Il n’y a pas d’explications de vote, monsieur le président Chassaigne, mais le rappel au règlement est de droit, à condition qu’il s’agisse d’un vrai rappel au règlement. Je vous donne donc la parole.
Mme la présidente.
 Je vous remercie, madame la présidente. Il s’agit d’un vrai rappel au règlement, sur la tenue de nos débats, au titre de l’article 58, alinéa 1 
M. André Chassaigne.

Premièrement, je tiens à dire que nos débats ont été, selon moi, extrêmement enrichissants, et qu’il y a eu des interventions de qualité. Je voudrais, dans le cadre de ce rappel au règlement, remercier tous les intervenants, même s’ils ne souscrivent pas nécessairement aux propositions que nous avons formulées.
 (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM. – M. Maxime Minot applaudit également.)
Deuxièmement, j’ai demandé un scrutin public sur le vote de la proposition de résolution. Or, à l’écoute des différentes interventions, je suis saisi par une crainte, qui part du sol et me monte jusqu’à l’esprit
 (Sourires) 
Je les répète donc toutes les trois : nous souhaitons encourager le Gouvernement à formuler des propositions visant à renforcer le droit d’initiative parlementaire en matière budgétaire ; inviter le Gouvernement à accorder les moyens financiers nécessaires pour que le Parlement puisse disposer de ses propres pouvoirs d’expertise, en toute autonomie, afin de contrôler efficacement son action et évaluer les politiques publiques ; encourager le Gouvernement à prendre des initiatives visant à diversifier la composition de la Cour des comptes afin de renforcer la pluralité d’opinion et d’expression en son sein et, ainsi, pérenniser la crédibilité de la juridiction. Avec cela, je sens que l’on s’approche d’un consensus.
 (Sourires.)

M. Jean-Paul Lecoq
 Très bien !
M. Maxime Minot.
 Merci, monsieur le président Chassaigne. Vous faites preuve d’une grande habileté, puisque le rappel au règlement est conçu pour relever les éventuels manquements au règlement. Or vous avez souligné la qualité des débats, ce qui signifie qu’ils ont été parfaitement conformes au règlement.
Mme la présidente.
 J’ai encore beaucoup à apprendre !
M. André Chassaigne.
 (Sourires.)
 Je mets aux voix la proposition de résolution.
Mme la présidente.
 Voici le résultat du scrutin :
Mme la présidente.
 Prochaine séance, cet après-midi, à quinze heures :
Mme la présidente.
Questions au Gouvernement ;
Explications de vote et vote par scrutin public sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel ;
Discussion de la proposition de résolution visant à pérenniser les moyens nécessaires à la participation du ministère de la justice à l’effort national de lutte contre le terrorisme ;
Discussion de la proposition de résolution visant à promouvoir l’autonomie fiscale des collectivités territoriales.
La séance est levée.