Beblavý, Miroslav, poslanec NR SR (2015-09-25):
Vážený pán predseda, vážené kolegyne, vážení kolegovia, dovoľte mi vystúpiť v prvom čítaní nového zákona o verejnom obstarávaní. Oficiálne predkladateľom alebo predkladateľkou tohto návrhu zákona je predsedníčka Úradu pre verejné obstarávanie, ale keďže ako vieme a ako aj pripomenul pán minister Borec v jednom z predchádzajúcich bodov, ona nemôže predkladať ako nečlenka vlády tento návrh, v pléne Národnej rady predkladá pán minister Borec. Napriek tomu to, čo predkladá pán minister Borec, je v niečom signifikantné, a to v tom, že predchádzajúcu veľkú novelu, jedinú veľkú novelu verejného obstarávania za tejto vlády, predkladal pán minister Kaliňák a tu tento veľký nový zákon predkladá pán minister Borec. Je to tak preto, lebo na začiatku volebného obdobia v prvom roku, keď ju predkladal pán minister Kaliňák, tak konal tak v nádeji, že sa podarí aj týmito novelami získať politické a vecné body úspešnou reformou verejného obstarávania, keďže to sa však až na jednu výnimku nepodarilo, prechádza sa dnes po jednom období do obdobia obmedzovania politických nákladov a škôd, a preto aj zodpovednosť za predkladanie prechádza z druhého muža vlády na ministra spravodlivosti. Vrátim sa ešte k tomu a myslím, že bude na to aj v tejto snemovni čas vyhodnotiť, čo sa podarilo a čo sa nepodarilo za 4 roky, ale dnes sa treba venovať tomuto zákonu. Najväčším problémom zákona o verejnom obstarávaní, aj v dnešnom jeho stave, je jeho komplikovanosť. Už dnešný zákon o verejnom obstarávaní je viac ako dvojnásobne dlhý oproti prvému zákonu, ktorým sme, teda oproti zákonu, ktorý sme prvýkrát aproximovali, európske normy, zhruba v roku 1999 až 2000. Aj pred tým sme mali zákon o verejnom obstarávaní, ale ten bol úplne špecifický. Dnešný zákon má 34-
-tisíc slov a už aj dnes sa, či sú to starostovia, či sú to riaditelia škôl, či sú to riaditelia iných verejných inštitúcií, alebo aj možní dodávatelia, najviac zo všetkého sťažujú na jeho komplikovanosť, nejednoznačnosť a byrokratickú záťaž s ním spojenú. Nový zákon sa rozhodol túto situáciu vyriešiť rázne a jednoznačne, a to tak, že vratku ako zdvojnásobuje dĺžku zákona. Nový zákon má 180 strán a 72 813 slov. Bude to jeden z najdlhších zákonov, ak nie možno vôbec najdlhší, ktorý v Slovenskej republike bude po jeho schválení účinný. Myslím, že takto si nikto zjednodušovanie procesu obstarávania nepredstavuje, a myslím si, že je zrejmé, a budem to ilustrovať na ďalších príkladoch, že namiesto toho, aby neprípustne dlhý, komplikovaný a niekedy až mätúci legislatívny, legislatívna úprava obstarávania bola ešte komplikovanejšia, dlhšia a nezrozumiteľnejšia a mätúcejšia. Argument, ktorý predpokladám, že použije pán minister, ak bude teda chcieť reagovať, bude ten, že tento zákon len preberá smernice Európskej únie nové, a tým pádom, ak aj moje kritické slová sú pravdivé, mal by som ich adresovať niekomu inému, nie vláde Slovenskej republiky. Bude to však tak. A dovoľte mi vysvetliť prečo. Európske smernice sú ako všetky, aj vo verejnom obstarávaní, výsledkom dohôd a kompromisov tak, aby sa dospelo k dostatočnému počtu hlasov na ich schválenie, preto sa aj na úrovni Európskej únie často presadia rôzne dodatočné mechanizmy, výnimky alebo iné komplikácie, ktoré sú cenou za to, že celý proces prejde. Členské štáty však majú možnosť implementovať tieto dohody po svojom. Musia, samozrejme, dodržať minimálne štandardy určené týmito smernicami, teda ak smernica povie, že toto a toto sa musí obstarávať od tejto a tejto sumy, tak nemôže členský štát, samozrejme, povedať, že to tak nebude. Ale ak zo smernice vyplýva ix rôznych napríklad finančných prahov, môže členský štát sa rozhodnúť, že kvôli jednoduchosti používa napríklad jeden z nich alebo len dva z nich a tie nižšie sa zaokrúhlia smerom nahor. Takisto aj vzhľadom na politické handlovanie smernica obsahuje veľké množstvo výnimiek pre obstarávanie, čo netreba, tak tu tieto výnimky nemusí členský štát uplatňovať, alebo ak ich aj chce uplatňovať, mal by ich uplatňovať spôsobom, ktorý bude pre jeho občanov a obstarávateľov a dodávateľov jednoznačný. Nič z tohto sa v tejto novele, v tomto novom zákone na rozdiel od predchádzajúcich zákonov neuplatňuje. Tento nový zákon sa rozhodol, že využije všetky výnimky Európskej únie absolútne na doraz. Absolútne. A ešte urobí v tej oblasti tzv. podlimitných obstarávaní, kde je ponechaná právomoc členského štátu, si rozhodnúť, tak sa rozhodol tento nový zákon vyraziť aj niekoľko vlastných, unikátne slovenských výnimiek. Už v dnešnom zákone zaberajú výnimky, čo netreba obstarávať, 2 strany, v novom zákone zaberajú 8 strán, zoštvornásobuje sa dĺžka toho, čo netreba obstarávať. A je to aj reakcia na žiadosti, aby sa menej muselo postupovať podľa tohto zákona. Len problém, ktorý si jeho tvorcovia neuvedomili, je, že pre starostu alebo riaditeľa školy, alebo rektora vysokej verejnej školy je zle formulovaná nejednoznačná výnimka horšia ako jasný postup. Dovoľte mi spýtať sa aj predkladateľa, či si naozaj myslí, že slovenský starosta bude schopný interpretovať nasledovnú výnimku. Podľa písmena r) v 1. paragrafe „nie je nutné obstarávať civilnú zákazku na dodanie tovaru určeného na ďalší predaj alebo nájom tretím osobám, ak obstarávateľ nemá osobitné právo alebo výlučné právo predávať alebo prenajímať tento tovar a iná osoba môže ten istý tovar predávať alebo prenajímať za rovnakých podmienok ako obstarávateľ, okrem zákazky, ak ju zadáva centrálna obstarávacia organizácia“. Túto formuláciu by mal problém pochopiť aj školený právnik vo verejnom obstarávaní, a ak si myslíme, že týmto spôsobom ideme uľahčiť život starostom alebo riaditeľom škôl, tak sa veľmi mýlime. Z ich pohľadu je tu však aj ešte lepšia formulácia, nový zákon, a spomenul to tu aj pán minister v úvodnom slove, chce umožniť, aby štátne organizácie alebo verejné organizácie mohli aj bez obstarávania zadávať priamo zákazky svojim vlastným organizáciám, aby sa nemuselo súťažiť, keď sa zadáva, nazvime to tak, vnútri verejného sektora. Či je to dobrý nápad, je na diskusiu, úplne dávať na to plošne výnimku, ale to nechám na chvíľu bokom. A teraz mi dovoľte prečítať formuláciu, ktorú slovenský zákon teda v tomto má obsahovať: „Tento zákon sa nevzťahuje na civilnú zákazku alebo koncesiu, ak kontrolovaná právnická osoba, ktorá je verejným obstarávateľom, zadá túto zákazku alebo koncesiu svojmu kontrolujúcemu verejnému obstarávateľovi alebo inej právnickej osobe kontrolovanej tým istým verejným obstarávateľom, ak v právnickej osobe, ktorej sa zadáva táto zákazka alebo koncesia, nie je žiadna priama účasť súkromného kapitálu okrem nekontrolných a neblokujúcich foriem súkromnej kapitálovej účasti vyžadovaných na základe právnych predpisov v súlade so Zmluvou Európskej únii a Zmluvou o fungovaní Európskej únie, ktorými sa nevykonáva rozhodujúci vplyv na kontrolovanú právnickú osobu.“ Takže v meste Prievidza alebo v meste Topoľčany si sadnú a budú teda rozmýšľať, že či teda môžu mestské služby zadať niečo mestu alebo mesto mestským službám bez obstarávania, a ešte raz začnú čítať: „Tento zákon sa nevzťahuje na civilnú zákazku alebo koncesiu,“ okej, „ak kontrolovaná právnická osoba, ktorá je verejným obstarávateľom“, v poriadku, „zadá túto zákazku alebo koncesiu svojmu kontrolujúcemu verejnému obstarávateľovi“, dobre, takže technické služby mestu, „alebo inej právnickej osobe kontrolovanej tým istým verejným obstarávateľom,“ okej, takže sesterskej, technické služby mestským lesom, ak sú to verejní obstarávatelia, a teraz, „ak v právnickej osobe, ktorej sa zadáva táto zákazka alebo koncesia, nie je žiadna priama účasť súkromného kapitálu okrem nekontrolných a neblokujúcich foriem súkromnej kapitálovej účasti vyžadovaných na základe právnych predpisov v súlade so Zmluvou o Európskej únii a Zmluvou o fungovaní Európskej únie, ktorými sa nevykonáva rozhodujúci vplyv na kontrolovanú právnickú osobu.“ No a myslím, že v tej chvíli v Prievidzi a v Topoľčanoch to zabalia, alebo už tretíkrát to skúšať nebudú. Takže toľko k tomu uľahčeniu. Ešte jeden príklad. Zákon o verejnom obstarávaní obsahuje tzv. prahy, to sú sumy, od ktorých sa musí postupovať podľa nejakého procesu. Už aj dnes je tých prahov viac, aj v európskych smerniciach je ich viac, ale tento zákon obsahuje, myslím, že historicky suverénne najvyšší počet prahov, od ktorých sa v jednotlivých oblastiach treba obstarávať. Obsahuje prah 5 000 eur, 20 000 eur, 40 000 eur, 70 000 eur, 134 000 eur, 200 000 eur, 207 000 eur, 800 000 eur a 5 186 000 eur. Priznám sa, že rozmýšľam nad momentálnym procesom úradníka alebo politika, ktorý si povedal, že, no tak toto od 200 000, ale toto až od 207 000, lebo to je fakt zásadný rozdiel, ktorý nemohol zjednotiť, lebo 207 000 eur je jeden z tých prahov vyžadovaných Úniou v určitých prípadoch a on nemohol to tam zjednotiť, ale musel si povedať, že prečo by som si nepridal nový prah a nevyryl tak svoje meno do večnosti slovenskej legislatívy. Dalo by sa ísť týmito príkladmi ďalej, ale myslím, že pointa je pomerne jasná. Dovoľte mi preto prejsť k tomu, čo zákon robí alebo nerobí s dnešnými najčastejšie, akútnejšie pociťovanými problémami verejného obstarávania. Jeden z najčastejších pociťovaných problémov, ktoré dneska sú, sa často spomína problém najnižšej ceny. Ak niekto z vás, a myslím, že z tých, čo, poviem, tu zostali, určite to niekto zažil buď osobne, alebo sa rozprával s ľuďmi, tak najčastejšia sťažnosť na zákon o obstarávaní po tej, že je komplikovaný, zložitý a nerozumieme mu, je, že musíme nakupovať za najnižšiu cenu, čo nie je v mnohých prípadoch dobré. Povedia vám opäť starostovia, riaditelia, neviem kto všetko. V skutočnosti ten problém je trochu zložitejší a oplatí sa k nemu trošku vysvetliť. Aj dnešný zákon obsahuje to, že je možné nakupovať nielen podľa najnižšej ceny, ale aj podľa tzv. najvýhodnejšej ponuky, ekonomicky najvýhodnejšej ponuky. A ten zákon hovorí, že ekonomicky najvýhodnejšia ponuka je taká, ktorá berie do úvahy výhodnosť nielen cenovú, ale aj iných kritérií. To je podľa európskej smernice a to umožňuje, aby obstarávatelia nešli podľa najnižšej ceny. Preto sa priznám, že keď dávno pred mnohými rokmi som prvýkrát počúval tieto sťažnosti, tak som trochu možno aj poučoval – a za to sa dneska chcem ospravedlniť – mnohých obstarávateľov v tom, že však nech si prečítajú zákon, môžu robiť aj ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku. Keď však niečo povie viacej ľudí, vždy je vhodné sa zamyslieť, či poučovanie je namieste, a zistil som, že nie je. Nie preto, že by to tam nebolo v zákone, ale preto, že prax Úradu pre verejné obstarávanie voči tomuto bola veľmi reštriktívna, v mnohých prípadoch zrušili mnohé tendre, ktoré išli podľa ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, a zároveň úrad nikdy nevydal podrobné metodiky, ako sa to má uplatňovať. To znamená, že najdlhšia, ktorú kedy vydal, má asi dva odseky, ale to bolo po intenzívnom tlaku aj z mojej strany. Čo znamená, že starosta, riaditeľ štátnej inštitúcie, verejný obstarávateľ je dneska v situácii, kde buď môže ísť na istotu s najnižšou cenou, to mu nikto nezruší, teda minimálne nie kvôli tomu, alebo môže ísť do ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, kde mu ale chýbajú absolútne jasné metodiky, že čo je, keď kupuje mäso, keď kupuje stavbu, čo sú tie kritériá, ktoré tam môže dať, a čo už sú kritériá, ktoré sú diskriminačné alebo neakceptovateľné. Nikto mu to nepovedal. Úrad pre verejné obstarávanie odmieta k tomu čokoľvek vydať, ministerstvo vnútra odmieta k tomu čokoľvek vydať, hoci oboch som žiadal ja, ale myslím si, že aj mnoho ďalších ľudí, aby to spravili. Nechali obstarávateľov, jednoduchšie povedané, v štichu, a preto obstarávatelia cítia tlak, že radšej idú na najnižšiu cenu, lebo ak si nemôžu dovoliť opakovanie tendra a neistotu, tak potrebujú mať istotu z najnižšej ceny. Keď sa tento zákon dostal do pripomienkového konania, tak pani predsedníčka a ďalší predstavitelia slávnostne povedali, že všetky tieto problémy sú minulosťou, lebo zákon už pôjde podľa ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, a tým pádom už sa nepôjde podľa najnižšej ceny. A musím povedať, že to považujem za mimoriadny cynizmus, a nielen preto, že predtým sa tomu odmietli venovať, keby to teraz vyriešili, by mi to stačilo, ale pretože, ak si otvoríte ten príslušný paragraf, tak tam sa povie najprv v jednej vete, že sa vyberá podľa ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, a potom sa povie, že ekonomicky najvýhodnejšia ponuka má formu buď teda nákladovej efektívnosti, zložených kritérií alebo najnižšej ceny. To znamená, že oni len prehodili dve slovíčka. Predtým sa povedalo podľa najnižšej ceny alebo ekonomicky najvýhodnejšej ponuky a teraz povedali, že podľa ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, medzi ktoré patrí aj najnižšia cena. Nič sa nezmení. Úrad, ktorý štyri roky odmieta dať obstarávateľom jasné zadanie, ako majú takto nakupovať mäso, aby nešli podľa najnižšej ceny, ako majú takto nakupovať stavby, ako majú takto nakupovať autá, im nedáva v zákone nič, len sa tvári, že slovíčkarením rieši problém. Schránky. O schránkach dlho hovoriť nebudem, lebo sme tu mali na začiatku tejto schôdze protischránkovú novelu, dovolím si len pripomenúť, že napriek tomu, že medzičasom teda už sú známe aj európske predpisy v tomto smere, tento zákon len preberá zlý, schválený, deravý protischránkový zákon, ktorý sme tu odsúhlasili hlasmi SMER-u pred zopár týždňami. Tretí problém: dodatky. Keď sem ešte nechodil pán minister Borec, ale chodil vlastne pán minister Kaliňák, v nádeji na získanie politických bodov, tak jeden z veľkých politických bodov bolo získanie zákaz dodatku navyšujúcich cenu. A tvrdil, že nebudú možné dodatky navyšujúce cenu, že nebude sa dať tým, že postavím stavbu, objednám si stavbu za milión a potom si k nej prikúpim dve ceruzky za stotisíc alebo poviem, že sa odohrali nečakané záležitosti, a preto treba cenu navýšiť, lebo treba robiť ešte túto výkopovú prácu alebo treba niečo zmeniť na streche domu, že to už nebude možné, resp. bude to možné len so súhlasom novozriadenej Rady Úradu pre verejné obstarávanie – koniec dodatkov navyšujúcich cenu. Po roku sme vyhodnotili, čo sa stalo, a zistili sme, že rada úradu, podotýkam, vymenovaná touto vládou, aby bolo jasné, teda o akú politickú zodpovednosť ide, prijala rozhodnutie, že za dodatky navyšujúce cenu sa považujú len také, ktoré navyšujú cenu za úplne rovnaké plnenie. Ak sa však plnenie v dodatku len trošku zmení a rozšíri, tak už to nie sú dodatky navyšujúce cenu, a preto sú vlastne úplne v poriadku. Inými slovami, to, čo sa malo zakázať, je naďalej povolené, ale pán minister Kaliňák mal svoje dva dni v tlači kvôli tomu. Nevšimol som si, že by sa to v tomto návrhu nejakým spôsobom opravovalo. Štvrtý problém: skrytí subdodávatelia. Jeden z hlavných problémov dnešnej legislatívy, ktorý dlhodobo, musím povedať, že bol zanedbávaný, bola otázka transparentnosti subdodávateľských vzťahov. Zákon totiž dneska umožňuje obstarávateľovi vymáhať mnohé informácie o svojich subdodávateľoch, o subdodávateľoch na zákazke, to znamená, že obstarávateľ, ak chce, tak môže veľa, ale ak nechce, ak aj jemu vyhovuje, že kto je skutočný dodávateľ väčšiny prác, je skryté v tieni, tak zákon ho len málo núti, aby sa to odhalilo. Preto môžu kolovať aj po Bratislave príhody o tom, že ktorá firma spojená s ktorým ministrom je za ktorými projektmi v opise a tam a onam. A tieto tvrdenia sa nedajú dnes ani vyvrátiť, ani potvrdiť, minimálne teda na základe verejne dostupných. A dokonca obstarávateľ sa dneska môže tváriť, že to nevie a ani ho to nezaujíma. Opäť v oblasti transparentnosti subdodávateľských vzťahov nie sme svedkami žiadnej zmeny, aspoň takej, ktorá by stála za pozornosť. A posledná vec, ktorú férovo priznám, že je len minoritne otázkou zákona, ale treba ju tu spomenúť, je otázka funkčnosti samotného Úradu pre verejné obstarávanie. Úrad pre verejné obstarávanie oslávil tento rok pätnásť rokov a treba povedať, že to nebolo pätnásť rokov zásadného pozitívneho vplyvu na verejné blaho v Slovenskej republike. Nefunkčnosť Úradu pre verejné obstarávanie, dlhodobá nefunkčnosť, a opäť teda to teraz nebudem hádzať vôbec na vládu Roberta Fica, aby nevznikol nesprávny dojem, dlhodobá nefunkčnosť Úradu pre verejné obstarávanie je jeden z najväčších problémov uplatňovania tohto zákona, lebo ona práve často vedie k tomu, že mnohé veci, ktoré by v iných situáciách riešil regulátor dobre, sa potom riešia v zákone, lebo na regulátora sa nedá spoľahnúť. Dĺžky procesov. Osobne som podal viacero kontrol na Úrad pre verejné obstarávanie, najmä v súvislosti s pánom ministrom Čaplovičom, a bez toho, aby som sa chcel chváliť, musím povedať, že vo väčšine z nich mi nakoniec Úrad pre verejné obstarávanie dal za pravdu, hovorím to len preto, aby niekto ma neobviňoval z frivolných podnetov. Úradu pre verejné obstarávanie dokonca aj v jednoduchých prípadoch trvalo rok až rok a pol, kým tú kontrolu vykonal. Dovoľujem si pripomenúť, že len na podaní na súd na nezákonnosť takej zmluvy pre porušenie zákona je dnes maximálne rok. To znamená, že kontroluje sa dlhšie, ako sa vôbec zmluva môže napadnúť. A takých problémov je tam viac. A opäť, s tým zákon viem urobiť len niečo, ale je podľa na mňa načase sa zamyslieť aj nad širšími inštitúciami, zmenami vo vzťahu k regulácii verejného obstarávania, lebo to, čo máme, nám zjavne nefunguje. A preto mi dovoľte na záver tohto vystúpenia povedať, že tento navrhovaný zákon nespĺňa ani kritérium jednoduchosti, nespĺňa ani kritérium zvýšenia transparentnosti a nespĺňa ani kritérium zvýšenia efektívnosti, čo sú podľa mňa tri kľúčové kritériá na nový zákon o verejnom obstarávaní. A preto, ak ho táto snemovňa schváli, bude ho potrebné v budúcom období dosť zásadne zmeniť, za čo sa už vopred chcem ospravedlniť všetkým obstarávateľom, ale myslím, že radšej než pracovať pod týmto zákonom, ešte nejakú zmenu, najmä smerujúcu k zásadnému zjednodušeniu celého procesu, zvládnu. Ale aby sme sa tomu vyhli, ak sa dá, dovoľte mi na záver navrhnúť, aby sme tento zákon vrátili na dopracovanie vláde, a tým pádom ešte si dali priestor na jeho zásadné zlepšenie. Ďakujem veľmi pekne.