La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Saisie pour avis par le Ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie d'un projet d'arrêté "Portant autorisation d'un traitement automatisé d'informations nominatives visant à l'exploitation de données fiscales pour l'élaboration et la diffusion de produits statistiques locaux sur les revenus des ménages, l'impôt sur le revenu et la taxe d'habitation relative à la résidence principale" ;
Vu la convention n° 108 du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel ;
Vu la directive n° 95-46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données,
Vu la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 modifiée sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques, notamment son article 7 bis ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, ensemble le décret n° 78-774 du 17 juillet 1978 modifié pris pour l'application des dispositions de la loi précitée,
Vu la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives,
Vu l'arrêté du 5 janvier 1990 modifiant l'arrêté relatif au traitement informatisé d'impôt sur le revenu à la direction générale des impôts, notamment son article 6,
Vu l'arrêté du 8 mars 1996 régissant le traitement informatisé de la taxe d'habitation à la direction générale des impôts, notamment son article 5,
Après avoir entendu Monsieur Guy ROSIER en son rapport et Madame Charlotte-Marie PITRAT, Commissaire du Gouvernement, en ses observations ;
REND L'AVIS SUIVANT :
Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a saisi la Commission d'une demande d'avis portant sur un traitement automatisé mise en place par l'INSEE pour assurer la diffusion de produits statistiques locaux obtenus à partir de l'exploitation des fichiers des déclarations de revenu global des personnes physiques et de gestion de la taxe d'habitation. Ces fichiers lui sont transmis chaque année par la direction générale des impôts (DGI) sur support informatique, dans les conditions définies par l'article 7 bis de la loi du 7 juin 1951 et conformément aux arrêtés des 5 janvier 1990 et 8 mars 1996 susvisés.
Ces produits statistiques (indicateurs de répartition, moyennes, tableaux de variables croisées, fichiers-détail) ont pour objet principal de décrire, pour des zones géographiques prédéfinies ou non par l'INSEE, les niveaux et disparités de revenus bruts et des impôts de base des ménages - l'impôt sur le revenu et la taxe d'habitation liée à la résidence principale.
Sur les informations utilisées par l'INSEE
Les fichiers de l'administration fiscale qui sont utilisés pour la confection des résultats statistiques sont :
- le fichier de l'ensemble des déclarations fiscales de revenus reçues par la DGI pour une année donnée ("POTE") qui, utilisé seul, permet d'analyser les informations déclarées par foyer fiscal ou par personne,
- le fichier de gestion de la taxe d'habitation ("FLFC") qui sert notamment au rapprochement des foyers fiscaux répertoriés dans un même logement taxé en résidence principale qui constituent, de ce fait, un même ménage au sens statistique.
Les Conditions générales d'exploitation par l'INSEE de ces informations et celles de la production et de la diffusion des données statistiques issues de leur traitement font l'objet de "protocoles d'accord" co-signés par les deux administrations.
Sur les modalités de traitement des informations reçues de l'administration fiscale
Une base nationale de données relatives aux ménages, aux revenus et aux impôts précités est créée. Elle regroupe par ménage les seules informations issues des fichiers de la DGI qui sont nécessaires à la production des résultats statistiques envisagés, "jusqu'à ce que leur archivage soit décidé. Ces informations revêtent un caractère indirectement nominatif du fait de la présence, en leur sein, de codes géographiques particulièrement fins (code îlot INSEE, code commune, qu'elle qu'en soit la taille). En conséquence, l'INSEE a prévu d'adopter, pour la gestion de la base de données nationale, des mesures de sécurité renforcées.
La mise à jour de la base nationale donne, par ailleurs, lieu à la constitution de fichiers de travail qui sont conservés le temps nécessaire à la réalisation des opérations de regroupement des fichiers "POTE et "FLFC" et de vérification des résultats ainsi obtenus. Ce délai a été fixé à six mois. Il est cependant prévu de conserver, par dérogation, l'ensemble des fichiers de travail pendant les trois années de la phase de mise au point du dispositif. Seuls les agents de l'INSEE disposant d'une habilitation spéciale sont destinataires des informations contenues dans la base nationale ou dans les fichiers de travail ou peuvent y avoir accès.
Par ailleurs, les produits statistiques destinés à être diffusés qui, par hypothèse, sont anonymisés, sont conservés dans des bases de diffusion qui sont susceptibles d'être mises à la disposition des directions régionales de l'INSEE. Ces produits qui ont vocation à être publiés et communiqués à toute personne intéressée dans les conditions fixées par l'arrêté, sont mis à la disposition des utilisateurs potentiels sous des formes et sur des supports adaptés à leurs besoins.
La Commission prend acte de ces modalités de traitement interne des informations fiscales par l'INSEE qui paraissent satisfaisantes.
Sur les conditions de la diffusion au public des produits statistiques
Les produits statistiques sont mis à la disposition des publics intéressés à des niveaux géographiques définis en fonction de leur degré de précision et selon des modalités tenant compte de leur nature. Ainsi, certains indicateurs, fichiers et tableaux sont destinés au seul public institutionnel ou supposent, pour être communiqués, la signature d'une licence d'usage.
S'agissant de données principalement quantitatives (montants de revenus et d'impôts), l'INSEE privilégie la communication d'indicateurs de distribution non additifs, qui portent autant sur l'évaluation des revenus et des impôts des ménages composant la population d'une zone géographique que sur leur répartition au sein de cette population. Ces indicateurs donnent, en effet, une meilleure perception de la réalité socio-économique d'une zone et de la disparité des situations individuelles que les seuls montants du revenu fiscal moyen et des cotisations moyennes des impôts, qui accordent une place excessive aux valeurs extrêmes. Ainsi, ces indicateurs sont de nature à assurer une meilleure protection de la confidentialité des données personnelles, en ne donnant que des niveaux de revenus au-dessous - ou au-dessus (pour les dernières tranches) - desquels se trouve une fraction de la population.
Enfin, le caractère non-additif de ces indicateurs signifie qu'il est techniquement impossible de déduire, à partir des informations relatives à deux zones dont l'une recouvre l'autre, des renseignements sur la zone obtenue par recoupement. En conséquence, leur diffusion peut s'affranchir de la contrainte de non-recoupement des zones qui est primordial pour le respect des seuils de diffusion choisis dans le cas des indicateurs additifs (moyennes, simples comptages...). De même, la contrainte de continuité des zones, selon laquelle les indicateurs ne doivent porter que sur des zones d'un seul tenant, n'est pas pertinente pour les indicateurs non additifs.
L'INSEE propose, aux articles 3 et 4 du projet d'arrêté, que soient communicables au "public général" comme au "public sous licence" un certain nombre d'indicateurs :
- au niveau d'un îlot, d'une commune ou de tout regroupement de ces entités, à la condition expresse que la zone choisie rassemble un minimum incompressible de 50 ménages :
. les dénombrements simples des ménages, des personnes et des unités de consommation de la zone,
. les médianes de là distribution du revenu fiscal - avant prise en compte des abattements - calculées pour l'ensemble des ménages, des personnes ou des unités de consommation ;
- pour des zones correspondant aux IRIS 2000, à des communes d'au moins 2000 habitants ou à tout regroupement institutionnel de communes (établissements publics intercommunaux, pays, cantons), des indicateurs se rapportant à la population globale de la zone :
. les quartiles et déciles de la distribution du revenu fiscal pour les ménages, les personnes et les unités de consommation (indicateurs non additifs),
. les écarts-type et les indices de Gini de la distribution du revenu fiscal dans l'ensemble des ménages, des personnes et des unités de consommation (indicateurs non additifs),
. les parts respectives de certaines catégories de revenus au sein du revenu fiscal global : salaires et indemnités journalières et de chômage ; bénéfices nets des professions non salariées ; pensions, retraites et rentes viagères ; autres revenus fiscaux (indicateurs non additifs),
. le revenu fiscal moyen par ménage, par personne et par unité de consommation, la proportion des ménages imposés.
- pour des zones correspondant au regroupement de trois IRIS 2000, à des communes ou à des regroupements de communes, à la condition que leur population atteigne au moins 5000 habitants, quelques indicateurs concernant les seuls ménages imposables :
. les quartiles de la taxe d'habitation et de l'impôt sur le revenu (indicateurs non additifs),
. les montant moyens de l'impôt sur le revenu et de la taxe d'habitation par ménage, par personne et par unité de consommation.
Les indicateurs non additifs, identifiés comme tels ci-dessus, pourront, en outre, être communiqués pour toute zone, d'un seul tenant ou non, définies par l'utilisateur à partir de communes et d'îlots, dans le respect des mêmes seuils de population minimale.
Les mêmes indicateurs, lorsqu'ils se rapportent à la population globale de la zone, pourront être calculés pour des sous-populations particulières, définies par l'utilisateur à l'aide des critères socio-démographiques présents dans les fichiers de la DGI - ce qui a pour effet d'exclure tout critère sensible - (ex. : le sexe et l'âge de la personne de référence du ménage, la taille du ménage, la nature des revenus perçus), sous les conditions suivantes :
. la population totale de la zone considérée devra être au moins de l'ordre de 10.000 habitants,
. chaque sous-population étudiée devra représenter au niveau national, sur la base de la source fiscale traitée, au moins 1/10 de la population totale,
. les zones de diffusion demandées par un même client ne devront pas se recouper pour une année donnée et l'INSEE tiendra, pour s'assurer de l'absence de recoupement, un registre national des bénéficiaires de ces fichiers.
Le seuil de 10.000 habitants sera également appliqué pour la diffusion :
. des déciles de distribution de deux catégories spécifiques de revenus : les salaires ; les pensions, retraites et rentes viagères,
. du nombre total de ménages, de personnes et d'unités de consommation chaque fois concernés,
. des déciles de la distribution de l'impôt sur le revenu pour les seuls ménages, personnes et unités de consommation imposés.
Par ailleurs, l'article 6 du projet d'arrêté prévoit que les collectivités locales, administrations et établissements publics ayant une mission de création ou de gestion de service publie pourront, après signature d'une licence d'usage avec l'INSEE, obtenir communication des quartiles et des proportions de certaines sources de revenus au sein du revenu fiscal global - normalement diffusés au niveau minimal des IRIS 2000 et des communes d'au moins 2000 habitants - au niveau plus fin de l'îlot de la commune ou de tout regroupement, à la condition que ces zones comportent un minimum de 50 ménages et sous réserve de la signature d'une licence d'usage.
En ce qui concerne la diffusion de tableaux, l'article 5 du projet en fixe ainsi les limites ceux-ci sônt exclusivement destinés à décompter, pour des zones pré-établies par l'INSEE, les ménages, personnes et unités de consommation en fonction non pas des revenus qu'ils perçoivent ou des impôts qu'ils versent, mais de certaines variables socio-démographiques, toutes issues des fichiers de l'administration fiscale : le type de ménage, le sexe et l'âge de la personne de référence, le nombre de personnes à charge par âge, le nombre de personnes par ménage ayant bénéficié de revenus d'activité (sans distinguer entre les périodes d'emploi et de chômage), le nombre de personnes ayant bénéficié de retraites ou pensions par ménage.
Les règles de communication de ces tableaux s'inspirent, lorsque cela est possible, des modalités retenues pour les informations provenant du recensement de la population :
- pour le "public sous licence" : au niveau de l'îlot ou de la commune,
- pour le "public général" : au niveau de l'IRIS 2000, de la commune, du canton ou de l'arrondissement
Cependant, les tableaux utilisant les variables "nombre de personnes à charge" et "nombre de personnes ayant bénéficié de certaines catégories de revenus par ménage" ne pourront être diffusés au "public général" qu'au niveau des IRIS 2000 ou de zones d'au moins 2000 habitants, afin de se prémunir contre toute divulgation de la situation fiscale déclarée par les ménages.
Enfin, des fichiers-détail non nominatifs, constitués par ménage pourront être communiqués dans le respect des précautions suivantes:
1° ils ne seront disponibles que pour des zones - qu'elles soient prédéfinies ou spécialement constituées à la demande de l'utilisateur - représentant une population d'au moins 100.000 habitants ;
2° leur communication supposera la signature d'une licence d'usage ;
3° un même client ne pourra pas demander ces fichiers, pour une année donnée, pour des zones de diffusion se recoupant, et l'INSEE tiendra un registre national des bénéficiaires de fichiers-détail afin de s'assurer de l'application de cette condition.
La Commission estime que le dispositif d'ensemble retenu pour la cession des produits statistiques locaux répond à son souhait d'éditer tout risque d'identification de personnes physiques concernées par une situation fiscale précise.
La Commission rappelle cependant que, s'agissant de résultats obtenus à partir du traitement d'informations provenant de la DGI les modalités d'exploitation de ces dernières doivent préalablement à leur entrée en vigueur, avoir été acceptées par l'administration fiscale, ce qui devrait se traduire par une modification du "protocole d'accord" concernant la communication annuelle d'informations relatives à l'impôt sur le revenu des personnes physiques et à la taxe d'habitation, signé en 2000 par l'INSEE et la DGI.
AU BENEFICE DE CES OBSERVATIONS, LA COMMISSION EMET UN AVIS FAVORABLE sur le projet d'arrêté qui lui est soumis par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Le Vice-Président délégué, Hubert BOUCHET.