A Atividade Administrativa de Fomento

Palavras-chave: direito administrativo,fomento,subvenções,subsídios,fundos europeus,administrative law,grants; subsidies,european funds

Com a presente tese pretende-se abordar, do ponto de vista da dogmática jurídica, uma atividade muito relevante, e porventura das mais problemáticas funções da administração: a atividade administrativa de fomento. O mesmo será dizer: a atribuição de incentivos à atividade económica privada para a prossecução de interesses públicos, através de subvenções e outras formas de ajudas públicas.  À tradicional administração de polícia e de prossecução do interesse público através da prestação de serviços públicos essenciais ou de interesse económico geral, veio juntar-se uma nova forma de atividade, a do fomento pela administração. As mutações históricas do papel do Estado, em especial na economia, ditaram igualmente uma alteração às atividades tradicionais da administração, que passou a ter outro papel: o de apoio às atividades económicas privadas (fomento) e de subsidiação de atividades económicas deficitárias e garantia de serviços essenciais, quer através da sua prestação por empresas públicas criadas para a satisfação de atividades de interesse geral, quer através da subsidiação de atividades deficitárias, quer através, ainda, do incentivo a atividades económicas levadas a cabo por privados.  A concessão, pela administração, de quantias pecuniárias ou de outras formas de benefícios económicos a privados constitui um desafio para a ciência juspublicista, sendo ainda negada por alguma doutrina, visto que se colocam múltiplas questões, quer no plano dogmático, quer no plano prático. Desde logo, ao nível conceptual, com o enquadramento na própria teoria do Estado, bem como no plano Constitucional, com o conflito entre a necessidade de cumprimento dos direitos sociais e a sua articulação com o respeito por princípios fundamentais como os da igualdade, da proporcionalidade, da propriedade e iniciativa privada e da livre concorrência.  A isto acresce que, no contexto da União Europeia, o fomento constitui uma das formas mais visíveis da integração europeia, com os grandes fundos estruturais e de investimento que potenciaram, senão mesmo exponenciaram, a atividade de fomento dos Estados-Membros, em particular dos visados pelas políticas de coesão. Também no plano jurídico, da interação do DUE com o direito interno dos Estados-Membros, num compromisso resultante do regime da gestão partilhada dos fundos europeus, surgem várias questões, tornando a atividade administrativa de fomento um dos mais relevantes exemplos do direito multinível, quer ao nível legislativo, quer ao nível administrativo. Começando pela definição e limites aos Auxílios de Estado, a reflexão pretende abordar os procedimentos para a concessão de incentivos, a sua execução e as vicissitudes que daí decorrem, designadamente no plano das correções financeiras e reposição de fundos com grande relevância teórico-prática. Dividimos, pois, o tema em dois planos, um plano “macro”, de construção de uma teoria da atividade administrativa de fomento, à semelhança do que tem feito a doutrina estrangeira, e um plano “micro”, de análise e estudo das manifestações administrativas desta atividade, mais concretamente na manifestação da concessão de subvenções, com a análise das relações jurídicas daí emergentes, e que apelidamos de “subvencional”, e o procedimento de atribuição dos incentivos através das formas de atuação tradicional da administração: do regulamento, do ato e dos contratos administrativos e as vicissitudes daí decorrentes. Entendemos, por isso, que se trata de um tema de grande pertinência, quer na perspetiva dogmática, a que dedicaremos a primeira parte da tese, com o contributo para a construção conceptual da atividade administrativa de fomento, quer pelo interesse prático, na medida em que no quotidiano são, igualmente, muitas as questões que se colocam, quer no momento da concessão de incentivos, quer na fase da sua execução com as incidências daí advenientes, que poderão determinar a modificação ou, até mesmo, a revogação ou resolução (consoante estejamos perante um ato ou contrato) e devolução das subvenções indevidamente recebidas. Refere-se, ainda, que o direito positivado no ordenamento jurídico nacional sobre esta matéria, que não decorre da transposição ou concretização do direito da União, é parco. De resto, à semelhança do direito comparado, é pouco rigoroso, tornando premente um contributo para uma teoria da atividade administrativa de fomento.  Uma última referência para o facto de todo o presente trabalho, nomeadamente a tentativa de conceptualização da atividade administrativa de fomento, ser desenvolvido com um enfoque especial em torno do conceito de subvenção, pelo que a sua delimitação constituirá um elemento essencial da tese.

Área científica: Ciências Sociais