La Direction Générale des Télécommunications a sollicité le conseil de la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés par lettre en date du 25 juillet 1985 sur l'utilisation d'appareils pour la diffusion de messages pré-enregistrés par appels automatiques avant l'agrément éventuel de ces matériels en vue de leur raccordement au réseau téléphonique. La DGT a considéré en effet que par leur nature même (appels répétitifs automatiques, programmation possible de plusieurs centaines d'appels par jour) ces systèmes d'appels automatiques délivrant des messages pré-enregistrés sans intervention humaine peuvent éventuellement porter atteinte à la vie privée des usagers, si leur utilisation n'est pas réglementée. La DGT indiquait toutefois que certaines utilisations de ces appareils, en particulier en matière de sécurité, peuvent présenter un intérêt. La Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés, après avoir procédé à une étude, résumée en annexe, des caractéristiques technico-économiques de ces matériels compte tenu de l'évolution des services téléphoniques, a examiné les réglementations élaborées en la matière à l'étranger, en particulier aux Etats-Unis et au Canada où l'usage de ces appareils s'est répandu ces dernières années, et entendu des professionnels de la publicité et de l'information par téléphone, des représentants de leurs syndicats professionnels ainsi que des représentants des associations de consommateurs, formule les observations et recommandations suivantes :
1. Toute mise en oeuvre de diffuseurs de messages pré-enregistrés par appels automatiques désignés également sous le terme d'automates d'appels, repose sur un traitement automatisé d'informations indirectement ou directement nominatives au sens des articles 4 et 5 de la loi du 6 Janvier 1978 (numéro de téléphone et éventuellement nom des abonnés). Ces traitements sont dès lors soumis aux dispositions de la loi précitée.
2. Les utilisations normales de ces appareils peuvent être très variées sans que l'on puisse encore les imaginer toutes ou en fixer l'ordre d'importance : - offre de nouveaux services d'informations spécialisées en direction de professionnels ou de particuliers ; - actions d'information rapide dans les entreprises en direction en particulier de succursales ou de catégories de personnels éloignés du siège ou dans les groupements associatifs en direction de leurs membres ; - campagnes de démarchages commercial, caritatif ou politique sondages d'opinion, études de marché. - actions de mobilisation rapide en matière de protection civile (inondations, incendies etc...) ;
3. Compte tenu de certaines données technico-économiques de ces appareils ainsi que de la difficulté, voire de l'impossibilité de repérer dans les réseaux téléphoniques d'où provient, à un instant donné, un appel, des utilisations malveillantes de ces appareils ne sont pas à écarter (fausses nouvelles en période électorale, campagnes d'intimidation, fausses alertes à la bombe etc...).
4. Si certaines utilisations peuvent favoriser l'exercice du droit de communication et d'information ainsi que contribuer à une meilleure sécurité physique des personnes et des biens, d'autres, en l'absence de garanties, pourraient être très préjudiciables à la vie privée des abonnés et aux libertés individuelles ou publiques. La mise en oeuvre de ces appareils en direction notamment des particuliers pourrait en effet engendrer des abus par la multiplication d'appels non désirés gênant de manière inadmissible la vie privée, empêchant les abonnés de recevoir eux-mêmes des appels urgents ou atteignant des personnes qui ont expressément demandé à ce que leur numéro de téléphone ne soit pas public (dans l'hypothèse d'appareils composant des numéros de manière aléatoire, tombant ainsi sur des numéros de la liste rouge). D'autres abus sont imaginables si ces appareils sont utilisés pour exercer des pressions sur les individus.
5. Dans les pays où ces appareils ont été mis en service en particulier au Canada et aux Etats-Unis, l'absence de régulation naturelle et les réactions des abonnés ont conduit à l'adoption de réglementations allant de la limitation des horaires de diffusion avec possibilité pour les abonnés ne souhaitant pas recevoir de tels appels de se faire enregistrer auprès des utilisateurs de ces appareils (Canada), à l'interdiction pure et simple de l'utilisation de ces appareils dans certains Etats américains ; dans d'autres l'utilisation n'est autorisée que si l'abonné a donné son accord préalable.
6. En France l'application des dispositions de la loi du 6/01/1978 et des textes existants paraît de nature à apporter certaines garanties au regard des risques identifiés relatifs aux utilisations normales des automates d'appels ; ce qui ne préjuge pas de mesures complémentaires définissant les conditions pratiques d'utilisation de ces appareils : - L'obtention de numéros d'abonnés par sélection aléatoire ou par fabrication de séquences à partir d'un indicatif doit être considérée comme une collecte d'informations opérée par un moyen déloyal ou frauduleux au sens de l'article 25 de la loi précitée. La mise en oeuvre de telles fonctions serait à ce titre, sous réserve de l'appréciation des tribunaux, interdite et passible des sanctions prévues à l'article 42 de la loi. - Compte tenu du caractère public des annuaires du téléphone et des multiples autres sources d'informations accessibles pour se procurer des listes de numéros de téléphone, compte tenu de l'intérêt que peuvent présenter pour les abonnés eux-mêmes les nouveaux services rendus possibles par les automates d'appels mais en même temps de la gêne extrême que la multiplication de ces appels peut engendrer, la Commission considère qu'en l'occurrence il y a lieu d'interpréter de la manière suivante les dispositions de l'article 26 de la loi précitée : la diffusion de messages opérée par automates d'appels d'origine publique ou privée est subordonnée à l'accord préalable et exprès, c'est-à-dire par écrit, des intéressés. Cet accord doit être négocié directement entre l'intéressé et l'organisme au bénéfice duquel le message est diffusé. L'accord doit préciser les modalités d'appel : messages pré-enregistrés, fréquence des appels, plages horaires envisagées ou souhaitées, conditions tarifaires éventuelles etc. L'inobservation de ces dispositions serait susceptible des sanctions prévues également à l'article 42 de la loi précitée. Dans le domaine professionnel des applications internes aux entreprises, les automates d'appels devraient être utilisés à des fins d'information et non de renforcement du pouvoir disciplinaire. Les salariés devraient être informés préalablement en application des dispositions des lois du 4 août 1982 sur les libertés des travailleurs dans les entreprises et du 28 octobre 1982 sur le développement des institutions représentatives du personnel ; ainsi les salariés seraient à même d'exprimer leurs observations dans le cadre du droit d'expression et de consultation de leurs représentants. Lorsque ces dispositions ne sont pas applicables, celles-ci devraient être étendues à l'ensemble des lieux de travail où de tels appareils seraient mis en fonctionnement.
Enfin, les applications de protection civile devraient être prévues et mises en oeuvre exclusivement par des organismes du service public dans le cadre des différents plans. - Toute mise en oeuvre de ces appareils supposant un traitement d'informations nominatives est soumise à déclaration préalable pour le secteur privé et à demande d'avis pour les organismes du secteur public auprès de la CNIL (art. 15 et 16), sous peine des sanctions prévues à l'article 41. 7. Afin que les abonnés puissent contrôler les conditions de mise en oeuvre des appareils à partir desquels ils seraient appelés, une mesure réglementaire complémentaire apparaît nécessaire. Toute diffusion de messages par automate d'appels devrait être précédée de l'identification de l'organisme diffuseur du message (nom et numéro de téléphone) ainsi que de l'identification de l'organisme pour le compte de qui est diffusé le message. Ces spécifications pourraient être incluses dans les conditions d'agrément de ces appareils par les P.T.T..
8. Au delà de l'application de l'ensemble de ces dispositions, le risque qui demeure concerne celui des utilisations malveillantes d'automates d'appels. Celles-ci, par définition, ou bien, n'auront pas été déclarées à la CNIL, ou bien, reposeront sur l'installation d'appareils n'ayant pas reçu l'agrément des P.T.T., ces deux situations pouvant d'ailleurs se présenter simultanément. Les conséquences peuvent être dramatiques d'autant que les moyens habituels ou exceptionnels des P.T.T. pour repérer les appels malveillants, compte tenu du caractère imprévisible de ces appels, ne pourraient être mis en place assez rapidement pour en arrêter les méfaits. Afin de prévenir autant que possible de telles situations la Commission estime qu'une autorisation personnelle d'utilisation des automates d'appels devrait être instituée, l'achat et l'importation de tels appareils étant soumis à la production de cette autorisation. Cette autorisation devrait être délivrée par l'une des autorités chargées de l'application de la loi du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle ou par la direction de la réglementation du ministère de l'intérieur et de la décentralisation. En outre, la Commission estime que l'autorisation de raccordement d'un tel appareil au réseau téléphonique, prévue par le code des P.T.T., ne devrait être délivrée qu'après contrôle en particulier des garanties juridiques présentées par la personne ou l'organisme qui mettra en oeuvre ledit appareil.
9. Afin de contrôler l'adéquation de ces dispositions aux applications des automates d'appels qui se feront jour et aux risques que peuvent comporter les utilisations de ces appareils, la Commission est d'avis que les réglementations adoptées devraient faire l'objet d'un nouvel examen au terme d'une période expérimentale de 2 ans à compter de la date de début d'utilisation de tels appareils en France. Le Président, Jacques FAUVET.
ANNEXE Caractéristiques des diffuseurs de messages pré-enregistrés par appels automatiques (automates d'appel)
1. Les innovations en matière de services téléphoniques. Les diffuseurs de messages pré-enregistrés par appels automatiques désignés également sous le terme d'automates d'appels, prennent place parmi les innovations techniques qui favorisent le développement de nouveaux services téléphoniques. A côté des usages directs entre particuliers ou entre professionnels. se développent toute une série de nouveaux services téléphoniques, d'information, de publicité à but commercial, caritatif, politique, culturel ou ludique. Il s'agit soit de services en réception d'appels à l'initiative des abonnés, soit de services en émission de messages, ainsi en est-il du démarchage téléphonique par opérateur humain et des services de télé-alarme. L'usage des automates d'appel se situe dans cette dernière catégorie, ils s'apparentent à certains égards aux systèmes de messagerie vocale, la différence tiendrait au nombre de numéros d'appel programmés limités dans les messageries vocales à 20 numéros.
2. Les caractéristiques technico-économiques des automates d'appel. Les caractéristiques et les puissances des automates d'appels sont les suivantes : L'appareil comprend un numéroteur d'appels composant automatiquement des numéros de téléphone. Ceux-ci peuvent être éventuellement générés de manière consécutive ou aléatoire ou, plus couramment, enregistrés préalablement en mémoire. Les messages diffusés sont soit synthétisés soit pré-enregistrés sur une cassette. Un organe de commande met en oeuvre ces divers éléments selon une programmation éventuelle de plages horaires de diffusion et des modalités de rappel en cas d'absence de l'appelé, de l'indisponibilité de la ligne ou de la coupure prématurée de la ligne par l'appelé. Certains appareils peuvent enregistrer en retour des réponses fournies par les appelés. Les puissances de ces appareils varie selon leur configuration informatique, le nombre de lignes téléphoniques connectées, la longueur et le nombre de messages pré-enregistrés. Aussi bien peut-il s'agir d'appareils peu coûteux (20 à 50.000 F), constitués à partir de l'assemblage de matériels existants de manière artisanale ou industrielle, et pouvant réaliser la diffusion d'un message auprès de 100 personnes à l'heure, ou de matériels plus puissants et plus chers (1,5 millions de francs) capables de diffuser jusqu'à 10000 appels à l'heure. De même le coût d'exploitation de ces appareils varie considérablement selon la qualité de la conception des messages et la zone de diffusion de ceux-ci (en local, en longue distance ou en international). L'intérêt de ces appareils tient essentiellement au coût beaucoup moins élevé des appels ainsi réalisés en comparaison de ceux effectués par opérateurs humains ainsi qu'à la variété des services auxquels ils pourraient s'appliquer.