P. Kresák, poslanec: (2001-10-26):
Ako už povedal v úvodnom slove ďalší z predkladateľov pán kolega Tatár, je celý rad dôvodov, prečo podávame tento pozmeňujúci návrh. Pán kolega Tatár sa sústredil viac na niektoré praktické aspekty. Dovoľte mi pokúsiť sa v stručnosti poukázať na niektoré ústavnoprávne aspekty, pre ktoré sme hlboko presvedčení o tom, že Národná rada by mala prijať náš pozmeňujúci návrh a vypustiť z platného, ale ešte neúčinného znenia zákona o vyšších územných celkoch ustanovenie § 8 ods. 3. Ako iste ste aj vy, ale už aj širšia verejnosť informovaná, je prichystaný aj podnet na Ústavný súd ohľadne obsahu tohto ustanovenia z rovnakých dôvodov, z dôvodov nášho presvedčenia o protiústavnosti, ale keďže tento predmetný návrh zákona je platný, ale účinnosť nadobudne až dňom volieb do vyšších zemných celkov, aj predmetný podnet by bolo možné a je možné podať až po nadobudnutí účinnosti tohto zákona. Máme snahu a máme vôľu presvedčiť Národnú radu, aby sa vyhla zbytočnému konaniu, aby nezaťažovala Ústavný súd konaním o tomto návrhu, a vidíme cestu v tom, že by si Národná rada osvojila náš pozmeňujúci návrh a potom by odpadol dôvod na podanie tohto podania na Ústavný súd. Dovoľte mi teda poukázať na niektoré ústavnoprávne aspekty a problémy, ktoré so sebou priniesol pozmeňujúci návrh, ktorý definoval, formuloval obsah § 8 ods. 3 predmetného zákona. Ale ešte predtým pokladám za potrebné konštatovať, že my ako predkladatelia sa domnievame, že Ústava Slovenskej republiky, samozrejme, pripúšťa možnosť obmedziť výkon samosprávy zákonom alebo na základe medzinárodnej zmluvy a rovnako sa domnievame, že všeobecne záväzné nariadenia vyšších územných celkov musia byť v súlade s ústavou, s ústavnými zákonmi, s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Slovenská národná rada a so zákonmi. Toto naše presvedčenie, samozrejme, vychádza už z platného obsahu Ústavy Slovenskej republiky. Mohol by som to dokumentovať na obsahu čl. 67 ods. 2, a najmä čl. 125 ods. 1 písm. c) a d). To však asi na tomto mieste nie je rozhodujúce. Rozhodujúce je to, že sme ako predkladatelia rovnako presvedčení o tom, že každý zákon, ktorý zasahuje do výkonu samosprávy, a teda obmedzuje výkon samosprávy, musí byť v súlade s ústavou. Musí byť v súlade s ústavou minimálne v tom, že spĺňa tento zákon alebo takýto zákon základné demokratické kritériá, ktoré sú obsiahnuté v princípe právneho štátu, že taký zákon rešpektuje skutočnosť, že Slovenská republika je štátom občanov. Musí rešpektovať to, že súčasťou princípu právneho štátu je predvídateľnosť konania orgánov verejnej moci, a teda aj predvídateľnosť súdneho rozhodovania, musí rešpektovať princíp samosprávy a musí tiež rešpektovať zásady primeranosti zákonných zásahov štátu do výkonu práva na samosprávy, tak ako túto primeranosť zakotvuje Charta územnej samosprávy, ktorú táto Národná rada ratifikovala minulý rok a ktorá sa tým stala súčasťou nášho právneho poriadku. V súvislosti teraz s uvedeným mi dovoľte poukázať na to, ako práve na tieto pred chvíľou vymenované požiadavky bolo pozabudnuté pri formulovaní zmieneného pozmeňujúceho návrhu, ktorý sa dostal do textu zákona o vyšších územných celkoch, a tiež teda dovoľte mi poukázať na to, v čom je toto nami namietané ustanovenie v rozpore jednak s textom Ústavy Slovenskej republiky, ale aj s už zmienenou Chartou miestnej samosprávy, ktorú Národná rada prijala. My vieme a uvedomujeme si, a vy si to iste aj pamätáte, že tento pozmeňujúci návrh prijala Národná rada v rámci druhého čítania v pomerne vypätej atmosfére a bez možnosti dostatočne zvážiť jeho obsah. Preto veríme, že Národná rada využije možnosť odstrániť túto chybu ešte predtým, ako samotný zákon nadobudne účinnosť. Na úvod je tiež potrebné zopakovať text vlastne samotného nami namietaného ustanovenia. Paragraf 8 ods. 3 znie: „Ak je vláda toho názoru, že nariadenie schválené podľa ods. 1 a 2 je v rozpore s národnými záujmami alebo záujmami iných vyšších územných celkov alebo obcí, vráti ho zastupiteľstvu prostredníctvom prednostu v lehote určenej na podpísanie. Ak zastupiteľstvo opätovne schváli návrh v znení námietok vlády, nadobudne účinnosť v lehote do 15 dní. V opačnom prípade nariadenie stráca platnosť, ak o tom rozhodne krajský súd na návrh vlády.“ Čím je potrebné začať? V prvom rade je potrebné začať konštatovaním, že zastupiteľstvo samosprávneho kraja nie je štátnym orgánom. A preto môže v súlade s čl. 2 ods. 3 konať všetko to, čo nie je zákonom zakázané, a nemožno ho nútiť, nemožno nútiť zastupiteľstvo, aby konalo niečo, čo zákon neukladá. Nedá sa než konštatovať, že ak žiadny iný právny predpis zákonom priamo nezakazuje, aby zastupiteľstvo prijímalo nariadenia, ktoré sú v rozpore so záujmami iných územných celkov alebo obcí alebo v rozpore s tým, na čo poukazuje nami namietané ustanovenie, to, čo sa definuje, alebo to, čo sa formuluje ako národné záujmy, musí platiť, že takéto nariadenia je zastupiteľstvo oprávnené prijať. Na druhej strane tiež platí, že tak vláda, ako krajský súd ako štátny orgán môže postupovať iba v súlade s čl. 2 ods. 2 ústavy, a že teda tieto orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Veľmi dôležité pritom je konštatovanie, že žiadny zákon v Slovenskej republike neustanovuje ani hmotnoprávne, ani procesnoprávne normy, ktoré by umožňovali krajskému súdu postupovať a rozhodnúť o neplatnosti nariadenia zastupiteľstva samosprávneho kraja z dôvodu jeho rozporu s národnými záujmami alebo záujmami iných vyšších územných celkov alebo obcí. Je potrebné tiež poukázať na skutočnosť, že nami namietaný text používa slovné spojenie „v rozpore s národnými záujmami alebo záujmami vyšších územných celkov“. Tu je potrebné pozastaviť sa nad obsahom slovného spojenia „národný záujem“. Treba povedať, že toto slovné spojenie nie je na účely tohto zákona definované a vo všeobecnosti musíme potom vychádzať zo všeobecného prístupu k obsahu tohto pojmu, môžeme sa stretnúť s jeho chápaním v užšom alebo širšom zmysle. Treba povedať, že v celom právnom poriadku Slovenskej republiky sa možno s pojmom „národný záujem“ stretnúť iba v niektorých medzinárodných zmluvách. Je to tak alebo možné je to tak nájsť v prípade medzinárodnej zmluvy medzi Slovenskou republikou a Talianskou republikou alebo medzi Slovenskou republikou a Slovinskom, napríklad. A tu je dôležité zvýrazniť, že v týchto medzinárodných zmluvách sa používa konštrukcia, ktorá hovorí o národných záujmoch jednotlivých zmluvných strán, teda hovorí sa o národných záujmoch v zmysle záujmov štátnych. Na druhej strane pojem „národno-štátne záujmy“ sa tiež vyskytoval v histórii právneho poriadku Slovenskej republiky, a to mohli sme ho nájsť v zákone č. 195/1995 Z. z. o zabezpečení záujmov štátu pri privatizácii strategicky dôležitých podnikov. Tento predpis bol však zrušený. Ak sa pozrieme tiež na text samotnej ústavy, zistíme, že pojem „národné záujmy“ nenájdeme v legislatívnom texte. Nájdeme pojmy „verejný záujem“ v čl. 20 ods. 2, nájdeme pojem „verejný alebo iný spoločenských záujem“, teda slovné spojenie v čl. 27. V čl. 67 nájdeme slovné spojenie „spoločný záujem“ alebo v čl. 75 ods. 1 nájdeme slovné spojenie „záujem občanov“. Je teda veľmi vážny problém v texte nami spochybňovaného ustanovenia, ktorý vychádza z toho, že nevieme, čo znamená pojem „národný záujem“, nevieme, či tento pojem vyjadruje národný princíp, alebo vyjadruje princíp občiansky. Toto pochybenie je veľmi dôležité, pretože na jeho základe nie je možné preklenúť výkladom tento rozpor, a preto nie je možné preklenúť ani výkladom nesúlad tohto ustanovenia, tohto slovného spojenia s obsahom čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý hovorí o Slovenskej republike ako o právnom štáte. Ako už dosiaľ ustálil obsah pojmu „právny štát“ v súvislosti s jednoznačnosťou právneho poriadku Ústavný súd Slovenskej republiky, poukážem v závere svojho vystúpenia na viacerých rozhodnutiach tohto orgánu kontroly ústavnosti. Teraz by som však prešiel ďalej a upriamil vašu pozornosť na ďalší problém, ktorý obsahuje toto ustanovenie. Ten problém vyplýva zo skutočnosti, že toto ustanovenie umožňuje vláde, aby vrátila nariadenie vyššieho územného celku, ak je toto aj v rozpore so záujmami iných vyšších územných celkov alebo obcí. Ani toto slovné spojenie nie je možné právne ustáliť. Z akého dôvodu? V prvom rade preto, že samotný pojem „záujem“ je viac politologickým pojmom ako právnym pojmom a nemôžeme z tejto definície nájsť ani odpoveď na otázku, či ide o rozpor so záujmom jedného vyššieho územného celku alebo viacerých vyšších územných celkov, alebo či pôjde o rozpor záujmov jednej obce alebo viacerých obcí, hoci použitie množného čísla napovedá o rozpore viacerých obcí. Len potom takisto nevieme dať odpoveď na otázku, či ten rozpor by mal existovať v prípade obcí s obcou, ktorá sa nachádza v rámci vyššieho územného celku, alebo či sa požaduje rozpor so záujmom obce, ktorá sa nachádza niekde mimo dotknutého územného celku. Aj toto je veľmi vážny právny problém, ktorý prakticky znemožňuje aplikáciu tohto ustanovenia. Samozrejme, nie je potrebné osobitné právnické vzdelanie, aby sme sa pozastavili nad otázkou, či a prečo by malo byť v demokratickom štáte odôvodnené, aby vláda mala možnosť na základe toho, že napr. nariadenie bratislavského vyššieho územného celku nebude v súlade so záujmami nejakej obce v nitrianskom vyššom územnom celku alebo v trenčianskom, mala možnosť vrátiť takéto nariadenie. Je predsa prirodzené a legitímne, aby záujmy dvoch alebo viacerých subjektov, v tomto prípade trebárs obce a vyššieho územného celku, boli odlišné, nemusia byť pritom vôbec konformné a nemusia byť protikladné, môžu byť proste odlišné. Aj z tohto dôvodu zastávame názor, že tá formulácia, tak ako je prijatá, samozrejme, nie je v rozpore s textom Ústavy Slovenskej republiky. Mohli by sme rovnako poukázať aj na ďalšiu nejasnosť, a to je používanie slovného spojenia „prostredníctvom prednostu“. Nie je totižto jasné a nie je tam žiadny odkaz, či pôjde o prednostu krajského úradu alebo o prednostu okresného úradu, alebo prednostu obecného, resp. mestského úradu. Absencia akéhokoľvek poukazu na ďalšie právne ustanovenie taktiež jednoznačne hovorí o nejasnosti predloženého textu. Mohol by som pomerne obšírne a dlho hovoriť ešte aj o otázke, o ktorej sa zmienil aj môj predrečník pán kolega Tatár, o otázke, ktorá upozorňovala na to, že tak formulované ustanovenie, ako bolo schválené, zasahuje do, samozrejme, koncepcie deľby moci a že splnomocňuje vládu konať veci, ktoré jej priamo ústava nezveruje, a zasahovať tak skutočne do toho, čo sa dnes definuje ako ďalšia moc v štáte, a to je moc samosprávna. Ale nebudem zdržiavať týmito argumentmi. Dovoľte mi poukázať práve na ustálenú jurisdikciu Ústavného súdu ohľadne právnej istoty, jasnosti a zrozumiteľnosti, ktorú som už spomínal. Tých judikátov, ktoré podporujú naše tvrdenia a presvedčenie, je celý rad. Mohol by som konštatovať alebo poukázať na rozhodnutie Ústavného súdu druhého senátu, ktoré je známe a bolo publikované pod č. 34 v roku 1995, kde sa jednoznačne uvádza, že znakom právneho štátu je vytváranie právnej istoty tak pri prijímaní zákonov a ďalších všeobecne záväzných právnych predpisov, ako aj pri uplatňovaní v štátnych orgánoch. Mohol by som takisto poukázať na rozhodnutie pléna Ústavného súdu č. 15 z roku 1998, v zmysle ktorého jednou z nevyhnutných súčastí obsahu princípu právneho štátu je požiadavka právnej istoty. Základom právnej istoty podľa názoru Ústavného súdu je jednoznačný jazyk a zrozumiteľnosť právnych noriem. Ako mi azda dáte za pravdu, tieto požiadavky absentujú v nami namietanom ustanovení. Mohol by som však pokračovať aj názorom pléna Ústavného súdu, publikovaným pod č. 19 z roku 1998, 32 z roku 1995 alebo 8 z roku 1997, ale to sú už veci, s ktorými vás nechcem ďalej zdržiavať, pretože s týmito vecami budeme argumentovať v prípade potreby pred samotným Ústavným súdom. Na záver mi dovoľte jedno významné konštatovanie. Ako som už uviedol v predchádzajúcom, Slovenská republika prijala Európsku chartu miestnej samosprávy, táto charta bola publikovaná pod č. 336/2000 Z. z. a stala sa teda súčasťou právneho poriadku Slovenskej republiky. Slovenská republika vyjadrila určité výhrady k jednotlivým článkom, iné prijala bezvýhradne. A práve čl. 8, na ktorý chcem upriamiť vašu pozornosť, bol prijatý bezvýhradne Slovenskou republikou, to znamená, že bol akceptovaný a zaviazali sme sa ho dodržiavať. V tomto čl. 8 nájdeme formuláciu, ktorá hovorí, že „správny dohľad“, teda dohľad štátnej správy, „nad miestnymi orgánmi sa musí a vykonáva sa tak, aby sa zabezpečila vyváženosť medzi mierou zasahovania kontrolného orgánu a významom záujmov, ktoré má v úmysle chrániť“. Myslím, že je viac ako preukázané, že nemožno v prípade nami namietaného ustanovenia vzhľadom na nejasnosť a obrovskú šírku hovoriť o vyváženosti zásahov vlády a nemožno hovoriť ani o vyváženosti zásahov kontrolného orgánu medzi zásahmi a významom záujmov, ktoré prípadne by tento správny orgán chránil. Práve preto aj s týmto ustanovením tejto medzinárodnej zmluvy, rovnako ako aj s namietanými ustanoveniami Ústavy Slovenskej republiky je podľa nášho presvedčenia jednoznačne namietané ustanovenie § 8 ods. 3 v rozpore. Sme teda ako predkladatelia presvedčení, že Ústavný súd v tejto otázke sa bude pridŕžať obsahu svojich predchádzajúcich rozhodnutí a že v prípade podania uzná naše argumenty. Rovnako však pokladáme za správnejšie odstrániť tento protiústavný stav v orgáne, ktorý ho pod zrejmým časovým stresom spôsobil, a preto teda predkladáme návrh novely zákona o samospráve vyšších územných celkov. Z týchto dôvodov vás, vážené kolegyne a kolegovia, žiadam o podporu predloženého návrhu a o súhlas s jeho prerokovaním v druhom čítaní. Ďakujem za pozornosť. Skončil som, pán predsedajúci. M. Andel, podpredseda NR SR: Ďakujem. S faktickou poznámkou sa prihlásil pán poslanec Cuper. Uzatváram možnosť podania ďalších prihlášok. Pán kolega, máte slovo. J. Cuper, poslanec: Ďakujem, pán predsedajúci. Bolo by úplne zbytočné reagovať na tú znôšku poloprávd a výmyslov, ktoré povypisoval pán kolega Kresák z rozhodnutí Zbierky stanovísk Ústavného súdu a z toho, čo povypisoval z Charty regionálnej a miestnej samosprávy, pretože zrejme asi pán Kresák buď zastupuje, ako som tu už niekoľkokrát povedal, cudzie záujmy a je platený za to, aby rozvracal tento štát, ktorý sme vybudovali pred 9 rokmi, a práve preto mu prekáža to, že nebude, alebo podľa zákona, ktorý sme prijali o vyšších územných celkoch, nie sú to federatívne územné celky, ale že tvoria súčasť unitárneho štátu. A že vyššie územné celky v každom civilizovanom štáte v Európe, ale aj vo svete, sú kontrolované a musia spolupracovať s centrálnou vládou, že nemôžu mať absolútnu mieru autonómie a že súdna kontrola cestou administratívnych súdnych rozhodnutí je možná a je v každom demokratickom štáte, je v Poľsku ďaleko prísnejšia, dokonca nie súdna, ale vláda môže priamo zrušiť rozhodnutia vojvodských orgánov. Ale pán Kresák zrejme slúži záujmom maďarskej koalície, pretože pán Tatár ich prezentuje nepokryte aj s pánom Zajacom, za čo dostávajú z Budapešti medaily. Takže, pán Kresák, ja vám ďakujem, dajte to na Ústavný súd, ako ste sa vyhrážali, a netárajte, nevymýšľajte si, neklamte občanov a poslancov tohto štátu. Ďakujem. M. Andel, podpredseda NR SR: Na svojho predrečníka chce reagovať pán poslanec Kresák. Pán poslanec, máte slovo.