La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Saisie par le ministère de la justice d’une demande d’avis concernant un projet de décret relatif à la mise à la disposition du public des décisions des juridictions judiciaires et administratives ;
Vu la convention n° 108 du Conseil de l’Europe pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel ;
Vu le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE ;
Vu le code de justice administrative ;
Vu le code de l’organisation judiciaire ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;

n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, notamment ses articles 20 et 21 ;

n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, notamment son article 33 ;
Vu le décret n° 2019-536 du 29 mai 2019 modifié pris pour l’application de la loi n° 78- 17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;
Après avoir entendu Mme Christine MAUGÜE, commissaire en son rapport, et Mme Nacima BELKACEM, commissaire du Gouvernement, en ses observations,
Émet l’avis suivant :
Le projet de décret soumis pour avis à la Commission prévoit, en application de l’article 33 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 susvisée, le régime de mise à disposition du public des décisions de justice.
A titre liminaire, la Commission rappelle qu’elle a, dès 2001, édicté une recommandation en matière de diffusion sur Internet des décisions de justice afin d’assurer la protection des données des personnes concernées par ces décisions lors de leur diffusion.
Le législateur a, dès 2016 et afin de permettre une diffusion d’ampleur des décisions de justice, prévu dans le droit positif l’obligation de mettre en œuvre les recommandations de la Commission en ce qui concerne l’occultation des éléments directement identifiants. Si initialement cette occultation portait principalement sur les noms et prénoms des parties, la prise en compte des enjeux particuliers soulevés par la mise à disposition des décisions de justice a conduit à envisager une granularité plus fine.
Dans un contexte général de transformation numérique du ministère de la justice, l’article 33 de la loi de programmation et de réforme pour la justice prévoit l'accès aux décisions de justice et leur publicité. Cet article précise également les conditions de délivrance des copies des décisions de justice aux tiers tout en indiquant que les modalités d’application de la mise à la disposition du public des décisions de premier ressort, d’appel ou de cassation ainsi que la délivrance de copie aux tiers sont déterminées par décret en Conseil d’État.
La Commission estime ainsi indispensable que des garanties strictes soient mises en œuvre afin de préserver le délicat équilibre entre accès au droit et protection de la vie privée. La préservation de cet équilibre nécessite qu’une attention particulière soit notamment portée aux modalités précises de mise à disposition de ces décisions, à l’occultation réalisée ainsi qu’aux conditions dans lesquelles les tiers pourront en obtenir copie. A cet égard, la Commission regrette que tant le dispositif dans son ensemble que le projet de décret qui lui est soumis ne permettent pas de s’assurer de la mise en œuvre de l’ensemble des garanties nécessaires à cette diffusion.
Dans ces conditions et au-delà du présent avis, la Commission apportera son expertise aux pouvoirs publics, en particulier quant aux modalités de mise en œuvre de l’ensemble du dispositif d’occultation.
Ces éléments rappelés, elle relève que le présent projet de décret a vocation, selon le ministère, à constituer un
décret cadre qui a pour objet de déterminer les conditions de mise à disposition du public des décisions de justice
Il résulte de ce qui précède que de nombreuses modalités techniques sont encore en cours de conception et sont susceptibles de faire l’objet d’évolutions ultérieures, dont par exemple le dispositif précis de matérialisation de la décision d’occultation par le juge, la transmission de cette décision aux juridictions suprêmes ou encore le dispositif permettant d’informer les juridictions des occultations réalisées dans le cadre de la mise à la disposition du public en vue de la délivrance de copies aux tiers.
Si la Commission prend acte des précisions selon lesquelles certaines de ces modalités seront précisées par voie d’arrêté, elle regrette de ne pas être en mesure, à ce stade, de se prononcer sur l’ensemble des conditions effectives de mise à disposition du public des décisions des juridictions judiciaires et administratives. Sans préjudice de son interrogation quant à la possibilité de procéder en l’espèce à de tels renvois, elle souligne qu’elle pourra, le cas échéant, être amenée à apprécier ces modalités au travers par exemple de son association aux travaux du ministère ou de la transmission d’une analyse d’impact sur la protection des données.
Enfin, elle rappelle que si la diffusion en ligne envisagée est de nature à concourir à la transparence des décisions rendues et ainsi à faciliter l’accès à la jurisprudence, la publication massive de données à caractère personnel a naturellement pour effet d’augmenter les risques potentiels pour les personnes concernées, lesquels peuvent être amplifiés en particulier lorsque ces données font l’objet d’indexation par des moteurs de recherche externes. Au regard de ces éléments, la Commission entend porter une attention particulière aux conditions dans lesquelles la diffusion envisagée sera rendue possible.
Sur les conditions générales de mise en œuvre du dispositif
La Commission observe que la mise à disposition des décisions de justice sera réalisée


Il a été indiqué à la Commission que les décisions de justice diffusées par l’intermédiaire de ce portail pourront être indexées par les moteurs de recherche si elles sont accessibles sous un format texte, les modalités techniques précises retenues restant à définir. Sans remettre en cause l’opportunité du choix de permettre une indexation des décisions de justice, la Commission rappelle qu’une vigilance particulière devra être portée au fait qu’une telle indexation ne conduise pas à faire peser des risques sur la vie privée des personnes concernées. En effet, il ne peut être exclu que la publication d’informations contenues dans des décisions administratives et judiciaires puisse, par voie de recoupement, conduire à la ré-identification de personnes physiques à partir d’autres informations rendues publiques.
La Commission relève également que certaines décisions de justice seront exclues de la mise à disposition du public ou ne pourront faire l’objet d’une délivrance aux tiers, comme par exemple :
les décisions rendues par les juridictions pénales des mineurs, conformément aux articles R. 111-10 du code de l’organisation judiciaire (COJ) et R. 156 du code de procédure pénale (CPP) ;
les décisions rendues par le juge des enfants, en raison des dispositions particulières prévues par l’article 1189 du code de procédure civile (CPC) ;
les décisions rendues par le juge aux affaires familiales, en vertu de l’article 1074 du CPC ;
les décisions rendues par le juge des tutelles, en vertu de l’article 1226 du CPC.
En outre, la Commission relève qu’en matière pénale, seules les décisions définitives seront mises en ligne, conformément aux articles R. 156-III du CPP et R. 111-10-I du COJ.
Enfin, elle observe que le contentieux disciplinaire des juridictions spécialisées lorsque les décisions sont soumises au contrôle de cassation du Conseil d’Etat, ainsi que les contentieux portant sur des sanctions administratives susceptibles d’être prononcées à l’encontre de personnes physiques, sont encadrés par les dispositions du CJA. La Commission en déduit dès lors qu’ils ont vocation à être encadrés par le présent projet de décret. Ce projet ne faisant pas expressément mention des règles applicables pour ce type de contentieux, elle estime indispensable qu’une réflexion spécifique soit menée sur ce point pour tenir compte des spécificités de ces contentieux qui, sans revêtir une nature pénale en droit interne, mais pouvant participer de la matière pénale au sens de la convention européenne des droits de l’homme, sont susceptibles de soulever à l’égard des personnes concernées certaines questions similaires.
Ces éléments rappelés, le projet de décret transmis appelle de la part de la Commission les observations suivantes.
Sur l’occultation des décisions
L’article 33 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 prévoit que, s’agissant des décisions judiciaires et administratives, les noms et prénoms des personnes physiques mentionnées dans le jugement ou dans la décision, lorsqu’elles sont parties ou tiers, sont occultés préalablement à la mise à disposition du public.
A titre liminaire, la Commission relève que le projet de décret prévoit la seule occultation des mentions permettant l’identification des personnes physiques, à l’exclusion des personnes morales. Si cette restriction, conforme à la lettre de la loi, n’appelle pas, par principe, de réserve particulière, elle appelle toutefois l’attention du ministère sur le risque de ré-identification des personnes physiques susceptible d’intervenir, par exemple, par l’intermédiaire du nom d’une société.
Le projet de décret précise, conformément aux dispositions de la loi précitée que, lorsque la divulgation est de nature à porter atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée de ces personnes ou de leur entourage, tout élément permettant d’identifier les parties, les tiers ainsi que les magistrats et les membres du greffe est également occulté.
A ce titre, la Commission relève d’emblée que les règles relatives à l’occultation des noms et prénoms des magistrats et membres du greffe dans le cadre de la mise à disposition du public des décisions de justice sous forme électronique diffèrent de celles concernant la délivrance des copies de décisions aux tiers, ce qui n’est pas sans soulever certaines interrogations. Cette distinction de régime pourrait conduire à un usage détourné de la possibilité offerte par le législateur de se voir délivrer une copie de la décision, dans laquelle le nom du magistrat ne serait pas occulté et estime indispensable que des garanties soient prévues, dès lors que les copies ainsi délivrées sont, de fait, susceptibles d’être diffusées en ligne, ultérieurement, à l’initiative des tiers.
Par ailleurs, le présent projet de décret prévoit que cette occultation renforcée est prise sur décision :
du président de la formation de jugement ou bien du membre du Conseil d’Etat ou du magistrat ayant rendu la décision concernée s’agissant des parties et des tiers mentionnées dans une décision administrative ;
du président de la section du contentieux du Conseil d’Etat, du président de la cour administrative d’appel ou du président du tribunal administratif, s’agissant des membres du Conseil d’Etat, des magistrats, des agents de greffe ou de l’entourage de ces personnes ;
du président de la formation de jugement ou du magistrat ayant rendu la décision concernée pour les parties, les tiers, les magistrats du siège et les membres du greffe mentionnés dans les décisions judiciaires ;
du procureur de la République ou le procureur général près la juridiction ayant rendu la décision de justice concernée, s’agissant des magistrats du parquet.
En premier lieu
De manière générale et au regard des enjeux associés à la mise à disposition du public des décisions des juridictions administratives et judiciaires, la Commission estime indispensable qu’une doctrine soit élaborée afin de permettre une harmonisation des occultations complémentaires effectuées. En effet, elle observe qu’en l’absence de précisions au niveau réglementaire, il existe, en l’état du dispositif projeté, des risques importants de disparité dans l’occultation des décisions, tant entre les deux ordres de juridictions qu’entre les différentes formations de jugement amenées à se prononcer.
En second lieu
En ce qui concerne les décisions judiciaires, si le ministère a précisé que l’occultation sera réalisée automatiquement,

Dans ces conditions, elle rappelle l’importance de définir précisément la nature des indicateurs permettant d’identifier les potentielles erreurs, conduisant à une vérification et/ou une correction manuelle ainsi que la nécessité de faire preuve d’une vigilance particulière quant aux conditions de mise en œuvre effectives des occultations automatiques, notamment s’il est prévu de recourir à des traitements algorithmiques. La Commission rappelle que dans une telle hypothèse, une attention particulière devra être portée aux principes de vigilance et de loyauté tout au long du développement de ce traitement.
Elle rappelle enfin que le risque de ré-identification des personnes et l’impact sur la vie privée devraient être appréciés en tenant compte de l’ensemble de la chaîne de traitement des données, de la rédaction de la décision de justice à la réutilisation de cette décision en passant par la mise à disposition elle-même de la décision.
Sur les délais de mise à disposition
Le projet d’article R. 741-13-I alinéa 2 du CJA prévoit que
les décisions juridictionnelles rendues par le Conseil d’Etat, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs, sont mises à la disposition du public dans un délai de deux mois à compter de leur date
S’agissant des décisions judiciaires, le projet d’article R. 111-10-III du COJ que le projet de décret entend introduire, prévoit qu’elles sont, par principe, mises à disposition du public
dans un délai n’excédant pas six mois à compter de leur mise à disposition au greffe de la juridiction
La Commission relève que la mise à disposition de l’ensemble des décisions (judiciaires et administratives) a vocation à intervenir indépendamment de tout recours engagé contre celles-ci, à l’exception de la matière pénale.
Il résulte de ce qui précède qu’en pratique, une décision de justice pourrait faire l’objet d’une mise en ligne alors même que, selon les cas, les voies de recours ne sont pas épuisées ou qu’une demande d’occultation est formulée.
Dans ce contexte et dans la mesure où une réutilisation massive de ces données, par nature, non définitives, pourrait être réalisée, la Commission estime que des mesures particulières devraient être prises afin de limiter au strict nécessaire l’atteinte pour les personnes concernées. Par ailleurs, elle estime que, dans l’hypothèse de l’introduction d’une demande d’occultation avant la mise à disposition du public de la décision concernée, il convient de prévoir la possibilité de retarder la publicité de cette décision et ce, afin de limiter le risque d’atteinte à la sécurité et à la vie privée des personnes concernées. La Commission estime que le projet de décret devrait être modifié en ce sens.
Sur les demandes d’occultation et de levée d’occultation
L’article 1

toute personne intéressée peut introduire à tout moment […] une demande d’occultation ou de levée d’occultation des éléments d’identification mentionnés au troisième alinéa de l’article L. 10
toute personne intéressée peut introduire à tout moment, auprès du Président de chambre à la Cour de cassation, directeur du service de documentation et des études de la Cour de cassation, une demande d’occultation ou de levée d’occultation des éléments d’identification mentionnées au deuxième alinéa de l’article L. 111-3
La Commission prend acte que les dispositions qui lui sont soumises ne prévoient aucun formalisme particulier s’agissant d’une demande ou d’une levée d’occultation. Il en résulte que toute personne intéressée, sans condition particulière, peut procéder à de telles demandes, le membre du Conseil d’Etat désigné par le vice-président, ou le Président de chambre à la Cour de cassation, directeur du service de documentation, des études et du rapport, ayant deux mois pour se prononcer.
Si les conditions précises qui pourront conduire à une décision d’occultation n’ont pas été portées à sa connaissance, la Commission prend acte des précisions apportées selon lesquelles
les critères d’appréciation seront potentiellement les mêmes que pour les occultations complémentaires effectuées par les juges ayant rendu la décision
la procédure est centralisée
les demandes d’occultation complémentaires et de levée d’occultation, confiées pour chaque ordre à un unique organe décisionnel doivent permettre une harmonisation
Enfin, les articles 1 et 4 du projet de décret prévoient qu’
il n’est pas fait droit aux demandes abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique
n° 2019-222 était de nature à
faire obstacle aux demandes ayant pour objet de perturber le bon fonctionnement de la juridiction sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge, notamment d’anonymisation, disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose
Dans ces conditions, ces dispositions n’appellent pas d’observation supplémentaire de la part de la Commission.
Sur la délivrance de copies aux tiers
En premier lieu
La Commission observe ainsi, pour les décisions rendues en matière administrative, que le projet d’article R. 751-7 du CJA indique que
les tiers peuvent se faire délivrer, dans les conditions prévues à l’article L. 10-1, une copie simple des décisions précisément identifiées
S’agissant des décisions rendues en matière civile, le projet d’article 1440 du CPC énonce qu’une copie ou un extrait est délivré au requérant
sous réserve que la décision soit précisément identifiée
La Commission prend acte que la décision de justice pourra être identifiée au moyen d’éléments tels que l’identité des parties à la décision rendue ainsi que les références de la décision et qu’une impossibilité d’identifier une décision rendue conduira à un refus de délivrance de celle-ci.
Enfin, en matière pénale, l’article R. 156 du CPP tel que modifié indique que, peut être librement délivrée à des tiers, à leurs frais, la copie intégrale des arrêts de la Cour de cassation ainsi que des décisions des juridictions de jugement du premier ou du second degré, lorsqu’elles sont définitives et ont été rendues publiquement à la suite d’un débat public.
La Commission relève que des garanties sont apportées dans le projet de décret s’agissant des décisions rendues en matière pénale. A cet égard, l’article 6 du projet de décret modifie les dispositions de l’article R. 156 du CPP, en prévoyant que le procureur de la République ou le procureur général peut s’opposer à la délivrance de la copie d’une décision :
s’il s’agit d’une condamnation effacée par l’amnistie, la réhabilitation ou la révision ;
s’il s’agit d’une condamnation prescrite ;
si cette copie est susceptible d’être utilisée dans l’intention de nuire.
S’agissant de cette dernière hypothèse, la Commission prend acte qu’elle ne pourra s’appliquer
que si le parquet a identifié qu’une demande de copie est formée dans l’intention de nuire
Elle relève que toutes les autres décisions, actes ou pièces émanant d’une procédure pénale ne peuvent être délivrés qu’avec l’autorisation préalable du procureur de la République et du procureur général, sur demande d’un tiers justifiant d’un motif légitime. Si la demande n’est pas justifiée par un motif légitime, ou si la délivrance porte atteinte à l’efficacité de l’enquête, à la présomption d’innocence ou relève des cas précités dans lesquels le procureur de la République ou le procureur général peut s’opposer à la délivrance d’une copie de justice, l’autorisation pourra être refusée.
Dans ces conditions, ces dispositions n’appellent pas d’observation.
En deuxième lieu
les éléments permettant d’identifier les personnes physiques mentionnées dans la décision, lorsqu’elles sont parties ou tiers, sont préalablement occultés si leur divulgation est de nature à porter atteinte à la sécurité ou au respect de la vie de ces personnes ou à ceux de leur entourage
Si cette disposition ne précise pas qui aura la charge d’occulter ces éléments d’identification, la Commission prend acte qu’en pratique, cette occultation sera réalisée par le greffier en chef ou au Conseil d’Etat, par le secrétaire du contentieux.
De la même manière, l’article 1441 du CPC tel que modifié indique que
préalablement à la remise de la décision, les greffiers procèdent à l’occultation des éléments permettant d’identifier les personnes physiques, lorsqu’elles sont parties ou tiers, si leur divulgation est de nature à porter atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée de ces personnes ou à ceux de leur entourage
La Commission relève que, pour les décisions rendues en matière pénale, le procureur de la République ou le procureur général peut également décider, par décision motivée, de n’accorder la délivrance d’une copie qu’après occultation ou suppression de tout ou partie des motifs de la décision lorsque la communication de ces éléments est susceptible de porter atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée des personnes mentionnées dans la décision ou de leur entourage ainsi qu’aux intérêts fondamentaux de la nation, au secret médical ou aux secrets en matière commerciale et industrielle.
La Commission relève que les dispositions relatives à la délivrance de copies aux tiers ne présentent pas le même degré de précision que celles relatives à la mise à la disposition du public. En particulier, aucune précision n’est apportée sur la personne qui aura la charge de décider des mentions d’identification qui devront être occultées.
Le projet de décret se borne ainsi à indiquer qu’en matière civile, les greffiers procèderont à cette occultation. Elle estime que le projet de décret devrait être clarifié sur ce point notamment afin de mentionner expressément la personne à l’origine de la décision d’occultation y compris pour les autres juridictions.
La Commission relève que les critères d’application de ces dispositions (risque d’atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée, périmètre de l’entourage, nature des éléments occultés notamment)
devraient a priori être les mêmes
En dernier lieu
à l’exception des éléments permettant d’identifier les magistrats et les membres du greffe
La Commission observe qu’en matière pénale, le projet d’article R. 156-VII du CPP prévoit en outre l’occultation de certains éléments d’identification lorsque les décisions sont délivrées à des tiers :
l’occultation de l’identité des jurés pour les copies des décisions rendues par les cours d’assises ;
l’occultation de l’identité des assesseurs pour les copies des décisions rendues par les tribunaux pour enfant ;
l’occultation de l’identité des deux assesseurs responsables d’associations pour les copies de décisions rendues par les chambres de l’application des peines des cours d’appel.
Il est également prévu qu’un arrêté du ministre de la justice fixe
la liste des crimes et délits pour lesquels les copies des décisions rendues dans des procédures concernant ces infractions ne peuvent être délivrées à des tiers qu’après suppression des mentions relatives à l’identité des personnes ayant concouru au déroulement de la procédure, à l’exception de celles relatives à l’identité des magistrats, des greffiers et des avocats
De manière générale, si la Commission prend acte que le législateur n’a pas expressément prévu l’occultation facultative des noms des magistrats et des greffiers dans l’hypothèse de la délivrance de la copie d’une décision de justice aux tiers, elle relève que la mise à disposition de telles informations, de droit, peut s’avérer problématique si leur divulgation était réellement susceptible de porter atteinte à leur sécurité ou au respect de leur vie privée. La Commission estime indispensable qu’une réflexion soit menée en la matière, laquelle devra notamment prendre en compte les risques liés à la possibilité d’obtenir davantage d’informations dans le cadre de demandes de copies de décisions formulées par des tiers, compte tenu des possibles réutilisations et rediffusions ultérieures déjà mentionnées.
Sur les droits des personnes concernées
En premier lieu,
Si elle prend acte qu’une information individuelle des personnes concernées est rendue particulièrement difficile dans la mesure où le ministère ne dispose pas toujours des coordonnées de celles-ci, la Commission prend acte qu’il est prévu qu’une information générale soit délivrée. En l’absence de précision sur son contenu, elle rappelle que cette information devra satisfaire aux exigences posées par le RGPD et demande, en tout état de cause, que le projet de décret soit complété sur ce point.
De manière générale, elle émet des réserves sur l’impossibilité de délivrer cette information, de manière individuelle, aux parties. En particulier, la Commission considère qu’une information individuelle pourrait, par exemple, être envisagée lors de la notification des décisions de justice qui leur est faite.
En second lieu
A titre liminaire, la Commission regrette de ne pas avoir eu communication de la version définitive du projet de décret et, par conséquent, de ne pouvoir se prononcer que partiellement sur cette disposition qui, selon les précisions apportées par le ministère, est susceptible de faire l’objet de modifications rédactionnelles.
Dans ces conditions, elle ne peut que prendre acte des précisions selon lesquelles les modalités d’exercice de ces droits seront précisées dans les dispositions réglementaires qui porteront création des traitements effectivement mis en œuvre et rappeler que, sauf exception dûment justifiée au regard de la réglementation applicable qu’il reviendra le cas échéant à la Commission d’apprécier, le responsable de traitement doit garantir, par principe, l’effectivité de l’ensemble des droits des personnes concernées par les traitements mis en œuvre.
La Présidente
M-L. DENIS