M. Číž, poslanec: (2003-09-16):
Zároveň som kritizoval aj spôsob prijímania novely ústavy, ktorý dnes veľmi výrazne rámcuje právnu úpravu, ktorá existuje osobitne v oblasti územnej samosprávy. Táto ústava bola prijímaná v parlamente bez toho, aby existovala spomínaná koncepcia, a pritom zásadným spôsobom ústava dnes relatívne obmedzuje možnosti zmysluplnej úpravy štandardných vzťahov medzi štátom a regionálnou územnou samosprávou, špeciálne v oblasti kontroly spotreby verejných financií, špeciálne v oblasti dozoru nad dodržiavaním zákonnosti a podobne. Chcel by som teda povedať, že takáto ústavná úprava je podľa môjho najhlbšieho presvedčenia jasným ústavným nepodarkom, ale, žiaľ, so značne obmedzenými politickými podmienkami pre zabezpečenie nápravy. Tých podmienok je hrozne veľa, ale – hlavne - pravdepodobne nemožno získať 90 hlasov a hlavne prirodzená a v podstate akceptovaná opatrnosť pri ústavných zmenách. Takže onú koncepciu decentralizácie a ďalšieho pokračovania reformy verejnej správy po rôznych doplnkoch schválila, respektíve vzala na vedomie zasa iba vláda Mikuláša Dzurindu. V ďalšom vznikli VÚC opäť bez hodnotnej a koncepčnej diskusie, samozrejme, predznamenané prijatou Ústavou Slovenskej republiky a bez vyriešenia základných otázok zmyslu existencie VÚC, teda hlavne ich postavenia v systéme regionálnych orgánov, ich financovania, jasného definovania hlavných úloh. Citeľne sa prejavovala neexistencia súvisiacich reforiem. Pre údajnú nespokojnosť s počtom územných celkov odstúpil splnomocnenec vlády pre reformu verejnej správy a následnú ideovú bezradnosť vyriešil vznik prvej, odpustite mi, trošku pejoratívne, „skupinky“, ktorá podnikla spanilú jazdu po ministerstvách s cieľom prerokovať, čo ministerstvá pustia zo svojej kompetencie na regióny a obce. Následne pod nezmyselným časovým tlakom a bez čo len minimálnych časových nábehových lehôt a, samozrejme, v skrátenom konaní, bol prijatý pre niektorých slávny a pre niektorých menej slávny zákon č. 416/2001 o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a mestá. Vážené dámy a vážení páni. Takáto situácia pri stave reformy verejnej správy nás zastihla pri zostavovaní vlády po voľbách v roku 2002. Priznám sa, že ešte v roku 1998 som optimisticky očakával, že je tu istá príležitosť na diskusiu o základných otázkach pokračovania reformy, na nevyhnutnú intelektualizáciu, zhodnotenie vnútorných potrieb a možností a následnú komparáciu s integračnými požiadavkami. V rámci schvaľovania stratégie sa malo rozhodnúť o rozsahu reformy, stanoviť potrebné kapacity pre jej prípravu, pripraviť patričné organizačné a koordinačné podmienky pre spoluprácu subjektov podieľajúcich sa na príprave reformy a pripraviť kompletne vybavené pracovisko pôsobiace ako centrum reformných prác. Počítal som s výraznou aktivizáciou existujúceho expertného potenciálu, s výraznou podporou európskych inštitúcií, tak materiálnou ako odbornou. Tu by som chcel pripomenúť, keby to niekoho zaujímalo, aby sa pozrel, akú podporu, materiálnu aj finančnú, teda materiálno-finančnú a odbornú dostalo napríklad Poľsko. A teda vytvorením podmienok strategického charakteru pre potrebu budúcich reformných prác. So žiaľom však konštatujem, že po viac ako trinásťročnom demokratickom vývoji Slovensko prakticky nemá potrebné kapacity pre riadne zvládnutie transformačných potrieb a nečrtajú sa momentálne ani zdroje pre prípadný zvrat. Je pre mňa nepochopiteľné, ako mohla vláda Mikuláša Dzurindu rezignovať na viacvzťahové aktivity s cieľom komplexného budovania programu slovenskej štátnosti v súvislostiach ekonomickej, politickej, správno-právnej, sociálnej a spoločenskej reformy. Nemohol som nikdy pochopiť, ako a prečo likvidujeme inštitúcie, ktoré reprodukujú národný spoločenský intelekt a prečo sú zásadné politické rozhodnutia ploché a málo obsažné ako Zem za Plutarcha. Vrcholom „spravovania štátu“, v úvodzovkách, podľa Dzurindu je to, že autormi reformy verejnej správy sú osobnosti svojím vzdelaním stojace mimo aktuálnych vedných disciplín, bez akýchkoľvek pôvodných skúseností so správou štátu. Mrzí ma, že som osobný, ale tu prevažuje verejný záujem nad taktom. Veď nemožno nevidieť normálnu situáciu napríklad v Českej republike respektíve v Poľsku, kde reformu úspešne ideovo realizovali významné správno-právnické osobnosti so širokými, multiodvetvovo zostavenými kolektívmi. Reformy podľa Dzurindu sprevádza radikálny antizdatizmus, výrazné redukovanie rozsahu plánovacích a spravovacích kapacít, odmietanie koncepčných a programových prístupov. A zábavne znie konštatovanie Andreja Salnera, nesporne talentovaného mladého odborníka v publikácii Povolebné Slovensko, ktorú vydal Inštitút pre verejné otázky a ktorú nám niekto rozdal do lavíc, inak nezávislého odborníka, ktorý má však k SDKÚ vždy bližšie ako blízko, čo nie je pejoratívum. Tieto konštatovania sú pre reformy podľa Dzurindu príznačné. Dovoľte mi citovať, čo uvádza. Hovorí, že keď pred voľbami spolu s Miroslavom Beblavým analyzoval pre publikáciu i volebné programy politických strán v oblasti ekonomiky - ja dodávam, že zrejme pravicových -, predpokladal, že detaily reforiem chýbajú v programoch hlavne preto, že by sa voličom nepáčili. Už toto je zaujímavé, ale ďalej. Citujem: „V skutočnosti to vyzerá tak, že chýbali, lebo o nich vtedy ešte nikto neuvažoval. Výsledkom je, že strany súčasnej vládnej koalície sú niekedy ochotné poskytnúť priestor tomu, kto je ochotný dodať reformu viac-menej na kľúč. Platí to napríklad o Richardovi Sulíkovi a o systéme daní, alebo o reforme systému daní alebo daňového systému, o Rudolfovi Zajacovi a o zdravotníctve, ale i o Ivanovi Macúrovi a o rómskom probléme.“ Záver, ešte raz záver pána Salnera. Spomínaná nepripravenosť predstavuje obrovské riziko a v každom prípade sa viaceré reformy valia veľmi rýchlym tempom. Ja dodávam, že osobitá je i dôchodková reforma a „skupinka“, odpustite mi, je tvorcom okolo ministra Kaníka. Autor dodáva, že k reforme už je veľa vzruchu v záujmových združeniach finančných inštitúcií a bude zaujímavé, ktoré záujmy sa presadia a do akej miery bude výsledok v súlade s verejným záujmom. Ja len dodávam, som zvedavý spolu s ním. Úplne na záver tejto publikácie, hoci autor pomerne podrobne analyzuje jednotlivé reformy, reforme verejnej správe venuje štyri strohé vety. Tu sú. „Na veľmi zložitom základe stojí reforma verejnej správy a s ňou úzko súvisiaca fiškálna decentralizácia. Dedičstvom minulej vlády je totiž systém, ktorý sa už začal reformovať, ale nedosiahol žiadne ekvilibrum. Je teda ešte fluidnejší ako väčšina ostatných systémov, čo je zdrojom mnohých rizík a neistoty. Preto,“ citujem autora, „je veľmi komplikované túto reformu analyzovať.“ Vážení kolegovia, dovoľte mi pre väčšiu názornosť demonštrovať, aké by mali byť skutočné kritériá pre ďalšie pokračovanie reformy verejnej správy, ich hierarchiu a priority. Iste mi dáte zapravdu, ak poviem, že základnou úlohou nášho štátu je pripraviť sa na vstup do Európskej únie. OECD vydalo v roku 1998 materiál skupiny expertov s názvom Podpora a zdokonaľovanie výkonu vládnej moci a riadenia v krajinách východnej a strednej Európy. Uvádzajú sa tu základné a zásadné parametre verejnej správy pre jej budúce fungovanie v pomeroch Európskej únie. Dovoľte mi venovať sa tomuto problému trošku obšírnejšie, pretože som presvedčený o tom, že ak má dnes ešte zmysel, odhliadnuc od všetkých vnútropolitických momentov, o niečom sa rozprávať, tak pre Slovensko je životne dôležitá úloha pripraviť štátny mechanizmus v komplexe, ale osobitne štátne orgány na to, aby boli schopné aspoň čiastočne reprezentovať základné záujmy, ktoré v predpokladaných kontaktoch bude treba obhajovať. Budeme ich obhajovať so subjektmi, ktoré sú na reformné procesy dávno pripravené, kde celkom inak fungujú reformné procesy a celkom inak funguje príprava na vstup. Takže možno pomôže aspoň, ak sa pokúsime spoločne prejsť niektoré také základné princípy a hlavne porovnať ich s tým, čo nám vláda predložila v súbore zákonov, s ktorými sa práve zaoberáme. Teda pred krajinami, ktoré chcú vstúpiť do Európskej únie, stojí zložitá a naliehavá úloha vybudovať správne inštitúcie, ktoré spĺňajú kodanské kritériá. Tieto inštitúcie musia byť schopné pri tvrdých rozpočtových obmedzeniach uplatňovať acquis communautaire. Pre tých, ktorým trošku ušlo, čo to je, je to súbor zákonov Európskej únie, ako je vyjadrený v dohodách, sekundárnych právnych predpisoch, v politikách Európskej únie, ako aj tých, ktoré sú súčasťou jurisprudencie Európskeho súdneho dvora. Pre kandidátsky štát vyplýva naliehavá úloha vybudovať inštitucionálnu kapacitu, ktorú bude potrebovať po vstupe do Európskej únie, jednak pre realizáciu národných záujmov a jednak pre efektívnu účasť na budúcom utváraní politiky Európskej únie. Európska únia potrebuje zrejme pripravených partnerov. Je zrejmé, že kandidátske krajiny budú mať výrazné deficity v uplatňovaní acquis communautaire, preto je potrebné pristúpiť k zásadnej reforme verejnej správy, pretože deficit v uplatňovaní právnych noriem znamená závažné riziká pre výkon vládnej moci a pre ekonomiku. Dovoľte mi niekoľko citátov z tohto materiálu. Napríklad: „Vláda musí mať kapacitu na riadenie inštitucionálneho rozvoja, ktorú poskytujú všeobecné systémy riadenia. Vybudovanie a prevádzkovanie správnych inštitúcií si vyžaduje zdroje a veľké investície do profesionalizácie správy. Kvalita správy musí byť pri rokovaniach o vstupe kľúčovým prvkom, teda najdôležitejším faktorom.“ Opakujem ešte raz - kvalita správy. Prosím, zamerajme sa potom na subjekty, ktoré vykonávajú túto správu a cez to zvažujme decentralizačné procesy. Členské štáty musia mať relatívne komplexné systémy kontroly a vyváženosti ako aj funkčné a teritoriálne rozdelenie kompetencií. Základnou hodnotou acquis communautaire je spoľahlivosť a efektívnosť, ktorých predpokladom je celkové zdokonaľovanie systému výkonu vládnej moci. Deficit v uplatňovaní práva znamená rozdiel medzi súborom právnych noriem a schopnosťou tieto normy uplatňovať a presadzovať podľa štandardov Európskej únie. Vypracúvanie a prijímanie právnych ustanovení je rýchlejšie a ľahšie než budovanie efektívnych inštitúcií pre ich uplatňovanie a odráža sa v tom schopnosť politických elít. Fungovanie trhu jednoznačne závisí na kvalite národných správnych inštitúcií. Teraz veľmi dôležitý moment. Aby fungovali odvetvové správy, musí existovať rozhodujúca horizontálna alebo všeobecná funkcia výkonu vládnej moci. Napríklad paralelne ešte systém súdnictva, dohľad štátnej správy, riadenie výdavkov, podriadenie napríklad zamestnancov celej verejnej správy jednotnému konceptu, koordinácia medzinárodných a podnárodných úrovní v rámci štátu. Ďalší citát. Veľmi dôležité. „Budovanie inštitúcií s dôrazom na odvetvia môže viesť k tomu, že týmto horizontálnym funkciám bude prisudzovaná nižšia priorita a budú zaostávať za ostatnými princípmi budovania inštitúcií. Toto zaostávanie sa potom bude prehlbovať, ak riadenie výstavby inštitúcií nebude napojené na národný plán uplatňovania acquis communautaire.“ To by som potom poprosil, aby zodpovedný člen vlády, možno pán minister, vysvetlil, ako sa to prepojenie na tento národný plán vo väzbe napríklad na pripravovaný návrh uplatňuje. Ďalej: „Ak nebude venovaná dostatočná pozornosť udržateľnému financovaniu, nebude skutočná snaha po stabilizácii a profesionalizácii personálu, nebudú posilnené horizontálne systémy vrátane správneho súdnictva a auditu, tak finančného ako aj právneho.“ Ďalej. Ďalší citát. „Snaha po efektivite by mohla napríklad viesť k umiestneniu všetkých administratívnych operácií pre malé a stredné podniky do jedného úradu.“ Opäť poprosím túto tézu porovnať s navrhovaným úradom. Alternatívou k úplnému zlúčeniu administratívnych jednotiek môže predstavovať, aj to len veľmi čiastočne, iba výrazné zdokonaľovanie výmeny informácií medzi rôznymi sektormi verejnej správy. Ďalej nás nabáda tento materiál venovať maximálnu pozornosť takzvanému európskemu správnemu priestoru, takzvanému EAS alebo European Administrative Space. Poprosím, keby ste mi niekto pomohli nájsť, kto sa vyznáte v týchto materiáloch, kde sú aspoň náznaky odkazov na tieto materiály, ktoré zásadným spôsobom odporúčajú reformné procesy vo verejnej správe. Ďalší moment. Kľúčové hodnoty správy ako spoľahlivosť, transparentnosť, predvídateľnosť, zodpovednosť, adaptabilita a efektívnosť musia byť chránené nezávislými kontrolnými úradmi, a to dozorom, auditom - opäť finančným a právnym, ďalej, ak dovolíte, znovu zdôrazniť, parlamentným dohľadom! Ďalej, a to je nový inštitút a ten sám osebe prináša nesmierne nebezpečenstvá, „náhradou škody klientom verejnej správy, teda občanom a firmám.“ Ak zverujeme výkon štátnej správy dnes, veľmi zaujímavým spôsobom, už do 2800 miest v rámci Slovenska, upozorním iba na jedno, ak začnú fungovať škody za nesprávne rozhodnutie správneho orgánu, tie škody môžu mať rôznu výšku a uvedomme si, aký to môže mať dopad na fungovanie obcí a miest. Ďalšie konštatovanie, významné. Nie je isté, či sú regionálne úrady kandidátskych krajín, alebo ich existujúce regulačné, účtovné a kontrolné systémy pripravené na takzvané delegovanie plnenia. Pri absencii plne kompatibilných, vzájomne prepojených kontrolných systémov na centrálnych a miestnych úrovniach môže dochádzať k mimoriadne závažným pochybnostiam. Vážené kolegyne, kolegovia, nechcem vás zbytočne unavovať teoretickými postulátmi, no som presvedčený, že uvedením zásadných východiskových postulátov je potrebné vytvoriť aspoň čiastkový rámec pre posúdenie predloženého súboru návrhov zákonov. Dovoľte mi uviesť ešte niekoľko zásadných faktorov z uvedeného materiálu. Prístup k budovaniu inštitúcií pre acquis communaitare po línii sektorov prináša zásadné riziká vrátane fragmentácie administratívy, bujnenie a pretrvávanie inštitúcií, nekontrolovateľný tlak na rozpočet a ďalšie zaťaženie pre celý súkromný sektor. Kľúčovým problémom je - ďalší problém -, kam lokalizovať centrálnu zodpovednosť za vybudovanie inštitúcií. Okrem úradov pre európsku integráciu majú krajiny vždy organizačnú jednotku pre reformu verejnej správy, ktorá je tesne napojená spravidla na ministerstvo financií. Viaceré krajiny si zriadili medziministerské orgány, transformujúce sa štáty, dokonca ministerstvá, ministerstvá zriadené ad hoc ako napríklad v Poľsku. Uvedomme si teda obrovskú spoločenskú dôležitosť, ale potom aj poznatkovú a analytickú bázu, ktorá je podkladom pre rozhodnutia, a kde sa potom nemôže stať, že dochádza k takýmto zásadným pochybeniam, ako sa to deje na Slovensku. Ďalší. „Reforma verejnej správy musí byť plne podriadená národnému politickému orgánu, teda parlamentu, a začlenená do programov modernizácie verejnej správy.“ Ako posledný údaj mi dovoľte uviesť snáď najdôležitejšiu smernicu, z môjho pohľadu. Uvádza sa: „Budovanie inštitúcií pre členstvo v Európskej únii potrebuje tri úrovne riadenia: úroveň centrálnu, ktorá je nutná pre určovanie priorít, styk s útvarmi pre rozpočet, európsku integráciu, zabezpečovanie koordinácie naprieč ministerstvami, zabezpečovanie rovnováhy medzi obecnými funkciami riadenia a funkciami riadenia sektorov a pre riadenie komunikácie s verejnou správou a prirodzene s voličmi, aby si príslušné orgány udržali istú podporu. Ďalej riadenie na ministerskej úrovni je nutné na prideľovanie zodpovednosti v rámci ministerstva organizáciám, ktoré sú jeho zložkami, a orgánom na zodpovedajúcej aj teritoriálnej úrovni, pre zabezpečovanie koordinácie a pre styk s centrálnou úrovňou. Treťou a v našom prípade teda mimoriadne dôležitou úrovňou je takzvaná projektová úroveň, o ktorej toľko hovorím a ktorá ani zďaleka nie je totožná s ústrednými orgánmi štátnej správy. Dnes osobitne zákon, ktorý predkladá pán minister, ale aj všetky ostatné zákony, ako sa - nenapadá ma slovenský termín -, „nestydate“ uvádza, sú na základe návrhu ústredných orgánov štátnej správy. Ústredných orgánov štátnej správy, ktoré sú samotné aktérmi reformného procesu, pretože ten vzťah ústrednej vlády a vzťah regiónov je úplne zrejmý a jasný, tak toto je jediné teoretické prostredie, ktoré sme schopní vytvoriť preto, aby sme sa venovali vážnym reformným otázkam. Z povedaného je zrejmé, že musíme preferovať hlavne reformu činnosti, a nie neustále formálne zmeny inštitúcií. Naozaj potrebujeme predovšetkým posilnenie strategického riadenia, koordinačných aktivít, potrebujeme skvalitnenie legislatívy, potrebujeme zdokonaľovanie regulačných procesov. Pokiaľ ide o integráciu štátu a dôsledky pre reformu verejnej správy, je potrebné veľmi múdro zvažovať, aké sú možnosti národnej politiky pri unifikačných procesoch pre zabezpečovanie nie ideologických, ale skutočných, večných, až životných záujmov našej krajiny. Základnou otázkou alebo zásadnou otázkou najbližšieho obdobia bude stále väčšie kladenie dôrazu na prierezové zabezpečovanie čo najvyššej profesionality, teda kvality úradníkov na jednotlivých úrovniach štátnej správy a samosprávy. Zvyškové peniaze, ktoré ešte na reformy máme, venujme sfunkčneniu toho, čo sme v minulom období spôsobili, a nie ďalšej a teraz už veľmi nebezpečnej destabilizácii správneho priestoru. Ďalšie zásahy do štruktúry orgánov verejnej moci organizujme až po spoľahlivých analýzach, doriešme riadenie vo verejnej správe, ktoré je považované za rozhodujúci faktor efektívnosti verejnej správy, doriešme organizáciu základného stupňa miestnej štátnej správy povedzme systémom poverených obcí a pristúpme prípadne aj k integrácii malých obcí, alebo hľadajme riešenie ako spravovací priestor kultivovať. Výrazne zvýšme kvalitu riadenia reformy, predovšetkým predvídateľný harmonogram a jeho dôsledné plnenie. Pripravme podmienky pre...