LA COUR DE CASSATION, DEUXIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :


COUR DE CASSATION
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Audience publique du 26 novembre 2020
Cassation partielle
M. PIREYRE, président
Arrêt n° 1349 F-P+B+I
Pourvoi n° Q 19-22.583
R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
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AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
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ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION, DEUXIÈME CHAMBRE CIVILE, DU 26 NOVEMBRE 2020
M. T... K..., domicilié [...] , a formé le pourvoi n° Q 19-22.583 contre l'arrêt rendu le 3 juillet 2019 par la cour d'appel de Nancy (chambre sociale, section 1), dans le litige l'opposant à la caisse primaire d'assurance maladie de Meurthe-et-Moselle, dont le siège est 9 boulevard Joffre, 54047 Nancy cedex, défenderesse à la cassation.
Le demandeur invoque, à l'appui de son pourvoi, les deux moyens de cassation annexés au présent arrêt.
Le dossier a été communiqué au procureur général.
Sur le rapport de Mme Le Fischer, conseiller référendaire, les observations de la SCP Buk Lament-Robillot, avocat de M. K..., de la SCP Foussard et Froger, avocat de la caisse primaire d'assurance maladie de Meurthe-et-Moselle, et l'avis de M. de Monteynard, avocat général, après débats en l'audience publique du 21 octobre 2020 où étaient présents M. Pireyre, président, Mme Le Fischer, conseiller référendaire rapporteur, M. Prétot, conseiller doyen, avocat général, et Mme Tinchon, greffier de chambre,
la deuxième chambre civile de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu le présent arrêt ;
Faits et procédure
1. Selon l'arrêt attaqué (Nancy, 3 juillet 2019), à la suite d'un contrôle administratif portant sur la facturation des actes dispensés par M. K... (le professionnel de santé), infirmier d'exercice libéral, la caisse primaire d'assurance maladie de Meurthe-et-Moselle (la caisse) lui a notifié, le 18 janvier 2013, un indu sur le fondement de l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale.
2. Le professionnel de santé a saisi d'un recours une juridiction de sécurité sociale.
Sur le premier moyen, pris en sa première branche
Enoncé du moyen
3. Le professionnel de santé fait grief à l'arrêt de rejeter son recours, alors « que la limitation du remboursement des frais de déplacement aux frais qui auraient été exposés par un praticien de la même spécialité se trouvant plus proche du patient, ne concerne pas les déplacements chez les patients déjà pris en charge avant l'arrivée d'un autre praticien plus proche ; qu'en retenant que la nomenclature générale des actes professionnels ne distinguait pas entre les actes « en cours » et les soins nouveaux de sorte que ces dispositions trouvaient à s'appliquer envers tous les actes facturés, la cour d'appel a violé l'article 13 de la nomenclature générale des actes professionnels annexée à l'arrêté du 27 mars 1972 modifié. »
Réponse de la Cour
Vu les articles L. 162-12-1 du code de la sécurité sociale, R. 4312-30 du code de la santé publique et 13, C, 2° de la nomenclature générale des actes professionnels annexée à l'arrêté du 27 mars 1972 modifié, le deuxième dans sa rédaction antérieure au décret n° 2016-1605 du 25 novembre 2016, applicable à la date des soins litigieux :
4. Selon le premier de ces textes, les infirmiers sont tenus d'effectuer leurs actes dans le respect des dispositions prises pour l'application du titre Ier du livre III de la quatrième partie du code de la santé publique et en observant la plus stricte économie compatible avec l'exécution des prescriptions.
5. Selon le deuxième, dès qu'il a accepté d'effectuer des soins, l'infirmier ou l'infirmière est tenu d'en assurer la continuité, sous réserve des dispositions de l'article R. 4312-41.
6. Selon le dernier, le remboursement accordé par la caisse pour le déplacement d'un professionnel de santé ne peut excéder le montant de l'indemnité calculé par rapport au professionnel de santé de la même discipline, se trouvant dans la même situation à l'égard de la convention, dont le domicile professionnel est le plus proche de la résidence du malade.
7. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que pour l'application de l'article 13, C, 2°, de la nomenclature générale des actes professionnels, la détermination du domicile professionnel de l'infirmier ou de l'infirmière le plus proche de la résidence du malade s'effectue à la date de la prescription médicale, et pour la durée de l'exécution de celle-ci.
8. Pour condamner le professionnel de santé à payer une certaine somme à la caisse au titre de l'indu, l'arrêt relève, par motifs propres et adoptés, que l'article 13 de la nomenclature ne distingue pas entre les actes en cours et les soins nouveaux, de sorte qu'il trouve à s'appliquer envers tous les actes médicaux facturés. Il constate qu'il résulte des pièces produites par la caisse que si l'intéressé a facturé des indemnités kilométriques de son cabinet de Boismont jusqu'au domicile des patients à Mercy-le-Bas et à Doncourt-lès-Longuyon, il existait des praticiens plus proches des patients résidant dans ces communes. Il précise qu'en effet, en premier lieu, le professionnel de santé disposait d'un cabinet secondaire dans la commune de Mercy-le-Bas et qu'en second lieu, une infirmière disposait d'un cabinet à Beuveille, commune plus proche de Doncourt-lès-Longuyon.
9. En se déterminant ainsi, sans rechercher si, pour les malades domiciliés à Doncourt-lès-Longuyon, le professionnel de santé n'était pas, à la date de chaque prescription médicale, l'infirmier dont le domicile professionnel était le plus proche de leur résidence, la cour d'appel n'a pas donné de base légale à sa décision.
PAR CES MOTIFS, et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres griefs du pourvoi, la Cour :
CASSE ET ANNULE, sauf en ce qu'il confirme le jugement du tribunal des affaires de sécurité sociale de Longwy en ce qu'il a donné acte à M. K... de ce qu'il reconnaît devoir la somme de 576,95 euros à la caisse primaire d'assurance maladie de Meurthe-et-Moselle, l'arrêt rendu le 3 juillet 2019, entre les parties, par la cour d'appel de Nancy ;
Remet, sauf sur ce point, l'affaire et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant cet arrêt et les renvoie devant la cour d'appel de Metz  ;
Condamne la caisse primaire d'assurance maladie de Meurthe-et-Moselle aux dépens ;
En application de l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt partiellement cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du vingt-six novembre deux mille vingt. MOYENS ANNEXES au présent arrêt
Moyens produits par la SCP Buk Lament-Robillot, avocat aux Conseils, pour M. K....
PREMIER MOYEN DE CASSATION
M. T... K... fait grief à l'arrêt attaqué de l'avoir condamné à payer à la caisse primaire d'assurance maladie de Meurthe-et-Moselle la somme de 242 844,36 euros dont une somme de 3 552,15 euros au titre des indemnités kilométriques ;
AUX MOTIFS QUE M. T... K... reproche à la CPAM de retenir un indu relatif à des frais kilométriques dans la mesure où, pour certains patients, un autre infirmier s'était installé de façon plus proche de leur domicile, et soutient que la position de la CPAM selon laquelle le remboursement accordé pour le déplacement d'un professionnel de santé ne peut excéder le montant de l'indemnité calculé par rapport au professionnel de santé de la même discipline est plus proche de la résidence du malade induit des ruptures de soins est préjudiciable au patient ; qu'il fait valoir de plus qu'il appartenait à la CPAM de l'informer de l'installation d'un autre infirmier dans sa zone d'exercice ; que toutefois, les premiers juges ont exactement retenu que l'alinéa 2 de l'article 13 de la Nomenclature générale des actes professionnels ne distingue pas entre les actes "en cours" et les soins nouveaux de sorte que ces dispositions trouvent à s'appliquer envers tous les actes facturés ; que par ailleurs, les premiers juges ont exactement retenu que la CPAM n'avait aucune obligation d'informer M. K... de l'installation d'un autre infirmier ; que la demande sera rejetée et la décision entreprise sera confirmée sur ce point ;
ET AUX MOTIFS ADOPTES QUE selon l'article L. 162-1-7 du Code de la sécurité sociale, la prise en charge ou le remboursement par l'assurance maladie de tout acte ou prestation réalisé par un professionnel de santé, dans le cadre d'un exercice libéral ou d'un exercice salarié auprès d'un autre professionnel de santé libéral, ou en centre de santé ou dans un établissement ou un service médico-social, ainsi que, à compter du 1er janvier 2005, d'un exercice salarié dans un établissement de santé, à l'exception des prestations mentionnées à l'article L. 165-1, est subordonné à leur inscription sur une liste établie dans les conditions fixées au présent article ; que l'inscription sur la liste peut elle-même être subordonnée au respect d'indications thérapeutiques ou diagnostiques, à l'état du patient ; ainsi qu'à des conditions particulières de prescription, d'utilisation ou de réalisation de l'acte ou de la prestation ; qu'en application de l'article 13 de la Nomenclature Générale des Actes professionnels, l'indemnité due au professionnel de santé est calculée pour chaque déplacement à partir de son domicile professionnel et en fonction de la distance parcourue sous déduction d'un nombre de kilomètres fixé à 2 sur le trajet tant aller que retour ; que le remboursement accordé par la caisse pour le déplacement d'un professionnel de santé ne peut excéder le montant de l'indemnité calculé par rapport au professionnel de santé de la même discipline, se trouvant dans la même situation à l'égard de la convention, dont le domicile professionnel est le plus proche de la résidence du malade ; qu'il doit être précisé que l'article 13 de la Nomenclature Générale des Actes professionnels ne distingue pas entre les actes « en cours » et les soins nouveaux de sorte qu'il trouve à s'appliquer envers tous les actes médicaux facturés ; qu'en l'espèce, il résulte des pièces produites par la CPAM de Meurthe-et-Moselle que Monsieur K... a facturé des indemnités kilométriques de son cabinet de Boismont jusqu'au domicile de patients à Mercy le Bas et à Doncourt les Longuyon ; qu'il existait des praticiens plus proches des patients résidant dans ces communes ; qu'en effet, en premier lieu, Monsieur K... disposait d'un cabinet secondaire dans la commune de Mercy le Bas ; qu'en second lieu, Madame L... Y..., infirmière, disposait d'un cabinet à Beuveille, commune plus proche de Doncourt Les Longuyon ; qu'en outre, la CPAM de Meurthe-et-Moselle n'avait aucune obligation d'informer Monsieur T... K... de l'installation de Madame Y... ; qu'en tout état de cause, c'est à bon droit que la CPAM a réclamé le remboursement des indemnités kilométriques versées en méconnaissance de l'article 13 de la Nomenclature Générale des Actes professionnels ; que la décision de la commission de recours amiable du 17 septembre 2014 sera confirmée sur ce point ;
1°) ALORS QUE la limitation du remboursement des frais de déplacement aux frais qui auraient été exposés par un praticien de la même spécialité se trouvant plus proche du patient, ne concerne pas les déplacements chez les patients déjà pris en charge avant l'arrivée d'un autre praticien plus proche ; qu'en retenant que la nomenclature générale des actes professionnels ne distinguait pas entre les actes « en cours » et les soins nouveaux de sorte que ces dispositions trouvaient à s'appliquer envers tous les actes facturés (arrêt, p. 6), la cour d'appel a violé l'article 13 de la nomenclature générale des actes professionnels annexée à l'arrêté du 27 mars 1972 modifié ;
2°) ALORS QUE le juge doit répondre aux conclusions des parties ; qu'en se bornant à retenir, pour faire droit à la demande en remboursement d'indemnités kilométriques de la CPAM, que M. K... avait facturé des indemnités kilométriques de son cabinet jusqu'au domicile de patients à Doncourt cependant qu'une infirmière disposait d'un cabinet à Beuveille, commune plus proche de Doncourt (jugement, p. 9), sans rechercher, comme elle y était invitée, si cette infirmière avait des disponibilités et acceptait d'intervenir pour ses patients sur la commune de Doncourt, la cour d'appel a violé l'article 455 du code de procédure civile.
SECOND MOYEN DE CASSATION
M. T... K... fait grief à l'arrêt attaqué de l'avoir condamné à payer à la caisse primaire d'assurance maladie de Meurthe-et-Moselle la somme de 242 844,36 euros ;
AUX MOTIFS QUE M. T... K... expose, d'une part, que la pratique qu'il a utilisée durant plusieurs années n'a pas donné lieu à observations de la part de la CPAM et qu'en conséquence celle-ci a de fait consenti à cette pratique, d'autre part, que la Caisse n'a pas mis en place la procédure prévue par la convention de 2007 ; que sur le premier point, les premiers juges ont exactement rappelé que l'article 5 de la Nomenclature générale des actes professionnels prévoit, en son paragraphe c), que seuls peuvent être pris en charge les actes effectués personnellement par un auxiliaire médical sous réserve d'une prescription médicale, et qu'en conséquence M. K... ne peut se prévaloir de l'absence de contrôle et de sanction de la part de la CPAM, qui n'a par ailleurs pas compétence pour modifier les règles de facturation réglementairement établies ; que sur le second point, il ressort des termes de l'article 7.4.1 de la convention nationale destinée à régir les rapports entre les infirmières et les infirmiers libéraux et les organismes d'assurance maladie approuvée par l'arrêté du 18 juillet 2007 que la procédure applicable en cas de non-respect par le professionnel des dispositions de cette convention n'a pas un caractère obligatoire pour la Caisse sauf si celle-ci envisage à l'encontre du professionnel les mesures prévues par ce texte, mesures au rang desquelles ne figure pas la répétition de l'indu ; que la demande sera donc rejetée, et la décision entreprise sera confirmée sur ce point ; sur la protection des droits patrimoniaux et l'enrichissement indu de la caisse que M. T... K... expose que les sommes qui ont été versées par la Caisse correspondent à des soins effectivement prodigués et qu'en conséquence elle n'a subi aucun préjudice, et qu'en tout état de cause la somme sollicitée constitue une atteinte disproportionnée à son droit de propriété ; qu'il ressort des dispositions de l'article L 133-4 du code de la sécurité sociale qu'en cas d'inobservation par un professionnel de santé des dispositions relatives à la facturation des soins, l'organisme de prise en charge recouvre l'indu correspondant auprès du professionnel, du distributeur ou de l'établissement à l'origine du non-respect de ces règles et ce, que le paiement ait été effectué à l'assuré, à un autre professionnel de santé, à un distributeur ou à un établissement ; que ces dispositions spéciales excluent les règles de droit commun en matière de répétition de l'indu, et que le remboursement des prestations est dû du seul fait que ces prestations n'ont pas été accomplies selon les règles de facturation, peu important leur caractère effectif et leur paiement au juste prix ; que par ailleurs, si l'action en répétition de l'indu constitue une atteinte aux biens de M. K..., cette atteinte trouve son origine dans une réglementation prise pour assurer l'intérêt général tel que défini par les dispositions de l'article premier du premier protocole annexe à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ; qu'en conséquence, la demande sera rejetée et la décision entreprise sera confirmée sur ce point ;
ET AUX MOTIFS ADOPTES QUE l'article L. 161-33 du Code de la sécurité sociale énonce : l'ouverture du droit aux prestations de l'assurance maladie est subordonnée à la production de documents dont le contenu, le support ainsi que les conditions et délais de transmission à la caisse du bénéficiaire sont fixés par décret en Conseil ; que si le bénéficiaire, ayant reçu du professionnel, de l'organisme ou de l'établissement dispensant des actes ou prestations remboursables par l'assurance maladie, les documents nécessaires à la constatation des soins ou d'une incapacité de travail les transmet à la caisse hors du délai prévu, il encourt une sanction fixée par voie réglementaire, pouvant aller jusqu'à la déchéance du droit aux prestations pour la période pendant laquelle le contrôle de celles-ci aurait été rendu impossible ; qu'en cas de transmission électronique, si le professionnel, l'organisme ou l'établissement dispensant des actes ou prestations remboursables par l'assurance maladie est responsable d'un défaut de transmission à la caisse du bénéficiaire de documents mentionnés à l'alinéa précédent ou s'il les a transmis hors du délai prévu, et sans préjudice d'éventuelles sanctions prévues par les conventions nationales mentionnées au chapitre 2 du présent titre, la caisse peut exiger du professionnel ou de l'organisme concerné la restitution de tout ou partie des prestations servies à l'assuré. Pour son recouvrement, cette restitution est assimilée à une cotisation de sécurité sociale ; que l'article 5 de la Nomenclature Générale des Actes professionnels précise : « Seuls peuvent être pris en charge ou remboursés par les caisses d'Assurance Maladie, sous réserve que les personnes qui les exécutent soient en règle vis-à-vis des dispositions législatives, réglementaires et disciplinaires concernant l'exercice de leur profession : a) les actes effectués personnellement par un médecin ; b) les actes effectués personnellement par un chirurgien-dentiste ou une sage-femme, sous réserve qu'ils soient de leur compétence ; c) les actes effectués personnellement par un auxiliaire médical, sous réserve qu'ils aient fait l'objet d'une prescription médicale écrite qualitative et quantitative et qu'ils soient de sa compétence » ; qu'en l'espèce, il n'est pas contesté que Monsieur T... K... a réalisé et facturé des actes sans adresser les prescriptions médicales applicables à la date de l'acte ; qu'il importe peu que Monsieur K... ait transmis des bordereaux d'envoi sur lesquels figurerait la mention « ordonnance déjà en votre possession » dès lors qu'il reconnaît ne pas avoir envoyé la prescription applicable à la CPAM de Meurthe-et-Moselle ; qu'en outre, c'est à tort que Monsieur T... K... allègue une acceptation de la part de la CPAM de la pratique consistant à ne pas envoyer la prescription médicale ; qu'en effet, d'une part, la CPAM n'a pas compétence pour modifier les règles de facturation réglementairement établies ; que d'autre part, la seule absence de contrôle et de sanction par la CPAM ne peut être interprétée comme une manifestation de volonté de sa part d'accepter la facturation d'un infirmier d'actes réalisés sans prescription médicale ; que de même, la pratique alléguée par Monsieur K..., qui n'est au demeurant pas démontrée, ne saurait valoir acceptation de la CPAM et instauration de règles dérogatoires à celles fixées par les textes légaux, réglementaires et conventionnels ; que Monsieur T... K... ne peut ainsi se prévaloir de ses propres manquements pour justifier une modification des règles applicables ; qu'en conséquence, la décision de la commission de recours amiable du 17 septembre 2014 sera confirmée sur ce point ; sur le droit au respect des biens, que Monsieur T... K... sollicite l'annulation de la décision de la Commission de recours amiable du 17 septembre 2014 au motif qu'elle constituerait une atteinte injustifiée à ses biens, méconnaissant ainsi le droit au respect des biens énoncé à l'article 1 du premier protocole de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que toutefois, il y a lieu de dire que si l'action en répétition de l'indu et la décision de la Commission de recours amiable prévoyant le remboursement des actes facturés sans respect des règles de facturation constitue évidemment une atteinte aux biens en ce qu'elle entraînerait une dépossession de Monsieur K..., il s'agit d'une atteinte justifiée par la seule application des dispositions du Code de la sécurité sociale et du Code civil ; que la décision de la Commission de recours amiable ne peut donc être annulée sur ce fondement ;
1°) ALORS QUE le juge ne peut dénaturer les conclusions des parties et méconnaître les termes du litige ; qu'en retenant, pour condamner M. K... au paiement de la somme de 242 844,36 euros, qu'il n'était pas contesté que ce dernier avait réalisé et facturé des actes sans adresser les prescriptions médicales applicables à la date de l'acte et qu'il reconnaissait ne pas avoir envoyé la prescription applicable à la CPAM de Meurthe et Moselle (jugement, p. 10), quand M. K... soutenait qu'il n'avait « jamais reconnu que cela était valable pour la totalité de la somme réclamée, ce pourquoi il demande la production de pièces », notamment des ordonnances échues et les bordereaux d'envoi sur lesquelles la CPAM fondait ses poursuites (ses conclusions, p. 15), la cour d'appel a dénaturé les conclusions des parties et violé l'article 4 du code de procédure civile ;
2°) ALORS QUE toute personne physique a droit au respect de ses biens pour lesquels toute atteinte doit être justifiée par un but d'intérêt général et proportionnée à ce but ; qu'en se bornant à affirmer, pour condamner M. K... au paiement de la somme de 242 844,36 euros, que l'atteinte portée à ses biens trouvait son origine dans une règlementation prise pour assurer l'intérêt général (arrêt, p. 7, al. 6), sans rechercher concrètement si M. K... n'avait pas, dans l'exercice de sa profession, effectué des actes médicaux conforme aux données acquises de la science et indispensables à la survie de ses patients de sorte qu'au cas d'espèce, il convenait d'écarter l'application de la législation nationale laquelle revenait à le priver de manière disproportionnée de toute rémunération pour des actes certes irréguliers mais justifiés, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard de l'article 1er du 1er Protocole additionnel à la Convention Européenne des droits de Sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.
A rapprocher : 2e Civ., 2 avril 2015, pourvoi n° 14-12.680, Bull. 2015, II, n° 87 (2) (rejet), et les arrêts cités.