La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Saisie pour avis par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie :
- d'un projet d'arrêté portant création par la direction générale des impôts d'un traitement automatisé dénommé "Transparence des structures écrans - TSE",
- de trois projets d'arrêtés modificatifs, complétant les arrêtés relatifs à trois traitements automatisés de la direction générale des impôts : le traitement des actes et déclarations déposés dans les recettes des impôts ("MOOREA"), le traitement des dossiers des redevables professionnels dénommé Base de données des redevables professionnels ("BDRP"), le traitement pour la simplification des procédures d'imposition ("SPI"),
Vu la directive n° 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données,
Vu la convention n° 108 du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel,
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, ensemble le décret n° 78-774 du 17 juillet 1978 modifié pris pour l'application des dispositions de la loi récitée,
Vu le code général des impôts, notamment les articles 635, 638 A et 639, et son annexe III, notamment l'article 350 terdecies,
Vu l'arrêté modifié du 7 août 1985 relatif à la création d'un traitement informatisé pour la simplification des procédures d'imposition,
Après avoir entendu Monsieur Jean-Pierre de LONGEVIALLE, commissaire, en son rapport et Madame Charlotte-Marie PITRAT, commissaire du Gouvernement, en ses observations,
Formule les observations suivantes
1. La base de données "TSE" de la direction générale des impôts (DGI) vise à répertorier, au niveau national, les liens connus de l'administration entre sociétés et personnes physiques (liens de dirigeant, d'associé ou d'actionnaire), entre sociétés (liens de participation) et entre les personnes physiques précitées (liens maritaux ou filiaux) et à apporter des renseignements sur leur évolution récente.
Elle est destinée à mettre à la disposition des agents habilités de la DGI et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) des éléments sur la situation patrimoniale des contribuables et sur leur participation dans des groupements et sociétés - en particulier dans des sociétés de personnes, des sociétés de fait ou en participation, des groupes informels, des sociétés éphémères et des sociétés civiles immobilières - qui doivent être pris en compte pour le contrôle sur pièces des déclarations des contribuables et l'établissement de l'impôt, pour la programmation et la préparation des contrôles sur place et pour le recouvrement des impôts, droits et taxes prévus par le code général des impôts (CGI).
Ces finalités sont légitimes et n'appellent pas d'observation de la part de la Commission.
2. La Commission observe que la création de ce traitement ne conduit à aucune collecte d'informations nominatives supplémentaire et que les données enregistrées proviennent exclusivement :
- pour les données relatives aux sociétés et aux dirigeants : des bases locales de données des redevables professionnels ("BDRP") des centres des impôts ;
- pour les données relatives aux associés, aux actionnaires et à leurs conjoints : des traitements "MOOREA" qui enregistrent les données issues des actes ou déclarations déposés dans les recettes des impôts pour l'accomplissement des formalités de l'enregistrement et le paiement des droits correspondants , les informations extraites de "MOOREA" et transmises à "TSE" sont celles qui concernent plus particulièrement certains événements affectant la vie des sociétés, notamment la formation, la transformation ou la dissolution d'une société, l'augmentation ou la réduction de son capital, la cession d'actions ou de parts sociales de sociétés et la cession de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière ;
- pour les liens filiaux, les liens d'associés déclarés avant 1999 et les liens d'intérêt avec des personnes morales de droit étranger : du dossier fiscal du contribuable.
Afin de parer aux risques d'homonymie et de permettre de compléter et de mettre à jour les informations d'état civil et d'adresse concernant les dirigeants, associés, actionnaires et leurs conjoints, l'administration prévoit un rapprochement avec le fichier national de la DGI qui recense les contribuables personnes physiques et les personnes rattachées à un foyer fiscal ("SPI"). Ce rapprochement permet en particulier l'enregistrement dans "TSE" de l'identifiant fiscal national SPI des personnes qui y sont mentionnées.
3. Les personnes morales présentes dans "TSE" sont des sociétés et groupements de formes et de régimes juridiques variés, et notamment les sociétés anonymes, les sociétés en nom collectif, les sociétés en commandite par actions, les SARL, les SICOMI, les sociétés immobilières de gestion, les sociétés créées de fait ou en participation, les EURL, les groupements d'intérêt économique, les sociétés coopératives ouvrières de production, les sociétés de caution mutuelle, les SICAV, les SCPI, les sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie, les sociétés immobilières d'investissement, les sociétés civiles immobilières, les sociétés civiles professionnelles, les sociétés civiles coopératives, les sociétés civiles de moyens ou d'exploitation agricole, les sociétés civiles foncières, les SAFER, les groupements agricoles d'exploitation en commun, les groupements forestiers ou pastoraux, ainsi que les personnes morales de droit étranger en lien avec ces sociétés.
Pour chaque personne physique mentionnée dans la base, sont indiqués :
- ses nom, prénoms, date et lieu de naissance, éventuellement la date de décès,
- l'identifiant fiscal national et personnel SPI,
- l'adresse du domicile fiscal,
- les liens maritaux et filiaux avec toute autre personne physique présente dans la base,
- les liens de dirigeant, d'associé ou d'actionnaire dans les sociétés et groupements présents dans la base,
- pour les associés et actionnaires : le nombre de parts sociales ou d'actions détenues,
- le nombre des parts acquises ou cédées,
- pour chacune de ces opérations, sa nature et sa date.
La Commission observe, toutefois, que les liens d'actionnaires entre personnes physiques et sociétés de capitaux pour les actions de ses sociétés qui sont librement cessibles sur un marché ne seront pas répertoriés dans le traitement. Elle demande, en conséquence, que le projet d'arrêté relatif au traitement "TSE" soit complété sur ce point.
Les informations sont conservées jusqu'à la fin de la troisième année suivant leur année de péremption. Cependant, en ce qui concerne les associés et actionnaires, lorsque la réalité de la péremption n'est pas certaine - c'est-à-dire lorsque le nombre d'actions ou de parts détenues par l'associé ou l'actionnaire avant un acte de cession ne figurait pas dans "TSE", les données sont conservées pendant cinq ans après la date de péremption résumée.
La Commission constate que ces informations nominatives sont adéquates, pertinentes et non excessives au regard des finalités poursuivies et que leur durée de conservation n'est pas excessive.
4. L'administration souhaite enrichir l'application nationale "SPI" à partir d'éléments transmis par "TSE" :
- pour les associés, actionnaires ou dirigeants qui n'étaient pas connus dans "SPI" en qualité de contribuable, l'ensemble des informations d'état civil et d'adresse les concernant, auquel sera associé un identifiant SPI spécifique ;
- systématiquement, les informations relatives aux liens d'associé, d'actionnaire et de dirigeant.
La Commission note que le traitement "SPI" ne conserve, à ce jour, que les éléments d'identification, la situation familiale et les adresses des personnes physiques ainsi que des occurrences fiscales, entendues comme toutes les situations donnant lieu pour ces personnes à l'établissement régulier d'un impôt par un service.
L'ajout d'une "occurrence" liée à "TSE" introduirait, pour les personnes concernées, une information en relation avec leur profession ou leur patrimoine mobilier qui ne correspond pas à la finalité actuelle du traitement "SPI" et qui n'a d'ailleurs fait l'objet d'aucune explication particulière.
Elle demande, en conséquence, que les projets d'arrêtés relatifs aux traitements "TSE" et "SPI" soient modifiés sur ce point.
5. Les personnes destinées à être habilitées à utiliser "TSE" sont les agents de la DGI et de la DGCP de catégorie A, B ou C qui sont chargés du contrôle sur pièces, de la programmation ou de la préparation des contrôles sur place, ou du recouvrement des impôts.
Dans l'attente de la prochaine mise en place de l'annuaire propre à la DGCP, les niveaux d'habilitation sont actuellement dans leur ensemble gérés dans le cadre de l'"Annuaire DGI", qui remplit cette fonction pour l'ensemble des applications développées dans le cadre du programme COPERNIC de refonte du système informatique fiscal. Les niveaux d'habilitation dépendent directement des fonctions remplies par l'agent.
L'administration prévoit de partager en fait, au niveau national, entre tous les utilisateurs, l'ensemble des informations traitées, que ceux-ci fassent partie d'une direction ou d'un service à compétence nationale, interrégionale ou départementale.
Pourtant, les agents des directions territoriales de la DGI et des services extérieurs du Trésor ont une compétence limitée, par principe, aux contribuables imposés dans le ressort géographique de leur direction ou trésorerie à l'égard desquels ils participent aux travaux de programmation du contrôle fiscal ou exercent une mission de contrôle ou de recouvrement d'un impôt, auxquels s'ajoutent, pour les seuls agents de contrôle, les contribuables qui sont liés aux personnes et groupements relevant de leur compétence territoriale. En conséquence, les destinataires de "TSE" ne sont pas habilités, en droit, à interroger la base à partir d'un nom de contribuable non imposé dans le ressort territorial de leur direction, à l'égard duquel ils n'exercent pas légalement un "droit de suite".
Si l'actuelle organisation de la base de données interdit la mise en place de profils d'habilitation tenant compte des compétences géographiques des agents de la DGI et de la DGCP, sauf à rendre impossibles certaines des utilisations envisagées de "TSE" notamment en matière d'aide au recouvrement des impôts locaux, la Commission demande que l'article 6 du projet d'arrêté "TSE" soit complété afin de rappeler dans quelles limites juridiques la qualité de destinataire des informations de "TSE" est reconnue.
La Commission rappelle, en outre, qu'il appartiendra aux chefs de service des administrations fiscales de s'assurer de la bonne application des règles d'habilitation en exploitant, de façon régulière et systématique, pendant le délai de trois mois prévu à cet effet, les journaux regroupant les traces des consultations de la base effectuées par les agents placés sous leur autorité.
Des inspecteurs principaux relevant de l'inspection générale des services pourront également être chargés de procéder à des audits ou à des vérifications et disposeront à cette fin, pendant un an, des journaux portant sur l'ensemble des consultations effectuées, notamment celles correspondant aux contrôles effectués par les chefs de service.
6. S'agissant de l'information sur les droits d'accès et de rectification, la DGI prévoit de faire figurer à brève échéance sur la totalité des formulaires de déclaration fiscale susceptibles d'être utilisés pour le recueil des données nominatives un rappel des modalités d'exercice de ces droits.
La Commission observe cependant que la plupart des actes et déclarations ne sont pas enregistrés dans les recettes des impôts par les associés, actionnaires ou dirigeants de sociétés, a fortiori par leurs conjoints, mais par les tiers qui les ont rédigés. En conséquence, le risque existe que les personnes intéressées ne soient pas informées de l'existence du traitement "TSE", ni des modalités d'exercice des droits d'accès et de rectification applicables aux informations les concernant.
Pour pallier cette difficulté, la Commission recommande, qu'en cas de transmission d'informations à "TSE", les documents adressés ou remis aux personnes ayant accompli les formalités d'enregistrement comportent un paragraphe leur demandant d'informer les personnes mentionnées dans l'acte ou la déclaration en qualité de dirigeant, d'associé ou d'actionnaire d'une société, des modalités d'exploitation des données les concernant et des conditions dans lesquelles elles peuvent exercer leurs droits d'accès et de rectification.
Plus généralement, la Commission rappelle qu'il incombe à l'administration de prendre les mesures nécessaires pour que les personnes figurant dans "TSE" soient effectivement informées de l'existence du traitement "TSE" ainsi que des modalités d'exercice de leurs droits d'accès et de rectification, et de faire des propositions en ce sens.
Elle demande une modification de l'article 7 du projet d'arrêté "TSE" sur ce point.
Emet un avis favorable sur le projet d'arrêté relatif à l'application "TSE" et sur les projets d'arrêtés modificatifs concernant les traitements "MOOREA", "BDRP" et "SPI" qui lui sont soumis par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, sous réserve que :
1° s'agissant du projet d'arrêté concernant le traitement "TSE" :
- soit ajouté à l'article 3, après le 1er alinéa, un nouvel alinéa ainsi rédigé :
"Ne sont pas répertoriés dans le traitement les liens d'actionnaires entre personnes physiques et sociétés de capitaux pour les actions de ces sociétés qui sont librement cessibles sur un marché."
- les mots "et à la création, dans cette application, d'une occurrence" soient supprimés au II de l'article 5 ;
- l'article 6 soit modifié comme suit :
"Sont destinataires des informations :
. les agents habilités de la direction générale des impôts chargés du contrôle et du recouvrement des impôts, droits et taxes prévus par le code général des impôts, pour les informations relatives aux contribuables à l'égard desquels ils participent aux travaux de programmation du contrôle fiscal ou exercent les missions de contrôle ou de recouvrement précitées ;
. les agents habilités de la direction générale de la comptabilité publique chargés du recouvrement en matière fiscale, pour les informations relatives aux contribuables à l'égard desquels ils exercent cette mission." ;
- soit ajouté après le premier alinéa de l'article 7, un nouvel alinéa ainsi rédigé :
"La direction générale des impôts prend les mesures nécessaires pour que les personnes soient effectivement informées de l'existence du traitement "TSE" et des modalités d'exercice de leurs droits d'accès et de rectification." ;
2° s'agissant du projet d'arrêté modificatif concernant le traitement "SPI" :
- l'article 1er soit modifié comme suit :
"Au deuxième alinéa de l'article 7 de l'arrêté du 7 août 1985 modifié susvisé, après les mots "SPI délivre à chacun d'eux", sont ajoutés les mots : "et au traitement TSE (Transparence des structures écrans)"."  Le président, Michel Gentot.