Glváč, Martin, poslanec NR SR (2011-07-07):
Vážený pán predsedajúci, pán minister, kolegyne, kolegovia, pri všetkých zákonoch zdravotníckych sme sa tu častovali všelijakými názvami, prezývkami, vymieňali sme si názory, kto je – ja som chirurg, ty si chirurg, ja som doktor, ty si doktor, tak aj ja som doktor, síce iný, a skúsim sa na to pozrieť, na tento zákon z môjho pohľadu. A som rád, že tu sedí kolega Markovič, ktorý pri minulom zákone vo faktickej jednej povedal, že keď opozícii dochádzajú argumenty, tak začína demagógia, si myslím, že aj z druhej strany bolo viac tých demagogických tvrdení ako, ako skutočných faktov. A ja sa pokúsim, možno to bude také suché konštatovanie, ale pokúsim sa byť konštruktívny a zamerať sa len na tie fakty, ktoré možno mne sú bližšie, a to je ten legislatívny proces alebo vôbec tie právne pochybenia novely tohto zákona, ktoré by som videl v dvoch rovinách, a to, prvá rovina je legislatívny proces a druhá rovina sú hmotnoprávne pochybenia. Takže legislatívny proces prípravy tohto návrhu zákona o rozsahu trpí jedným zásadným nedostatkom, a to konkrétne, že neprešiel žiadnym pripomienkovým konaním, ako to vyžadujú legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky. Považujem to za veľmi, veľmi dôležitý fakt a veľké porušenie. Nakoľko podľa čl. 1 ods. 1 písm. a) legislatívnych pravidiel legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky záväzne určujú pravidlá tvorby všeobecno-záväzných právnych predpisov a upravujú postup ministerstiev a ostatných orgánov verejnej moci pri príprave, predkladaní a prerokovaní zákonov, ktorých návrhy podáva vláda Slovenskej republiky Národnej rade Slovenskej republiky, a to až do podania Národnej rady. Podľa § 9 ods. 1 týchto pravidiel návrh zákona sa prerokuje s príslušnými orgánmi a inštitúciami v pripomienkovom konaní. Podľa čl. 9 ods. 2 týchto pravidiel predkladateľ zverejní návrh zákona na pripomienkové konanie na internete, zároveň minister ako vedúci iného ústredného orgánu zašle písomný a elektronický oznam o zverejnení návrhu zákona na internete na pripomienky nasledovným orgánom, teda predsedovi vlády, ministerstvám a ostatným ústredným orgánom štátnej správy, Úradu vlády Slovenskej republiky, sekcii vládnej legislatívy, odboru aproximácie práva, Národnej banke, NKÚ, Najvyššiemu súdu, Generálnej prokuratúre, zástupcom zamestnávateľov a zástupcom zamestnancov podľa osobitného predpisu, ak ide o návrh zákona týkajúci sa hospodárskych a sociálnych záujmov, ako aj ďalším orgánom a inštitúciám, ak to vyplýva z osobitného predpisu alebo ak tak určí vláda. Podľa čl. 13 ods. 1 prvá veta legislatívnych pravidiel hovorí: „Návrh zákona upravený podľa výsledkov pripomienkového konania predloží minister alebo vedúci iného ústredného orgánu štátnej správy, vlády a legislatívnej rady.“ Neviem, asi mi odpoviete, prečo to bolo inak. S ohľadom na vyššie citované ustanovenia je zrejmé, že legislatívne pravidlá neboli pri príprave a schvaľovaní návrhu zákona o rozsahu vládou Slovenskej republiky dodržané, nakoľko: po prvé, návrh zákona o rozsahu nebol prerokovaný s príslušnými orgánmi a inštitúciami v pripomienkovom konaní; po druhé, návrh zákona o rozsahu nebol zverejnený na pripomienkovom konaní na internete; po tretie, minister zdravotníctva nezaslal písomný a elektronický oznam o zverejnení návrhu zákona o rozsahu na internete na pripomienky orgánom a inštitúciám uvedeným v čl. 9, ktoré som pred tým vymenoval; po štvrté, návrh zákona o rozsahu bol predložený ministrom zdravotníctva vláde Slovenskej republiky a Legislatívnej rade neupravený podľa výsledkov pripomienkového konania. Legislatívne pravidlá, ktoré z hľadiska právneho vymedzenia predstavujú verejno-mocenský správny akt, nemajú síce všeobecnú záväznosť, avšak sú plne záväzné jednak pre orgán štátnej správy, ktorý ich vydal, v tomto prípade pre vládu Slovenskej republiky, a rovnako i pre iné orgány štátnej správy, ktoré vláde Slovenskej republiky interne a organizačne podliehajú a sú ňou riadené a sú pre nich záväzné. Legislatívne pravidlá je preto vláda Slovenskej republiky, ale i všetky orgány štátnej správy, ktoré jej podliehajú, teda aj Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky povinné dodržiavať. Porušovanie legislatívnych pravidiel pri tvorbe legislatívy je preto možné jednoznačne považovať za porušenie princípu právnej istoty vyplývajúceho z čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky. Vyššie vymenované nedostatky nie je možné konvalidovať následne, ani ratihabovať tvrdením, že pripomienkovým konaním riadne prešiel návrh novely zákona č. 577/2004 Z. z. o rozsahu zdravotnej starostlivosti uvádzanej na základe verejného zdravotného poistenia a o úhradách za služby súvisiace s poskytovaním zdravotnej starostlivosti v znení neskorších predpisov. Z technického hľadiska ide o dva samostatné a nezávislé zákony bez vzájomnej interakcie. Z formálno-právneho hľadiska návrh zákona o rozsahu predstavuje úplne nový zákon, zatiaľ čo návrh zákona, ktorý mal novelizovať zákon č. 577/2004 Z. z., predstavuje novelu zákona. Oba zákony sa navyše líšia aj z obsahového hľadiska. Určitá ich časť je síce zhodná, avšak koncepčne sa značne líšia. Veľmi podstatnou je v tejto súvislosti tiež skutočnosť, že nedodržaním legislatívnych pravidiel pri príprave návrhu zákona o rozsahu bola odňatá možnosť vyjadriť sa k zámeru i obsahu návrhu zákona o rozsahu, a to tak všetkým dotknutým štátnym orgánom a inštitúciám, ako aj stavovským organizáciám lekárov, profesijným organizáciám farmaceutického priemyslu a v neposlednom rade i radovým občanom Slovenskej republiky, pacientom. To sa týka legislatívneho procesu. Teraz by som sa chcel venovať hmotnoprávnym nedostatkom predloženého návrhu zákona o rozsahu. Hlavným hmotnoprávnym nedostatkom návrhu zákona o rozsahu, ktorý následne generuje a podmieňuje všetky ďalšie nedostatky vyúsťujúce do porušenia práv vybraných účastníkov kategorizačného konania a tým aj pacientov, je vyňatie procesu kategorizácie liekov, zdravotných pomôcok a dietetických potravín, ale i úradného určenia cien liekov, ktoré sú zaradené v zozname kategorizovaných liekov, spod pôsobnosti Správneho poriadku. Zatiaľ čo návrh novely zákona 577/2004 Z. z., ktorý prešiel pripomienkovým konaním, sa nijakým spôsobom nedotkol aplikácie Správneho poriadku na kategorizačné konanie a konanie o určení cien liekov, návrh zákona o rozsahu explicitne vyňal celé kategorizačné konanie a konanie o úradnom určení cien liekov nezaradených v zozname kategorizovaných liekov spod pôsobnosti Správneho poriadku. Na rozdiel od zákona 577/2004 Z. z. návrh zákona o rozsahu obsahuje samostatnú sui generis úpravu kategorizačného konania, ktorá sa primerane použije aj na úradné určenie cien liekov nezaradených v zozname kategorizovaných liekov. Vyňatie konaní upravených návrhom zákona o rozsahu spod pôsobnosti Správneho poriadku má dve hľadiská – formálno-právne a hmotnoprávne. Z formálno-právneho hľadiska je možné v návrhu zákona o rozsahu namietať, že pre vyňatie konaní nim upravených neboli splnené relevantné právne predpoklady a Správny poriadok predstavuje všeobecnú právnu normu les generalis, ktorá upravuje takéto konania, v ktorých v oblasti verejnej správy správne orgány rozhodujú o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických a právnických osôb. O tom hovorí § 1 ods. 1 Správneho poriadku. S ohľadom na povahu Správneho poriadku ako lex generalis je možné potvrdiť, že práva, ktoré Správny poriadok priznáva účastníkom správneho konania, predstavujú určitým zákonom garantovaný všeobecný súbor práv, ktorých obmedzenie alebo vylúčenie je možné iba vo výnimočných a odôvodnených prípadoch. Z dôvodu zachovania prehľadnosti a zrozumiteľnosti právnych predpisov, čo vyžaduje aj ústavný princíp právnej istoty, pre vylúčenie uplatnenia Správneho poriadku na konania, v ktorých správne orgány rozhodujú o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických a právnických osôb, musia vždy existovať závažné, relevantné dôvody. Takýmito dôvodmi by mala byť vždy len potreba širšej úpravy práv a povinností účastníkov konania, resp. samotného konania pred správnym orgánom. Ako príklad je možné uviesť daňové alebo colné konanie, ktoré z dôvodu špecifickosti predmetu konania a tým danej potreby podrobnejšej úpravy, sú vyňaté spod pôsobnosti Správneho poriadku. Napriek tomu však obe tieto konania vo svojej úprave zachovávajú všetky právne princípy a zásady správneho konania vyjadrené v Správnom poriadku, na rozdiel od konania upraveného návrhom tohto zákona o rozsahu, ako je uvedené neskôr. Je však právne neprijateľné, aby právna forma, v tomto konkrétnom prípade ide o návrh zákona o rozsahu, na jednej strane vylúčila pôsobnosť Správneho poriadku a na druhej strane pri úprave konania, v ktorom správny orgán rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzických a právnických osôb, bezdôvodne a výrazným spôsobom zúžila rozsah práv a právnych záruk, ktoré účastníkom konania garantuje predmetný Správny poriadok. Takýto prístup výrazným spôsobom zasahuje do práv fyzických a právnických osôb, ktoré môžu byť účastníkmi takéhoto konania, a tým aj do ich právnej istoty, v situáciách, kedy štátne orgány svojimi rozhodnutiami môžu zasiahnuť do ich práv, právom chránených záujmov a stanovovať im určité povinnosti. Z hmotnoprávneho hľadiska prináša vylúčenie pôsobnosti Správneho poriadku nasledovné zúženie práv a právnych záruk pre vybraných účastníkov kategorizačného konania a konania o úradnom určení cien liekov nezaradených v zozname kategorizovaných liekov: Po prvé, zúženie okruhu účastníkov kategorizačného konania. Podľa Správneho poriadku, ktorým sa v súčasnosti riadi kategorizačné konanie upravené zákonom 577/2004 Z. z., je účastníkom konania ten, o koho právach, právom chránených záujmov alebo povinnostiach sa má konať alebo koho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté, ako aj ten, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmov alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa preukáže opak. To je § 14 ods. 1. Podľa návrhu zákona o rozsahu, § 71, by účastníkom konania mali byť iba držitelia registrácie lieku, výrobcovia zdravotníckych pomôcok, výrobcovia dietetických potravín a zdravotné poisťovne. Pacienti, ktorí v súčasnosti tiež sú účastníkmi kategorizačného konania, boli návrhom zákona o rozsahu zbavení možnosti vyjadriť sa ku kategorizačným návrhom, ktoré v konečnom dôsledku stanovením doplatku za lieky, zdravotné pomôcky a dietetické potraviny zasahujú do ich Ústavou Slovenskej republiky garantovaného práva na ochranu zdravia a bezplatnú zdravotnú starostlivosť, čl. 40. Po druhé, vylúčenie pre zaujatosť, tzv. konflikt záujmov. Podľa Správneho poriadku, a je to § 9 ods. 1, zamestnanec správneho orgánu je vylúčený z prejednávania a rozhodovania vecí, ak so zreteľom na jeho pomer k veci, účastníkom konania alebo ich zástupcom môže mať pochybnosť o jeho predpojatosti. Z tých istých dôvodov ako zamestnanec správneho orgánu, § 9, je z pojednávania a rozhodovania veci vylúčený i člen komisie, ktorá uskutočňuje konanie, to je § 13 ods. 1, v súčasnosti členovia kategorizačnej komisie a kategorizačnej rady. Podľa návrhu zákona o rozsahu, to je § 73, sa ustanovenia o konflikte záujmov uplatnia na zamestnancov Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky a členov poradných orgánov, to znamená kategorizačnej komisie a kategorizačnej rady, ak so zreteľom na jeho pomer k veci, držiteľovi registrácie, výrobcovi zdravotnej pomôcky alebo výrobcovi dietetickej potraviny ako účastníkovi konania alebo k ich zástupcom možno mať pochybnosť o jeho nezaujatosti. Konflikt záujmov na strane zamestnanca ministerstva zdravotníctva alebo člena poradného orgánu vo vzťahu k zdravotnej poisťovni tak podľa návrhu zákona o rozsahu nie je dôvodom na jeho vylúčenie z prejednávania a rozhodovania veci, keďže podľa návrhu zákona o rozsahu, § 90 ods. 3, zdravotné poisťovne majú mať právo nominovať piatich z celkovo jedenástich členov kategorizačnej komisie a kategorizačnej rady. A keďže majú právo podávať kategorizačné návrhy, napr. návrh na vyradenie lieku zo zoznamu kategorizovaných liekov, alebo na zníženie úhrady za liek, § 11, 12 až 14, budú sa de facto i de jure významnou mierou podieľať na spolurozhodovaní o svojich vlastných návrhoch, pričom nebude možné platne namietnuť ich zaujatosť. Po tretie, nevyhotovovanie zápisníc o vykonaných dôkazoch. V súčasnosti sa o rozhodovaní o kategorizačných návrhoch kategorizačnej komisie a kategorizačnej rade vyhotovujú zápisnice, ktoré sa následne zverejňujú na internetovej stránke Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky. Deje sa tak s poukázaním na § 22 Správneho poriadku, v dôsledku čoho sa účastníci konania majú možnosť dozvedieť sa, ktoré skutočností a dôkazy uvedené poradné orgány vyhodnotili ako relevantné pri rozhodovaní o kategorizačnom návrhu. Keďže podľa návrhu zákona o rozsahu sa Správny poriadok na toto kategorizačné konanie neuplatní, táto povinnosť na strane ministerstva zdravotníctva zanikne a už nebude možné zistiť, ako a prečo kategorizačná komisia a kategorizačná rada o kategorizačnom návrhu a ako rozhodla. S ohľadom na to zo strany ministerstva zdravotníctva verejne prisľúbenú verejnosť o zasadaní kategorizačnej komisie a kategorizačnej rade vylúči. Transparentnosť rozhodovacích procesov v rámci kategorizácie tak bude výrazne nižšia, ako je tomu v súčasnosti, čo však ostro kontrastuje so skutočnosťou, ktorú si táto vládna koalícia osvojila, a zaviazala sa, že bude ďaleko transparentnejšia ako ktorákoľvek vláda doteraz. Po štvrté, nemožnosť nazerania do spisov. Podľa Správneho poriadku účastníci konania a ich zástupcovia a zúčastnené osoby majú právo nazerať do spisov, robiť si z nich výpisy, odpisy a dostať kópie spisov, s výnimkou zápisníc o hlasovaní, alebo dostať informáciu zo spisov, s výnimkou zápisníc o hlasovaní iným spôsobom. Z dôvodu vylúčenia pôsobnosti Správneho poriadku v návrhu zákona o rozsahu bude toto právo účastníkom konania odopreté, čo je možno rovnako považovať za zníženie transparentnosti rozhodovacích procesov v rámci kategorizácie. Opäť by som poukázal na ten záväzok tejto vlády. Po piate, nemožnosť vziať späť podaný kategorizačný návrh. Podľa Správneho poriadku správny orgán konanie zastaví, ak účastník konania vzal svoj návrh na začatie konania späť a konanie sa netýka iného účastníka konania alebo ostatní účastníci konania súhlasia so späťvzatím návrhu a nejde o konanie, ktoré môže začať správny orgán. Podľa návrhu tohto zákona, to je § 75 ods. 8, v konaniach o žiadostiach podľa § 12, 13, 34, 47 a 62 nemožno vziať návrh späť, ak žiadateľom je držiteľ registrácie lieku, výrobca zdravotníckej pomôcky alebo výrobca dietetickej potraviny. Uvedeným ustanovením sa jednak popiera jedno zo základných práv účastníka akéhokoľvek konania, či už správneho alebo súdneho, disponovať svojím návrhom a súčasne sa vytvára nerovnaké a zjavne diskriminačné postavenie vo vzťahu k ostatným účastníkom konania, to znamená zdravotným poisťovniam, ktoré nie sú v dispozícii vlastnými návrhmi nijako obmedzené a tým v rámci kategorizačného konania de facto zvýhodnené. To na margo predchádzajúcej diskusie a hádke, že kto komu a čo vypracováva a kto za koho lobuje. Po šieste, potenciálna neúčinnosť a nevykonateľnosť kategorizačného rozhodnutia. Rozhodnutia vydávané v správnom konaní majú právnu povahu tzv. individuálnych správnych aktov, ktoré sú záväzné a môžu ukladať práva alebo povinností len ich adresátom, t. j. účastníkom správneho konania. Rozlíšiť záväznosť individuálnych správnych aktov aj na iné osoby nie sú účastníci správneho konania, resp. adresáti týchto rozhodnutí, ako to robí návrh zákona o rozsahu, § 80 ods. 7, nemá obdobu v slovenskom právnom poriadku a vyvoláva značné potenciálne riziko protiústavnosti, a to najmä s ohľadom na nemožnosť týchto osôb akýmkoľvek spôsobom sa kategorizačného konania zúčastniť alebo sa k jeho obsahu a priebehu vyjadriť. Pokiaľ by bol zachovaný princíp definovania účastníka konania podľa Správneho poriadku, tento problém by bol eliminovaný, a to vzhľadom na zamýšľané zverejňovanie návrhov na začatie kategorizačného konania, začatie kategorizačného konania formou verejnej vyhlášky i doručovanie všetkých rozhodnutí prostredníctvom webového sídla Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky. Pri navrhovanom zúžení účastníkov konania hrozí značné riziko, že osoby, ktoré nie sú definované ako účastníci konania, budú namietať, že im bolo upreté právo vyjadriť sa v rámci kategorizačného konania, a preto nemôže byť kategorizačné rozhodnutie voči nim záväzné a vykonateľné. Po siedme, obmedzenie apelačného práva účastníka konania. Správny poriadok nijako neobmedzuje účastníka konania v jeho práve podať odvolanie proti rozhodnutiu prvostupňového správneho orgánu. To je podľa § 53. Návrh zákona o rozsahu, § 82 ods. 2, však účastníkovi konania umožňuje podať námietky voči rozhodnutiu ministerstva zdravotníctva, iba ak sa mu nevyhovelo v celom rozsahu. Znamená to, že bude postačovať, ak ministerstvo zdravotníctva návrhu čo i len čiastočne aj v bezvýznamnom rozsahu vyhovie, a účastník konania už nebude oprávnený voči takémuto rozhodnutiu podať námietky akýmkoľvek spôsobom, teda najmä odvolať sa. Týmto spôsobom sa výrazne zasahuje do práv účastníka kategorizačného konania a znižuje sa tým transparentnosť rozhodovacích procesov, nakoľko ministerstvo zdravotníctva bude môcť v rámci svojho rozhodovania postupovať tak, aby proti jeho rozhodnutiam nebolo možné podať námietky, čím sa tieto rozhodnutia stanú s ohľadom na ďalšie nižšie uvádzané skutočností de facto i de jure nepreskúmateľné. Pokiaľ ide o dôvody, pre ktoré je možné podať námietky, aj v tomto prípade návrh zákona o rozsahu stanovuje výrazne užšie možnosti pre účastníka konania. Zatiaľ čo Správny poriadok nijako nevymedzuje, z akých dôvodov je možné podať odvolanie proti prvostupňovým rozhodnutiam správneho orgánu, návrh zákona o rozsahu umožňuje podať námietky, iba ak ministerstvo zdravotníctva v rámci úvahy vybočilo z medzí ustanovených týmto zákonom a účastníkovi konania sa postupom ministerstva zdravotníctva odňala možnosť konať. Po c) ten, kto v konaní postupoval ako účastník konania, nemal spôsobilosť byť účastníkom konania. Formálne vady, rozhodnutia, ako napr. absencia výroku, odôvodnenia, podpisu, dátum ich vyhotovenia, rozsahu a podobne, ale i mnohé hmotnoprávne vady, ako napr. rozhodnutie v rozpore s ustanoveniami návrhu zákona o rozsahu, dôvodom na námietky bude len vybočenie ministerstva zdravotníctva v rámci úvahy a nie rozhodovania, tak nebudú zdravotným dôvodom na podanie, nebudú zákonným dôvodom na podanie námietok. Aj tieto skutočností jednoznačne predstavujú hrubý zásah do práv účastníka kategorizačného konania a znižujú transparentnosť týchto rozhodovacích procesov. Ako ďalšie obmedzenia apelačného práva je možné vnímať povinnosť pre účastníka konania zložiť spolu s podaním námietok kauciu vo výške 1500 eur, § 82 ods. 5. Hrubým zásahom do rovnosti postavenia účastníkov konania, že ak minister podaným námietkam čiastočne vyhovie, kaucia sa účastníkovi konania vráti iba vtedy, ak námietky podala zdravotná poisťovňa, to je § 82 ods. 6. Ak námietky podal držiteľ registrácie lieku alebo výrobca zdravotníckej pomôcky alebo dietetickej potraviny, kaucia sa im v čiastočnom vyhotovení námietkam nevráti. Po ôsme, nemožnosť použitia mimoriadnych opravných prostriedkov. Zatiaľ čo v prípade rozhodnutí vydaných podľa Správneho poriadku je prípustné ich preskúmanie v tzv. mimo odvolacieho konania, formou návrhu na obnovu konania podľa § 62 Správneho poriadku, preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania a konaním o proteste prokurátora, návrh zákona o rozsahu mimoriadne opravné prostriedky nepripúšťa, čím sa opätovne výrazným spôsobom znižuje právna ochrana účastníkov kategorizačného konania. Po deviate, porušenie zásady materiálnej rovnosti. Návrhom zákona o rozsahu bolo vylúčené uplatnenie zásady materiálnej rovnosti v správnom konaní. Podľa Správneho poriadku správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely. To je § 3 ods. 4. Nakoľko pôsobnosť Správneho poriadku bola návrhom tohto zákona vylúčená, ministerstvo zdravotníctva pri rozhodovaní v prvom stupni alebo minister pri rozhodovaní o námietkach nebudú viazaní touto zásadou a teda budú legálne môcť rozhodovať rozdielnym spôsobom v skutkovo i právne zhodných veciach. Právna istota účastníkov konania tak bude značným spôsobom znížená, nakoľko kategorizačné rozhodnutia sa stanú nepredvídateľnými a rovnako sa tým zníži transparentnosť rozhodovacích procesov v rámci kategorizácie. Chcel by som len poukázať, že nevenoval som sa rečiam, kto vlastní dopravnú nemocnicu alebo že kde pracuje a či vlastní lekáreň, ani, ako každý musel na začiatku povedať v minulom zákone, že nevlastní ani nemá vzťah k žiadnemu lekárnickému zariadeniu alebo zdravotnému, tak nevlastním, nemám. Ale na základe týchto faktov podávam návrh, aby tento predmetný návrh zákona bol vrátený predkladateľovi na dopracovanie. Ďakujem za pozornosť. (Potlesk.)