La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Saisie par le ministre de l’intérieur d’une demande d’avis concernant un projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure ;
Vu le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (RGPD) ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, notamment ses articles 8-I-4°a) pour les articles 7 à 10 du projet de loi et 8-I-2°e) pour l’article 16 du projet de loi ;
Vu la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés ;
Vu la décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021 du Conseil constitutionnel relative à la loi pour une sécurité globale préservant les libertés ;
Après avoir entendu le rapport de Mme Sophie LAMBREMON, commissaire, et les observations de M. Benjamin TOUZANNE, commissaire du Gouvernement,
Emet l’avis suivant :
La Commission nationale de l’informatique et des libertés (ci-après la Commission ) a été saisie, en urgence, le 15 juin 2021, par le ministère de l’intérieur, de plusieurs dispositions du projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure (ci-après le projet de loi ).
Le titre III du projet de loi comprend plusieurs dispositions relatives à la captation d’images, qui visent à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel relative à la loi pour une sécurité globale préservant les libertés (Conseil constitutionnel, décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021). D’autres dispositions du projet de loi, relatives au fichier national des personnes interdites d’acquisition et de détention d’armes (FINIADA) et à la mise en place de relevés signalétiques forcés, intéressent également la protection des données à caractère personnel.
A titre liminaire, s’agissant des dispositions relatives aux caméras aéroportées et embarquées,
Néanmoins, la Commission considère que le présent projet de loi n’épuise pas les problématiques relatives à l’encadrement juridique en matière de vidéoprotection. Elle rappelle en effet que de nombreuses dispositions du code de la sécurité intérieure (CSI), qui constitue le cadre juridique général en la matière, sont obsolètes depuis l’évolution de la réglementation en matière de protection des données à caractère personnel intervenue en 2018, et qu’elles ne permettent donc pas aux responsables de traitement de connaitre l’état réel de leurs obligations en la matière ni aux personnes concernées de savoir de quelle manière exercer leurs droits. La Commission appelle dès lors l’attention du Gouvernement sur la nécessité de compléter le cadre juridique encadrant ces dispositifs.
En tout état de cause, les dispositions du projet de loi qui lui sont soumises appellent les observations suivantes de la Commission.
Sur les dispositions relatives aux caméras aéroportées
L’article 8 du projet de loi vise à créer un cadre juridique permettant l’usage par les autorités publiques des caméras installées sur les aéronefs.
A titre liminaire
La Commission relève par conséquent que la captation d’images permise par ces aéronefs sera élargie, dans la mesure où elle concernera tous les moyens aéroportés utilisés par les services de la police et de la gendarmerie nationales ainsi que par les services investis de missions de sécurité civile.
En premier lieu
En deuxième lieu
s’agissant des

particulièrement difficile
De façon générale, le projet de texte exige que l’utilisation des caméras soit
strictement nécessaire à l’exercice des missions concernées et adaptée au regard des circonstances de chaque intervention. Elle ne peut être permanente
uniquement être autorisée lorsque le service concerné n’est pas en mesure d’atteindre la finalité poursuivie par d’autres moyens ou lorsque l’utilisation de ces autres moyens serait susceptible d’entraîner des menaces graves pour l’intégrité physique des agents

Au-delà de cette condition de nécessité, il convient de s’assurer que chaque finalité constitue un usage proportionné des caméras aéroportées, eu égard à l’atteinte causée à la vie privée des personnes.
Ainsi, l’usage des caméras aéroportées serait notamment autorisé pour la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens et serait limité aux
lieux particulièrement exposés à des risques d’agression, de vol ou de trafic d’armes, d’êtres humains ou de stupéfiants
En ce qui concerne les
rassemblements de personnes sur la voie publique ou dans les lieux ouverts au public
troubles graves à l’ordre public
La Commission observe enfin que certaines finalités sont énoncées de manière générale pour des objectifs moins impérieux de sécurité publique. Sur ce point, elle rappelle qu’elle avait considéré, dans sa délibération n° 2021-011 précitée, que le caractère proportionné du recours aux drones afin de permettre, de manière générale,
la régulation des flux de transport
la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords immédiats, lorsqu’ils sont particulièrement exposés à des risques d’intrusion ou de dégradation ,
S’agissant des lieux concernés pour la mise en œuvre de ces finalités, la Commission observe qu’ils pourraient être aussi bien des lieux ouverts au public que des lieux privés. En l’absence de précisions sur les lieux privés concernés, notamment s’agissant des domiciles, elle considère que le projet de loi devrait restreindre plus strictement le périmètre des lieux concernés et, en particulier, limiter les lieux privés visés aux seuls lieux découverts, à l’exception des finalités pour lesquelles la pénétration dans un bâtiment est réellement pertinente et proportionnée (tel le secours aux personnes).Elle invite le gouvernement à préciser davantage les cas et conditions permettant que les caméras aéroportées filment des parties privées.
En troisième lieu, s’agissant des garanties encadrant l’usage des caméras aéroportées,
La Commission accueille favorablement le fait que le projet qui lui est soumis reprenne la plus grande partie de ces garanties, en les adaptant aux exigences résultant de la décision du Conseil constitutionnel. Elle relève en particulier que sont prévus : un double contingentement du nombre de caméras aéroportées, à la fois au niveau du département par arrêté ministériel et dans chaque autorisation préfectorale délivrée ; une interdiction de procéder à la captation du son et à des traitements automatisés de reconnaissance faciale ; une interdiction de procéder à des rapprochements, interconnexions ou mises en relation automatisés avec d’autres traitements de données à caractère personnel ; une interdiction de les faire fonctionner de manière permanente ; une interdiction de visualiser les images de l’intérieur des domiciles ou de leurs entrées. La Commission approuve le principe d’un contingentement au niveau du département, qui est de nature à limiter quantitativement l’intensité de la surveillance par tous les types d’instruments vidéos dont disposeront les forces de police et de gendarmerie, hors les caméras individuelles régies par d’autres dispositions du CSI ou les caméras embarquées examinées ci-dessous. Elle accueille favorablement que la durée de conservation légale des enregistrements, lorsqu’ils ne sont pas versés à une procédure, ait été abaissée à dix jours. Elle formule cependant les observations suivantes.
La Commission rappelle qu’elle avait considéré que les précisions apportées dans les normes législatives et réglementaires devraient être complétées par la publication, par le ministère, d’une
doctrine d’usage
En ce qui concerne la durée de l’autorisation, celle-ci est délivrée pour une durée maximale de six mois, renouvelable dans les mêmes conditions. Pour la finalité relative à la sécurité des rassemblements de personnes sur la voie publique ou dans des lieux ouverts au public, l’autorisation n’est délivrée que pour la seule durée du rassemblement concerné. La Commission ne dispose pas d’éléments permettant de justifier une telle durée au regard de l’ensemble des finalités prévues par le projet de loi. Elle demande, d’une part, qu’il soit prévu que la nécessité de l’autorisation soit réexaminée lors de son éventuel renouvellement et, d’autre part, qu’une autorisation doit être abrogée dès lors qu’il apparaîtrait, après un temps suffisant, que le risque n’est plus avéré. Les durées pertinentes étant variables selon les finalités, la doctrine d’usage pourrait également permettre d’affiner les durées pertinentes, selon les cas, dans la limite de cette durée maximale de six mois.
Le projet d’article L. 242-5 du CSI prévoit en outre que
lorsqu’ils sont mis en œuvre sur la voie publique, ces dispositifs sont employés de telle sorte qu’ils ne visualisent pas les images de l’intérieur des domiciles ni, de façon spécifique, celles de leurs entrées
Enfin, s’agissant de l’information des personnes concernées,
Sur les dispositions relatives aux caméras embarquées
L’article 9 du projet de loi vise à créer un cadre juridique pour la captation d’images au moyen de dispositifs de vidéo installés dans les différents moyens de transport utilisés par les services de l’Etat ( caméras embarquées ).
A titre liminaire
seules fins d’assurer la sécurité de leurs interventions […] lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances ou au comportement des personnes concernées
En premier lieu
lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances ou au comportement des personnes
En deuxième lieu,
véhicules bénéficiant d’une dispense d’identification, au regard de la nature des missions
La Commission relève que les termes de
véhicules bénéficiant d’une dispense d’identification, au regard de la nature des missions
véhicules ne comportant pas d’équipements ou de dispositifs de signalisation spécifiques et affectés à des missions impliquant l’absence d’identification du service concerné
un signal visuel ou sonore spécifique indique si la caméra enregistre, sauf si les circonstances de l’intervention y font obstacle
Sur les dispositions relatives à la mise en œuvre de systèmes de vidéosurveillance au sein des cellules de garde à vue
L’article 7 du projet de loi vise à créer un cadre juridique dédié aux dispositifs de vidéosurveillance dans les cellules de garde à vue, placés sous la responsabilité des services de la police et de la gendarmerie nationales. A la différence de l’article 41 de la loi pour une sécurité globale préservant les libertés, qui a été censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2021-817 DC précitée, les dispositions projetées ne couvrent pas la vidéosurveillance dans les chambres d’isolement des centres de rétention administrative.
La Commission rappelle que, dans sa délibération précitée portant avis sur une proposition de loi relative à la sécurité globale, elle ne s’est pas prononcée sur ce cadre juridique, dont les dispositions ont été ajoutées après qu’elle a rendu son avis.
A titre liminaire
En premier lieu
lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’une personne placée en garde à vue pourrait tenter de s’évader ou représenter une menace pour elle-même ou pour autrui
Selon le ministère, ces dispositifs de vidéosurveillance dans les locaux de garde à vue permettront de compléter, sans s’y substituer, les moyens humains de surveillance des personnes gardées à vue et visent à permettre d’assurer la sécurité des gardés à vue, tant vis-à-vis d’eux-mêmes (par exemple, risques de suicide ou d’automutilation) que vis-à-vis d’autres personnes s’agissant des cellules de garde à vue collectives. En outre, le ministère indique que ces dispositifs visent à permettre de prévenir les risques d’évasion des personnes gardées à vue.
La Commission regrette de n’avoir pas reçu d’éléments d’information relatifs au nombre d’évasions ou de tentatives d’évasion à partir des locaux de garde à vue. Elle estime que le recours à ce type de surveillance vidéo ne devrait présenter qu’un caractère subsidiaire. Sous cette réserve, elle relève que les finalités telles que précisées ci-dessus par le ministère apparaissent légitimes.
En deuxième lieu
A cet égard, le respect de l’exigence de nécessité impose notamment que le recours à des solutions alternatives moins intrusives ne permette pas d’atteindre les mêmes objectifs.
Par ailleurs, la Commission prend acte de ce que le ministère envisage de donner des instructions aux services afin de déterminer les modalités pratiques d’utilisation de la vidéosurveillance ainsi que le rôle des personnels en charge du visionnage, en complément de la surveillance directe. A cet égard, elle considère que les précisions apportées dans les normes devraient être complétées par la publication par le ministère de lignes directrices permettant de déterminer précisément les cas dans lesquels il est nécessaire de recourir à de tels dispositifs de vidéosurveillance.
En troisième lieu
D’une part, s’agissant de la durée du placement de la personne en garde à vue sous vidéosurveillance, qui ne peut excéder vingt-quatre heures, la Commission considère que cette durée n’apparaît pas manifestement excessive au regard des finalités de ce placement sous vidéosurveillance. Elle relève en outre que, au-delà de cette durée de vingt-quatre heures, le placement de la personne sous vidéosurveillance ne peut être prolongé qu’avec l’accord de l’autorité judiciaire compétente et pour des périodes de même durée, jusqu’à la levée de la garde à vue.
En outre, si la Commission relève que, à la différence de l’article 41 de la loi pour une sécurité globale préservant les libertés, le présent projet de loi ne fait pas référence à l’avis du médecin pouvant être recueilli, notamment avant toute décision de renouvellement de la mesure, elle prend acte de ce que les dispositions du CPP prévoient que cet avis peut être sollicité lors de la décision de placement puis à chaque prolongation de la garde à vue (article 63-3). Elle prend également acte de ce que cet avis du médecin est obligatoire pour le placement en garde à vue des mineurs et pour toute garde à vue dépassant quarante-huit heures. La Commission estime toutefois que pourrait être ajouté, à titre de garantie, un avis obligatoire du médecin dans certains cas, en particulier pour la prolongation du recours à ces dispositifs à des fins de prévention des risques de suicide.
D’autre part, le projet de loi indique que les images issues du système de vidéosurveillance, y compris en temps réel, pourront être consultées par le chef de service ou son représentant individuellement désigné et spécialement habilité.
La Commission estime que cette rédaction est particulièrement large et ne permet pas de limiter la consultation des images à ce qui est strictement nécessaire. Compte tenu du fait que les dispositifs de vidéosurveillance projetés seront particulièrement intrusifs en ce qu’ils pourront filmer des lieux d’intimité, elle considère qu’il serait utile de préciser les cas dans lesquels une consultation des images pourra être réalisée et, en particulier, de prévoir des garanties spécifiques pour les personnes mineures. La Commission considère que le projet de loi devrait indiquer expressément les seules finalités pour lesquelles une telle consultation des images peut être réalisée. La Commission souligne également l’importance de la sensibilisation et de la formation des personnels concernés.
En dernier lieu
Sur les modifications projetées du fichier national des personnes interdites d’acquisition et de détention d’armes (FINIADA)
Le titre IV du projet de loi comporte plusieurs dispositions relatives au renforcement des contrôles des armes et des explosifs, qui portent notamment sur les modalités de mise en œuvre du FINIADA.
En premier lieu
Cette disposition vise notamment à étendre le périmètre du FINIADA aux décisions pré-sentencielles telles que les mesures de contrôle judiciaire pouvant être prises par un juge d’instruction (articles 138 (14°) et 139 du CPP), et aux mesures post-sentencielles telles que les mesures de sûreté (par exemple, en application des articles 723-29 et 723-30 du CPP). La Commission prend acte de ce qu’il ne s’agit donc pas de condamnations rendues par les juridictions répressives ou de mesures décidées par le juge civil ou par l’autorité administrative.
Sans remettre en cause l’opportunité d’une telle modification, la Commission estime toutefois que les termes
ou de toute autre décision prononcée par l’autorité judiciaire
En deuxième lieu
assurer l’inscription au fichier mentionné à l’article L. 312-16 des personnes interdites d’acquisition et de détention d’armes, de munitions et de leurs éléments des catégories A, B et C en application du 1° de l’article L. 312-3
S’agissant des modalités pratiques envisagées, la Commission prend également acte des précisions apportées par le ministère selon lesquelles les données à caractère personnel visées par cette interconnexion concerneraient des données relatives à l’état civil de la personne condamnée (notamment ses nom, prénom, date et lieu de naissance, nationalité) ainsi que des informations relatives à la condamnation (notamment la catégorie ou type d’arme et de munitions dont l’acquisition, la détention et le port sont interdits ou dont la confiscation a été prononcée, les dates de la décision de justice et de sa signification, le délai d’interdiction, etc.). Le flux envisagé est à sens unique (du casier judiciaire vers le FINIADA) et automatisé. La Commission estime l’interconnexion envisagée pertinente et proportionnée au regard de la finalité poursuivie. Toutefois, elle rappelle que des précisions techniques et opérationnelles devront être apportées.
En troisième lieu
pour une même durée, par le représentant de l’Etat dans le département en considération du comportement du demandeur ou de son état de santé ou pour des raisons d’ordre public ou de sécurité des personnes
S’agissant de la durée d’inscription au FINIADA, la Commission relève qu’elle pourra être de cinq ans au plus lorsque l’inscription résulte d’une décision de condamnation à la confiscation de matériels de guerre, d’armes, de munitions et de leurs éléments conformément au 2° de l’article L. 312-3. Elle prend acte de ce que cette disposition ne concerne pas les autres mesures qui figurent au 2° de l’article L. 312-3 du CSI, en particulier les mesures pré-sentencielles et post-sentencielles. Elle considère néanmoins, au regard de ces précisions, que la rédaction du projet de loi pourrait être clarifiée sur ce point. Elle considère, en tout état de cause, que la durée d’inscription devra être strictement proportionnée et qu’il conviendra de veiller à ce que les données soient bien mises à jour.
Sur l’article 16 du projet de loi sur les relevés signalétiques forcés
Inséré au sein du titre VI (dispositions diverses en lien avec la matière pénale), cet article, dont la Commission est saisie pour avis au titre de l’article 8-I-2° e) de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, vise à améliorer l’identification des personnes suspectées d’avoir commis des infractions en permettant de procéder, malgré le refus de l’intéressé, à un relevé de ses empreintes digitales ou palmaires ou à une prise de photographie, lorsqu’il est suspecté d’avoir commis un crime ou un délit puni d’au moins trois ans d’emprisonnement.
Le projet de loi prévoit aussi l’ajout d’une section au sein du code de la justice pénale des mineurs. Il ressort des dispositions envisagées que le relevé forcé pourra concerner des personnes mineures et que, dans cette hypothèse, le recours à la contrainte ne sera possible que pour le mineur
qui apparaît âgé d’au moins treize ans
La Commission observe qu’il est aujourd’hui prévu que le refus, par une personne à l’encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction, de se soumettre à ces opérations de relevés signalétiques ordonnées par l’officier de police judiciaire, est un délit puni d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende (articles 55-1, 76-2 et 154-1 du CPP).
Selon le ministère, ce délit, qui constitue actuellement la seule possibilité pour inciter un mis en cause qui refuserait de donner son identité à se soumettre aux opérations de relevés signalétiques, demeure insuffisant dans la mesure où les juridictions et les services d’enquête restent confrontés à d’importantes difficultés d’identification de personnes mises en cause. Cette identification serait néanmoins essentielle pour permettre notamment d’effectuer des rapprochements avec des faits non élucidés, de prendre connaissance des éventuels antécédents judiciaires de la personne mise en cause et d’adapter, le cas échéant, la réponse pénale, ainsi que d’appliquer à la personne mise en cause le régime pénal correspondant à son identité et à son âge.
A titre liminaire,
A cet égard, la Commission regrette de ne pas avoir communication de l’ensemble des éléments lui permettant de se prononcer en toute connaissance de cause, en particulier s’agissant des modalités de mise en œuvre de ce relevé forcé, des moyens de contrainte envisagés et de la réalité de la nécessité de recourir à un tel dispositif. A cet égard, le respect de l’exigence de nécessité impose notamment que le recours à des solutions alternatives moins intrusives ne permette pas d’atteindre les mêmes objectifs.
En premier lieu
En second lieu
De manière générale, la Commission rappelle que les mineurs doivent faire l’objet d’une protection particulière. En outre, dans la mesure où seront collectées des données sensibles, à savoir des données biométriques, elle rappelle que le traitement de ces données est autorisé uniquement en cas de nécessité absolue, sous réserve de garanties appropriées pour les droits et libertés de la personne concernée.
A cet égard, la Commission prend acte de ce qu’il est prévu que la contrainte ne pourra s’effectuer que de manière strictement nécessaire et proportionnée, après information préalable de l’avocat du mineur et de ses représentants légaux ou de l’adulte approprié.
Elle prend également acte des précisions apportées par le ministère que
l’âge de treize ans sera apprécié par l’enquêteur à partir de caractéristiques physiques apparentes et objectives
in concreto
Sans méconnaître la compétence de l’officier ou de l’agent de police judiciaire chargé d’apprécier l’âge apparent du mineur autorisant la prise d’empreinte forcée, la Commission suggère que, dans les situations où l’âge apparent du mineur semble être proche de treize ans, soit recueilli l’avis d’un médecin ou de tout autre professionnel ayant une connaissance fine des caractéristiques physiques, morphologiques et mentales d’un adolescent d’au moins treize ans.
La Présidente
Marie-Laure DENIS