La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Saisie le 6 avril 2006 par le ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie de quatre déclarations modificatives relatives au traitement informatisé de simplification de la gestion des informations de recoupement ("S.I.R."), au système automatisé de gestion de l'identité et des adresses des contribuables à l'impôt sur le revenu, à la taxe d'habitation, à la taxe annuelle sur les logements vacants et à l'impôt de solidarité sur la fortune ("F.I.P."), au traitement automatisé d'informations nominatives permettant la transmission, par voie électronique, des éléments déclaratifs en matière d'impôt sur les revenus et portant conventions types relatives à ces opérations ("Télé IR") et au traitement automatisé relatif à l'informatisation des inspections d'assiette et de documentation ("ILIAD"), accompagnées de trois projets d'arrêtés modifiant les arrêtés ayant créé "S.I.R.", "F.I.P." et "Télé IR".
Vu la convention n° 108 du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel ;
Vu la directive n° 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil en date du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données ;
Vu le code général des impôts ;
Vu le livre des procédures fiscales ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés modifiée par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et notamment son article 27-II-2° ;
Vu le décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005 pris pour l'application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, modifiée par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004 ;
Vu ensemble les arrêtés du 28 avril 1987 modifié relatif à la création d'un traitement informatisé de simplification de la gestion des informations de recoupement (S.I.R.), du 5 janvier 1990 modifié relatif à la création d'un système automatisé de gestion de l'identité et des adresses des contribuables à l'impôt sur le revenu, à la taxe d'habitation, à la taxe annuelle sur les logements vacants et à l'impôt de solidarité sur la fortune (F.I.P.), du 22 mars 2002 modifié portant création par la direction générale des impôts d'un traitement automatisé d'informations nominatives permettant la transmission, par voie électronique, des éléments déclaratifs en matière d'impôt sur les revenus et portant conventions types relatives à ces opérations ("Télé IR") et du 25 juillet 1988 modifié autorisant la création d'un traitement automatisé relatif à l'informatisation des inspections d'assiette et de documentation ("ILIAD") ;
Vu ensemble les délibérations correspondantes de la CNIL ;
Vu les trois projets d'arrêtés du ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie modifiant les arrêtés du 28 avril 1987 modifié relatif à la création d'un traitement informatisé de simplification de la gestion des informations de recoupement (S.I.R.), du 5 janvier 1990 modifié relatif à la création d'un système automatisé de gestion de l'identité et des adresses des contribuables à l'impôt sur le revenu, à la taxe d'habitation, à la taxe annuelle sur les logements vacants et à l'impôt de solidarité sur la fortune (F.I.P.) et du 22 mars 2002 modifié portant création par la direction générale des impôts d'un traitement automatisé d'informations nominatives permettant la transmission, par voie électronique, des éléments déclaratifs en matière d'impôt sur les revenus et portant conventions types relatives à ces opérations ("Télé IR") ;
Après avoir entendu, M. Jean Massot, commissaire, en son rapport et Mme Pascale Compagnie, commissaire du gouvernement, en ses observations ;
Emet l'avis suivant :
La Commission a été saisie le 6 avril 2006 par le ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, de quatre déclarations modificatives relatives au traitement informatisé de simplification de la gestion des informations de recoupement ("S.I.R."), au système automatisé de gestion de l'identité et des adresses des contribuables à l'impôt sur le revenu, à la taxe d'habitation, à la taxe annuelle sur les logements vacants et à l'impôt de solidarité sur la fortune ("F.I.P."), au traitement automatisé d'informations nominatives permettant la transmission, par voie électronique, des éléments déclaratifs en matière d'impôt sur les revenus et portant conventions types relatives à ces opérations ("Télé IR") et au traitement automatisé relatif à l'informatisation des inspections d'assiette et de documentatiog ("ILIAD"), accompagnées de trois projets d'arrêtés modifiant les arrêtés ayant créé "S.I.R.",- "F.I.P." et "Télé IR".
Afin de simplifier les obligations déclaratives des contribuables, le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat a souhaité généraliser aux déclarations de revenus perçus en 2005 le processus de préremplissage des déclarations annuelles de revenus, qui consiste à faire apparaître sur le formulaire de déclaration, quel qu'en soit le support, les principaux revenus des contribuables (salaires, indemnités journalières de maladie, allocations de chômage, allocations de préretraite et retraites) et non plus les seules indications d'état civil, d'adresse et de situation de famille.
Cette opération, qui repose sur l'utilisation d'applications déjà mises en oeuvre au sein de la direction générale des impôts, nécessite plus particulièrement que soient modifiées les caractéristiques des traitements "S.I.R.", "F.I.P.", "Télé IR" et "ILIAD".
Dans la mesure où le traitement "S.I.R." fait appel au numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques pour fiabiliser les informations communiquées à la direction générale des impôts par des tiers dans le cadre de leurs obligations légales, d'une part, et où le traitement "Télé IR", téléservice de l'administration électronique, recourt à un identifiant des personnes physiques, d'autre part, ces modifications relèvent de la procédure de demande d'avis prévue par l'article 27-II-2° de la loi du 6 janvier 1978 modifiée en août 2004.
Sur les modifications apportées au traitement "S.I.R."
Aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 28 avril 1987 modifié, l'application "SIR" a pour objet de permettre la gestion des informations de recoupement qui sont extraites de la documentation de la direction générale des impôts ou communiquées à celle-ci par des tiers dans le cadre de leurs obligations légales.
Ces informations qui, jusqu'à présent, servaient à contrôler les déclarations remplies par les contribuables, seront également utilisées, à compter de cette année, pour préremplir les formulaires de déclaration de revenus, quel qu'en soit le support, avant que le contribuable concerné n'en prenne connaissance.
En conséquence, le déclarant attribue au traitement "S.I.R." une nouvelle finalité visant à pouvoir "affecter les informations relatives aux sommes perçues par les contribuables en vue de leur adresser une déclaration de revenus préremplie des principaux revenus".
Pour y parvenir, l'administration fiscale doit affecter successivement les informations transmises par les tiers déclarants à chaque contribuable connu de l'administration fiscale, au moyen de l'identifiant SPI, puis au foyer fiscal que constitue ou auquel est rattaché le contribuable identifié, au moyen de l'identifiant FIP.
Cette affectation consiste à rechercher, à partir du NIR transmis par les tiers déclarants aux fins de fiabilisation des informations transmises à la direction générale des impôts (DGI), le numéro SPI de chaque contribuable grâce à une copie de la table NIR/SPI que l'administration fiscale a été autorisée à utiliser dans le cadre du recours à l'application "S.I.R.".
La Commission prend acte des mesures adoptées par l'administration fiscale qui, en cas d'échec de l'identification NIR/SPI, tente d'identifier le contribuable au moyen de son état civil et qui prévoit que, lorsque l'identifiant fiscal ne peut être attribué, il n'est pas procédé au préremplissage de la déclaration concernée.
Sur les modifications apportées au traitement "F.I.P."
Une fois le contribuable identifié au niveau national, l'administration fiscale, pour pouvoir affecter au foyer fiscal correspondant les informations qui lui ont été transmises, utilise à table de correspondance n° SPI / n° FIP présente dans l'application "F.I.P." et expressémeit prévue à l'article 4 de l'arrêté du 5 janvier 1990 portant création de cette application.
La modification envisagée par le déclarant a pour objet d'ajouter une finalité à l'utilisation de cette table de concordance, à savoir l'affectation des "informations reçues des tiers déclarants en vue de permettre la préimpression des principaux revenus perçus par les contribuables sur leurs déclaration de revenus".
Les modifications envisagées des applications "S.I.R." et "F.I.P.", qui se limitent à permettre l'identification des contribuables et l'affectation au foyer fiscal qu'ils constituent ou auxquels ils appartiennent des informations transmises par les tiers déclarants, n'appellent pas d'observation de la part de la Commission.
Sur les modifications apportées aux traitements "Télé IR" et "ILIAD"
Les modifications concernant ces deux traitements visent principalement à permettre à l'administration fiscale le préremplissage des déclarations de revenus, sur support papier ou électronique, avant que les contribuables concernés n'en prennent connaissance.
S'agissant des formulaires de déclaration sur support papier, les modifications apportées au traitement "ILIAD", qui a pour finalité principale "l'automatisation au niveau local de la consultation et de la mise à jour du répertoire des contribuables, des locaux d'habitation et du contentieux", consistent à ajouter trois fonctionnalités à cette application.
Ces fonctionnalités ont pour objet de permettre aux agents de chaque centre des impôts de consulter les données préimprimées avant et après taxation, de les imprimer et de saisir les déclarations de revenus conformes, c'est-à-dire celles qui n'auront pas été complétées par l'intéressé.
La Commission prend acte que le traitement des formulaires de déclarations préremplis qui seront complétés ou corrigés par le contribuable sera effectué, comme aujourd'hui, par la saisie manuelle des données corrigées ou complétées.
S'agissant des télédéclarations, les informations transmises à l'administration fiscale seront affichées directement dans les cases concernées ; le détail des revenus et les coordonnées des tiers déclarants apparaîtront en dessous de chaque catégorie de revenus concernée.
L'usager vérifiera l'exactitude des données préremplies et corrigera si nécessaire le montai total pré-affiché.  En cas de désaccord, le contribuable pourra fournir des éclaircissements à l'administration au moyen de la rubrique "autres renseignements" située en dernière page le la télédéclaration.
La seule modification apportée, à ce titre, à l'application "Télé IR" consiste à compléter l'article 3 de l'arrêté du 22 mars 2002 afin d'indiquer que le traitement reçoit "du traitement "SIR" les montants des salaires, indemnités journalières de maladie, allocations de chômage, allocations de préretraite et retraites perçus par le contribuable au cours de l'année d'imposition ainsi que des éléments d'identification des tiers déclarants".
La Commission a également examiné, à cette occasion, une modification apportée à cette application et ayant pour objet la mise en place de deux nouvelles procédures destinées à faciliter l'accès des usagers au service de déclaration en ligne.
La première consiste à proposer au contribuable un "rendez-vous" (jour et plage horaire) pour procéder à sa déclaration en ligne afin de lui garantir un accès au site web du ministère.  Comme aujourd'hui lorsqu'il procède à une télédéclaration hors rendez-vous, l'usager devra au préalable obtenir un certificat électronique au moyen de son numéro fiscal, de son numéro de télédéclarant (attribué chaque année et figurant sur l'exemplaire papier de la déclaration des revenus adressée au contribuable) et du revenu fiscal de référence de l'année précédente figurant sur son dernier avis d'imposition.  Cette nouvelle procédure, qui est conforme aux exigences de la Commission en matière de sécurité, n'appelle pas d'observation particulière.
Dans l'hypothèse où, du fait de la surcharge des serveurs informatiques utilisés, l'administration fiscale ne serait pas en mesure de proposer aux usagers cette procédure de prise de rendez-vous, elle envisage de recourir, sur autorisation du directeur général des impôts, à une procédure de délestage, présentant un caractère exceptionnel et forcément limitée dans le temps.
Cette procédure repose sur l'identification de chaque usager au moyen de son numéro fiscal, de son numéro de télédéclarant et de son revenu fiscal de référence de l'année précédente, mais permettra cependant de se connecter sans fournir ni certificat électronique, ni login ou mot de passe, ni signature électronique.
La Commission prend acte que, comme aujourd'hui, le contribuable ne pourra, dans le cadre de cette procédure de délestage, consulter son compte fiscal qu'après avoir obtenu un certificat électronique, mais constate que la mise en oeuvre de ce dispositif qui conduit la DGI à revenir sur le dispositif existant, reposant sur l'utilisation d'un certificat électronique et autorisé par la CNIL entraîne un affaiblissement du niveau de sécurité du dispositif et déplore l'insuffisante anticipation de la montée en charge de la procédure de télédéclaration par l'administration fiscale.
La Commission demande en conséquence que ce dispositif reste exceptionnel et ponctuel dans le cadre de la procédure de télédéclarations des revenus pour l'année 2005 et qu'un bilan précis de la mise en oeuvre de ce dispositif de délestage lui soit adressé à bref délai suivant la période de télédéclaration, indiquant notamment le nombre d'utilisations de ce dispositif et les périodes au cours desquelles il y aura été recouru.
La Commission demande également, s'agissant de l'ensemble des opérations permettant le préremplissage des déclarations de revenus, que lui soit transmis chaque année un bilan portant notamment sur les erreurs et difficultés d'identification des contribuables, d'une part, et d'imputation par foyer fiscal des informations transmises par les tiers à l'administration fiscale, d'autre part, ainsi que sur la part des déclarations préremplies qui sont modifiées ou complétées, les raisons de ces modifications et les modalités particulières de traitement de ces déclarations par l'administration.
S'agissant des autres caractéristiques des traitements concernés
La Commission prend acte que les autres caractéristiques des quatre traitements modifiés ne subissent pas de modifications et que, notamment, les catégories de données à caractère personnel traitées, leurs destinataires et leur durée de conservation restent identiques.
De même, les modalités d'exercice, par les intéressés, de leurs droit d'accès et de rectification restent inchangées et s'exercent principalement auprès du centre des impôts dont ils dépendent.
La Commission souligne toutefois que les nécessaires adaptations des formulaires de déclaration à la procédure de préremplissage implique, pour l'administration, un effort supplémentaire de clarté dans la conception de ces nouveaux formulaires, d'une part, et d'information en direction des contribuables, d'autre part.  Elle recommande en particulier que l'administration fiscale prenne toutes mesures utiles pour renforcer l'information des contribuables sur l'origine des données utilisées pour préremplir les formulaires de déclaration de revenus.
La Commission recommande également à l'administration fiscale d'offrir toutes facilités aux contribuables souhaitant, dans le cadre de l'exercice de leur droit d'accès, obtenir communication des informations les concernant et à ceux souhaitant, dans le cadre de l'exercice de leur droit de rectification, faire prendre en compte les modifications ou corrections apportées au formulaire de déclaration prérempli.
Le président, Alex TURK.