La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Saisie pour avis par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie d'un projet d'arrêté concernant la création d'un traitement automatisé d'informations nominatives dénommé "Gestion des informations de recouvrement" ("GIR"),
Vu la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données,
Vu la convention n° 108 du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel,
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, ensemble le décret n° 78-774 du 17 juillet 1978 modifié pris pour l'application des dispositions de la loi précitée,
Vu l'arrêté du 28 juillet 1998 relatif à un traitement automatisé concernant le recouvrement amiable de l'impôt direct,
Vu l'arrêté du 21 août 1995 portant modification d'un traitement informatisé pour la gestion du recouvrement contentieux de l'impôt direct (RAR : restes à recouvrer),
Après avoir entendu Monsieur Noël CHAHID-NOURRI en son rapport et Madame Charlotte-Marie PITRAT, Commissaire du Gouvernement, en ses observations,
FORMULE LES OBSERVATIONS SUIVANTES :
Le traitement de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) dénommé "GIR" a pour objet de créer, pour tout contribuable, un compte fiscal unique regroupant les principales informations concernant les impôts directs émis par voie de rôle auxquels il est assujetti, quels que soient le statut de l'intéressé, la nature de l'impôt, le lieu de taxation ou les modalités de recouvrement des sommes dues.
L'examen par la Commission de la demande d'avis relative au traitement "GIR" a plus particulièrement porté sur les finalités poursuivies, les catégories d'informations enregistrées, l'utilisation de la base par les agents de la DGCP et par les contribuables, le dispositif de sécurité envisagé et les modalités d'exercice des droits d'accès et de rectification.
Sur les finalités du traitement
La première finalité de la base nationale "GIR" est d'améliorer la diffusion de l'information sur les redevables des impôts directs auprès des agents de la DGCP chargés des opérations de recouvrement fiscal, d'une part en organisant la circulation de l'information entre les départements informatiques du Trésor (DIT), notamment pour assurer une meilleure gestion des acomptes versés par les contribuables ayant par la suite déménagé, d'autre part en mettant à la disposition des personnels habilités de la DGCP le compte unique des contribuables qu'ils ont à connaître, via le réseau Intranet de cette administration.
Alors que les agents chargés du recouvrement d'un impôt ne disposent actuellement que des informations se rapportant aux procédures qui relèvent de leur compétence, la consultation du compte fiscal unique devrait leur apporter une vision globale de la sit uation fiscale et financière des personnes, notamment des redevables défaillants (autres impôts dus ou déjà acquittés, délais accordés par d'autres services, actions en cours, situation de surendettement déjà constatée ...). La mise en place de "GIR" devra it également avoir pour effet de réduire le nombre des incidents qui surviennent lors des opérations de recouvrement forcé, à la suite d'erreurs d'homonymie.
La seconde finalité du traitement "GIR" est de rapprocher la DGCP de ses usagers, d'une part en leur proposant d'accéder directement, via Internet, le Minitel ou le téléphone, à certaines informations les concernant - ou relatives à la situation fiscale des personnes morales qu'ils représentent -, d'autre part en développant et simplifiant les transactions informatiques qui sont déjà mises à leur disposition pour notifier les demandes d'adhésion à l'un des nouveaux procédés de paiement de l'impôt, pour mettre en oeuvre les procédures de télérèglement de leur choix, ou pour modifier certaines informations relatives à leur situation personnelle. Une application spécifique, dénommée "SATELIT", qui reprendra la plupart des informations enregistrées dans "GIR", sera à cette fin reliée à un serveur web et à un serveur Minitel.
Les deux finalités du traitement "GIR " qui viennent d'être rappelées n'appellent, à ce stade, aucune observation particulière.
Sur les catégories d'informations traitées
La plupart des informations de la base "GIR" proviendront des applications de gestion du recouvrement de l'impôt qui sont gérées dans les DIT : d'une part "REC", qui est utilisé pour la gestion de la phase amiable du recouvrement, d'autre part "ARR", qui assure la gestion de la phase contentieuse. Pour préserver la cohérence du système d'informations, la base "GIR" ne sera mise à jour qu'en aval des applications de gestion : les informations seront dans un premier temps introduites et validées dans les traitements locaux de recouvrement avant d'être communiquées par réseau à la base nationale.
Il est toutefois prévu que la base "GIR" comporte, à titre temporaire, des informations non encore validées. Cette situation concerne principalement les renseignements saisis directement par le contribuable et les données destinées à être prises en compte par plusieurs DIT. Les modalités d'affichage des informations en cours d'intégration mettront en évidence cette spécificité.
La Commission observe, dès l'abord, que la mise en place du compte unique du contribuable est vendue possible par le processus, engagé par la direction générale des impôts, de fiabilisation et de généralisation dans les fichiers fiscaux, d'un identifiant fiscal unique, national et permanent, des personnes physiques, le numéro SPI. Elle constate avec intérêt que l'utilisation du NIR dans le cadre de la base "GIR " a pu, de ce fait, être abandonnée par l'administration, dés lors que, techniquement, le recours à cet identifiant n'est pas indispensable.
Les autres catégories d'informations traitées concernent :
- l'identité des contribuables, notamment des personnes exonérées : nom patronymique et prénoms ou raison sociale, sexe, date et lieu de naissance, adresse principale, situation familiale au regard de la législation fiscale, nombre de personnes à charge, n° SIRET, identifiants fiscaux sectoriels,
- les impositions : nature de l'impôt (impôt sur le revenu, CSG, CRDS, taxe d'habitation, taxe professionnelle, taxes foncières, taxe sur les locaux vacants, taxe de balayage, impôt sur les sociétés, imposition forfaitaire annuelle), année d'imposition, centre des impôt et poste comptable de rattachement, numéro de rôle, montant de l'impôt, n° SPI, nom, prénoms et adresse des codébiteurs, date de mise en recouvrement, date limite de paiement, adresse du lieu d'imposition, mode de règlement choisi pour chaque impôt (mensualisation, prélèvement à la date limite de paiement, inscription au téLérèglement, télévirement référencé), références du compte bancaire ou postal de prélèvement- base annuelle de calcul du prélèvement, numéro d'enregistrement des modifications de contrat et des certificats de prise en compte de l'ordre de paiement- montant total des versements effectués, solde dû, détail du dernier versement, montant de la majoration, des pénalités de retard et des frais de poursuites,
- les informations liées à l'ouverture d'une procédure contentieuse : date de basculement dans la phase contentieuse, code "délais accordés", montant publié du privilège et de sa créance admise en non-valeur, n° SP, nom, prénoms ou raison sociale et adresse des tiers solidaires et des tiers détenteurs de fonds appartenant ou destinés au redevable, références des comptes bancaires ou postaux susceptibles d'être utilisés pour le recouvrement contentieux, situation de surendettement du redevable, nature, date d'ouverture, de publication et clôture de la procédure collective.
La base "GIR" fera l'objet d'une mise à jour quasi-quotidienne. Les impositions soldées seront conservées jusqu'à l'émission des rôles de l'année suivante ou, en cas, ouverture d'une procédure de recouvrement contentieux, au maximum pendant un an après leur solde ou la prescription de l'action en recouvrement ou, pour les créances admises en non-valeur, pendant quatre ans après leur admission.
La Commission observe que l'article 2 du projet d'arrêté n'est pas assez explicite sur les points qui" viennent d'être rappeler et elle demande, en conséquence, que cette disposition soit modifiée afin, d'une part de reprendre la liste des catégories d'informations traitées telle que rappelée ci-dessus, en particulier en ce qui concerne les informations relatives à la situation financière & contribuable, d'autre part de prêcher les différentes durées de conservation qui leur seront applicables.
Sur la consultation de la base "GIR" par les agents de la DGCP
Les personnels de la DGCP destinataires des informations seront :
- au sein de l'administration centrale : les agents du service chargé du traitement des réclamations, pour l'ensemble des comptes,
- les agents des services liaison-recouvrement constitués auprès de chacun des DIT et chargés de la gestion des problèmes liés au déménagement ou au changement de nom des contribuables, pour les seuls comptes uniques des contribuables comportant au moins une imposition prise en charge dans l'un des postes de leur région informatique,
- dans les trésoreries générales, les agents du service recouvrement des impôts, compétents pour prendre certains types de décisions (ex : octroi d'un délai de paiement) en fonction de critères préétablis (ex : durée du délai, montant concerné), pour les seuls comptes des contribuables dont une imposition au moins est prise en charge dans l'un des postes comptables du département,
- les personnels des recettes des finances chargés du recouvrement des impôts, qui ont une fonction équivalente à celle des agents susmentionnés des trésoreries générales sur la base de seuils d'intervention inférieurs, pour les seuls comptes des contribuables dont une imposition au moins dépend de l'un des postes de l'arrondissement financier,
- les agents remplissant la même fonction dans les trésoreries, pour les seuls comptes des contribuables ayant au moins une imposition gérée dans le poste comptable,
- les huissiers du Trésor, pour l'exercice de leurs missions.
Il est envisagé que chaque transaction de consultation fasse l'objet d'une trace conservée pendant un mois, qui pourra être exploitée en cas de plainte pour utilisation des informations à des fins étrangères aux finalités déclarées ou sous forme de sondages ou de tableaux statistiques.
Ces traces permettront d'identifier le poste utilisé, l'agent utilisateur et les comptes consultés.
La Commission considère, cependant, que la conservation pendant un mois de l'ensemble des traces de consultation n'est pas de nature à permettre un contrôle réel, notamment en cas de plainte, de l'utilisation des informations. Les risques d'exploitation à des fins personnelles par un agent des informations contenues dans la hase "GIR " étant d'autant plus sérieux que son profil d'utilisateur lui permettra d'accéder à un volume plus important d'informations, la Commission demande que la durée de conservation des traces relatives aux opérations effectuées par les agents ne relevant pas d'une trésorerie locale soit notablement allongée et, plus précisément, qu'elle soit fixée à un an.
Sur l'utilisation de l'application par les contribuables
L'application "SATELIT", qui sera l'interface usagers de "GIR", proposera, à terme, aux particuliers :
- la consultation en ligne, rapide, fiable et sécurisée de la plupart des informations connues de la DGCP sur leur situation fiscale personnelle,
- une meilleure prise en compte des opérations et événements susceptibles d'affecter leur situation au regard du paiement de l'impôt, tels que leur changement d'adresse,
- une extension des prestations, pour certaines déjà mises à la disposition des redevables, en relation avec les moyens modernes de règlement de l'impôt (mensualisation, prélèvement à la date limite de paiement, adhésion au système de télérèglement, télérèglement ouvert sans adhésion préalable, télévirement référencé),
- une simplification de l'ensemble de ces opérations, puisque l'usager disposera, pour les effectuer, d'un identifiant unique, le numéro SPI, et éventuellement d'un mot de passe associé.
"SATELIT"- sera accessible par trois vecteurs : le téléphone, le Minitel et l'Internet. Minitel et Internet présenteront les mêmes fonctionnalités. Celles du téléphone seront, dans un premier temps, limitées au seul paiement par télérèglement.
La DGCP a prévu de proposer au public trois profils utilisateurs :
Le profil n° 1 correspond au cas d'un contribuable qui souhaite consulter "SATELIT" sans utiliser son numéro SPI. Il pourra accéder à une présentation du logiciel. Aucun traitement de données nominatives ne sera possible dans ce cadre.
Le profil n° 3 concerne les contribuables qui amont adhéré au service et qui, de ce fait auront reçu un mot de passe par courrier postal. Les abonnés devront s'identifier par la double saisie de leur n° SPI et de leur mot de passe.
Il leur sera, en premier lieu, proposé d'utiliser la procédure de télérèglement pour l'impôt de leur choix, que ce soit sur la base d'une adhésion préalable au service ou sans adhésion préalable, à condition de pouvoir s'identifier à partir des références d'un titre interbancaire de paiement pré-rempli pour régler cet impôt. Dans les deux cas, un certificat de prise en compte de l'ordre de paiement leur sera délivré par "SATELIT", qui servira de justificatif de paiement.
Ils pourront, en deuxième lieu, prendre connaissance de la plupart des éléments constitutifs de leur compte fiscal unique. Parmi les catégories d'informations enregistrées dans la base "GIR"-, la DGCP prévoyait, dans sa demande initiale, de ne pas autoriser la consultation par la personne concernée des rubriques suivantes : la date de basculement dans la procédure contentieuse ; le code délais accordés ; le montant publié du privilège ; le montant de l'admission en non-valeur ; les n° SPI, nom, prénoms et adresse des codébiteurs de l'impôt ; les n° SPI, nom, prénoms et adresse des tien solidaires ; les identifiant nom, prénoms ou raison sociale et adresse des tiers détenteurs de fonds ; les coordonnées bancaires utilisées dans le cadre d'une procédure contentieuse ; les informations relatives à la procédure collective.
La Commission considère cependant que seules les informations enregistrées dans "GIR " dont la communication risquerait de porter atteinte au bon déroulement des opérations de recouvrement forcé devraient être exclues de "SATELIT" et que cette définition ne correspond ni au nom des codébiteurs de l'impôt, ni au code "délais accordés ". Elle demande, en conséquence, que ces informations puissent être consultées via l'application "SATELIT" par les personnes concernées.
En dernier lieu, le profil utilisateur n° 3 donnera la possibilité aux adhérents de procéder aux modifications suivantes : changer l'adresse principal du contribuable, de mode de paiement, les références bancaires ou postales utilisées pour le prélèvement ou le télérèglement, la base annuelle de calcul des prélèvements en cas de mensualisation, le montant du prélèvement effectué à la date limite de paiement, refuser l'étalement du solde à payer (en cas de forte augmentation d'un impôt payé par mensualités), renoncer au prélèvement à la date limite, changer l'unité monétaire de son contrat de mensualisation ou de prélèvement à la date limite.
Chaque opération de modification se traduira par la communication par "SATELIT", d'un numéro d'enregistrement, qui sera conservé par le DIT chargé de notifier la modification au contribuable et attestera de la demande adressée en ligne par le contribuable en cas de réclamation. Un accusé de réception papier sera transmis par voie postale. Enfin, un accusé de réception électronique pourra être envoyé via Internet pour les contribuables ayant laissé leur adresse e-mail. Cette information ne sera conservée par la DGCP que le temps de l'envoi de l'AR et l'article 2 du projet d'arrêté devra être complété sur ce point.
Le profil n° 2 concernera les contribuables qui sont disposés à s'identifier à partir du n° SPI mais n'ont pas demandé à bénéficier d'un mot de passe. Il ne pourra être utilisé que par Minitel ou Internet. Ces usagers devraient avoir la possibilité de procéder à l'ensemble des modifications autorisées par "SATELIT". Ils devront, cependant, réaliser ces opérations "en aveugle", c'est-à-dire qu'ils ne pourront pas consulter les informations portées dans leur compte fiscal unique. Le dispositif de confirmation des transactions effectuées décrit ci-dessus au sujet du profil n° 3 sera repris dans le cadre du profil d'utilisateur n° 2.
La Commission comprend le souci de la DGCP de ne pas gêner le développement des services sur Internet en imposant aux usagers potentiels des contraintes trop lourdes qui ne pourraient que les décourager d'utiliser le nouveau service. Elle tient notamment compte du fait qu'un accusé de réception papier sera systématiquement transmis par voie postale pour toute opération, ce qui devrait donner à l'intéressé la possibilité de réagir avant que soit prise en compte une demande qui ne serait pas conforme à sa volonté.
La Commission estime, cependant, que la mise en place sur Minitel ou Internet d'un service permettant la modification de données nominatives, dont l'ouverture n'est pas conditionnée à l'adhésion préalable des personnes concernées et dont les procédures d'accès ne sont pas sécurisées par l'emploi d'un mot de passe, ne peut être envisagée qu'à la condition qu'un droit d'opposition soit reconnu aux intéressés. En conséquence, la Commission demande que les personnes ne souhaitant pas que les informations les concernant soient consultables via le serveur "SATELIT" puissent s'y opposer et que le public soit clairement informé de ce droit.
Sur le dispositif de sécurité envisagé par la DGCP
La Commission prend acte de ce que :
- le niveau de sécurité constituera l'un des principaux critères pris en compte dans l'appel d'offre pour la désignation du prestataire informatique chargé de la mise en oeuvre de la base "GIRI",
- l'application fonctionnera dans un environnement qui lui sera exclusivement dédié et dont les accès auront été sécurisés, sur des machines et dispositifs techniques également dédiés et avec un personnel spécifiquement affecté à "GIR",
- il est exclu que les fichiers "GIR" puissent faire l'objet d'une procédure de téléchargement,
- les sauvegardes seront cryptées,
- il n'y aura aucun accès direct à "GIR" par le web,
- des pare-feux associés à un système de surveillance des lignes garantiront contre toute intrusion dans le fichier,
- aucun des postes de travail des agents de la DGCP ne servira à la fois à la consultation d'Internet et de l'Intranet de la DGCP, utilisé notamment pour la consultation de "GIR".
La Commission constate, toutefois, que les mesures de sécurité effectivement mises en place dépendront, pour une large part, des résultats de l'appel d'offres lancé à cette fin. Elle demande, en conséquence, que lui soit communiqué un descriptive l'architecture technique de la base qui" sera retenue ainsi que des mesures de sécurité envisagées, lorsque ces éléments auront été arrêtés en concertation avec le prestataire informatique chargé de la mise en oeuvre du traitement "GIR". A cet égard, la Commission observe que le développement des réseaux induit des risques d'atteinte à la sécurité (interception notamment), récemment rappelés, qui justifient une vigilance accrue.
La Commission considère, par ailleurs, qu'il convient de reconnaître au fichier "GIR " un caractère particulièrement sensible, qui tient au fait qu'il recensera une proportion très large de la population, que les éléments d'identité y figurant auront normalement été certifiés par l'INSEE, que la mise à jour des adresses enregistrées dans la base bénéficiera des prérogatives reconnues par la loi à l'administration fiscale et que la consultation de "GIR " permettra, à terme, de déduire certaines informations protégées par l'article 31 de la loi du 6 janvier 1978.
En conséquence de ce qui précède, la Commission estime qu'il y a lieu pour la DGCIP, d'une part, de prendre en compte ces risques, d'autre part, de prévoir, conformément à l'article 21-3° de la loi du 6 janvier 1978, un dispositif garantissant la prise, en cas de circonstances exceptionnelles, de mesures de sécurité appropriées pouvant aller jusqu'à la destruction des supports d'informations de la base.
Sur l'exercice des droits d'accès et de rectification
Les modalités pratiques d'exercice de ces droits seront données en ligne aux usagers et dépendront du type d'information concernée :
- Lorsqu'il s'agira d'une demande de rectification correspondant à l'un des cas envisagés dans "SATELIT", celle-ci sera automatiquement adressée au service local compétent. Un numéro d'enregistrement sera communiqué au contribuable et il appartiendra au service compétent de l'informer de la rectification en mentionnant ce même numéro.
- Lorsque la demande visera à obtenir la modification d'autres informations ou à accéder à des informations conservées par le Trésor Public qui ne figurent pas dans le compte unique, l'usager pourra prendre connaissance des références du service auprès duquel il doit accomplir sa démarche. Sur ce dernier point, il serait souhaitable que les démarches à accomplir en cas de contestation de l'assiette de l'un ou l'autre des impôts inscrits dans le compte fiscal unique soient également décrites.
COMPTE TENU DE CES OBSERVATIONS, LA COMMISSION EMET UN AVIS FAVORABLE sur le projet d'arrêté qui lui est soumis par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, SOUS RESERVE :
- que l'article 2 du projet d'arrêté soit modifié conformément à ce qui a été dit ci-dessus afin d'une part de reprendre la liste des catégories d'informations traitées, en particulier en ce qui concerne les informations portant sur la situation financière et l'adresse e-mail du contribuable, d'autre part de préciser les différentes durées de conservation qui leur sont applicables ;
- que la durée de conservation des traces relatives aux opérations effectuées par les agents de la DGCP ne relevant pas d'une trésorerie locale soit fixée à un an ;
- que l'identité des codébiteurs et le code "délais accordés" soient ajoutés à la liste des informations de "GIR" susceptibles d'être consultées via le Minitel ou Internet par le contribuable concerné,
- qu'un droit d'opposition soit reconnu aux contribuables qui ne souhaiteraient pas bénéficier des services de "SATELIT"'- que ceux-ci en soient clairement informés et que l'article 6 du projet d'arrêté soit modifié en ce sens ;
- que soit communiqué à la Commission un descriptif de l'architecture technique de la base qui sera retenue ainsi que des mesures de sécurité envisagées lorsque ces éléments auront été fixés en concertation avec le prestataire informatique chargé de la mi se en place du traitement "GIR", ces mesures devant prendre en compte d'une part les risques accrus d'atteinte à la sécurité (interception notamment) liés au développement des réseaux, d'autre part, les nouveaux procédés techniques et juridiques d'authentification des usagers ;
- que, conformément à l'article 21-3° de la loi du 6 janvier 1978, la DGCP prévoie qu'en cas de circonstances exceptionnelles, un dispositif de sécurité approprié soient mis en place, pouvant aller jusqu'à la destruction des informations du Répertoire et dont le détail devra être soumis à la CNIL.    Le Président, Michel GENTOT.