Grosse + copie
délivrées le

COUR D'APPEL DE MONTPELLIER
2o chambre
ARRET DU 22 NOVEMBRE 2016
Numéro d'inscription au répertoire général : 14/00330
Décision déférée à la Cour : Jugement du 24 OCTOBRE 2013
TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE DE PERPIGNAN
No RG 12/02491
APPELANTE :
Commune de PERPIGNAN représentée par son Maire en exercice, dûment habilité et domicilié ès qualités
Hôtel de Ville
Place de la Loge
66000 PERPIGNAN
représentée par Me Nicolas DIAZ, avocat au barreau des PYRENEES-ORIENTALES substituant la SCP BECQUE-DAHAN-PONS-SERRADEIL-CALVET, avocat au barreau des PYRENEES-ORIENTALES,

SA LA HALLE prise en la personne de son représentant légal domicilie ès qualités au siège social
28 avenue de Flandre
75019 PARIS
représentée par Me Christine AUCHE HEDOU de la SCP AUCHE HEDOU, AUCHE - AVOCATS ASSOCIES, avocat au barreau de MONTPELLIER, avocat postulant et assistée de Me Virginie ROCHE, avocat au barreau des HAUTS DE SEINE, avocat plaidant
ORDONNANCE DE CLOTURE DU 29 Septembre 2016
COMPOSITION DE LA COUR :
L'affaire a été débattue le 20 OCTOBRE 2016, en audience publique, Monsieur Bruno BERTRAND, conseiller ayant fait le rapport prescrit par l'article 785 du code de Procédure Civile, devant la Cour composée de :
Madame Laure BOURREL, Président de chambre
Madame Brigitte OLIVE, conseiller
Monsieur Bruno BERTRAND, conseiller
qui en ont délibéré.
Greffier, lors des débats : Madame Hélène ALBESA

- Contradictoire
- prononcé par mise à disposition de l'arrêt au greffe de la cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du code de procédure civile ;
- signé par Madame Laure BOURREL, Président de chambre, et par Madame Hélène ALBESA, Greffier, auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.

FAITS, PROCÉDURE, MOYENS ET PRÉTENTIONS DES PARTIES :
La loi no2008-766 du 4 août 2008 a créé, en son article 171, la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) en remplacement de la taxe sur les emplacements publicitaires (TSE) et de la taxe sur les affiches, réclames et enseignes lumineuses (TSA). Ces dispositions ont été ultérieurement codifiées aux articles L.2333-6 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Conformément aux dispositions de l'article L.2333-6 de ce code, qui autorisait les communes à instaurer une taxe locale sur la publicité extérieure par délibération prise avant le 1er juillet de l'année précédant l'imposition, la commune de Perpignan a instauré le 20 octobre 2008 un tarif de référence applicable dans son ressort, modifié ensuite, par délibération du 6 juin 2010, pour être fixé à la somme de 24,80 €/mètre carré au titre de l'année 2011.
Il appartenait à chaque redevable à cette taxe, en application de l'article L.2233-14 du CGCT de déclarer avant le 1er mars de chaque année, auprès des services de la commune dont il relève, l'ensemble des dispositifs taxables existant au 1er janvier.
Il est constant entre les parties qu'une telle déclaration a été souscrite, pour l'année 2011, par la SA La Halle à Perpignan, pour les trois magasins qu'elle y exploitait, mais que les services de la ville ont considéré qu'elle ne correspondait pas à la réalité et ont procédé à une taxation sur la base de ses déclarations rectifiées d'office.
Par acte d'huissier délivré le 29 juin 2012, la SA La Halle, établie à Paris, a fait assigner la commune de Perpignan devant le tribunal de grande instance de Perpignan pour contester l'application qui lui avait été faite de la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) au titre de l'année 2011 et obtenir une décharge totale ou subsidiairement un dégrèvement.
Elle exposait exploiter trois magasins de commerce de vêtements sur le territoire de la commune de Perpignan, qui ont donné lieu à une taxation d'office et à l'émission le 18 octobre 2011 de trois titres de recettes pour des montants respectifs de 8.553,02 €, 1.108,56 € et 366,04 €. Considérant que sa réclamation en date du 30 novembre 2011 ayant été rejetée par décision implicite de rejet dans le délai de six mois, elle a donc saisi le tribunal de grande instance de Perpignan, compétent pour les contributions indirectes, de sa contestation, par assignation délivrée le 29 juin 2012.
Elle contestait la possibilité pour la commune de Perpignan de procéder à une taxation d'office au titre de cette taxe, à cette date, sans respecter au surplus la procédure légale préalable applicable en matière de taxation d'office.
Elle invoquait aussi l'application indifférenciée de la taxe prévue pour les enseignes, à des publicités ou pré-enseignes et le calcul sur la base de surfaces erronées et d'un coefficient multiplicateur inexact.
Par jugement contradictoire rendu le 24 octobre 2013, le tribunal de grande instance de Perpignan a notamment :
- dit l'action recevable, après avoir rejeté la fin de non-recevoir tirée de la prescription,
- annulé les titres de recette :
* TLPE 2011 no 66 136 067 émis le 18 octobre 2011,
* TLPE 2011 no 66 136 216 émis le 18 octobre 2011,
* TLPE 2011 no 66 136 214 émis le 18 octobre 2011, en considérant que la procédure de taxation d'office instaurée par la loi no2011-1978 du 28 décembre 2011 et son décret d'application no2013-206 du 11 mars 2013 n'était pas applicable avant le 1eravril 2013, date de son entrée en vigueur,
- condamné la commune de Perpignan, prise en la personne de son maire en exercice, à payer à la SA La Halle la somme de 1.600,00 € par application de l'article 700 du code de procédure civile et aux dépens.
Ce jugement a été signifié à la commune de Perpignan par acte d'huissier en date du 19 décembre 2013.
Entre-temps, par décision no2013-351 du 25 octobre 2013, le Conseil Constitutionnel a déclaré les articles L.2333-6 à L.2333-14 et les paragraphes A et D de l'article L.2333-16 du code général des collectivités territoriales contraires à la Constitution, dans leur rédaction issue de l'article 171 de la loi no2008-776 du 4 août 2008.
Autorisé à interjeter appel de ce jugement par délibération du conseil municipal de Perpignan en date du 22 octobre 2009, le maire de cette ville a formé ce recours par déclaration d'appel parvenue au greffe de la cour d'appel de Montpellier le 14 janvier 2014.
Dans ses dernières conclusions transmises au greffe le 28 septembre 2016, la commune de Perpignan sollicite notamment :
- l'infirmation du jugement déféré,
- que soit constatée la prescription de l'action de la SA La Halle et donc son irrecevabilité,
- la condamnation de la SA La Halle à lui payer une somme de 2.500,00 € par application de l'article 700 du code de procédure civile et aux dépens de première instance et d'appel.
Dans ses dernières conclusions transmises au greffe le 29 septembre 2016, la SA La Halle sollicite notamment :
- la confirmation du jugement du tribunal de grande instance de Perpignan en date du 24 octobre 2013,
- la condamnation de la commune de Perpignan à lui payer une somme de 5.000,00 € par application de l'article 700 du code de procédure civile et aux dépens.
L'ordonnance de clôture a été prononcée le 29 septembre 2016.
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SUR LA PRESCRIPTION DE L'ACTION :
La commune de Perpignan invoque la prescription de l'action en dégrèvement de la taxe locale sur la publicité extérieure engagée par la SA La Halle par assignation en date du 29 juin 2012 au visa de l'article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel la saisine de la juridiction judiciaire compétente pour connaître de la contestation des titres exécutoires de recettes notifiés le 19 octobre 2011, devait avoir lieu dans le délai de deux mois. Ce texte de loi était visé dans les avis des sommes à payer, qui mentionnaient aussi l'ouverture pour le redevable d'un délai de deux mois pour contester les sommes réclamées devant la juridiction de l'ordre judiciaire.
Les dispositions légales de l'article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales, dispositions générales de procédure relatives aux comptables des collectivités territoriales, dans leur rédaction issue de la loi du 29 décembre 2010 en vigueur jusqu'au 1erjanvier 2012 alors applicables, s'appliquent en effet tant devant les juridictions administratives que judiciaires, à toutes les créances communales, même si elles ont un caractère fiscal ou parafiscal, dès lors qu'elles ne sont pas gérées par les services fiscaux de la Direction Générale des Finances Publiques ou écartées par des textes législatifs ou règlementaires particuliers, dérogatoires.
La commune de Perpignan ne conteste pas en l'espèce que la taxe locale de publicité extérieure a bien la nature d'une taxe assimilée à une contribution indirecte locale, dont la liquidation et le recouvrement ressortent respectivement à la compétence communale et à celle du comptable public de la commune, comme le soutient la SA La Halle ;
Elle relève ainsi de la procédure, suivie en l'espèce par la commune de Perpignan, de l'article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales, ainsi qu'il ressort de la rédaction des trois avis des sommes à payer, constituant des titres de recettes exécutoires, émis le 18 octobre 2011 par cette commune, au nom de la SA La Halle.
En effet, l'article L.1617-5 du CGCT, dans sa rédaction issue de la loi no2010-1658 du 29 décembre 2010, applicable en l'espèce, disposait en son 2o :
« L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local, pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite. »
A l'appui de sa fin de non-recevoir tirée de la prescription du recours, la commune de Perpignan invoque plusieurs décisions de jurisprudence, dont une de la cour d'appel de Montpellier en date 23 avril 2015, qui avait appliqué ces dispositions dans un cas similaire, mais aussi le visa par le pouvoir règlementaire de l'article L.1617-5 du CGCT dans le décret ultérieur no2013-206 du 11 mars 2013 relatif à la taxe locale de publicité extérieure et l'absence corrélative de visa des dispositions du livre des procédures fiscales alléguées par la SA La Halle.
La SA La Halle soutient que ces dispositions générales, applicables au recouvrement des créances du secteur public local, ne sont pas applicables au recouvrement des créances fiscales, notamment des contributions indirectes et taxes assimilées à celles-ci, sauf renvoi exprès du législateur, ainsi que l'a rappelé, selon elle, le Conseil Constitutionnel dans le commentaire de sa décision no2013-351 du 25 octobre 2013, en réponse à une question prioritaire de constitutionnalité relative aux articles L.2333-6 et suivants du code général des collectivités territoriales instaurant la taxe locale de publicité extérieure.
Ces dernières dispositions relèvent, selon la SA La Halle, des procédures prévues au livre des procédures fiscales, notamment en ses articles L.199 et R.196-1 et suivants, qui prévoient la possibilité d'une réclamation à l'administration avant le 31 décembre de la deuxième année suivant la mise en recouvrement de l'imposition contestée, avec un délai de rejet implicite de six mois, ce qu'a suivi en l'espèce la SA La Halle en portant une réclamation le 30 novembre 2011, à laquelle l'administration communale n'a pas répondu dans ce délai.
L'article R.199-1 du Livre des Procédures Fiscales instaure un délai de deux mois pour le redevable qui entend saisir le tribunal compétent à compter de la réception de la décision de rejet de sa réclamation par l'administration, mais la SA La Halle considère qu'en cas de décision implicite de rejet au bout de six mois, comme en l'occurrence, son action n'était plus soumise à aucun délai particulier de prescription et pouvait être engagée à tout moment à compter du 30 mai 2012.
La SA La Halle ajoute qu'en toute hypothèse son assignation a été délivrée dans un délai inférieur à deux mois à compter de la décision implicite de rejet du 30 mai 2012, soit le 29 juin 2012.
Mais les dispositions des articles R.196-1 et suivants du Livre des procédures fiscales, qui concernent la procédure préalable auprès de l'administration des impôts, applicable aux réclamations des contribuables, ne sont pas applicables au contentieux des réclamations concernant les procédures de recouvrement sur état exécutoire appliquées aux créances publiques locales, y compris en matière de taxe locale de publicité extérieure, lesquelles ne relèvent pas de l'administration des impôts ni de l'administration des douanes et droits indirects, expressément et exclusivement visées à l'article R.198-1 et à l'article R.198-10 du livre des procédures fiscales.
Il s'ensuit que les dispositions invoquées par la SA La Halle, de l'article R.199-1 du livre des procédures fiscales, prévoyant le délai de saisine du tribunal compétent à partir de la notification au contribuable de la décision de rejet de sa réclamation à l'administration des impôts, ou à compter de l'expiration d'un délai de 6 mois prévu à l'article R.198-10 du Livre des procédures fiscales, ne sont pas applicables à la procédure de recouvrement des titres de recettes exécutoires émis par cette collectivité territoriale pour assurer le recouvrement de la taxe locale de publicité extérieure émise pour l'année 2011 en application des dispositions des articles L.2333-6 et suivants du code général des collectivités territoriales, alors en vigueur.
Il convient donc d'appliquer uniquement les dispositions de l'article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales à la procédure de réclamation puis de recours juridictionnel mis en œuvre par la SA La Halle.
En effet, s'il est exact, comme soutenu au regard d'un commentaire de la décision du Conseil Constitutionnel du 25 octobre 2013 susvisé, que le législateur n'a pas renvoyé expressément à l'application de l'article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales pour l'application des articles R.2333-6 et suivants de ce même code, il convient de relever qu'il n'a pas non plus renvoyé pour l'application de ces textes règlementaires aux dispositions alléguées du livre des procédures fiscales. Par ailleurs en matière de taxe liquidée et perçue par une collectivité territoriale, en l'espèce la commune, les dispositions légales applicables à son recouvrement et à sa contestation par le débiteur sont celles figurant à l'article 1617-5 du code général des collectivités territoriales, en l'absence de toute dérogation légale ou règlementaire, et non pas celles des articles R.196-1 et suivantes du livre des procédures fiscales, concernant les seuls recouvrements opérés par l'administration des impôts ou celles des Douanes et droits indirects.
La commune de Perpignan soutient ensuite que si la possibilité d'une réclamation auprès d'elle était prévue dans cette procédure de recouvrement, celle-ci n'avait pas d'effet interruptif du délai de recours pour saisir la juridiction judiciaire, ainsi qu'il était mentionné sur l'acte.
Il résulte en effet de la rédaction des trois avis des sommes à payer émis le 18 octobre 2011 qu'il était indiqué au redevable destinataire :
« Si vous avez une réclamation amiable à formuler, adressez-vous aux services de la collectivité ou de l'établissement désigné en haut du présent acte. Veuillez avoir l'obligeance d'informer également le comptable chargé du recouvrement de votre démarche.. Attention la contestation ne suspend pas le délai de saisie du juge judiciaire et ne suspend pas non plus le paiement. »
Toutefois, il est de principe, ainsi que l'a rappelé le Conseil d'Etat dans son arrêt du 24 juin 2009 )no297636( que :
« Les dispositions du 2o de l'article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales ne soumettent pas la recevabilité de l'action dont dispose le débiteur pour contester un titre exécutoire à un recours préalable et obligatoire et n'ont ni pour objet ni pour effet d'exclure l'exercice par le débiteur d'un recours administratif, qu'il soit gracieux ou hiérarchique, qui, introduit dans le délai de recours contentieux, interrompt ce délai.
Si le titre exécutoire n'a pas été notifié à l'intéressé, celui-ci a reçu un commandement de payer, mentionnant les délais et voies de recours et a formé un recours gracieux. Ce recours a interrompu le délai de deux mois de l'action dont disposait l'intéressé pour contester directement devant le tribunal administratif la participation mise à sa charge. En l'absence de décision expresse prise sur ce recours gracieux, à la date à laquelle il a saisi le tribunal administratif, l'action qu'il a engagée sur le fondement de l'article 1617-5 n'était pas tardive. »
Il s'ensuit que la SA La Halle, qui avait reçu la notification des trois titres de recette exécutoires par lettres recommandées avec accusé de réception le 19 octobre 2011, par sa réclamation motivée concernant les sommes réclamées au titre de cette taxe locale de publicité extérieure pour ses trois magasins concernés, adressée par lettre recommandée avec accusé de réception envoyée le 30 novembre 2011, soit durant le délai de recours contentieux devant le juge judiciaire qui lui était ouvert, a interrompu ce délai de prescription. Elle y indiquait avoir adressé la copie de sa lettre de réclamation demandant à être déchargée de l'imposition à la Trésorerie de Perpignan Municipale, comptable chargé de ce recouvrement, conformément aux mentions figurant dans les avis des sommes payer litigieux.
Il importe peu que la SA La Halle ait considéré dans sa lettre du 30 novembre 2011 que cette réclamation était un recours contentieux relevant du livre des procédures fiscales, celle-ci étant aussi recevable comme recours gracieux contre un titre de recettes exécutoire délivré par une commune, dans le cadre de l'application des dispositions de l'article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales.
Il est constant qu'aucune réponse n'a été apportée par la commune de Perpignan à cette demande de décharge de l'imposition.
Contrairement à ce que soutient la SA La Halle, le caractère de décision implicite de rejet de sa demande par la commune ne résulte pas de l'écoulement d'un délai de 6 mois, prévu uniquement en matière de réclamation adressée à l'administration des impôts compétente par l'article R.198-10 du Livre des procédures fiscales, mais de l'écoulement du délai de deux mois fixé par l'article 21 de la loi no2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans sa rédaction alors en vigueur, antérieurement à sa modification puis à son abrogation.
Ce texte, dont l'article 1erprécisait qu'il s'appliquait aussi aux collectivités territoriales, disposait en effet que : « sauf dans les cas où un régime de décision implicite d'acceptation est institué dans les conditions prévues à l'article 22, le silence gardé pendant plus de deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet.
Lorsque la complexité ou l'urgence de la procédure le justifie, des décrets en Conseil d'Etat prévoient un délai différent. »
Il s'ensuit que le délai de prescription du recours juridictionnel ouvert à la SA La Halle a été interrompu pendant deux mois après la réception, le 1erdécembre 2011, par la commune de Perpignan, de son recours gracieux, soit jusqu'au 2 février 2012, à partir duquel a couru le délai de recours contentieux devant le tribunal de grande instance de Perpignan compétent, lequel a donc expiré le 2 avril 2012.
L'assignation de la commune de Perpignan par la SA La Halle devant le tribunal de grande instance de Perpignan ayant été délivrée seulement le 29 juin 2012, l'action en contestation directe du bien-fondé des créances assises et liquidées par cette collectivité territoriale au titre de l'année 2011 s'avère donc prescrite par application des dispositions de l'article L.1617-5, 2o/ du code général des collectivités territoriales.
Il convient donc, infirmant le jugement déféré, de déclarer irrecevable la contestation directe des titres de recettes de la taxe locale de publicité extérieure no66 136 067, no66 136 216 et no66 136 214, émis le 18 octobre 2011 par la commune de Perpignan.
SUR LES FRAIS DE PROCÉDURE ET LES DÉPENS :
Le jugement du tribunal de grande instance de Perpignan étant infirmé à titre principal et l'action de la SA La Halle déclarée irrecevable, il convient de le réformer également en ce qu'il avait condamné la commune de Perpignan aux dépens de l'instance, ainsi qu'à payer une somme de 1.600,00 € par application de l'article 700 du code de procédure civile à la SA La Halle.
Il n'est pas inéquitable en l'espèce de laisser à la charge de la commune de Perpignan les frais de procédure qui ne sont pas compris dans les dépens de première instance et d'appel, qui sont mis à la charge de la SA Les Halles.
* * * * * * * * * *
PAR CES MOTIFS :

Statuant, publiquement, par arrêt contradictoire, et en dernier ressort,
Vu la l'article 171 de la loi no2008-766 du 4 août 2008 et l'article 75 de la loi de finances rectificatives pour 2011,
Vu la décision no2013-351 QPC du 25 octobre 2013, société Boulanger,
Vu l'article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales,
Vu les articles L.199 et R.202-2 du livre de procédures fiscales,
Infirme le jugement du tribunal de grande instance de Perpignan prononcé le 24 octobre 2013, en toutes ses dispositions,
Et statuant à nouveau :
Déclare l'action engagée le 29 juin 2012 par la SA La Halle, en contestation des titres de recettes no66 136 067, 66 136 214 et 66 136 216 émis le 18 octobre 2011 par la commune de Perpignan au titre de la taxe locale de publicité extérieure, prescrite et donc irrecevable,
Condamne la SA La Halle aux dépens de première instance et d'appel et dit n'y avoir lieu de faire application des dispositions de l'article 700 du code de procédure civile au profit de la commune de Perpignan,
Autorise la S.C.P. Becque-Dahan-Pons-Serradeil, avocat, à recouvrer directement les dépens conformément aux dispositions de l'article 699 du code de procédure civile ;
Ainsi prononcé et jugé à Montpellier le 22 novembre 2016.
Le GREFFIER Le PRESIDENT