La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Saisie pour avis par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie :
- d'un projet d'arrêté portant création par la direction générale des impôts du traitement automatisé dénommé "Accès au dossier fiscal des particuliers - ADONIS",
- d'un projet d'arrêté portant création, par la direction générale des impôts, du traitement automatisé de la transmission, par voie électronique, des éléments déclaratifs en matière d'impôt sur les revenus et portant conventions types relatives à ces opérations,
- de quatre projets d'arrêtés modificatifs modifiant respectivement les arrêtés du 25 juillet 1988 relatif à l'informatisation des inspections d'assiette et de documentation (traitement "ILIAD"), du 5 janvier 1990 relatif au traitement d'impôt sur le revenu ("IR"), du 5 janvier 1990 relatif au système de gestion de l'identité et des adresses des contribuables ("FIP") et du 8 mars 1996 régissant le traitement de la taxe d'habitation ("TH"),
Vu la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données,
Vu la convention n° 108 du 28 Janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel,
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, notamment son article 31, ensemble le décret n° 78-774 du 17 juillet 1978 modifié pris pour l'application des dispositions de la loi précitée,
Vu le code général des impôts, notamment les articles 170-1 bis, 200 nouveau, 1649 quater B bis et 1649 quater B ter,
Vu la délibération n° 01-008 du 8 février 2001 concernant les modifications apportées en 2001 par la direction générale des impôts à la procédure, mise en place à titre provisoire, de transmission par internet des déclarations de revenus,
Après avoir entendu Monsieur Jean-Pierre de LONGEVIALLE en son rapport et Madame Charlotte-Marie PITRAT, Commissaire du Gouvernement, en ses observations,
FORMULE LES OBSERVATIONS SUIVANTES :
SUR LE PROJET D'ARRETE PORTANT CREATION D'UN DISPOSITIF DE TRANSMISSION PAR VOIE ELECTRONIQUE DES ELEMENTS DECLARATIFS EN MATIERE D'IMPOT SUR LE REVENU
Ce nouveau traitement a pour objet de pérenniser la possibilité proposée par l'administration aux contribuables depuis l'an 2000 de déclarer leurs revenus via Internet.
Sa mise en oeuvre repose sur l'adhésion du déclarant aux clauses d'un contrat type qui définissent les conditions dans lesquelles sont garanties l'identification de l'auteur de l'acte ainsi que l'intégrité, la confidentialité, l'opposabilité et la conservation de chaque transmission. Il énumère notamment les engagements pris par l'administration à ces différents titres.
En ce qui concerne la délivrance du certificat électronique et l'identification du contribuable
Se distinguant fortement des expérimentations menées précédemment par la direction générale des impôts (DGI), le dispositif prévu comporte la mise en oeuvre d'une signature électronique dans le cadre d'une architecture à clés asymétriques. Pour recevoir un certificat électronique, le contribuable s'identifie préalablement en transmettant plusieurs données à caractère personnel qui figurent sur l'exemplaire papier de sa déclaration de revenus reçu pour l'année en cours ou sur le dernier avis d'imposition établi à son nom au titre de l'année précédente,
Un couple de clés est directement généré sur le poste du contribuable au moment où celui-ci s'identifie dans les conditions précitées. La clé privée du contribuable reste placée sous sa responsabilité et ne peut être utilisée qu'assortie d'un mot de passe choisi par lui.
Sa clé publique est transmise à la DGI qui, intervenant en qualité d'autorité d'enregistrement et de certification, l'authentifie à l'aide de sa propre clé privée. Le certificat électronique du contribuable est créé et lui est délivré en ligne, sans délai et gratuitement. Il permettra, à l'exclusion de toute autre utilisation, à l'administration des impôts de vérifier la signature des déclarations de revenus et à son détenteur de s'identifier dans le cadre du service de consultation du dossier fiscal par internet.
La Commission constate que l'ensemble du dispositif assure le niveau élevé de fiabilité des procédures de télédéclaration qui avait été souhaité par elle.
Elle estime cependant que cette procédure serait encore mieux sécurisée si l'attention des usagers était spécialement appelée sur la nécessité pour eux de préserver la confidentialité de l'un au moins des éléments à caractère personnel utilisés lors de la phase d'identification préalable du contribuable.
Cet élément d'identification dont il conviendrait de préserver spécialement la confidentialité, semble devoir être le "numéro de télédéclarant" qui, d'ores et déjà, est changé chaque année et ne figure que sur l'exemplaire papier formulaire de déclaration de revenus de l'année. A cet effet, une mention pourrait faire apparaître qu'en cas de communication de ce document à un tiers, le numéro de télédéclarant devra être occulté.
Dans le cas de contribuables faisant l'objet d'une imposition commune, chacun d'eux peut demander à utiliser les téléservices et à recevoir un certificat électronique.
Le contrat auquel adhère le contribuable précise que la signature électronique, associée au certificat, emporte les mêmes conséquences qu'une signature manuscrite du document papier correspondant.
En ce qui concerne les informations télétransmises, leur collecte et leur communication
Peuvent être transmises par voie électronique la déclaration d'ensemble des revenus ainsi que les déclarations annexes, après pré-affichage à l'écran des éléments inscrits sur la déclaration papier. En cas de souscription d'une nouvelle déclaration, sur internet ou sur support papier, celle-ci est considérée comme déclaration rectificative. Ainsi, le contribuable n'est jamais obligé de recourir à la voie électronique pour faire parvenir sa déclaration.
En ce qui concerne les contribuables qui font l'objet d'une imposition commune (pour 2002, il s'agit des seuls couples mariés), la Commission rappelle une nouvelle fois que l'article 170-1 bis du code général des impôts dispose que "les époux doivent conjointement signer la déclaration d'ensemble des revenus de leur foyer." En conséquence, seule la mise en place d'une télédéclaration assortie de deux signatures électroniques permettrait à l'administration de se conformer à l'exigence d'engagement des deux époux et ainsi de respecter les dispositions légales.
La Commission souhaite que les réflexions en cours sur ce point aboutissent rapidement et prend acte des engagements pris par l'administration sur ce sujet. Elle souhaite qu'une solution soit trouvée en 2003 au plus tard.
Afin d'assurer la confidentialité des informations transmises par voie électronique et d'éviter toute utilisation détournée de celles-ci, l'administration s'engage à ce que la totalité des transferts d'informations vers son serveur, lors des phases de saisie de la déclaration et d'envoi de la déclaration signée, s'effectue en mode sécurisé et chiffré (protocole SSLv3, clé de chiffrement de 128 bits).
Après vérification que les fichiers transmis ont été correctement reçus et que la signature électronique de la déclaration correspond à celle du déclarant, l'administration délivre en ligne, sans délai, un accusé de réception comportant notamment les éléments d'identification du contribuable, les date et heure de réception de la déclaration (heure de Paris), le numéro d'accusé de réception ainsi que la liste des documents reçus et acceptés. L'accusé de réception peut être imprimé ou téléchargé, son numéro étant nécessaire en cas de contestation ultérieur du dépôt,
En cas de non-conformité de la déclaration électronique, le contribuable est informé de l'échec de la transmission et invité à déposer une nouvelle déclaration sous forme papier ou dématérialisée.
Outre les informations portées sur les déclarations d'ensemble des revenus et relatives à l'identification des membres du foyer fiscal, à leurs revenus et à leurs charges qui sont habituellement enregistrées en mémoire informatique dans les centres des impôts, la "Télédéclaration IR" prévoit le recueil et la conservation sur support informatique d'informations complémentaires :
- les données portées sur les déclarations annexées à la déclaration d'ensemble en présence de certaines catégories de revenus,
- pendant quinze jours, les données figurant sur les déclarations en cours de saisie,
- les données littérales de la déclaration d'ensemble, telles que les références des établissements scolaires ou universitaires fréquentés par les enfants à charge et leur niveau d'études, le détail des frais réels ou les nom et adresse des tiers (ex. : salariés employés à domicile, assistantes maternelles, bénéficiaires de pensions alimentaires, entrepreneurs) bénéficiaires de versements déclarés au titre des charges,
- les données littérales ajoutées sur la déclaration électronique en contrepartie de la suppression de certaines pièces justificatives nom des organismes bénéficiaires de dons, legs ou cotisations ouvrant droit à réduction d'impôt - à l'exception de ceux des organisations syndicales, des associations cultuelles ou de bienfaisance et, lorsque leur montant est inférieur ou égal à 3000 euros, des associations de financement électoral, partis et groupements politiques -, montant total des versements effectués à chacun d'entre eux.
La Commission constate qu'en dépit des précautions prises par le Législateur, il ne peut être exclu que le nom des organismes bénéficiaires de dons fasse apparaître indirectement notamment les opinions politiques, philosophiques ou religieuses des contribuables et qu'ainsi il constitue une information dont l'enregistrement et la conservation ne sont normalement envisagés, en application de l'article 31 de la loi du 6 janvier 1978, qu'avec l'accord exprès de l'intéressé ou, pour des motifs d'intérêt public, par décret en Conseil d'Etat pris sur proposition ou avis conforme de la CNIL.
Toutefois, la Commission considère qu'un tel décret n'est pas nécessaire dès lors que :
- S'agissant de la collecte et de l'enregistrement des informations en cause, le décret ne pourrait que reprendre les termes de la loi ;
- S'agissant des modalités de leur conservation et de leur utilisation, le projet d'arrêté relatif au traitement "ADOMS" prévoit, à l'issue de l'instruction du dossier, que ces informations ne sont pas conservées dans "ADONIS" au-delà de six mois - c'est-à-dire le temps nécessaire pour permettre à l'administration d'atteindre l'objectif voulu par le Législateur - et que tout traitement spécifique à partir de ces données est rendu techniquement impossible.
En ce qui concerne la conservation des informations transmises
Afin de garantir l'opposabilité des données reçues par la DGI, l'ensemble des informations transmises (déclarations de revenus signées avec leurs annexes, date et heure des dépôts, données relatives à la certification des envois) sont conservées, chiffrées et signées, pendant dix ans à compter de l'année d'imposition dans une base d'archivage afin de permettre, en cas de contestation du contribuable, la vérification de la signature et du contenu d'une transmission. Ces informations, qui sont intangibles, sont opposables au contribuable et à l'administration. Leur vérification peut être effectuée devant un expert nommé par les tribunaux.
SUR LE PROJET D'ARRETE PORTANT CREATION DE LA BASE NATIONALE DE CONSULTATION "ADONIS"
Ce traitement a pour objet principal la mise en place d'un service de consultation en ligne des dossiers nominatifs de fiscalité personnelle des contribuables.
En ce qui concerne le contenu de la base
"ADONIS" comporte, pour chaque foyer fiscal
- les déclarations d'ensemble des revenus et les déclarations annexes transmises par voie électronique, les date et heure du dépôt des déclarations, le numéro des accusés de réception électroniques,
- les éléments des déclarations d'ensemble des revenus reçues sur support papier, lorsqu'ils sont conservés sur support informatique par l'administration,
- les avis d'imposition concernant l'impôt sur le revenu, les contributions sociales (CSG, CRDS), la taxe d'habitation et les taxes foncières,
- une présentation synthétique du dossier fiscal du contribuable et un résumé de chaque imposition,
- des informations relatives aux réclamations, aux impositions supplémentaires émises ainsi qu'aux dégrèvements.
Ces informations sont mises à la disposition de l'ensemble des utilisateurs d'ADONIS dans les mêmes conditions et pendant les mêmes durées de conservation, sous réserve des précisions ci-après.
En ce qui concerne la consultation de la base par les contribuables
Pour avoir accès, via internet, à son dossier fiscal mis en ligne, chaque contribuable s'authentifie en transmettant le certificat électronique en cours de validité qui lu, a été précédemment délivré par la DGI ou dont il obtient la délivrance en suivant la procédure d'identification préalable prévue pour la télédéclaration des revenus. Il ne peut accéder qu'aux informations conservées dans son dossier fiscal.
L'administration met en oeuvre un cryptage des données téléconsultées suivant le protocole SSLv3 (clé de chiffrement de 128 bits).
La Commission constate que ce dispositif assure un niveau de sécurisation du téléservice de consultation du dossier fiscal qui, en l'état actuel de la technologie, peut être jugé satisfaisant.
Par ailleurs, la Commission attire l'attention de l'administration sur les dispositions de l'article 35 de la loi du 6 janvier 1978 et sur les termes de sa délibération n° 80-10 du 1er avril 1980 qui impliquent que toutes les informations conservées dans la base, et donc consultables par les contribuables, puissent l'être sous une forme directement compréhensible par eux et donc non codée.
Enfin, la Commission rappelle que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie prévoit de mettre en place, à terme, d'autres dispositifs de consultation des mêmes informations (serveur vocal, bornes publiques de consultation du site du ministère...) afin d'éviter toute 'fracture numérique " dans la société. Elle exprime le souhait que ces services soient développés dans les meilleurs délais.
En ce qui concerne la consultation de la base par les agents des administrations fiscales
La consultation de la base "ADONIS" ouverte, via l'intranet ministériel, à tous les agents de la DGI et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), sous réserve que ces agents aient à l'égard des contribuables dont les dossiers sont consultés une mission d'assiette, de contrôle ou de recouvrement en matière fiscale.
D'une part, un contrôle a priori des accès au traitement est mis en oeuvre par l'intermédiaire d'un annuaire qui recense non pas des habilitations individuelles, fonction des attributions géographiques et fonctionnelles précises des agents, mais de "profils applicatifs" plus larges, à caractère géographique. Trois niveaux d'accès à "ADONIS" sont ainsi prévus :
- un niveau national, pour des agents ayant une compétence nationale (bureaux d'administration centrale, directions nationales à compétence spécialisée) et certains agents des directions des services fiscaux et des trésorerie générales ;
- un niveau inter régional, pour certains agents des directions du contrôle fiscal et des trésoreries générales ;
- un niveau départemental pour les autres agents habilités des services déconcentrés de la DGI et de la DG-CP (ex.: centres des impôts, trésoreries), étant entendu qu'un agent accède à l'ensemble des données contenues dans les dossiers fiscaux qui comportent au moins une occurrence fiscale située dans son département d'exercice.
En outre, certains dossiers, qualifiés de sensibles par l'administration, feront l'objet d'une protection renforcée de leur confidentialité : seuls quelques agents bénéficiant d'une habilitation supérieure pourront y accéder.
D'autre part, un contrôle a posteriori de la bonne application de la règle de consultation est permis grâce à un dispositif de Journalisation des consultations par les agents des dossiers fiscaux et de conservation des données correspondantes pendant un an.
La Commission prend acte de ce dispositif. Elle estime qu'ainsi conçu, il n'assurera la nécessaire protection des données à caractère personnel et du secret fiscal qu'au prix d'une grande exigence dans l'application des contrôles a posteriori qui sont envisagés.
A cet égard, la Commission estime qu'il serait utile de prévoir un contrôle a posteriori aléatoire qui devrait concerner au moins 1 % des interrogations de la base "ADONIS".
En ce qui concerne l'utilisation des informations contenues dans la base
La DGI souhaite être autorisée à utiliser les informations d'identification des contribuables pour mener des enquêtes-qualité sur les téléprocédures fiscales. Elle reconnaît cependant aux intéressés le droit de s'opposer à faire l'objet de ces sollicitations, en application de l'article 26 de la loi du 6 janvier 1978,
La Commission estime qu'indépendamment de l'information assurée par l'arrêté portant création du traitement "ADONIS", il convient que les usagers de ce traitement soient informés du droit d'opposition qui leur est reconnu selon des modalités qui en facilitent l'exercice.
Au bénéfice des observations qui précèdent, la Commission émet un avis favorable sur les projets d'arrêtés qui lui sont présentés par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Le présent avis est assorti de la demande de présentation d'un bilan quantitatif et qualitatif sur les conditions de mise en oeuvre en 2002 de ces traitements.
Le Président, Michel GENTOT