La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Saisie pour avis par le ministre de l'Economie, des finances et de l'industrie d'un projet d'arrêté "modifiant l'arrêté du 25 juillet 1988 autorisant la création d'un traitement automatisé relatif à l'informatisation des inspections d'assiette et de documentation" (traitement "ILIAD"),
Vu la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données,
Vu la convention n° 108 du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel,
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, ensemble le décret n° 78-774 du 17 juillet 1978 modifié pris pour l'application des dispositions de la loi précitée,
Vu le code général des impôts, notamment son article 11,
Vu le livre des procédures fiscales, notamment ses articles L. 45-0 A, L. 169, L. 170 et R* 196-3,
Vu le décret n° 99-889 du 21 octobre 1999 transférant aux trésoriers-payeurs généraux le pouvoir de statuer sur les demandes d'admission en non-valeur présentées par les comptables du Trésor et supprimant la limitation de compétence des chefs de services déconcentrés des administrations financières pour statuer sur les demandes d'admission en non-valeur des créances fiscales irrécouvrables,
Après avoir entendu Monsieur Noël CHAHID-NOURAI en son rapport et Madame Charlotte-Marie PITRAT, Commissaire du Gouvernement, en ses observations,
FORMULE LES OBSERVATIONS SUIVANTES :
L'application de la direction générale des impôts (DGI) dénommée "ILIAD" a pour finalité d'assurer la gestion de l'impôt sur le revenu (IR), de la taxe d'habitation (TH), de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) ainsi que le traitement des affaires contentieuses concernant ces impôts. Elle est utilisée à titre principal, au sein des centres des impôts (CDI), par les agents des inspections d'assiette et de documentation.
Ce traitement a fait l'objet de plusieurs modifications, sur lesquelles la Commission est appelée à se prononcer :
- l'ajout d'une nouvelle finalité ayant trait à la mise en place du dossier "2004 Informatique" dans le cadre du processus de dématérialisation de la documentation des CDI sur la fiscalité personnelle,
- l'organisation du transfert des dossiers magnétiques entre CDI en cas de déménagement des contribuables,
- la possibilité pour certains agents de la DGI et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) de disposer d'un accès direct à "ILIAD" en dehors des locaux du CDI gestionnaire de la base.
I. Sur le contenu du dossier "2004 Informatique"
Le dossier "2004 Informatique" réunit des informations de taxation relatives à l'année en cours, aux dernières années de taxation ainsi que des renseignements à validité permanente :
a) Au titre des données se rapportant à l'année en cours, le module "ILIAD IR/TH et Impositions supplémentaires" permet la consultation et la mise à jour des informations nécessaires à la taxation à l'IR, la TH, la CSG et la CRDS, notamment en cas d'établissement d'impositions supplémentaires.
Les catégories d'informations traitées dans ce cadre concernent :
. les contribuables : l'état-civil de la personne ou des conjoints, la raison sociale de la personne morale soumise à la TH, les adresses, le n° FIP du foyer fiscal, la situation de famille, le nombre de personnes à charge, les revenus et charges pris en compte pour le calcul de l'assiette de l'IR, le relevé d'identité bancaire et la situation fiscale au regard de l'IR, de la TH et de la CSG/CRDS,
. les locaux entrant dans le champ de la TH : la localisation, la description, le type d'occupation, la valeur locative et la liste des occupants.
b) Au titre des informations à durée de vie pluri-annuelle, le "Résumé permanent" du dossier "2004 Informatique", comporte les,éléments d'état civil, la situation de famille et le n° SPI des contribuables, le n° FIP du foyer fiscal, les adresses dont l'ancienne adresse en cas de déménagement, le code des services successifs assurant la gestion du dossier, un code "dossier complexe" et divers renseignements sur la gestion interne du dossier.
c) Le "Résumé permanent" retrace également la situation des contribuables au regard de l'IR et de la CSG/CRDS pour chacune des dix dernières années de taxation, en conservant le revenu global imposable, les bases d'imposition CSG, le montant de ces impôts (primitif et rectifié) et les pénalités. De même, la clôture du dossier "2004 Informatique" - en cas de décès, de disparition ou d'absence de dépôt d'une déclaration 2042 pendant plusieurs années successives -, ne conduit à l'effacement des informations qu'au terme d'un délai de dix ans à compter de la date de clôture.
La conservation pendant dix années de ces informations trouve son fondement dans l'article L. 170 du livre des procédures fiscales, qui autorise l'administration à réparer les omissions ou insuffisances d'imposition qui sont révélées par une instance devant les tribunaux ou par une réclamation contentieuse au plus tard jusqu'à la fin de la dixième année suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due.
d) Des renseignements complémentaires sont, en outre, enregistrés pour certaines années : le détail de la déclaration de revenus, de l'avis d'imposition ou de non imposition, de l'avis de restitution d'avoir fiscal et des documents de taxation initiaux et correctifs correspondants, les bulletins de recoupement issus des déclarations annuelles effectuées par les tiers payeurs, la nature et le montant des déficits, la nature des engagements pris par le contribuable et le montant des déductions ou réductions d'impôt correspondantes, ainsi que les avis d'imposition CSG/CRDS.
Ces éléments complémentaires sont normalement effacés au terme de la troisième année suivant l'année d'imposition, conformément au délai général de prescription. Ils sont toutefois conservés au-delà de ce délai aussi longtemps qu'ils remplissent l'une des conditions suivantes :
. ils permettent de contrôler des imputations de déficit ayant une validité au-delà du délai général de prescription,
. ils concernent des avis susceptibles d'être contestés par le contribuable pendant une durée spécifique (avis concernant une imposition supplémentaire ou une imposition initiale pénalisée), les impositions correspondantes font l'objet d'un recours contentieux engagé par le contribuable,
. les annotations se rapportent à des engagements pris par les contribuables qui peuvent avoir un effet sur les revenus des années non prescrites et dont il convient de s'assurer du respect.
Le détail des règles de conservation qui sont applicables à certains des éléments du dossier "2004 Informatique" par dérogation au délai général de prescription, étant spécifié chaque année dans une instruction interne de la DGI consacrée aux documents appelés normalement à être archivés, la Commission demande à en être rendue destinataire.
Le "Résumé permanent" est consultable à partir de l'état civil de la personne, de l'adresse ou du n° FIP du foyer fiscal. En revanche, le n° SPI ne constitue pas actuellement un critère d'interrogation de la base.
La Commission recommande, à cet égard, que le n° SPI puisse, dans les meilleurs délais, servir de critère d'interrogation du traitement "ILIAD".
e) Au sein du dossier "2004 Informatique", un module dénommé "ILIAD Contentieux", a pour objet de permettre le suivi des réclamations, demandes gracieuses et demandes de renseignements adressées au CDI - à l'exception des demandes de droit d'accès présentées par les contribuables en application de la loi du 6 janvier 1978. Il assure également la gestion des dégrèvements d'office et automatise le traitement des dégrèvements et des rappels IR, TH, CSG, CRDS en apportant une aide au calcul des répercussions des dégrèvements et des rappels concernant l'IR sur les autres impôts et en facilitant leur transmission sur support magnétique aux servies de la DGCP.
"ILIAD Contentieux" enregistre notamment :
. une analyse sommaire de la demande,
. les dates des différentes phases de la procédure administrative, à l'exclusion de la phase juridictionnelle,
. une analyse sommaire de la décision administrative,
. une zone "bloc-notes" destinée à recevoir exclusivement des "informations directement liées à l'instruction des affaires contentieuses, à l'exclusion de toute appréciation subjective, ainsi que les rectifications éventuellement apportées par le contribuable ou l'administration". Ces informations sont conservées pendant deux ans après la clôture de l'affaire.
La Commission appelle l'attention de la DGI sur les risques spécifiques qui sont associés à l'intégration dans un traitement automatisé d'une zone de commentaires libres, notamment du fait de la volatilité des informations qui y sont enregistrées, des difficultés à en contrôler la nature et la pertinence et des dérives qu'elle a pu constatées concrètement dans le cadre de contrôles portant sur d'autres assujettis à la loi du 6 janvier 1978. La Commission rappelle que, dans sa délibération n° 85-72 du 26 novembre 1985, elle a demandé que la zone "bloc-notes" du traitement "RAR" de la DGCP, dont la finalité est la gestion des procédures contentieuses de recouvrement des impôts directs, fasse l'objet d'un droit d'accès immédiat, par la remise sans délai d'une copie d'écran effectuée à partir de l'imprimante du poste comptable.
En conséquence, la Commission insiste sur la nécessité d'attirer l'attention des utilisateurs du traitement sur les limitations apportées à l'utilisation de cette zone "bloc-notes". Elle n'exclut pas, naturellement, que des contrôles spécifiques interviennent aux fins de vérifier si ces limitations sont respectées.
La Commission constate, par ailleurs, que le projet d'arrêté modificatif relatif à "ILIAD " n'apporte aucune précision sur les différentes règles retenues pour la définition de la durée de conservation, parfois longue, des informations enregistrées dans le dossier "2004 Informatique". C'est pourquoi elle demande qu'un nouvel article de l'arrêté énonce les règles relatives à la durée de conservation des informations dans "ILIAD".
II. Sur le transfert des dossiers "2004 INFORMATIQUE"
L'informatisation des dossiers fiscaux permet d'organiser leur transmission automatique entre CDI en cas de déménagement du contribuable. Après son transfert, le dossier peut encore être consulté pendant un an dans le CDI de départ, puis ne subsiste plus que sous la forme d'une fiche témoin informatique, où sont conservées les coordonnées des contribuables et du nouveau CDI gestionnaire du dossier.
Ce dispositif, qui est de nature à faciliter les relations entre les contribuables et l'administration fiscale, n'appelle pas d'observations particulières.
III. Sur la consultation de "ILIAD" en dehors des CDI ou par les agents des administrations financières autres que ceux des CDI :
Dans le cadre du processus en cours de décloisonnement des administrations financières, il est proposé que l'ensemble des agents des services des impôts aient dorénavant vocation à procéder à des consultations ponctuelles des informations enregistrées dans l'application. Ils devront toutefois disposer d'une habilitation délivrée, sous sa responsabilité, par le responsable de centre gestionnaire de la base locale "ILIAD".
S'agissant de la DGCP, les agents des trésoreries chargés des opérations de recouvrement et spécialement accrédités auprès du responsable du CDI ayant le même ressort territorial que la trésorerie peuvent avoir accès aux informations à partir des postes de travail implantés dans les locaux des CDI. Cet accès devrait les mettre en mesure d'éviter des erreurs d'homonymie et d'orienter les actions en recouvrement (choix des mesures de poursuites, octroi des échéanciers de paiement) en fonction de la situation personnelle, familiale et patrimoniale, du débiteur. De même, la connaissance d'une réclamation devrait permettre de demander la constitution de garanties en cas de demande de sursis de paiement, ou de s'abstenir de recourir à des poursuites lorsque les impositions émises paraissent ne pas être dues. Enfin, les bulletins de recoupement désignent indirectement certains tiers susceptibles d'être destinataires d'avis à tiers détenteur destinés à appréhender les sommes dont le redevable serait créancier.
La Commission rappelle que le projet d'arrêté n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet d'étendre le droit de communication dont disposent les agents de la DGCP pour le recouvrement de certaines des catégories de créances dont ils sont chargés.
Elle demande, en outre, que le projet d'arrêté soit complété afin d'indiquer que les agents des administrations financières extérieurs au CDI gestionnaire des bases "ILIAD" peuvent consulter les informations, dans le cadre de leurs attributions, sous réserve de disposer d'une habilitation délivrée, sous sa responsabilité, par le responsable du centre gestionnaire.
La DGI souhaite, par ailleurs, que certains des destinataires susmentionnés puissent disposer d'un accès direct à "ILIAD", à partir de leurs locaux. A cette fin, est prévue l'implantation de terminaux de consultation dans les locaux :
- des trésoreries paieries générales et des recettes des finances du réseau DGCP, au bénéfice des agents chargés de statuer sur les demandes d'admissions en non-valeur, qui disposeront d'un accès à chacune des base "ILIAD" des CDI correspondant à leur ressort territorial,
- des recettes des impôts du réseau DGI, dont les agents recourront à "ILIAD" à des fins de recouvrement de créances fiscales au même titre que les comptables du Trésor.
Un même accès direct pourrait bénéficier à l'ensemble des services des impôts comme à d'autres agents de la DGCP.
Sur ce dernier point, la Commission demande à être informée, le moment venu, de la liste des autres catégories de services susceptibles de bénéficier des mêmes modalités de consultation de "ILIAD", en précisant l'étendue des droits à consultation qu'il est envisagé de leur reconnaître ainsi que leur finalité.
S'agissant du dispositif de sécurité dont feront l'objet ces consultations externes, la Commission souhaite que la DGI apporte des précisions sur le détail des mesures prises pour assurer l'étanchéité du groupement fermé d'abonnés au sein duquel elles devraient s'effectuer.
Par ailleurs, la demande d'avis indique que la consultation de "ILIAD" par les agents des CDI peut s'effectuer à distance, dans des lieux excentrés, notamment dans le cadre d'une campagne d'information du public sur la déclaration de l'impôt sur le revenu.
La Commission rappelle, à cet égard, que la mise en place de procédures d'accès à distance doit être accompagnée d'un dispositif de sécurité prévoyant à la fois la reconnaissance physique du micro-ordinateur portatif utilisé et l'authentification de l'utilisateur.
Les autres dispositions de la demande d'avis modificative et du projet d'arrêté qui lui est joint n'appellent pas d'observations particulières.
AU BENEFICE DE CES OBSERVATIONS, LA COMMISSION EMET UN AVIS FAVORABLE sur le projet d'arrêté qui lui est soumis par le ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie, SOUS RESERVE :
- que le projet d'arrêté modificatif soit complété en ce qui concerne les règles relatives à la durée de conservation des données dans l'application "ILIAD" et les conditions que doivent remplir les agents des administrations financières extérieurs au CDI gestionnaire de la base locale "ILIAD" pour pouvoir consulter l'application,
- que la Commission soit destinataire chaque année de l'instruction de la DGI prévoyant la conservation, au-delà du délai général de prescription, de certains des éléments du dossier "2004 Informatique",
- que la Commission soit tenue informée de la liste des nouvelles catégories d'agents et/ou de services susceptibles de consulter "ILIAD" à partir de leurs locaux, en précisant l'étendue des droits à consultation qu'il est envisagé de leur reconnaître ainsi que leur finalité, et qu'elle obtienne des précisions sur la nature des mesures prises pour assurer l'étanchéité du groupement fermé d'abonnés utilisé à cette occasion.
Le Président, Michel GENTOT.