LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :
Vu la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ;
Attendu, selon l'arrêt attaqué, que, suivant convention conclue le 15 juillet 2013, le syndicat mixte Sud Rhône environnement (le syndicat mixte) a confié à la société EcoDDS (la société), éco-organisme agréé, la prise en charge de la gestion de déchets diffus spécifiques ménagers ; qu'un litige relatif à l'exécution de la convention étant né entre les parties, la société a saisi la juridiction judiciaire aux fins d'annulation du titre exécutoire émis contre elle par le syndicat mixte ; que celui-ci a soulevé une exception d'incompétence au profit de la juridiction administrative ;
Attendu que l'arrêt déclare la juridiction judiciaire incompétente pour connaître du litige et renvoie les parties à mieux se pourvoir ;
Attendu, cependant, que, saisi par la Cour de cassation (1re Civ., 10 avril 2019, pourvoi n° 18-16.514, publié), en application de l'article 35 du décret n° 2015-233 du 27 février 2015, le Tribunal des conflits a, par arrêt du 1er juillet 2019 (n° 4162), énoncé, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 541-10-4 du code de l'environnement que la collecte des déchets ménagers de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement incombe de plein droit aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits, que, par suite, la convention par laquelle une collectivité territoriale s'engage envers un éco-organisme agissant pour le compte des producteurs, importateurs et distributeurs à collaborer à cette collecte en contrepartie d'un versement financier ne peut être regardée comme confiant à cet organisme l'exécution du service public de la collecte et du traitement des déchets ménagers ni comme le faisant participer à cette exécution et que, l'agrément d'un éco-organisme chargé par les producteurs de s'acquitter pour leur compte de leur obligation légale n'investissant pas cet organisme de missions de service public, la convention n'a pas davantage pour objet de coordonner la mise en oeuvre de missions de service public incombant respectivement à une personne publique et à une personne privée ; qu'il a jugé, en second lieu, que, si la convention litigieuse, conclue pour une durée indéterminée, prévoyait que le syndicat mixte pouvait mettre fin « de plein droit » à son exécution moyennant un préavis de quatre-vingt-dix jours, alors que la société ne pouvait la résilier que dans des cas limitativement prévus, cette clause, compte tenu notamment des conséquences respectives de la résiliation pour les deux parties et des prérogatives importantes accordées par ailleurs à la société, ne pouvait être regardée comme impliquant que les relations contractuelles aient été placées dans l'intérêt général sous un régime exorbitant du droit commun, et qu'aucune autre clause de la convention n'avait une telle portée ; qu'il en a déduit que la convention liant la société au syndicat mixte présentait le caractère d'un contrat de droit privé et que, dès lors, le litige relatif à l'exécution de cette convention ressortissait à la compétence de la juridiction judiciaire ; que, conformément à l'article 11 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits, cette décision s'impose à toutes les juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ;
D'où il suit qu'en statuant comme elle l'a fait, la cour d'appel a violé les textes susvisés ;
PAR CES MOTIFS et sans qu'il y ait lieu de statuer sur le moyen unique du pourvoi :
CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt rendu le 15 février 2018, entre les parties, par la cour d'appel de Nîmes ; remet, en conséquence, la cause et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant ledit arrêt et, pour être fait droit, les renvoie devant la cour d'appel de Toulouse  ;
Condamne le syndicat mixte Sud Rhône environnement aux dépens ;
Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du quatorze novembre deux mille dix-neuf.
MOYEN ANNEXE au présent arrêt
Moyen produit par la SARL Cabinet Briard, avocat de la société EcoDDS
Il est fait grief à l'arrêt confirmatif attaqué d'AVOIR déclaré la juridiction judiciaire matériellement incompétente pour connaître de la demande de la société EcoDDS tendant à ce qu'il soit déclaré que la somme de 552 euros correspondant aux dépenses engagées par EcoDDS pour traiter des déchets qui lui ont été remis fautivement par le syndicat mixte Sud Rhône Environnement n'est pas due par elle et à ce que le titre exécutoire émis au bénéfice du syndicat Sud Rhône Environnement le 15 juillet 2013 soit annulé ;
Aux motifs que la société EcoDDS critique le premier juge en ce qu'il s'est déclaré incompétent au profit du tribunal administratif, à raison du caractère administratif du contrat conclu le 15 juillet 2013 entre la société EcoDDS et le syndicat mixte Sud Rhône Environnement ; qu'à titre liminaire, le caractère administratif ou privé d'un contrat ne peut dépendre de la qualification que les parties lui attribuent ; que dès lors, le fait que la convention litigieuse comporte en son article 8 une clause attributive de compétence à la juridiction judiciaire territorialement compétente ne saurait contrevenir au principe d'ordre public de séparation des juridictions administratives et judiciaires, quelle que soit la transmission de la convention aux ministères en charge de l'économie et de l'environnement lors de la délivrance de l'agrément aux éco organismes qui reste dans incidence sur la nature du contrat ; qu'il appartient donc au juge d'apprécier sa compétence à raison de la nature du contrat litigieux ; qu'un contrat administratif se définit comme un contrat dont l'un des contractants est une personne administrative et qui, soit contient des clauses exorbitantes du droit commun, soit constitue une modalité d'exécution du service public ; qu'il appartient au juge administratif de statuer sur les litiges nés de son exécution ; qu'en vertu de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, « Les communes, la métropole de Lyon ou les établissements publics de coopération intercommunale assurent, éventuellement en liaison avec les départements et les régions, la collecte et le traitement des déchets des ménages. Les communes peuvent transférer à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit l'ensemble de la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, ainsi que les opérations de transport qui s'y rapportent. Les opérations de transport, de transit ou de regroupement qui se situent à la jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions (...) » ; qu'en l'espèce le contrat du 15 juillet 2013 a été conclu entre le syndicat mixte Sud Rhône Environnement à qui des communes ont transféré tout ou partie de la gestion du service public de collecte et traitement des déchets ménagers et qu'il convient de qualifier d'établissement public, et une personne privée, la société EcoDDS ; que le premier critère organique tenant à la qualité de personne publique d'une des parties au contrat est donc rempli ; que s'agissant de l'appréciation de l'existence du critère matériel tenant à l'exécution d'un service public, la société EcoDDS soutient que le contrat n'a pour objet que la collecte des déchets qui échapperait à la compétence du syndicat mixte et relèverait de la seule responsabilité des producteurs en application de l'article L. 541-10 du code de l'environnement, de sorte que le syndicat mixte ne contribuerait pas au service public de la collecte de déchets et que l'activité d'EcoDDS ne s'exercerait pas dans le cadre d'un service public ; que la société appelante considère tout au plus que son activité s'exerce sous le contrôle de l'État, et qu'elle est investie d'une mission de service public et industriel (SPIC) dont le syndicat mixte est usager, de sorte que le juge de l'ordre judiciaire a compétence pour statuer sur des litiges opposant un SPIC à un usager ; qu'une telle argumentation ne saurait prospérer dès lors que si l'article R. 543-231 du code de l'environnement donne bien au producteur de déchet la responsabilité juridique et la charge financière de son élimination selon le principe pollueur payeur, l'article R. 543-232 du même code, relatif aux déchets ménagers issus de l'industrie chimique, prévoit les modalités d'intervention suivantes : « L'obligation de collecte séparée des déchets ménagers issus de produits chimiques pouvant présenter un risque significatif pour la santé et l'environnement faite aux metteurs sur le marché adhérant à un organisme agréé est assurée par : 1° La mise en place, en collaboration avec les collectivités territoriales et les distributeurs, d'un dispositif de collecte desdits déchets sur des points d'apport volontaire qui couvre l'ensemble du territoire national ; 2° La prise en charge des coûts supportés par les collectivités territoriales et leurs groupements pour la collecte séparée desdits déchets. Les coûts liés à cette collecte sont, en cas d'agrément de plusieurs organismes, pris en charge pour le compte desdits organismes agréés par un organisme coordonnateur agréé dans les conditions définies à l'article R. 543-235 que les metteurs sur le marché adhérant à un organisme agréé sont tenus de mettre en place, par convention passée avec les collectivités territoriales et leurs groupements (...) » ; que toutefois, contrairement à l'argumentation développée par la société EcoDDS, ces dispositions qui prévoient des modalités de collaboration dans le domaine de la collecte et du traitement des déchets ménagers n'ont pas pour effet de transférer aux producteurs ou éco-organismes le traitement et la collecte des déchets diffus spécifiques en faisant des collectivités territoriales un simple prestataire de ces organismes ; que bien au contraire, l'article 2224-13 précité du code général des collectivités territoriales énonce que les communes qui assurent la collecte et le traitement des déchets des ménages, dont font partie les déchets diffus spécifiques, peuvent transférer tout ou partie de leur compétence à un syndicat mixte ; qu'il s'ensuit que l'activité de collecte et de traitement de ces déchets est bien une mission de service public et que le contrat conclu le 15 juillet 2013 qui avait pour objet d'organiser la collecte et le traitement entre le syndicat mixte et l'éco-organisme agréé contribue à l'exécution du service public ; qu'il sera relevé également que la faculté offerte à l'administration d'une résiliation unilatérale du contrat sans contrepartie indemnitaire, ainsi que l'obligation faite à EcoDDS, soumise à un agrément ministériel d'une durée limitée, de respecter un cahier des charges approuvé par arrêté ministériel, procèdent de clauses exorbitantes du droit commun qui ne font que conforter le caractère administratif du contrat ; que sans qu'il soit nécessaire à la détermination du juge compétent de transmettre à la Cour de justice de l'Union européenne les questions préjudicielles soumises par la société EcoDDS, il ressort des développements qui précèdent que la juridiction de l'ordre judiciaire est incompétente pour statuer sur le litige afférent à un contrat administratif ; qu'en conséquence le jugement entrepris qui procède d'une juste analyse du contrat sera confirmé en ce qu'il a déclaré le juge de l'ordre judiciaire incompétent au profit du juge administratif de Nîmes et renvoyé les parties à mieux de pourvoir ;
Et aux motifs éventuellement adoptés que le service de collecte et traitement des déchets ménagers constitue selon l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales un service public dévolu aux communes ou agglomérations de communes ou autres organismes de coopération intercommunale, lesquels peuvent en transférer l'exercice à un syndicat mixte soit de l'ensemble de la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence concernant le traitement ; qu'à ce titre, il apparaît que la convention du 15 juillet 2013 conclue entre les parties mentionne expressément « La présente convention-type est conclue en application du chapitre III-A-II-1 du cahier des charges annexé à l'arrêté ministériel du 15 juin 2012. Elle régit les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales, ou tout groupement de collectivités territoriales compétent en matière de collecte de déchets diffus spécifiques ménagers, remettent séparément des déchets spécifiques ménagers
à l'éco-organisme de la filière, en contrepartie du soutien financier de ce dernier » ; que dès lors, il apparaît que l'intervention de la société EcoDDS créée spécialement pour traiter les déchets ménagers spécifiques, consistant selon le cahier des charges à collecter, enlever et traiter les déchets spécifiques ménagers, il en résulte que la société EcoDDS ne saurait soutenir que le traitement des déchets spécifiques ménagers opérée par elle serait une activité distincte de leur collecte, en ce que son activité au contraire s'intègre dans le cadre de la compétence de service public reconnue à l'organisme public cocontractant qui est nécessairement compétent en matière de collecte des déchets ménagers ; que d'ailleurs, il ressort expressément de l'article 1 de la convention que ce dernier prévoit que « la compétence en matière de collecte séparée des DDS ménagers constitue une condition déterminante du consentement d'EcoDDS pour la conclusion de la présente convention » ; que dès lors, il ressort des termes susvisés de la convention conclue entre les parties que ladite convention n'a été conclue que dans un but d'intérêt général de gestion des déchets ménagers visant à assurer la collecte et le traitement des déchets ménagers collectés selon des conditions et procédures précises édictées par un cahier des charges déterminé par un arrêté ministériel qui encadre la collecte des déchets ménagers ainsi que leur remise et leur traitement ; qu'ensuite, la convention conclue entre les parties comprend une clause exorbitante de droit commun en ce que l'article 2 de ladite convention prévoit dans un paragraphe « Résiliation par la collectivité » qu'elle peut être résiliée par la collectivité et sans ouvrir droit à indemnité pour EcoDDS ; que cette disposition fortement inégalitaire au profit de la personne publique en ce qu'elle l'autorise à mettre fin de façon discrétionnaire au contrat apparaît dictée par l'accomplissement d'une mission d'intérêt général, autorisant la mise en oeuvre de prérogatives de puissance publique et constitue un élément de nature à conférer à la convention conclue entre les parties un caractère administratif qui relève d'un régime exorbitant du droit commun des contrats ; qu'enfin, eu égard au but d'intérêt général poursuivi visant à faire traiter ls déchets ménagers collectés et remis directement ou indirectement par la puissance publique par la société EcoDDS spécialement agréée à cet effet, dans certaines conditions particulières réglementées par arrêté ministériel et un cahier des charges, ainsi que la présence de clause exorbitante du droit commun au profit de la collectivité publique, la convention conclue entre la SAS EcoDDS et le syndicat mixte Sud Rhône Environnement constitue un contrat de droit administratif, de sorte que le contentieux relatif au titre exécutoire émis le 12 mars 2015 par la société requérante concernant une créance liée non pas à une relation avec un usager du service public, mais à l'interprétation des conditions d'exécution d'un contrat administratif entre la société prestataire et l'organisme public cocontractant, ledit litige relève de la compétence matérielle du tribunal administratif de Nîmes ; qu'ainsi la juridiction judiciaire doit se déclarer incompétente pour statuer sur le litige opposant le syndicat mixte Sud Rhône Environnement et la SAS EcoDDS, de sorte qu'il convient de renvoyer cette dernière à mieux se pourvoir ; que dès lors, la SAS EcoDDS ne saurait soutenir que l'article 8 de la convention comporterait une clause d'attribution de compétence à la juridiction judiciaire territorialement compétente en ce que le juge judiciaire, nonobstant l'existence d'une clause contractuelle attributive de juridiction le désignant, doit, compte tenu du principe d'ordre public de séparation des juridictions administratives et judiciaires, se déclarer incompétent pour connaître des litiges correspondant à l'existence d'un contrat administratif, de sorte que l'article 8 de la convention conclue entre les parties sera réputé non écrit car contraire aux dispositions d'ordre public de séparation des juridictions judiciaires et administratives ;
1°) Alors que les tribunaux judiciaires sont incompétents pour connaître de la légalité de la décision implicite par laquelle le ministre chargé de l'environnement a approuvé, dans l'exercice de son pouvoir de police administrative, le contrat type visé par l'arrêté du 15 juin 2012 relatif à la filière des déchets diffus spécifiques ménagers, en ne contestant pas ce contrat type après que ce dernier lui eut été transmis à titre d'information ; que l'appréciation de la légalité de la clause attributive de compétence au juge judiciaire insérée dans ce contrat type implique nécessairement d'apprécier celle de la décision administrative d'approbation de ce contrat ; qu'en refusant néanmoins, pour écarter cette clause attributive de compétence comme contraire au principe d'ordre public de séparation des pouvoirs, de considérer l'approbation implicite comme une décision administrative dont le juge judiciaire n'était pas compétent pour connaître, la cour d'appel a violé la loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III, ensemble l'article R. 543-234 du code de l'environnement.
2° Alors que le défaut de réponse à conclusions équivaut à un défaut de motifs ; qu'en se bornant à relever que « le fait que la convention litigieuse comporte en son article 8 une clause attributive de compétence à la juridiction judiciaire territorialement compétente ne saurait contrevenir au principe d'ordre public de séparation des juridictions administratives et judiciaires, quelle que soit la transmission de la convention aux ministères en charge de l'économie et de l'environnement lors de la délivrance de l'agrément aux éco-organismes qui reste dans incidence sur la nature du contrat » (arrêt, p. 8, § 2), sans répondre à ses conclusions faisant valoir que le juge judiciaire n'est pas compétent pour écarter ledit article 8 (dernières conclusions d'appel de la société EcoDDS, point II.1.1. pp 3-4, cité dans l'arrêt, p. 5, point 1-), la cour d'appel a violé l'article 455 du code de procédure civile.
3°) Alors que le régime de collecte, d'enlèvement et de traitement des déchets ménagers (article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales) est distinct de celui relatif aux déchets diffus spécifiques ménagers (articles L. 541-10-4 et R. 543-228 à R. 543-237 du code de l'environnement) ; qu'en affirmant que « la collecte et le traitement des déchets des ménages, dont font partie les déchets diffus spécifiques (
) est bien une mission de service public » (arrêt, p. 9), sans vérifier si la collecte et le traitement des déchets diffus spécifiques constituent, quant à ces déchets précisément, une mission de service public, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard des dispositions susvisées.
4°) Alors que la compétence pour collecter et traiter les déchets diffus spécifiques ménagers relève des producteurs ou, le cas échéant, des éco-organismes auxquels ils ont adhéré ; qu'en jugeant néanmoins que le nouveau régime de responsabilité élargie du producteur régi par ces dispositions n'avait « pas pour effet de transférer aux producteurs ou aux éco-organismes le traitement et la collecte des déchets diffus spécifiques en faisant des collectivités territoriales un simple prestataire de ces organismes » (arrêt, p. 9), la cour d'appel a violé les articles L. 541-10-4 et R. 543-228 à R. 543-237 du code de l'environnement par fausse application.
5°) Alors que la compétence pour collecter les déchets diffus spécifiques ménagers ne fait pas partie des critères permettant de qualifier cette activité de mission de service public ; qu'en se fondant néanmoins sur la circonstance que les collectivités territoriales sont compétentes en matière de collecte séparée des DDS ménagers pour qualifier de service public la collecte et le traitement de ces déchets, la cour d'appel a violé l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, ensemble les articles L. 541-10-4 et R. 543-228 à R. 543-237 du code de l'environnement.
6°) Alors que le défaut de réponse à conclusions équivaut à un défaut de motifs ; que la société EcoDDS faisait valoir (conclusions, pp. 7-10, c)) que la convention du 15 juillet 2013 n'avait pour objet que la collecte des déchets, qui échappe à la compétence du syndicat mixte Sud Rhône Environnement (article 1er de ses statuts) et relève de la seule responsabilité des producteurs (article L. 541-10 du code de l'environnement), de sorte que le syndicat ne contribue pas au service public de la collecte de déchets et que l'activité d'EcoDDS ne s'exerce pas dans le cadre d'un service public ; qu'en retenant néanmoins que l'article 2224-13 du code général des collectivités territoriales « énonce que les communes qui assurent la collecte et le traitement des déchets des ménages, dont font partie les déchets diffus spécifiques, peuvent transférer tout ou partie de leur compétence à un syndicat mixte. Il s'ensuit que l'activité de collecte et de traitement de ces déchets est bien une mission de service public et que le contrat conclu le 15 juillet 2013 qui avait pour objet d'organiser la collecte et le traitement entre le syndicat mixte et l'éco-organisme agréé contribue à l'exécution du service public » (arrêt, p. 9), sans répondre au moyen opérant tiré de l'incompétence du syndicat en matière de collecte de déchets, la cour d'appel a violé l'article 455 du code de procédure civile.
7°) Alors qu'une clause de résiliation unilatérale de plein droit en faveur de l'administration ne constitue pas en tant que telle une clause exorbitante de droit commun, mais doit être appréciée au regard de l'économie générale du contrat ; qu'en déduisant de l'existence d'une clause résiliation unilatérale au profit du syndicat mixte sans indemnité pour l'éco-organisme (article 2 de la convention-type) le caractère exorbitant d'une telle clause, sans avoir rapproché, ainsi qu'il lui était demandé (dernières conclusions d'appel de la société EcoDDS, p. 19 point 19-), la portée de cette clause de l'économie générale de la convention du 15 juillet 2013, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard de la loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III, ensemble l'article R. 543-234 du code de l'environnement.
A rapprocher :Tribunal des conflits, 1er juillet 2019, n° 4162, publié au Recueil Lebon ;1re Civ., 14 novembre 2019, pourvoi n° 18-22.793, Bull. 2019, (cassation)