La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Saisie pour avis par le Ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie :
- d'un projet de décret "portant création d'une procédure de transfert des données fiscales" ("TDF"),
- d'un premier projet d'arrêté interministériel "relatif à la mise en service à la direction générale des impôts, à la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, à la caisse nationale d'allocations familiales et à la caisse nationale d'assurance maladie des professions indépendantes d'une procédure automatisé de transfert des données fiscales",
- d'un second projet d'arrêté interministériel "relatif à la mise en service à la direction générale des impôts et dans les organismes de mutualité sociale agricole d'une procédure automatisée de transfert des données fiscales",
- d'un projet de convention "relative au fonctionnement de la procédure TDF"
Vu la convention n° 108 du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel,
Vu la directive n° 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données,
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, ensemble le décret n° 78-774 du 17 juillet 1978 modifié pris pour l'application des dispositions de la loi précitée,
Vu le livre des procédures fiscales, notamment ses articles L. 152, L. 288, R. 152, R. 287 et R. 288-1 et suivants ;
Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L. 542-6, L. 583-3, L. 831-7, L. 843-1, R. 115-5 et R. 652-14 ;
Vu le code de la construction et de l'habitat, notamment son article L. 351-12 ;
Vu le décret n° 99-1047 du 14 décembre 1999 pris pour l'application de l'article 107 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) relatif à l'utilisation du numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques par la direction générale des impôts, la direction générale de la comptabilité publique et la direction générale des douanes et droits indirects ;
Vu le décret n° 2000-8 du 4 janvier 2000 pris pour l'application de l'article L. 288 du livre des procédures fiscales ;
Après avoir entendu Messieurs Jean-Pierre de LONGEVIALLE et Maurice VIENNOIS en leur rapport et Madame Charlotte-Marie PITRAT, Commissaire du Gouvernement, en ses observations,
REND L'AVIS SUIVANT :
Aux termes de l'article L. 152 du livre des procédures fiscales (LPF), tel qu'il résulte du IV de l'article 107 de la loi de finances pour 1999, "Les agents des administrations fiscales communiquent aux organismes et services chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale et aux institutions mentionnées au chapitre 1er du titre II du livre IX du code de la sécurité sociale (les institutions gestionnaires d'un régime de retraite complémentaire obligatoire) les informations nominatives nécessaires :
1° A l'appréciation des conditions d'ouverture et de maintien des droits aux prestations ;
2° Au calcul des prestations ;
3° A l'appréciation des conditions d'assujettissement aux cotisations et contributions ;
4° A la détermination de l'assiette et du montant des cotisations et contributions ainsi qu'à leur recouvrement.
Le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR) est utilisé pour les demandes, échanges et traitements nécessaires à la communication des informations mentionnées au premier alinéa, lorsqu'elles concernent des personnes physiques.
Par sa décision n° 98-0405 DC du 29 décembre 1998, le Conseil constitutionnel a déclaré que les dispositions issues du IV de l'article 107 susvisé sont conformes à la Constitution, compte tenu de ce que notamment "ces communications doivent être strictement nécessaires et exclusivement destinées à l'appréciation des conditions d'ouverture et de maintien des droits aux prestations, au calcul de celles-ci, à l'appréciation des conditions d'assujettissement aux cotisations et contributions, à la détermination de l'assiette et du montant des cotisations et contributions, ainsi qu'à leur recouvrement" et de ce que la méconnaissance de ces dispositions sera réprimée dans les conditions prévues par l'article 226-21 du code pénal.
Le décret n° 99-1047 du 14 décembre 1999, pris après avis de la CNIL, confirme, au premier alinéa de l'article R. 152-1 nouveau, que les informations nominatives communiquées par les administrations fiscales "sont limitées à ceux des éléments de la situation fiscale des personnes concernées qui sont strictement nécessaires à l'accomplissement par l'organisme demandeur de sa mission légale".
Le même décret prévoit que "des arrêtés conjoints des ministres chargés du budget et, selon le cas, de la sécurité sociale ou de l'agriculture pris après avis de la CNIL fixent, pour chaque catégorie d'organismes mentionnés à l'article R. 152 du livre des procédures fiscales, la liste des informations nominatives susceptibles d'être transmises, "les règles auxquelles doivent satisfaire les traitements automatisés opérés pour le recueil et l'exploitation" des informations fiscales, ainsi que "les délais dans lesquels les responsables des traitements déjà mis en oeuvre doivent justifier auprès de la CNIL que ces traitements sont ou ont été rendus conformes à ces règles".
SUR LE PROJET DE DECRET
Le projet de décret transmis à la CNIL pour avis institue une procédure unique de transfert automatisé de données fiscales, dénommée "TDF", qui est mise en oeuvre pour le compte de l'Etat et des organismes et services visés à l'article L. 152 du livre des procédures fiscales et dont l'objet est de permettre la communication sur support informatique des "informations fiscales nécessaires à l'exécution des finalités décrites à l'article L. 152, dans le cadre de leurs missions légales et dans le respect des dispositions de l'article R. 152".
La procédure est mise oeuvre dans le cadre d'un centre serveur unique, "hébergé par la direction générale des impôts" (DGI) et dénommé "Centre national de transfert de données fiscales" (CNTDF), qui reçoit les demandes des organismes sociaux participant à la procédure automatisée, les transmet à la DGI et adresse les réponses reçues de celle-ci.
Un comité de gestion du CNTDF, composé d'un représentant de chacun des partenaires au sein de "TDF", est notamment chargé de s'assurer de la mise en place du centre serveur unique, de prendre les mesures nécessaires à l'application des textes régissant "TDF", de veiller au respect des procédures retenues pour le traitement et le transfert des données, de se prononcer sur l'adhésion de nouveaux partenaires, d'examiner et de statuer sur les incidents de gestion.
Il est précisé que les règles d'ordre technique, fonctionnel, structurel et financier qui sont applicables à "TDF" sont définies par une convention signée par l'ensemble des partenaires de la procédure.
Enfin, l'article 2 dispose, au premier alinéa, que la DGI "est chargée, en liaison avec les organismes (participant à "TDF") de garantir la confidentialité et la sécurité des traitements et des données et de veiller au bon fonctionnement de la procédure", et à l'alinéa 2, qu'aucun accès aux informations conservées ou transitant par le CNTDF n'est possible auprès de ce dernier et que ces informations demeurent "sous la responsabilité" du partenaire maître du fichier.
La Commission :
- constatant que le document intitulé "projet de convention relative au fonctionnement de la procédure TDF" est incomplet, demande à avoir connaissance de sa version définitive ;
- estime que la rédaction de l'article 2 devrait être clarifiée par l'affirmation qu'il incombe à la direction générale des impôts d'assurer - au lieu de garantir - la confidentialité et la sécurité des traitements mis en oeuvre par le CNTDF et des données ainsi traitées et en ne maintenant pas, au second alinéa, la référence à la responsabilité assumée par ailleurs par chaque partenaire vis à vis des informations issues de ses propres traitements.
SUR LES PROJETS D'ARRETES
En ce qui concerne les organismes destinataires des informations fiscales, les finalités de leur traitement et les conditions de leur exploitation
Les arrêtés présentés à la Commission énumèrent les organismes qui sont autorisés à bénéficier de la procédure "TDF" - la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), la Caisse nationale d'assurance maladie des professions indépendantes (CANAM) et la Caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) -, définissent les finalités, des transferts d'informations fiscales correspondants et décrivent les caractéristiques des traitements automatisés opérés pour l'exploitation de ces informations.
Pour les informations fiscales relatives aux personnes relevant du régime général des allocations familiales
Ces informations sont exclusivement utilisées par les caisses d'allocations familiales (CAF) pour engager une procédure de contrôle a posteriori des ressources des ménages qui bénéficient pendant l'année N, sur la base de leurs ressources de l'année N-1, d'une ou plusieurs des prestations servies sous condition de ressources citées ci-après : l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation logement à caractère social (ALS), l'allocation logement à caractère familial (ALF), la prime de déménagement, l'allocation aux adultes handicapés (AAH), le complément familial, l'allocation pour jeune enfant (APJE), l'allocation d'adoption, l'allocation de rentrée scolaire (ARS), l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) et l'aide de la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA).
Les informations fiscales servent d'ores et déjà, sur le fondement de précédentes autorisations, à vérifier les déclarations annuelles de ressources transmises par les allocataires qui demandent à percevoir une ou plusieurs de ces prestations. Seules sont prises en compte les divergences entre la déclaration de l'allocataire et les éléments transmis par l'administration fiscale qui sont susceptibles de remettre en cause le montant des prestations en cours de versement.
Lorsque les informations à comparer portent sur des revenus de nature différente - montants bruts déclarés à la DGI, montants nets connus de la CAF - ou lorsque les divergences de montants de ressources globales sont très importantes, un courrier est adressé à l'allocataire qui l'informe de sa situation et lui demande de produire des pièces justificatives.
Dans les autres cas, les informations transmises par la DGI sont substituées à celles déclarées par l'allocataire à sa caisse de rattachement. L'allocataire est alors informé du rappel - lorsque la source fiscale indique des ressources inférieures à celles portées sur la déclaration CAF - ou de l'indu, des voies de recours ainsi, que des modalités de recouvrement des sommes à reverser - lorsque les revenus transmis par la DGI sont supérieurs à ceux mentionnés sur la déclaration CAF.
Pour les informations relatives aux personnes relevant du régime agricole des allocations familiales
Les organismes de Mutualité sociale agricole prévoient également de vérifier, sur la base des informations fiscales, les déclarations relatives aux ressources de l'année N-1 adressées par leurs allocataires qui perçoivent pour l'année N une ou plusieurs des prestations précédemment énumérées.
Un courrier est adressé à l'allocataire lorsque les informations à comparer portent sur des revenus de nature différente. En outre, en présence de divergences faisant supposer l'existence de prestations indues à reverser, une lettre motivée est transmise à l'intéressé qui dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations et fournir les pièces nécessaires à la justification de sa déclaration.
Pour les informations relatives aux personnes relevant du régime général ou du régime agricole de l'assurance vieillesse.
Ces informations, qui sont transmises aux caisses gestionnaires relevant de la CNAVTS ou de la CCMSA, sont exclusivement utilisées pour déterminer les taux de prélèvement à appliquer sur les pensions de retraites ou d'invalidité du régime général ou du régime agricole de sécurité sociale au titre des contributions et cotisations sociales.
La procédure "TDF" se substitue ainsi aux obligations de déclaration ou de production de pièces précédemment mises à la charge des pensionnés.
Pour les informations relatives aux personnes relevant du régime d'assurance maladie des travailleurs indépendants (régime CANAM)
Les caisses maladie régionales (CMR) utilisent exclusivement les informations fiscales pour contrôler a posteriori les déclarations communes de revenus des assurés sociaux qui servent notamment au calcul de l'assiette des cotisations d'assurance maladie et des contributions sociales.
A l'issue du rapprochement automatisé, dans les centres informatiques de la CANAM, des données fiscales avec le contenu des déclarations communes de revenus des professions indépendantes, seules sont transmises aux CMR des listes relatives aux discordances relevées, où sont portés le résultat du calcul des cotisations dues sur la base des informations de la DGI et l'écart constaté entre l'assiette déclarée et l'assiette ainsi reconstituée.
Des courriers sont adressés aux assurés sociaux cités sur ces listes. Ils mentionnent l'écart constaté entre les deux sources et en demandent la justification. A l'issue de la procédure contradictoire définie à l'article R. 652-14 du code de la sécurité sociale, seules les rectifications d'assiette sont intégrées dans l'application "SAGA" de la CMR de rattachement.
La Commission constate que les finalités des traitements mis en oeuvre sont conformes aux objectifs assignés par la loi à la communication des informations fiscales par la DGI dans le cadre de la procédure "TDF" et pour l'exploitation des informations nominatives ainsi transférées.
La Commission estime, par ailleurs, que les précisions ci-dessus indiquées relatives à l'exploitation des informations par les CMR du régime d'assurance maladie des travailleurs indépendants devraient figurer dans l'arrêté qui fixe les règles auxquelles doivent satisfaire les traitements opérés pour l'exploitation des informations fiscales, conformément au II de l'article 2 du décret du 14 décembre 1999.
En ce qui concerne les informations fiscales communiquées aux organismes de sécurité sociale
Pour les informations relatives aux bénéficiaires de prestations sociales sous condition de ressources, sans distinguer entre le régime général et le régime agricole
Les informations fiscales demandées concernent l'allocataire et, s'il y a lieu, son concubin, conformément à l'article R. 531-10 du code de la sécurité sociale.
Deux fichiers de restitutions successifs sont constitués pour la communication par la DGI :
- d'informations issues des déclarations d'ensemble des revenus de l'année N-1, plus particulièrement des montants inscrits par les contribuables aux rubriques énumérées dans les annexes des arrêtés soumis à la CNIL,
- des rectifications apportées à l'imposition primitive par les contribuables ou par les services fiscaux aux mêmes rubriques, en cas d'émission de rôles supplémentaires ou de dégrèvements,
- du numéro d'ordre du traitement de l'imposition et du numéro du rôle d'émission, afin de permettre aux agents qui utiliseront les informations correspondantes d'en apprécier le niveau d'actualisation.
Pour les informations relatives aux personnes relevant du régime général ou du régime agricole de l'assurance vieillesse
Les catégories d'informations enregistrées dans les fichiers de restitutions constitués à cette fin concernent les seuls pensionnés. Il s'agit :
- d'un code "imposé" ou "affranchi" au regard de l'article 1417-I et III du code général des impôts,
- d'un code "exonéré" ou "recouvré" au regard de l'article 1657-1 bis du CGI,
- des rectifications apportées à ces codes en cas d'envoi d'une situation fiscale corrective,
- du numéro d'ordre du traitement de l'imposition et du numéro du rôle d'émission.
Pour les informations relatives aux personnes relevant du régime d'assurance maladie des travailleurs indépendants
La liste précise des catégories d'informations fiscales transmises est fixée par l'arrêté qui régit ces transferts. Elles concernent tant les impositions primitives que les situations fiscales correctives et sont issues :
- des déclarations d'ensemble de revenus, pour les assurés sociaux relevant du régime de l'article 62 du CGI, du régime de l'article 93-1 ter du CGI, du régime des micro-entreprises ou du régime spécial des bénéfices non commerciaux,
- des liasses fiscales transmises à l'appui des déclarations de résultat, pour les assurés sociaux ne relevant d'aucun de ces régimes fiscaux.
La Commission constate que de très nombreuses informations fiscales susceptibles de figurer sur le formulaire 2042 de la déclaration d'ensemble de revenus ou sur les liasses fiscales pourront être transmises aux organismes de sécurité sociale participant à la procédure "TDF".
Elle estime cependant, eu égard d'une part à l'extrême détail des rubriques de ces documents et d'autre part à la nécessité de faire coïncider les données transmises avec les catégories de ressources distinguées par le code de la sécurité sociale, que les informations qu'il est prévu de transmettre sont celles qui sont nécessaires pour atteindre les finalités autorisées par la loi. Elles sont donc adéquates et pertinentes et n'appellent pas d'autre observation de la part de la Commission.
En ce qui concerne les modalités de transmission des informations fiscales aux organismes de sécurité sociale
La constitution des fichiers d'appels
Les transferts d'informations sont effectués sur la base de fichiers d'appels constitués sous le contrôle de l'organisme demandeur.
Il a été indiqué à la Commission qu'en l'état actuel des choses, pour des raisons tenant au calendrier des traitements informatiques de la DGI, les fichiers d'appels créés pour le contrôle des droits à prestations sous condition de ressources sont constitués alors que la population des bénéficiaires de l'année N n'est pas encore connue et donc sur la base de la population des bénéficiaires de l'année N-1. Il en résulte que sont mentionnées, dans les fichiers d'appels, des personnes dont les ressources n'auront pas à être contrôlées par l'organisme demandeur et que, dans cette mesure, les informations transmises ne sont pas strictement nécessaires au sens de l'article R. 152 du livre des procédures fiscales.
La Commission souhaite qu'à terme, et au plus tard en 2005, les modalités de constitution des fichiers d'appels soient revues afin que ceux-ci ne comportent plus que des demandes d'informations relatives :
- aux personnes ayant demandé à bénéficier d'une ou plusieurs des prestations précitées pour l'année N et ayant fait parvenir à cette fin une déclaration de ressources,
- aux personnes indiquées comme vivant maritalement avec un allocataire sur les déclarations transmises pour cette année,
- aux personnes ayant vocation, au vu de leur situation financière et des réglementation applicables, à bénéficier d'une prolongation des droits pendant quelques mois en l'absence de déclaration déposée dans les délais impartis.
Dans l'immédiat, il a été assuré qu'à l'issue du rapprochement des informations transmises par le CNTDF et des données déclaratives enregistrées dans les fichiers des CAF, les informations fiscales concernant des personnes qui ne sont plus bénéficiaires de prestations soumises à condition de ressources ne sont ni conservées dans les centres informatiques de la CNAF après le traitement des fichiers de restitutions, ni intégrées dans les applications "CRISTAL" des CAF, ni communiquées à ces organismes sur un autre support et que toute mesure utile serait prise à cette fin.
La Commission prend acte de cet engagement dont le respect constitue une condition de validité de la procédure.
En outre, les mêmes garanties devraient être mises en place par les organismes de Mutualité sociale agricole.
La constitution des fichiers de restitutions
Selon l'article R. 152-III du livre des procédures fiscales, les informations demandées ne sont transmises par la DGI qu'en cas de concordance suffisante des éléments d'identification contenus dans la demande avec ceux détenus par l'administration fiscale.
Lorsque les informations fiscales demandées proviennent des fichiers de l'impôt sur le revenu, le processus d'identification des personnes physiques mis en place par la DGI a pour but de retrouver leur identifiant fiscal national - le n° SPI - qui sera utilisé pour retrouver le numéro du foyer fiscal, sur la base duquel les fichiers de taxation de l'administration fiscale sont ultérieurement interrogés. Dans un premier temps, la procédure d'identification s'effectue sur la base du NIR et fait intervenir un "fichier de correspondance NIR / n° SPI" ; lorsque le NIR transmis dans la demande y est trouvé, ce fichier permet de vérifier l'identité parfaite des NIR et des premiers caractères du nom patronymique. Ce "fichier de correspondance NIR / n° SPI" est géré par le CNTDF et ne sert qu'à la réalisation des transferts de l'article L. 152 du livre des procédures fiscales.
Outre les informations détenues par la DGI dans ses propres fichiers, à finalité fiscale, la table de correspondance du CNTDF comporte les NIR transmis par les organismes de sécurité sociale dont ne dispose pas l'administration fiscale et dont les titulaires n'ont pu être identifiés que sur la base d'une procédure plus complexe qui prévoit le rapprochement de l'ensemble des éléments d'état civil et d'adresse enregistrés dans le fichier d'appels et de ceux détenus par la DGI et recourt à un système automatisé d'évaluation du degré de concordance. Le seul objet de la conservation des NIR ainsi attribués est d'éviter le renouvellement chaque année de ces lourds travaux d'identification.
La Commission se félicite qu'ainsi, les rapprochements de fichiers ne s'effectuent jamais sur la seule base du NIR et que la circulation de cet identifiant soit limitée à ce qui est strictement indispensable.
Elle rappelle, par ailleurs, que les procédures de certification de cet identifiant auprès de l'INSEE ont pour objet de garantir leur attribution au bon titulaire et devraient donc être encouragées.
En ce qui concerne l'information des personnes sur les conditions d'exploitation des données fiscales
Le formulaire de déclaration d'impôt sur le revenu pour 2000 informe les contribuables que "les caisses d'allocations familiales, les organismes chargés du paiement des pensions de retraite du régime général, les caisses de Mutualité sociale agricole et les caisses d'assurance maladie des professions indépendantes seront, sur leur demande, destinataires des informations issues du traitement de l'impôt sur le revenu de leurs allocataires, pensionnés ou assurés".
La déclaration de ressources de la CNAF comporte l'indication suivante : "Je prends connaissance que ma caisse vérifiera l'exactitude de cette déclaration auprès de l'administration des impôts".
La déclaration de ressources de la Mutualité sociale agricole explique : "La MSA peut vérifier l'exactitude des déclarations qui lui sont faites (article L. 583-3 du code de la sécurité sociale), notamment auprès de l'administration fiscale".
Le formulaire de déclaration commune des revenus des professions indépendantes utilisé par la CANAM prévient : "Les déclarations communes de revenus des professions indépendantes peuvent être transmises, pour contrôle, à l'administration fiscale (art. L. 152 du livre des procédures fiscales)".
Les courriers adressés chaque début d'année par la CNAVTS pour aider les retraités à compléter leur déclaration fiscale de revenus, précisent : "Si vous êtes domiciliés fiscalement en France, la direction générale des impôts nous communique votre situation fiscale. Il est donc inutile de nous adresser votre avis d'impôt sur le revenu, sauf demande expresse de notre part".
La Commission estime que les formulaires de déclaration de ressources utilisés par les CAF et les caisses de MSA devraient expliquer que des informations issues des déclarations de revenus seront demandées à l'administration fiscale et que les droits à prestations pourront être déterminés en tenant compte de ces dernières informations.
Il conviendrait de même que les formulaires de déclaration commune de revenus utilisés par la CANAM précisent que ces déclarations seront rapprochées des informations relatives à la situation fiscale de l'assuré social qui sont transmises par la direction générale des impôts.
Enfin, la MSA devrait informer ses retraités des transferts mis en place dans des conditions analogues à celles retenues par la CNAVTS.
En ce qui concerne les mesures de sécurité adoptées
Les traitements du CNTDF sont effectués sur une plate-forme dédiée. En outre, des supports informatiques distincts et des fichiers dédiés sont utilisés pour la conservation du fichier de correspondance NIR / n° SPI et la sauvegarde des fichiers d'appels.
Les opérations de mise en exploitation et de maintenance et les opérations courantes d'exploitation des fichiers et traitements mettant en oeuvre le NIR sont effectuées par des agents bénéficiant d'une habilitation spéciale. Elles sont organisées et vérifiées dans des conditions conformes aux engagements constatés par la délibération de la CNIL n° 99-060 du 9 décembre 1999.
Les projets d'arrêtés soumis à la CNIL prévoient que les fichiers d'appels et de restitutions seront systématiquement chiffrés pendant leur transmission, au plus tard à compter du 31 décembre 2005.
La Commission exprime le souhait que ce dispositif soit opérationnel avant la fin de l'année 2003 et rappelle que le chiffrement devra être mis en place pour l'ensemble des transmissions de fichiers, non seulement entre les centres informatiques des organismes de sécurité sociale et le CNTDF mais aussi entre ces structures nationales et les organismes ou services locaux amenés à traiter les fichiers d'appels ou de restitutions, que ces transferts soient effectués par réseau télématique ou sur support magnétique.
La Commission considère, en outre, qu'il serait souhaitable qu'un audit externe de sécurité soit réalisé à périodicité régulière.
AU BENEFICE DE CES OBSERVATIONS, LA COMMISSION EMET UN AVIS FAVORABLE sur l'ensemble du dispositif qui lui est présenté.
LA COMMISSION DEMANDE, par ailleurs, au comité de gestion de la procédure "TDF" de lui faire parvenir annuellement un bilan portant sur les conditions d'application de la procédure de transfert de données fiscales.
Le Président, Michel GENTOT.