LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :
Sur le moyen unique, pris en sa première branche :
Vu l'article 1382, devenu 1240 du code civil ;
Attendu, selon l'arrêt attaqué, que M. X..., propriétaire d'un ensemble de parcelles situé sur le territoire de la commune de Contes, a souhaité y faire construire un lotissement ; que, reprochant à M. Y..., maire de la commune, d'avoir volontairement et systématiquement fait obstruction à la réalisation de ce projet immobilier et d'avoir, ainsi, commis une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, il a saisi la juridiction judiciaire pour obtenir sa condamnation au paiement de dommages-intérêts ;
Attendu que, pour décider que M. Y... n'avait commis aucune faute personnelle et, en conséquence, rejeter la demande de M. X..., l'arrêt retient que, si le projet de lotissement mené par ce dernier s'est heurté à de multiples obstacles administratifs, tels que des certificats d'urbanisme négatifs et des arrêtés de refus de lotir, d'interruption de travaux et de refus de permis de construire, l'ensemble de ces décisions témoigne de l'appréciation portée par le conseil municipal et, plus particulièrement, par le maire sur le projet en cause, comme étant de nature à nuire à la tranquillité des habitants par un trafic automobile supplémentaire et à créer des difficultés de circulation ; qu'il en déduit que, bien que cette appréciation ait été critiquée par la juridiction administrative, il n'est pas établi que M. Y... ait eu un quelconque intérêt personnel à la non-réalisation dudit projet immobilier ;
Qu'en se déterminant ainsi, sans rechercher, comme elle y était invitée, si, quel qu'en ait été le mobile, les agissements de M. Y... ne revêtaient pas, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils avaient été commis, une gravité telle qu'ils étaient détachables de l'exercice de ses fonctions de maire, la cour d'appel n'a pas donné de base légale à sa décision ;
PAR CES MOTIFS et sans qu'il y ait lieu de statuer sur la seconde branche du moyen :
CASSE ET ANNULE, sauf en ce qu'il déclare irrecevable l'exception d'incompétence soulevée par M. Y..., l'arrêt rendu le 9 octobre 2014, entre les parties, par la cour d'appel d'Aix-en-Provence ; remet, en conséquence, sur les autres points, la cause et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant ledit arrêt et, pour être fait droit, les renvoie devant la cour d'appel de Lyon ;
Condamne M. Y... aux dépens ;
Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt partiellement cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du vingt-cinq janvier deux mille dix-sept.
MOYEN ANNEXE au présent arrêt
Moyen produit par la SCP Gatineau et Fattaccini, avocat aux Conseils, pour M. X...
IL EST FAIT GRIEF à l'arrêt infirmatif attaqué d'AVOIR dit que Monsieur Francis Y... n'avait commis de faute détachable de son service de maire de la commune de Contes et, en conséquence, d'AVOIR débouté Monsieur Louis X... de ses demandes tendant à voir reconnaître la responsabilité personnelle de Monsieur Francis Y... ;
AUX MOTIFS QUE « M. X... estime avoir été victime d'actes et de faits émanant de M. Y... en sa qualité de maire de la commune de Contes, de nature à constituer selon lui un ensemble constitutif d'une faute détachable du service entraînant sa responsabilité personnelle. Il convient de faire l'inventaire de ces actes et faits. Il s'agit d'abord de certificats d'urbanisme négatifs. M. X... est propriétaire d'un ensemble de parcelles à Contes quartier Roseire lieudit Crouzelier dont l'ensemble représente environ un hectare et demi. Il a le projet de rentabiliser cette propriété en créant un lotissement en vue de la vendre par lots. Il estime que son projet se heurte à un blocage du maire de Contes. M. X... a d'abord demandé à obtenir un certificat d'urbanisme de la commune reconnaissant le caractère constructible de ses terrains. La commune de Contes lui délivra les 13 novembre 1998, 3 février 1999, 27 avril 2000, 10 mai 2000 et 17 juillet 2000 des certificats d'urbanisme négatifs qu'il ne contesta pas. En l'absence de contestation de ces certificats, ils n'ont pas à être retenus. M. X... contesta par contre un sixième certificat d'urbanisme négatif du 6 février 2001. Ce certificat était motivé par le fait que le lot A, situé en zone IND était inconstructible à l'exception d'une extension limitée de la construction existante, que le lot B, situe en zones IND et UC était inconstructible, alors que la superficie du terrain en zone UC étant inférieure au minimum requis en l'absence de réseau public d'assainissement et de débouché de la voie d'accès ne répondant pas aux exigences de sécurité. Par ordonnance de référé le juge administratif enjoigna à la commune de revoir l'instruction du dossier et un nouveau certificat négatif était délivré le 4 octobre 2001. X... demanda au tribunal administratif de Nice l'annulation de ces deux certificats des 6 février 2001 et 4 octobre 2001. Par jugement du 13 mars 2003, le tribunal administratif de Nice a annulé ces deux certificats, enjoint à la commune de délivrer de nouveaux certificats après instruction et de réviser le plan d'occupation des sols relativement aux parcelles appartenant à M. X.... Le tribunal administratif a dit que le classement du lot A en zone rouge était erroné et que la question de l'accès pouvait être réétudiée. La contestation de ces certificats des 6 février 2001 et 4 octobre 2001 révélait des erreurs d'appréciation commises par la commune. Une procédure d'expropriation fut menée par la commune de Contes relativement à l'assiette d'un chemin. Il n'est pas fait état d'une contestation de la déclaration d'utilité publique. Un litige est apparu sur le montant de l'indemnité d'expropriation. Ce litige a été tranché par le juge de l'expropriation. M. X... a ensuite sollicité une autorisation de lotir. Il s'est vu refuser celle autorisation par arrêté municipal du 12 mai 2006 au motif notamment de l'insuffisance de la voie de desserte. Cet arrêté fut annulé par jugement du tribunal administratif de Nice du 21 juin 2007 qui a considéré que la commune n'établissait pas la dangerosité de l'accès. Une seconde demande fut également refusée par arrêté du 14 septembre 2007 notamment au vu de ce que le nombre de constructions envisagées était augmenté, que le dossier était incomplet et que l'aménagement d'une voie d'accès n'était pas possible pour la commune. Cet arrêté fut annulé par le tribunal administratif de Nice qui a considéré que la commune ne pouvait pas
reprocher au projet une insuffisance au niveau de sa desserte d'accès. A chaque fois une appréciation de fait de la situation des lieux et du projet de lotissement a été effectuée par le tribunal administratif, dans un sens différent de celui de la commune. En définitive M. X... a fini par obtenir le 21 avril 2008 une autorisation de lotir. Le 14 mai 2009, le maire de la commune de Contes a établi un procès verbal d'infraction aux dispositions de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme pour travaux de terrassement, affouillement, abattage d'arbres sans déclaration préalable. Le 2 juillet 2009 le maire de la commune de Contes a pri[s] un arrêté d'interruption de travaux au motif de ces travaux de terrassement sans déclaration préalable. M. X... a diligente un recours pour excès de pouvoir contre cet arrêté. Par arrêté du 11 août 2010, le maire de Contes a rapporté cet arrêté du 2 juillet 2009. Le tribunal administratif a constaté qu'il n'y avait pas lieu à statuer sur la requête. Le 20 août 2009, le maire de Contes a refusé d'autoriser les travaux sur la voie communale du chemin des Pins pour procéder au raccordement de sa propriété au réseau d'eau public. Par ordonnance du 16 février 2010, le juge administratif des référés a suspendu l'exécution de cette décision et de réexaminer la demande de M. X.... M. X... a déposé une demande de permis de construire. Sa demande a été refusée par arrêté municipal du 10 janvier 2011 au motif du caractère dangereux du raccordement à la RD 15. La commune finira par revoir sa position. En définitive X... finira par obtenir un permis de construire, mais la perspective des travaux de son projet aura été considérablement retardée. De multiples obstacles administratifs ont été opposés au projet de lotissement de M. X... à Contes, des certificats d'urbanisme négatifs, des arrêtés de refus de lotir, des obstacles à la réalisation des travaux de lotissement, un refus de permis de construire. Il n'est par contre pas établi que les services municipaux de la commune de Contes auraient soutenu auprès des personnes les consultant une attitude de dénigrement systématique du projet de M. X... mais le simple rappel des multiples difficultés survenues suffit à faire prendre conscience à tout investisseur que ce projet a posé difficulté, même sans aucun commentaire à ce sujet. L'existence ou non d'une faute détachable du service : La mise en cause de la responsabilité personnelle de M. Francis Y..., en tant que maire de la commune de Contes, suppose l'établissement d'une faute personnelle, détachable du service. Cette faute sera considérée comme détachable du service si le maire utilise ses fonctions à des fins d'ordre personnel ou privé, non pas dans l'intérêt de la commune mais à des fins personnelles ou privés. Cela suppose une attitude excessive, débordant manifestement de ses fonctions. Le maire devra avoir agi de manière inexcusable. L'ensemble des décisions contestées par M. X... dénote une vision par le conseil municipal de Contes et plus particulièrement par son maire sur projet de lotissement de M. X... comme de nature à nuire à la tranquillité des habitants par un trafic automobile supplémentaire et créer des difficultés de circulation. Cette appréciation a été régulièrement critiquée par la juridiction administrative en l'absence de fondement sérieux. Il n'est cependant absolument pas établi que M. Francis Z..., maire de Contes, ait eu un quelconque intérêt personnel à la non réalisation du projet de M. X.... Les actes reprochés correspondent à une appréciation de la situation en tant que maire, au nom de la commune dans le souci des intérêts des citoyens de la commune, appréciation qui peut être contestée, mais sans qu'il soit apporté la preuve du moindre intérêt personnel en cause. La faute détachable du service de M. Y... n'est pas démontrée. Le jugement ne peut qu'être infirmé » ;
1. ALORS QUE constitue une faute personnelle détachable de la fonction d'un agent public le comportement qui révèle une méconnaissance absolue des règles de prudence et de bon sens inhérente à la fonction et qui, par sa répétition, présente un caractère de gravité inadmissible ; qu'il résulte de l'arrêt attaqué, d'une part, que de 2001 à 2011, le maire de Contes, M. Y..., a opposé de multiples obstacles administratifs au projet de lotissement de M. X... sur le territoire de la commune, qu'il s'agisse de certificats d'urbanisme négatifs, d'arrêtés de refus de lotir, d'obstacles à la réalisation des travaux de lotissement, d'un refus de raccordement du terrain au réseau d'eau public ou d'un refus de permis de construire, en sorte que la perspective de ces travaux a été considérablement retardée, d'autre part, que cette appréciation de M. Y... a été systématiquement invalidée par la juridiction administrative en l'absence de fondement sérieux ; qu'en excluant toute faute personnelle de M. Y... détachable de ses fonctions à raison de cette obstruction, au prétexte qu'il n'était pas prouvé que celui-ci ait eu un intérêt personnel à la non réalisation du projet de M. X..., quand une telle faute pouvait également résulter d'actes de l'agent public qui, dénués de fondement sérieux, révélaient une méconnaissance absolue des règles de prudence et de bon sens inhérente à sa fonction et qui, par leur répétition, présentaient un caractère de gravité inadmissible, la cour d'appel a violé l'article 13 de la loi des 16 et 24 août 1790, le décret du 16 fructidor an III et l'article 1382 du code civil ;
2. ALORS QUE constitue une faute personnelle détachable de la fonction d'un agent public le comportement qui révèle une méconnaissance absolue des règles de prudence et de bon sens inhérente à la fonction et qui, par sa répétition, présente un caractère de gravité inadmissible ; que l'arrêt attaqué a encore affirmé que l'ensemble des décisions contestées par M. X... dénotait une vision du maire de Contes sur le projet de lotissement litigieux comme étant de nature à nuire à la tranquillité des habitants par un trafic automobile supplémentaire et créer des difficultés de circulation ; qu'il résulte cependant de l'arrêt que, pour s'opposer à ce projet, le maire de Contes avait invoqué, entre 2001 et 2011 et sans aucun fondement sérieux, des motifs tels que le caractère inconstructible du terrain d'assiette, la dangerosité de son accès, l'existence de travaux de terrassement sans déclaration préalable ou encore son refus d'autoriser des travaux sur la voirie communale pour procéder au raccordement de la propriété de M. X... au réseau d'eau public, tous motifs étrangers à l'objectif véritablement poursuivi par le maire ; que, dès lors, en écartant toute faute personnelle de M. Y... détachable de ses fonctions à raison de cette obstruction, bien qu'il résultait de ses propres constatations qu'il avait invoqué de manière fallacieuse et systématique des règles du droit de l'urbanisme pour faire obstacle au projet en cause, dénotant ainsi une méconnaissance absolue des règles de prudence et de bon sens inhérente à sa fonction, fautes qui, par leur répétition, présentaient un caractère de gravité inadmissible, la cour d'appel a violé l'article 13 de la loi des 16 et 24 août 1790, le décret du 16 fructidor an III et l'article 1382 du code civil.
Sur la caractérisation d'une faute personnelle détachable du service commise par un maire, à rapprocher :1re Civ., 22 juin 1983, pourvoi n° 82-12.507, Bull. 1983, I, n° 186 (3) (rejet) ;1re Civ., 10 mars 1998, pourvoi n° 96-14.274, Bull. 1998, I, n° 107 (rejet) ;1re Civ., 6 mars 2007, pourvoi n° 05-20.747, Bull. 2007, I, n° 99 (rejet).Sur la caractérisation d'une faute personnelle détachable du service commise par un maire, cf. :Tribunal des conflits, 23 février 2004, Bull. 2004, T. conflits, n° 8 ;Tribunal des conflits, 19 mai 2014, Bull. 2014, T. conflits, n° 3