Šramko, Ivan, predseda Rady pre rozpočtovú zodpovednosť (2017-10-12):
Ďakujem pekne, pán predsedajúci. Vážení páni poslanci, pani poslankyne, dovoľte, aby som uviedol správu, správa, správu o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti, každoročne do 31. augusta posudzuje táto správa plnenie pravidiel vyplývajúcich z ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti za predchádzajúci rok. Okrem hodnotenia najdôležitejšieho pravidla – ústavného limitu na dlh prináša pohľad na ďalšie zákonom stanovené povinnosti, najmä v oblasti poskytovania a zverejňovania údajov dlhu samospráv a financovania ich kompetencií. V priebehu roku 2016 bola schválená novela zákona o rozpočtových pravidlách. Zmeny sa týkajú najmä rozpočtového procesu a pravidiel zadlžovania samospráv a iných subjektov verejnej správy k pravidlám rozpočtovej zodpovednosti. Podobne ako v roku 2014, aj v 2015 a aj v roku 2016 pokračoval pozitívny trend poklesu pomeru hrubého dlhu verejnej správy k hrubému domácemu produktu. V apríli 2017 Eurostat zverejnil údaje o hrubom dlhu ku koncu roku 2016 na úrovni 51,9 % hrubého domáceho produktu, čo znamená, že dlh sa nachádza v prvom sankčnom pásme ústavného zákona. Keďže dlh je v sankčných pásmach ústavného zákona nepretržite od roku 2013, vláda každoročne predstavovala opatrenia na jeho zníženie v súlade so zákonom. Od najvyššej hodnoty 54,7 % hrubého domáceho produktu na konci roku 2013 klesol už po tretí rok po sebe, celkovo o 2,8 percentuálneho bodu. Predstavené opatrenia však zatiaľ neviedli k jeho zníženiu mimo sankčných pásiem. Na pokles dlhu mali významný vplyv jednorazové opatrenia. Samotné saldo bez jednorazových vplyvov prispievalo k jeho nárastu, pričom vláda nevyužila dodatočné pozitívne vplyvy, najmä vyššie ako rozpočtované daňové príjmy na zrýchlenie konsolidácie. Vláda v roku 2020 očakáva zníženie dlhu na úroveň 46,0 % hrubého domáceho produktu, čo znamená, že po prvýkrát po roku 2012 by klesol pod spodnú hranicu prvého sankčného pásma. Podľa hodnotenia Rady pre rozpočtovú zodpovednosť si však takýto vývoj vyžiada prijatie dodatočných opatrení. Rada konštatuje, že vzhľadom na pretrvávajúci priaznivý ekonomický vývoj a jeho dodatočné vplyvy na rozpočet by sa podiel dlhu na hrubom domácom produkte mohol znižovať rýchlejšie tak, aby klesol pod úroveň sankčných pásiem pred rokom 2020. K nevyužitiu možnosti konsolidácie a k odkladu zníženia úrovne dlhu mimo sankčných pásiem prispieva aj nízka záväznosť trojročného rozpočtu. Pokles hrubého dlhu v rokoch 2014 až ’16 neprispel k zlepšeniu čistého bohatstva. Čisté bohatstvo sa síce zlepšovalo, prispeli k tomu však iné zložky súvahy verejného sektora, najmä pokles implicitných záväzkov v dôsledku aktualizácie daňových prognóz, dlhodobých makroekonomických a demografických predpokladov a skvalitňovanie uplatňovanej metodiky. Hrubý dlh v rokoch 2014 až ’16 klesal najmä v dôsledku zníženia aktív verejného sektora, nárastu implicitných záväzkov v dôchodkovom systéme, čo neprispievalo k zlepšeniu čistého bohatstva. Záväzné výdavkové limity v zmysle zákona o rozpočtovej zodpovednosti ministerstvo financií zatiaľ nezaviedlo napriek tomu, že ich zavedenie predpokladá uvedený zákon. Výdavkové limity sú dôležitým operatívnym nástrojom riadenia rozpočtu, pričom v čase silného ekonomického rastu vedú k rýchlejšiemu znižovaniu deficitu rozpočtu a, naopak, v čase ekonomického spomalenia alebo recesie vytvárajú priestor pre fiškálnu expanziu. Potrebu zavedenia záväzných výdavkových limitov zvýrazňuje aj vývoj vo verejných financiách v posledných rokoch, kedy sa napriek výraznému nárastu daňových príjmov nad rozpočtované hodnoty nedosiahli ciele deficitu verejnej správy, napr. v rokoch 2014 a 2015, prípadne bolo pozorované zlepšenie deficitu nižšie oproti sume dodatočných príjmov, to je situácia v roku 2016. Novela zákona o rozpočtových pravidlách v rámci implementácie pravidla o vyrovnanom rozpočte zaviedla pojem limit výdavkov. Jeho definícia a nastavenie však nespĺňajú zámer ústavného zákona, na základe ktorého by limit výdavkov predstavoval operatívny nástroj riadenia rozpočtu. Hlavným nedostatkom súčasnej úpravy je, že ide o dočasný nástroj s otáznou záväznosťou a vynútiteľnosťou. Potvrdzuje to aj hodnotenie výsledkov roku 2015, kedy sme vyhodnotili, že nastala výrazná odchýlka od smerovania k strednodobému cieľu, ale ministerstvo financií nenavrhlo spustenie korekčného mechanizmu najmä z dôvodov zohľadnenia vybraných dodatočných faktorov a toho, že vláda rozhodla o posunutí termínu splnenia strednodobého rozpočtového cieľa o dva roky. Možno preto konštatovať, že záväzné výdavkové limity chýbajú v slovenskej legislatíve. Podobný názor majú aj medzinárodné inštitúcie: Európska komisia, Rada Európskej únie, OECD, ktoré odporučili Slovensku zaviesť záväzné a vynútiteľné výdavkové limity. Ministerstvo financií považuje ustanovenie ústavného zákona za splnené tým, že došlo k zavedeniu limitu výdavkov v rámci pravidla o vyrovnanom rozpočte. Podľa názoru rady je však takáto podoba výdavkových limitov nedostatočná z viacerých dôvodov: ide o dočasné pravidlo, rozhoduje o ňom vláda na návrh ministerstva financií, pri nedodržaní limitu nie sú žiadne sankcie a posledné, definícia výdavkov, limitu výdavkov je na jednej strane príliš široká, zahŕňa napríklad aj položky mimo kontroly vlády a na druhej strane nezahŕňa napríklad daňové výdavky. V prípade samospráv sa sledujú tri oblasti. Za prvé, či štát finančne kryl straty samospráv, za druhé, či došlo k presunutiu úloh, nových úloh a kompetencií na samosprávy bez finančného krytia, a za tretie, výška dlhu samospráv. Rada konštatuje, že štát finančne nekryl straty samospráv. Na druhej strane štát pokračoval v zlepšovaní hospodárenia vybraných samospráv poskytovaním úverov za veľmi výhodných podmienok a ich čiastočným odpustením. Rada preto odporúča stanoviť podmienky pre poskytovanie návratných prostriedkov zo štátnych finančných aktív samosprávam, ktoré by zabránili ich selektívnemu zvýhodňovaniu a prípadnému predchádzaniu platobnej neschopnosti. Rada každoročne vo svojom hodnotení uvádza, že objektívne hodnotenie vplyvu presunutých kompetencií na rozpočty samospráv nie je možné kvôli chýbajúcej porovnávacej základni. Na to, aby sa ústavný zákon v tejto oblasti stal účinným, by bolo potrebné uskutočniť audit, ktorý by zhodnotil aktuálny stav kompetencií samospráv a ich krytie zo strany štátu. Samosprávy s nadmerným dlhom prvýkrát čelili pokute. Kým všetky vyššie územné celky mali dlh za rok 2015 pod stanoveným limitom, zo 140 prvotných identifikovaných obcí bola po kontrole vykázaných hodnôt uložená pokuta ôsmim. V 136 zo 140 prípadov neboli ukazovatele zadlženia vykázané správne, čo svedčí o vysokej chybovosti, 97 %, a vytvára neistotu ohľadom kvality vykazovania údajov na účely hodnotenia dlhového pravidla ostatných 2 786 obcí, ktoré takouto kontrolou neprešli. Za rok 2016 hrozí pokuta predbežne 71 obciam a v súčasnosti prebieha overovanie vykázaných hodnôt. Všetky vyššie územné celky mali aj za rok 2016 dlh pod zákonom stanoveným limitom. Niekoľko slov k pravidlám rozpočtovej transparentnosti. Makroekonomické a daňové prognózy boli schválené príslušnými nezávislými výbormi v súlade s termínmi, ktoré ukladá ústavný zákon. Pre zvýšenie transparentnosti by bolo prínosné, ak by výbor pre daňové prognózy posudzoval všetky príjmy, ktoré sú považované za dane, v metodike ESO 2010. Rada vníma pozitívne, že prognóza daňových a odvodových príjmov schválená nezávislým výborom nebola pre účely rozpočtu arbitrárne upravená tak, ako to bolo v rokoch 2013 až 2015. Na druhej strane rozpočtové vplyvy niektorých legislatívnych zmien prijatých v parlamente neboli schválené výborom pre daňovú prognózu. Odporúčania rady na posilnenie pravidiel rozpočtovej zodpovednosti v oblasti limitu dlhu verejnej správy je stanoviť ústavne, ústavným zákonom, v ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti záväzný termín na zníženie hrubého dlhu pod sankčné pásma. V osobitných ustanoveniach pre územnú samosprávu stanoviť podmienky pre poskytovanie návratných prostriedkov zo štátnych finančných aktív samosprávam, ktoré by zabránili selektívnemu zvýhodňovaniu niektorých z nich. Z pohľadu transparentnosti rozpočet verejnej správy na rok 2017 až ’19 naplnil požiadavky zákona. Pozitívne je potrebné hodnotiť zapracovanie predpokladov vo výške nerozpočtovaných príjmov a výdavkov v prípade samospráv do..., samospráv a štátneho rozpočtu. Problémom však naďalej zostáva nerozpočtovanie všetkých príjmov a výdavkov spojených so štátnym rozpočtom a verejných vysokých škôl. Za najvýraznejší nedostatok v tejto oblasti rada považuje chýbajúce informácie o štátnych podnikoch, resp. podnikoch vo vlastníctve MH Manažment, a. s., ktorý by umožnili vyhodnotiť prípadné riziká z ich hospodárenia. Absentujú údaje o plánovaných výsledkoch hospodárenia za niektoré podniky, napr. zdravotnícke zariadenia s majetkovou účasťou ministerstva zdravotníctva, podniky vo vlastníctve MH Manažment. Takisto chýba zdôvodnenie predpokladov vo vzťahu s rozpočtom verejnej správy a v niektorých prípadoch nie sú prezentované údaje konzistentné so samotným návrhom rozpočtu. Rozpočet prvýkrát prezentoval výsledky projektu Hodnoty za peniaze. Silnejšie previazanie rozpočtu s výsledkami získanými z Hodnoty za peniaze v ostatných oblastiach by významne zvýšilo transparentnosť opatrení zahrnutých v rozpočte a skvalitnilo odbornú diskusiu. Súhrnná výročná správa za rok 2015 naplnila požiadavky zákona. Jej novou súčasťou je základný prehľad informácií a zdrojov za oblasť podzemných vôd, pričom rada pozitívne vníma snahu o ocenenie zatiaľ nevyčíslených položiek čistého bohatstva. Z pohľadu hlbšej analýzy vplyvov opatrení vlády na čisté bohatstvo je potrebné vytvoriť technické predpoklady pre zber údajov a v spolupráci s radou definovať metodiku previazania zmeny čistého bohatstva so saldom rozpočtu. Z hľadiska transparentnosti je okrem samotného zlepšovania obsahu dokumentov dôležitý aj proces ich tvorby a schvaľovania. Súčasný legislatívny rámec schvaľovania rozpočtu nie je z pohľadu predmetu a obsahu schvaľovaných dokumentov vyhovujúci. Schvaľovanie hotovostného štátneho rozpočtu na najbližší rok je historicky, je dané historicky a už nepostačuje na zachytenie kľúčových sledovaných parametrov verejných financií a všetkých zmien vo verejných financií v súlade s európskymi štandardmi definovaných metodikou ESA 2010. Zároveň by bolo vhodné legislatívny rámec upraviť tak, aby sa posilnila záväznosť schváleného rozpočtu vrátane stanovenia transparentných pravidiel pre tvorbu a použitie rezerv. Veľký objem rezerv znižuje kontrolu parlamentu nad výdavkami rozpočtu najmä v tom prípade, ak nie sú dostatočne špecifikované. Zároveň nie sú stanovené transparentné pravidlá, akým spôsobom a na aké výdavky ich je možné využiť. Páni poslanci a pani poslankyne, to bola moja správa, ďakujem za pozornosť.