La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Vu la convention n° 108 du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, ainsi que son décret d'application n° 78-774 du 17 juillet 1978 ;
Vu la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives ;
Vu le Code général des impôts ;
Vu le Livre des procédures fiscales, notamment ses articles L. 10, L. 16, L. 17, L. 19, L. 55 et suivants, L. 102 A, L. 169, L. 176, L. 180, L. 186, R. 19-1, R. 60-1 et R. 196-3 ;
Vu le décret n° 85-855 du 7 août 1985 relatif à l'utilisation par la direction générale des impôts du Répertoire national d'identification des personnes physiques ;
Vu l'arrêté du 28 août 1985 relatif à la création d'une documentation automatisée concernant les évaluations foncières, notamment son article 4 ;
Vu le projet d'arrêté présenté par le ministre délégué au budget, porte-parole du Gouvernement ;
Après avoir entendu Monsieur Thierry CATHALA en son rapport et Madame Charlotte-Marie PITRAT, Commissaire du Gouvernement, en ses observations ;
Considérant que la Commission a été saisie par le ministère de l'Economie et des finances d'une demande d'avis relative à la diffusion, par la direction générale des impôts (DGI), auprès des services en charge de la fiscalité immobilière et des affaires domaniales, d'un ensemble de modules, dénommé "OUTILS INFORMATIQUES FI" ; que leur objet est d'apporter une aide à la réalisation, d'une part, de certains contrôles effectués, au sein des centres des impôts (CDI) et des directions des services fiscaux (DSF), par les inspections et brigades départementales de fiscalité immobilière, et d'autre part, de travaux d'évaluation de biens immobiliers effectués par les services du domaine dans les centres des impôts fonciers (CDIF) des chefs-lieu ;
Considérant que ces traitements se composent de trois fichiers de gestion qui sont reliés à un module bureautique commun :
- le fichier des mutations de propriété des immeubles et fonds de commerce, dénommé module "OEIL" (Observatoire des Evaluations Immobilières Locales), qui est utilisé lors des travaux d'évaluation de la valeur vénale réelle des biens,
- le fichier des actes de décès, dénommé module "FI-3S (Système de Surveillance des Successions), qui permet de surveiller le dépôt des déclarations de succession,
- le fichier des mutations à titre onéreux de biens immobiliers qui sont taxées selon un régime dérogeant au droit commun, dénommé "SRF" (Surveillance des Régimes Fiscaux de Faveur), qui apporte une aide au suivi des engagements pris par les contribuables, dont le respect conditionne le bénéfice d'un avantage fiscal ;
Considérant que le module "GLOBE-FI" (Gestion Littérale par Outils Bureautiques Elaborés pour la Fiscalité Immobilière) consiste en un simple outil bureautique permettant le suivi des dossiers fiscaux et l'élaboration de documents de procédure, notamment à partir des données gérées dans les trois précédents applicatifs ;
SUR LE MODULE "OEIL"
Considérant que ce module assure la gestion des fichiers des transmissions de propriété à titre onéreux ou gratuit, provenant principalement de la documentation cadastrale gérée par "MAJIC 2", des extraits d'actes transmis par les conservations des hypothèques, des déclarations de cession de fonds de commerce et de visites sur place, les biens étant classés en six catégories : l'habitat en copropriété, l'habitat individuel, les immeubles de rapport, le bâti professionnel, les terrains non bâtis et les fonds de commerce - ces derniers étant généralement regroupés dans un seul fichier départemental, tenu par le CDIF du chef-lieu ou par un CDI - ;
Considérant que les destinataires de ces informations qui font partie des services du domaine, sont les inspections et brigades domaniales d'évaluation domaniales, implantées dans les CDIF des chefs-lieu, la direction des services fonciers de Paris, les brigades régionales foncières et la direction nationale d'interventions domaniales ; que ces destinataires auront recours aux fichiers départementaux "OEIL" tenus dans les centres des impôts fonciers des chefs-lieu de département, lorsqu'ils interviendront en qualité d'expert dans les opérations immobilières réalisées par l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics, pour fixer la valeur vénale ou locative des biens que projettent de louer ou d'acquérir, notamment par voie d'expropriation ou de préemption, ces personnes publiques ; que pour procéder à ces évaluations foncières, les inspecteurs domaniaux pourront sélectionner les dernières transactions commerciales analogues du marché local recensées dans "OEIL" ;
Considérant que ce fichier est également destiné à aider les services en charge de la fiscalité immobilière dans la réalisation de leurs évaluations, principalement lors du calcul des droits d'enregistrement, de la taxe de publicité foncière, des plus values et profits de cession immobiliers, de la TVA immobilière et de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), pour procéder, par comparaison avec des ventes de biens de même catégorie, à des estimations de la valeur vénale réelle des biens immobiliers et fonds de commerce qui font l'objet d'un acte de mutation a titre onéreux ou gratuit ou qui sont concernés par une déclaration de succession ou d'ISF ;
SUR LE MODULE "FI-3S"
Considérant que ce traitement permet l'enregistrement des relevés certifiés des actes de décès que les mairies ont l'obligation de transmettre chaque trimestre à la DGI au moyen de "fiches-décès" normalisées et, par voie de conséquence, de surveiller le dépôt des déclarations de succession correspondantes ;
Considérant qu'à terme, le fichier disposera également d'informations concernant les personnes décédées (identité, date et lieu de naissance et de décès) et leurs occurrences fiscales (types et lieux d'imposition) en provenance du fichier national des contribuables "SPI", qui est lui-même mis à jour sur la base des fichiers de l'INSEE relatifs aux personnes décédées dont l'état civil a été certifié ;
Considérant que "FI-3S" doit en outre enregistrer certains éléments issus des déclarations de succession, l'identité des héritiers et légataires, ainsi que les résultats des contrôles effectués, aux fins d'apporter une aide à la sélection des dossiers à contrôler ;
Considérant qu'il convient que cette finalité annexe soit prévue à l'article 2 du projet d'arrêté ;
Considérant enfin que des listes de personnes décédées issues de "FI-3S" seront communiquées par les CDI aux services de la direction générale des douanes et des droits indirects, afin d'apurer le registre des titulaires du privilège des bouilleurs de cru ;
SUR LE MODULE "SRF"
Considérant que cette application, mise en place dans les seuls CDI, enregistre l'ensemble des références des mutations à titre onéreux d'immeubles bâtis ou non bâtis qui bénéficient d'une taxation réduite ou d'une exonération en matière de droit d'enregistrement, de taxe de publicité foncière ou de TVA, lorsque l'octroi définitif de ces avantages est subordonné au respect par l'acquéreur d'une condition, soit pendant une certaine durée, soit à l'issue d'une période déterminée, afin de contrôler le respect de ces engagements ;
Considérant que la mise à jour de "SRF" sera automatisé par la création de liaisons informatisées avec les applications "OEIL" et "MAJIC 2" ;
SUR LE MODULE " GLOBE FI"
Considérant que ce traitement assure le suivi individuel et collectif des opérations de contrôle engagées par les services en charge de la fiscalité immobilière, en matière de profits et de plus-values de cession de biens immobiliers ou de fonds de commerce, de droits de succession et de donation, d'ISF, de taxe de 3 % sur les immeubles des sociétés étrangères, de droit de bail, de TVA immobilière, ainsi que de mutations à surveiller ; qu'à cette fin, sont enregistrés le descriptif des dossiers de contrôle, notamment les éléments taxables, les déclarations de contribuables, les procédures suivies et les résultats des contrôles engagés ;
Considérant que "GLOBE FI" permet également l'édition de l'ensemble des courriers et documents de procédure, notamment les rapports destinés aux commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffres d'affaires et aux commissions de conciliation ;
SUR L'ENSEMBLE DES MODULES
Considérant que les catégories d'informations enregistrées dans les quatre modules précités sont limitativement énumérées à l'article 2 du projet d'arrêté ; qu'elles sont adéquates, pertinentes et non excessives au regard des finalités déclarées ;
Considérant qu'en l'absence de redressement ou de taxation d'office, les données sont conservées dans les traitements "OEIL", "FI-3S", "SRF" et "GLOBE FI" pendant un délai maximal de quatre ans à compter de l'enregistrement de l'acte, de la souscription de la déclaration ou de la date à laquelle l'administration pouvait constater le non respect de l'engagement du contribuable ; que cette durée est portée, en cas d'absence de déclaration ou de déclaration entachée d'une omission, à dix années à compter du fait générateur de l'impôt ; qu'en cas de redressement, ces durées de conservation sont allongées pour tenir compte du délai spécial de réclamation ouvert au contribuable, qui est égal à celui dont l'administration dispose elle-même pour établir l'impôt, soit quatre ans à compter de l'année au cours de laquelle est intervenue la notification de redressement ;
Considérant que les traitements pouvant être implantés sur des micro-ordinateurs fixes ou portables et que, les échanges d'informations entre applications s'effectuant par disquettes, il convient d'attirer l'attention de la DGI sur la nécessité d'adopter des mesures de sécurité appropriées dans ces circonstances ;
Considérant que les courriers de demande de renseignements ou d'éclaircissement, édités à partir des traitements précités, qui sont adressés aux contribuables dans le cadre du contrôle des déclarations ou des actes utilisés pour l'établissement des impôts, doivent expressément, dans tous les cas, mentionner leur fondement juridique, le caractère facultatif ou obligatoire des réponses demandées et les conséquences d'un défaut de réponse ; que l'ensemble des courriers destinés aux contribuables et édités selon les mêmes modalités doivent en outre comporter un rappel des droits d'accès et de rectification et des conditions de leur exercice ;
Considérant que les documents qui ne répondent pas à ces conditions, devront être modifiés en ce sens ;
Considérant que les droits d'accès et de rectification s'exercent auprès des services de la DGI territorialement compétents : centres des impôts, centres des impôts fonciers des chefs-lieu, directions départementales des services fiscaux, directions des services fonciers de Paris, directions régionales, direction nationale d'interventions domaniales ;
Considérant que la DGI considère que les "OUTILS INFORMATIQUE FI" constituent des "fichiers utiles au contrôle fiscal" et souhaite, en conséquence, pouvoir disposer d'un délai de trois mois, renouvelable une fois, à compter de la date de réception de sa demande écrite, pour répondre aux demandes d'accès ;
Mais considérant que, s'agissant de fichiers qui sont mis en oeuvre sur micro-ordinateurs, à des fins documentaires, de surveillance du dépôt de certaines déclarations ou de suivi des procédures de contrôle en cours, et qui ne contiennent pas d'informations confidentielles, il apparaît qu'aucune considération d'ordre technique ou juridique ne justifie qu'il soit dérogé aux conditions habituelles selon lesquelles il doit être répondu aux demandes de droit d'accès ; qu'il convient cependant de tenir compte des dispositions de l'article R. 60-1 du Livre des procédures fiscales pour ce qui concerne la communication aux contribuables des rapports destinés aux commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffres d'affaires et aux commissions de conciliation ;
Considérant que l'article 3 de la loi du 6 janvier 1978 permet aux personnes auxquelles est opposée une décision, d'avoir connaissance des renseignements non nominatifs et des raisonnements qui ont été utilisés dans les traitements automatisés dont les résultats leur sont opposés ; qu'à ce titre, les personnes auxquelles sera opposée une évaluation de la valeur vénale réelle d'un bien réalisée à partir du fichier "OEIL", pourront demander la communication des éléments de comparaison issus des actes de mutations sélectionnés par l'application ainsi que des critères de définition de la zone d'évaluation sensée correspondre à un marché immobilier homogène ;
Considérant que, dès lors, devrait être ajouté au projet d'arrêté un nouvel article disposant que, conformément à l'article 3 de la loi du 6 janvier 1978, les éléments d'information issus du fichier OEIL et les raisonnements mis en oeuvre à cette occasion devront être communiqués aux personnes auxquelles ils sont opposés ;
Considérant que la DGI prévoit, par ailleurs, que pourront être transmises à toute personne intéressée, certaines informations gérées dans le traitement "OEIL" qui correspondent à des données faisant habituellement l'objet de la publicité foncière ou cadastrale (nature et description des biens immobiliers, documents relatifs à la mutation de propriété ou à l'évaluation du bien, zones d'évaluation correspondant à un marché immobilier homogène) ; que cette diffusion permettrait aux intéressés de réaliser directement des études de marché et des études immobilières et foncières répondant à leurs besoins et ainsi garantirait l'égalité d'accès à l'information foncière entre l'administration et les personnes privées ;
Considérant, s'agissant des mesures de publicité relatives aux traitements mis en oeuvre par les services fiscaux que la DGI propose que la liste des traitements autorisés par la CNIL soit affichée :
- dans les halls d'entrée des DSF, avec l'indication des références des arrêtés et avis de la CNIL autorisant leur mise en oeuvre ainsi que la mention du lieu de mise à disposition de l'acte réglementaire et d'exercice du droit d'accès et de rectification,
- sur les panneaux d'affichage des services utilisateurs, sous la responsabilité du chef de service, avec l'indication que les arrêtés en portant création sont réunis dans un registre tenu à la disposition des contribuables ;
Considérant qu'il convient en outre que les listes de traitements déclarés soient régulièrement tenues à jour et que les registres d'arrêtés puissent être consultés dans des conditions aussi pratiques que possible pour les usagers ;
DEMANDE à la DGI :
- de définir les modalités selon lesquelles toute personne pourra obtenir des renseignements sur l'état du marché immobilier, de telle manière que seuls des éléments préalablement anonymisés puissent être ainsi diffusés,
- de mentionner sur l'ensemble des demandes de renseignements ou d'éclaircissements destinés aux contribuables, le caractère facultatif ou obligatoire des réponses demandées, leur fondement juridique, ainsi que les conséquences d'un défaut de réponse,
- de rappeler les modalités d'exercice des droits d'accès et de rectification sur tout courrier édité par "OUTILS INFORMATIQUE FI" à destination d'un contribuable,
- de tenir à jour les listes de traitements affichées dans les services fiscaux et d'organiser la consultation des registres d'arrêtés dans des conditions aussi pratiques que possible pour les usagers,
- de prévoir des mesures de sécurité appropriées lorsque les fichiers sont implantés sur des micro-ordinateurs portables ou mis sur disquettes ;
EMET un avis favorable sur le projet d'arrêté du ministre délégué au budget, porte-parole du Gouvernement sous réserve que :
- le projet d'arrêté soit modifié afin de faire apparaître, parmi les finalités de "SI-3S" l'aide à la sélection des dossiers à contrôler et d'ajouter un nouvel article disposant que, conformément à l'article 3 de la loi du 6 janvier 1978, tout élément d'information issu du fichier OEIL et tout raisonnement mis en oeuvre à cette occasion, qui seront opposés aux personnes, devront leur être communiqués,
- il soit répondu aux demandes de droit d'accès selon les modalités habituelles.
Le Président, Jacques FAUVET