COUR D'APPEL D'ORLÉANS
CHAMBRE CIVILE
GROSSES + EXPÉDITIONS
SCP DESPLANQUES-DEVAUCHELLE
SCP LAVAL-LUEGER
Me Jean-Michel DAUDE
17 / 12 / 2007
ARRÊT du : 17 DECEMBRE 2007
No RG : 07 / 01806
DÉCISION ENTREPRISE : Jugement du Tribunal de Grande Instance de MONTARGIS en date du 16 Mai 2007
PARTIES EN CAUSE

La SA SAFER DU CENTRE
agissant poursuites et diligences de son Président du Conseil d'Administration, domicilié en cette qualité audit siège
44 bis avenue de Chateaudun
41000 BLOIS
représentée par la SCP DESPLANQUES-DEVAUCHELLE, avoués à la Cour
ayant pour avocat Me Arthur DA COSTA, du barreau d'ORLEANS
D'UNE PART

La S. A. DE MIVOISIN
prise en la personne de son représentant légal domicilié en cette qualité audit siège
Chateau de Mivoisin
45230 DAMMARIE SUR LOING
représentée par la SCP LAVAL-LUEGER, avoués à la Cour
ayant pour avocat Me Henri DESMONTS, du barreau de BOURGES
Monsieur Christian B...

45230 ADON
représenté par Me Jean-Michel DAUDÉ, avoué à la Cour
ayant pour avocat la SCP CHAPELIN-VISCARDI-VERGNAUD, du barreau de MONTARGIS
D'AUTRE PART
DÉCLARATION D'APPEL EN DATE DU 11 Juillet 2007
COMPOSITION DE LA COUR
Lors des débats, du délibéré :
Monsieur Bernard BUREAU, Président de Chambre,
Madame Marie-Brigitte NOLLET, Conseiller,
Madame Elisabeth HOURS, Conseiller.
Greffier :
Madame Anne-Chantal PELLÉ, Greffier lors des débats.

A l'audience publique du 05 NOVEMBRE 2007, à laquelle ont été entendus Madame Elisabeth HOURS, Conseiller, en son rapport et les avocats des parties en leurs plaidoiries.

Prononcé publiquement le 17 DECEMBRE 2007 par mise à la disposition des parties au Greffe de la Cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du nouveau Code de procédure civile.
Exposé du litige :
Le 25 octobre 2003, Maître D..., notaire à Chatillon Coligny (Loiret), a informé la SAFER du Centre de la vente devant intervenir, moyennant le prix de 256. 000 euros, entre Madame Simone G...-F... d'une part et la S. A. de MIVOISIN d'autre part, ladite vente portant sur une propriété de 56 hectares,67 ares et 10 centiares, réparties en 37 hectares,80 ares et 41 centiares de terres et de mares, et 17 hectares,86 ares et 69 centiares de bois, sur le territoire de la commune d'ADON.
Le 22 décembre 2003, la SAFER a notifié à Maître D... son intention d'exercer son droit de préemption. Elle a, ensuite de son appel à candidatures à une rétrocession de ces terres, reçu deux sollicitations, celle de la S. A. de Mivoisin et celle de Monsieur Christian B..., et, le 26 avril 2004, a décidé d'une rétrocession au profit de ce dernier.
Les 3 et 19 mai 2004, la S. A. de Mivoisin a assigné la SAFER et Monsieur B... devant le tribunal de grande instance de Montargis en deux procédures séparées qui ont fait l'objet d'une ordonnance de jonction du juge de la mise en état. Devant cette juridiction, la demanderesse a soutenu qu'elle est fondée à contester la capacité à préempter et rétrocéder de la SAFER du Centre, motif pris de l'illégalité de l'arrêté du 12 juillet 1962, qui a agréé cette dernière, ainsi que de celle du décret du 7 septembre 2001, l'ayant autorisée à exercer son droit de préemption dans le LOIRET. Elle a, à titre principal, sollicité un sursis à statuer dans l'attente que les parties saisissent la juridiction administrative pour voir statuer sur l'illégalité des deux actes administratifs susvisés, et, subsidiairement, demandé au tribunal de constater cette illégalité et de prononcer la nullité des décisions de préemption et de rétrocession prises par la SAFER. A titre très subsidiaire, la S. A. de Mivoisin a demandé au premier juge de poser une question préjudicielle à la Cour européenne de justice afin qu'il soit statué sur la violation de l'article premier du protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l'homme.
Par jugement en date du 16 mai 2007, le tribunal a sursis à statuer sur les demandes en nullité formées par la S. A. de Mivoisin tant qu'il n'aura pas été statué définitivement par la juridiction administrative sur la légalité du décret du 7 décembre 2001 qui a agrée la SAFER du Centre.
Par ordonnance du Premier président de cette cour en date du 10 juillet 2007, cette dernière a été autorisée, en application de l'article 380 du nouveau Code de procédure civile, à relever appel de cette décision.
La SAFER reproche au premier juge de n'avoir répondu à aucun de ses moyens. Elle fait valoir que l'intimée ne pouvait soulever devant le tribunal une exception de procédure tendant au sursis à statuer alors que cet incident relevait de la compétence exclusive du juge de la mise en état. Elle soutient, de plus, que si la S. A. de Mivoisin verse aux débats diverses décisions, dont celle prononcée par le Conseil d'Etat le 1er janvier 2007, ayant déclaré illégal un de ses décrets d'habilitation, cette déclaration d'illégalité est circonscrite à une zone géographique déterminée par le dispositif de la décision de la juridiction administrative, et n'est, aux termes de ce dispositif, susceptible d'être invoquée que dans le département d'Eure et Loire et sur le fondement du décret d'habilitation du 26 juillet 1996.
Si elle reconnaît qu'il appartient au seul juge administratif de statuer sur l'exception d'illégalité soulevée par la S. A. de Mivoisin, elle souligne qu'il est de principe constant que la recevabilité des moyens d'illégalité doit être appréciée par la juridiction saisie du litige principal, en l'espèce la juridiction civile. Or, soutient elle, les exceptions soulevées par l'intimée sont irrecevables puisque l'habilitation d'une SAFER est une décision non réglementaire, laquelle devient définitive, faute d'avoir fait l'objet d'un recours en temps utile par son destinataire ou par un tiers, et que, la légalité de l'arrêté et du décret attaqués n'ayant jamais été contestée par voie d'action, ces actes administratifs sont désormais insuceptibles de recours par voie d'action principale. Elle fait valoir qu'il ne pourrait en être autrement que si l'acte et la décision attaqués constituaient une même opération administrative, et comportaient un lien tel que l'illégalité dont serait entaché l'acte définitif pourrait être invoquée à l'appui de la demande d'annulation du second acte indissociable, pris aux mêmes fins par la même puissance publique, ce qui ne peut être avancé par la SA de Mivoisin. De plus, elle considère qu'un renvoi préjudiciel n'est pas possible en l'espèce, les contestations concernant les services de l'Etat qui ne sont pas en la cause, et soutient qu'il appartenait à la S. A. de Mivoisin de saisir la juridiction administrative en dirigeant son recours envers l'état et de solliciter ensuite un sursis à statuer dans l'attente de la décision à intervenir sur ce recours.
A titre subsidiaire, l'appelante soutient que les moyens d'illégalité soulevés par l'intimée doivent être écartés pour défaut de sérieux.
Elle affirme qu'à supposer qu'il existe une difficulté sur la régularité de l'arrêté d'agrément en date du 12 juillet 1962, la SAFER bénéficie de la présomption de validité conférée à tout acte administratif et que, les opérations de préemption et de rétrocession ne relevant pas du domaine des opérations complexes au sens de droit administratif, ne sont pas des actes d'application de cet arrêté. Elle fait valoir que les dispositions de l'article R 141-3 du Code rural relatives aux consultations des chambres d'agriculture et avis des CDOA, ne peuvent concerner que l'agrément des SAFER constituées postérieurement à la date de leur entrée en vigueur et ne peuvent donc s'appliquer à la SAFER du Centre à laquelle son agrément a été donné en 1962 sans être limité dans le temps.
Enfin, concernant les conventions passées entre l'Etat et les SAFER, l'appelante soutient que celles-ci ont un caractère subsidiaire et que les SAFER pouvaient fonctionner dès leur agrément, sans que ces conventions ne soient mises en place et qu'il a été précisé qu'en l'absence de telles conventions, les dispositions légales et réglementaires suffiraient pour fonder la compétence des SAFER. Elle précise qu'elle a satisfait aux obligations du décret du 10 juillet 2000, lui imposant de soumettre aux ministres chargés de l'agriculture et des finances, un programme pluriannuel d'activité sous peine de retrait de son agrément, et que la période de validité de ce programme inclut la préemption en cause.
En ce qui concerne la légalité du décret du 7 septembre 2001, elle fait valoir que l'article L 143-7 du Code rural ne précise pas sous quelle forme le préfet transmet au ministre de l'agriculture ses propositions pour l'attribution du droit de préemption ou pour la détermination des zones dans lesquelles ce droit peut s'exercer. Elle soutient donc qu'en l'absence de cette proposition, non versée aux débats par l'intimée, celle-ci ne peut soutenir que le Conseil d'Etat s'est déjà prononcé dans des espèces semblables. Elle considère que c'est à tort que la S. A. de Mivoisin affirme que ce décret ne précise pas le point de départ d'une période qui inclut le mois de décembre 2003, alors qu'il est intervenu en renouvellement de précédentes décisions administratives qui mentionnent clairement les périodes de leur application, et, qu'en tout état de cause, l'application d'un décret devient effective le lendemain de sa publication au journal officiel.
Enfin, sur l'application de l'article 1 du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, elle fait valoir que les dispositions de cet article ne sont pas applicables en l'espèce puisqu'elles ne visent que des cas dans lesquels la mesure contestée aboutit à une expropriation ou à une limitation de l'usage d'un bien par son propriétaire alors qu'elle même intervient avant que l'acquéreur pressenti ne soit à son tour devenu propriétaire puisque le compromis de vente de terres agricoles n'est conclu que sous la condition suspensive du non usage, par la SAFER, de son droit de péremption.
En conséquence, l'appelante demande à la cour d'infirmer le jugement entrepris et de rejeter les exceptions fondées sur l'illégalité des actes administratifs et la violation de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Si la Cour devait faire usage de son pouvoir d'évocation, la SAFER du Centre développe divers moyens sur le fond, concluant au rejet des demandes formées par la S. A. de Mivoisin au motif qu'une juridiction judiciaire ne peut apprécier que la légalité et la régularité des décisions de préemption et de rétrocession, mais non leur opportunité.
Subsidiairement, si la cour ne s'estimait pas compétente pour se prononcer sur l'irrecevabilité des exceptions d'illégalité, elle lui demande de dire que la juridiction administrative devant laquelle un recours serait formé devrait se prononcer sur la nature réglementaire ou non des actes administratifs dont la légalité est contestée, ainsi que sur la recevabilité des exceptions d'illégalité.
En tout état de cause, l'appelante réclame condamnation de la S. A. de Mivoisin à lui verser 10. 000 euros au titre des frais irrépétibles.
La S. A. de Mivoisin souligne tout d'abord que la décision entreprise est entachée d'une erreur matérielle en ce qu'elle n'a pas sursis à statuer jusqu'à ce que l'ensemble de ses contestations aient été examinées par la juridiction administrative. Elle fait valoir que l'arrêté du 12 juillet 1962 portant agrément de la SAFER du Centre n'est pas un acte individuel mais un acte réglementaire qui peut, sans limite de temps, être contesté par voie d'exception. A titre subsidiaire sur ce moyen, elle fait observer qu'il a déjà été indiqué par la Cour de Cassation que le recours en appréciation de la validité d'un acte individuel sur renvoi de l'autorité judiciaire n'est soumis à aucune condition de délai. Elle affirme également que la SAFER méconnaît les principes de la théorie des actes complexes, puisque les décisions qui se succèdent dans le cadre d'une opération complexe peuvent voir leur légalité contestée même si le délai pour attaquer les décisions antérieures a expiré. Elle fait enfin valoir que, si elle avait exercé un recours en illégalité dans le délai de deux mois ouvert pour les actes administratifs individuels, elle aurait été déclarée irrecevable, faute d'intérêt à agir et que, la déclarer irrecevable aujourd'hui équivaudrait à violer l'article 6-1 de la convention européenne des droits de sauvegarde de l'homme et des libertés individuelles. La SA de Mivoisin demande donc à cette cour de surseoir à statuer tant qu'il n'aura pas été définitivement statué par la juridiction administrative sur l'irrégularité ou l'illégalité de l'agrément de la SAFER du Centre par arrêté interministériel du 12 juillet 1962 ainsi que sur celle du décret du 7 décembre 2001 l'ayant autorisée à exercer son droit de préemption dans le LOIRET.
Elle indique que le caractère sérieux de la question préjudicielle posée est démontrée par l'ensemble de l'argumentation qu'elle a développée devant le tribunal et qu'elle reprend devant la cour, insistant sur le fait que tout démontre que la SAFER du Centre est dans la même situation dans Loiret que dans l'Eure et Loire, département pour lequel le décret de son habilitation a été déclaré illégal. Elle fait enfin valoir qu'elle n'a pas à agir contre l'Etat puisque son recours ne porte que contre une décision prise par la SAFER.
Au fond elle excipe de l'incapacité à agir de la SAFER et fait de plus valoir que la motivation de la rétrocession ne reprend pas la motivation de la préemption. Enfin, la S. A. de Mivoisin présente également devant la cour ses arguments au fond.
L'intimée demande en conséquence à la cour de surseoir à statuer jusqu'à ce qu'il ait été définitivement tranché par la juridiction administrative sur ses exceptions de nullité. A titre subsidiaire elle demande que soit prononcée la nullité pure et simple de la préemption, de la rétrocession et de la vente intervenue au profit de Monsieur B.... A titre encore plus subsidiaire, si la cour ne s'estimait compétente ni pour renvoyer sur question préjudicielle, ni pour statuer au fond, elle sollicite que soit posée à la cour européenne des droits de l'homme une question préjudicielle sur la violation de l'article premier du protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l'homme.
Monsieur B... forme appel incident de la décision entreprise en excipant de l'irrecevabilité des demandes formées par la S. A. de Mivoisin aux motifs, d'une part, de l'absence de mise en cause de la venderesse alors que s'il était fait droit à aux demandes tendant à voir prononcer la nullité des actes de préemption et de rétrocession, le prix d'achat versé par la SAFER devrait être restitué par Madame F..., veuve G..., d'autre part, de la non justification de la publication auprès de la conservation des hypothèques de l'action intentée par la S. A. de Mivoisin. (motif inexact : publication effectuée) A titre subsidiaire il demande à la cour de constater l'absence de sérieux de l'exception d'illégalité soulevée, la S. A. demanderesse n'ayant jamais saisi les juridictions administratives. Il fait ensuite état de divers moyens touchant au fond des demandes formées à son encontre en concluant à leur rejet ou, subsidiairement, à la condamnation de la SAFER à l'en relever indemne. En tout état de cause, il sollicite condamnation de la SA de Mivoisin à lui verser une indemnité de procédure de 3. 000 euros
CELA ETANT EXPOSE, LA COUR :
Attendu que le tribunal a fait droit à la demande formée par la S. A. de MIVOISIN lui demandant de surseoir à statuer et d'inviter les parties à saisir la juridiction administrative compétente pour qu'il soit statué sur deux questions préjudicielles ;
Attendu cependant, qu'aux termes de l'article 771 du nouveau Code de procédure civile le juge de la mise en état est seul compétent, à l'exclusion de toute autre formation du tribunal, pour connaître des exceptions de procédure présentées postérieurement à sa désignation ; que cette disposition de l'article susvisé était applicable à compter du premier mars 2006, et donc au litige soumis à l'appréciation du tribunal de grande instance de Montargis, puisque l'ordonnance de clôture a été signée par le juge de la mise en état de ce tribunal le 22 juin 2006 ;
Attendu que, même si les dispositions concernant le sursis à statuer font partie d'un titre du Code de procédure civile consacré aux incidents d'instance, la jurisprudence les soumet néanmoins unanimement au régime des exceptions de procédure ;
qu'en effet, aux termes de l'article 73 du nouveau Code de procédure civile, constitue une exception de procédure tout moyen qui tend à suspendre le cours de la procédure ;
qu'une demande de sursis à statuer tend bien à suspendre le cours de la procédure ;
que de plus en l'espèce, le sursis à statuer sollicité par la S. A. de MIVOISIN n'est en réalité que la conséquence d'une exception de procédure tirée de l'existence de questions préjudicielles, entraînant obligatoirement un sursis à statuer ;
Attendu que la S. A. de Mivoisin soutient qu'un incident de compétence a bien été plaidé devant le juge de la mise en état le 10 novembre 2005 ;
que, cependant, ne figurent au dossier du tribunal de grande instance comme à ceux des parties, que des conclusions d'incident datées du 10 novembre 2005 dans lesquelles il n'est nullement demandé au juge de la mise en état de statuer sur l'exception de procédure soulevée par la partie demanderesse, mais où sont seulement reprises les conclusions déjà déposées sur cette exception ainsi que les demandes au fond sans que la S. A. de Mivoisin ne saisisse le juge de la mise en état de la moindre demande ; que ces conclusions d'incident, qui ont été prises avant la modification de l'article 771 du nouveau Code de procédure civile, n'ont été suivies d'aucune décision du juge de la mise en état sans que la S. A. de Mivoisin ne conteste ce silence ;
que, dans un courrier en date du 9 mai 2006, le conseil de la S. A. de Mivoisin écrivait à son confrère assistant la SAFER : " Je vous confirme que Monsieur le Président est d'accord pour qu'il soit conféré sur la compétence du juge de la mise en état pour statuer sur les divers incidents de procédure le 8 juin 2006 à 11 heures. Il ne s'agit pas de plaider les incidents à proprement parler mais d'une réunion informelle comme la dernière fois " ;
qu'aucune des parties n'a alors déposé de conclusions d'incident devant le juge de la mise en état qui a prononcé la clôture du dossier le 20 juin 2006 ;
Attendu qu'il ressort de ce qui vient d'être exposé que, si les parties ont bien rencontré le juge de la mise en état, aucune d'entre elles ne l'a saisi d'un incident tendant à voir statuer sur l'exception de procédure soulevée par la S. A. de Mivoisin ; que cette dernière, à laquelle il appartenait de solliciter une décision de ce magistrat, ne peut pas soutenir, en l'absence d'ordonnance ayant statué, que le juge de la mise en état n'a pas estimé que la demande de sursis à statuer relevait de sa compétence exclusive et qu'il a ainsi connu de l'exception de procédure ;
que c'est donc à bon droit que la SAFER fait valoir qu'en application de l'article 771 du nouveau Code de procédure civile, la S. A. de MIVOISIN n'était plus recevable à soulever devant le tribunal de grande instance de Montargis, l'exception de procédure tendant au sursis à statuer dans l'attente d'une saisine de la juridiction administrative, seule compétente pour connaître de deux questions préjudicielles, puisque cette exception ne s'est pas révélée postérieurement au dessaisissement du juge de la mise en état ;
que le jugement attaqué sera en conséquence infirmé et la demande de sursis à statuer déclarée irrecevable ;
Attendu qu'il y a lieu de faire application de l'article 700 du nouveau Code de procédure civile ;
que le tribunal ayant sursis à statuer sur les dépens de première instance en l'attente de l'examen du fond du litige, il convient de ne se prononcer que sur les dépens de cette procédure d'appel ;
PAR CES MOTIFS
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Statuant publiquement, par arrêt contradictoire et en dernier ressort,
INFIRME la décision entreprise,
STATUANT À NOUVEAU,
DÉCLARE irrecevable la demande formée par la S. A. de MIVOISIN tendant à voir surseoir à statuer et à inviter les parties à saisir la juridiction administrative compétente pour qu'il soit statué sur la légalité ainsi que sur la portée de l'arrêté interministériel du 12 juillet 1962 ainsi que sur la légalité et la nullité du décret du 7 septembre 2001 donnant l'autorisation à la SAFER du Centre d'exercer un droit de préemption dans le département du Loiret,
CONDAMNE la S. A. de MIVOISIN à payer à la SAFER du Centre la somme de 2. 000 euros au titre des dispositions de l'article 700 du nouveau Code de procédure civile,
CONDAMNE la S. A. de MIVOISIN aux dépens de cette procédure d'appel,
ACCORDE à la SCP DESPLANQUES-DEVAUCHELLE, avoué, le bénéfice des dispositions de l'article 699 du nouveau Code de procédure civile.
Arrêt signé par Monsieur Bernard BUREAU, président et Madame Anne-Chantal PELLÉ, greffier, auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.