Eficácia, Reconhecimento e Execução de Actos Administrativos Estrangeiros

Palavras-chave: reconhecimento,actos administrativos internacionais,recognition,international administrative acts

A problemática da eficácia, reconhecimento e execução de actos administrativos estrangeiros não é nova, mas tem vindo a merecer recentemente grande interesse por parte da doutrina, sobretudo sob a dogmática dos actos transnacionais.  O reconhecimento de actos administrativos estrangeiros readquiriu – depois de um século – uma importância indelével em termos doutrinais e legislativos. Num mundo em que as distâncias são facilmente superadas e se desenvolvem novas formas de relacionamento entre as esferas privadas e públicas se desenvolvem, o exercício da soberania é reconceptualizado, ao mesmo passo que aparecem novas lógicas territoriais.   A possibilidade de serem extraídos efeitos de um acto administrativo, sobretudo se de forma coerciva, era tradicionalmente considerada uma das prerrogativas do Estado, que não podeia ser partilhada ou permitida fora das fronteiras do Estado, salvo circunstâncias excepcionais.  Agora, com maior importância e frequência, os actos administrativos estrangeiros – originária ou subsequentemente, típica ou eventualmente – visam ser reconhecidos ou executados ou/por outros Estados (os Estados de reconhecimento ou de acolhimento, distintos da Autoridade emitente ou de origem), suscitando, mais uma vez, mas de uma forma bastante distinta, as desafiantes questões da extraterritorialidade e da jurisdição.  Mas nem sempre maior atenção significa melhor regulação e este é um campo em que, ao contrário do que seria de esperar (ou seria desejável), a pluralidade e fragmentação são ainda a regra, tornando-se crucial clarificar os procedimentos de reconhecimento.  De facto, para além do reconhecimento resultante de provisões de direito internacional ou de direito da União Europeia, ou de algumas regras legislativas, não existe um quadro geral do reconhecimento e execução de actos administrativos estrangeiros, seja quanto aos seus efeitos possíveis, seja quanto aos critérios e procedimentos a partir dos quais aqueles efeitos podem ser retirados.  E o nosso objectivo é, precisamente, proceder a esta análise, aferindo em que termos os Estados, com particular ênfase, no Estado Português, devem e/ou podem proceder àquele reconhecimento.  Para o efeito, iniciámos a nossa análise com a identificação dos principais desafios que hoje se colocam no âmbito internacional, com a descrição da multiplicidade, permeabilidade e internacionalidade no direito administrativo actual. Procurámos, com isto, caracterizar o que se espera do direito administrativo nos nossos dias: um direito que, sem deixar de cumprir a sua função de curador do interesse público, se abre ao exterior e acolhe, de acordo com o pensamento pluralista, conteúdos e formas de acção jurídicas provindas de outras autoridades, estaduais e não estaduais.  Dentro desta complexidade, a nossa análise incidiu sobre os actos administrativos estrangeiros, provindos de organizações internacionais, da União Europeia ou de outros Estados. A opção por este ponto de vista foi deliberada, por pretendermos cruzar os fundamentos tradicionais (entre os quais se destaca a figura central do acto administrativo) com os desafios modernos que se colocam ao direito administrativo. Aliás, ficamos com a convicção de que é mais fácil para o tradicional aparelho do Estado lidar com novas formas de actuação administrativa que se desenvolvem para além dele – porque não obrigam a uma necessária reconceptualização dos seus fundamentos, mas apenas à introdução de novas camadas de significado à sua intervenção – do que admitir a extensão de eficácia da outros actos administrativos que não os seus.  E, dada esta nossa perspectiva, recolhemos os principais ensinamentos que nos foram legados por áreas tão distintas como o direito internacional privado, direito internacional público e o direito administrativo internacional, tentando reduzir a introdução de novos conceitos ao estritamente necessário, sob pena de podermos criar barreiras comunicativas indesejáveis.  Na segunda parte da nossa tese procurámos precisar a noção de acto administrativo estrangeiro, procedendo à identificação dos seus elementos constitutivos e dos termos em que devem ser qualificados. Apresentámos, não obstante a intensa pluralidade de modos de formação dos actos administrativos, uma distinção entre actos administrativos internacionais, actos administrativos transnacionais e actos administrativos estrangeiros em sentido estrito, distinção esta que é relevante para a aferição dos modos pelos quais aqueles actos assumem eficácia nos Estados recipientes.   De facto, enquanto que os actos administrativos internacionais, não obstante as suas distintas proveniências, têm como vocação imanente e imediata a sua aplicação a áreas sob influência estadual, os actos administrativos transnacionais têm como característica normal – mas não imediata – a extensão dos seus efeitos a Estados sobre os quais recai um dever de reconhecimento. Por seu turno, os actos administrativos estrangeiros em sentido estrito constituem uma terceira categoria que não tendo a mesma coerência dos demais, acabam por apenas produzir efeitos, em princípio, dentro dos limites delineados pelos Estados de que emanam, deles não resultando, em regra, uma específica pretensão para o reconhecimento.  A análise destes actos administrativos estrangeiros não ficaria, portanto, completa, no entanto, sem uma referência aos efeitos extraterritoriais para que os mesmos tendem e cuja eficácia em Estado diverso da entidade emitente dependerá dos mecanismos predispostos para tanto.  E isto porque o cerne da nossa pesquisa se centrou nas relações entre a autoridade que decide (aquela que emanou o acto administrativo) e aquela que acolhe a eficácia do acto emitido (reconhecendo-o ou, mesmo, permitindo a sua execução), uma vez que aquelas autoridades são cada vez menos são coincidentes no plano internacional. De facto, posicionamo-nos num momento posterior à edição dos actos administrativos: o da concretização da posição jurídica definida por aqueles actos num Estado distinto da autoridade que o ditou.  O que não quer dizer que a problemática do enquadramento normativo (autoridade emitente, procedimento aplicável, requisitos mobilizados) que esteve subjacente à emissão dos actos administrativos estrangeiros seja irrelevante, desde logo porque, ao conformar as características destes actos, inclusive a sua aptidão extraterritorial, pode desembocar na aplicação de distintos sistemas de reconhecimento e execução.  E é sobre estes mecanismos de reconhecimento e execução que nos debruçámos na terceira e parte final da nossa tese, fazendo a distinção relativamente a figuras paralelas (reconhecimento de Estados e governos, de sentenças e actos públicos, de situações jurídicas, etc,) e analisando as especificidades do reconhecimento no âmbito administrativo. Tentámos igualmente definir as suas características, o que nem sempre se revelou tarefa fácil, dada a confluência, na técnica do reconhecimento, de contributos de várias áreas do direito (e de bordões não jurídicos), e do seu desdobramento multiforme em diversos procedimentos.  Uma parte relevante dos nossos esforços centrou-se na definição dos critérios materiais para o reconhecimento e execução de actos administrativos estrangeiros, critérios estes que – variando consoante o tipo de actos administrativos estrangeiros a reconhecer, respectivo procedimento e efeitos – constituíram a base da nossa teoria estruturada, mas plural, do reconhecimento.  O propósito desta teoria é o de extrair efeitos das variações que fomos percebendo existirem a propósito do reconhecimento e execução de actos administrativos estrangeiros, ensaiando critérios de orientação que possam beneficiar uma aplicação mais consequente daqueles institutos e estabilizar linhas de conduta, tanto públicas quanto privadas, eventualmente mesmo quanto a actos administrativos estrangeiros cujo reconhecimento não se encontra explicitamente regulado, seja negocial, seja unilateralmente, pelo Estado.  Não nos restringimos, nesta nossa análise, ao reconhecimento mútuo desenvolvido, sobretudo, sob o chapéu de chuva da União Europeia – e que tem granjeado a maioria da atenção no âmbito internacional –, mas às várias formas possíveis de acolhimento nos ordenamentos jurídicos estaduais de actos administrativos que têm aptidão para produzir efeitos externos "fora de portas".  Em suma, com esta determinação da eficácia, reconhecimento e execução de actos administrativos estrangeiros pretendemos colocar em evidência o relevo da dimensão estadual, sobretudo administrativa, num complexo plural, em que se intepenetram vários sistemas jurídicos, de criação e concretização do direito, mas em que continua a ser o Estado o último garante das condições de democraticidade e legitimidade que se suscitam sempre aquando da permissão da produção de efeitos de quaisquer actos administrativos.   Mas não sem também darmos conta que o exercício desta função de controlo deve ser devidamente ponderado e trabalhado pelos Estados, de modo a que estes possam fornecer uma resposta criteriosa – e não apenas um "não sei" ou um "não posso" – às crescentes solicitações que lhes têm sido dirigidas, por entidades privadas ou públicas, de reconhecimento e execução de actos administrativos estrangeiros.

Área científica: Ciências Sociais