A Renúncia Administrativa

Palavras-chave: Administrative Renounce,Tacit Renounce,Administrative Inactivity,Prescription,Competence,Promise,Administrative Availability,Discretion,Binding,Self-binding,Legality,Juridicity,Administrative Function

Sempre supusemos que a renúncia administrativa fosse apenas a ponta de um icebergue figurativo do entrosamento centenário da Administração Pública com o Direito Administrativo, hodiernamente ameaçados por um degelo teorético, provocado por mão Humana, aliás, tal como vem sucedendo com muitas outras realidades da Vida social, juridicamente relevantes. Destarte, impõe-se salientar que as nossas reflexões sobre a temática que assumimos como mister - «A Renúncia Administrativa» -, foi alvo de um paulatino aprofundamento dogmático, guindado, desde o primeiro momento, pela dilecta ânsia de atingir um escopo assaz alargado - porventura, longínquo - traduzido numa permanente insistência de situar e definir, com a precisão devida, o recorte de uma figura jurídica autónoma e ampla de renúncia administrativa «abdicativa», tendo como objecto as posições jurídicas subjectivas, na titularidade da Administração. Nesta ordem de pensamento e «de trabalhos», impunha-se que o nosso estudo mergulhasse num lato e profundo enquadramento jurídico-público do Poder-Função Administrativa no Estado de Direito Constitucional dos nossos dias, passando a assumir, paulatinamente, um cunho cada vez mais específico, acuidadamente direccionado para o facto administrativo renunciativo, em cujo amago assume particular relevo a definição dos requisitos essenciais da sua admissibilidade ou «possibilidade» jurídica - (Introdução). Semelhante análise implica não descurar que, por um lado, ao partir para tal mister, em via de regra, os Publicistas invocam, com a devida cordialidade científica, o merecido contributo dos Privatistas, pese embora apriorística e fundadamente cientes da natural disparidade jurídico-dogmática atinente aos respectivos conteúdos conclusivos. Para além conceito, propriamente dito, impunha-se abordar a causa, os efeitos e os traços essenciais-estruturantes da renúncia abdicativa no Direito Civil, seguindo, para tanto, na esteira dos Autores, especialmente, nacionais, que mais se destacaram no estudo aprofundado desta temática (Capítulo I). Por outro lado, não seria de todo razoável olvidar que uma renúncia administrativa pode ocorrer no âmbito de uma actividade de Direito Privado desenvolvida por entidades privadas funcionalmente integradas na Administração, seja a título «formal», seja a título de «colaboração», sem embargo dos exigíveis condicionamentos e limitações de natureza jurídicoadministrativa. Os «possíveis» e diversos comportamentos administrativos renunciatórios, por vezes «consentidos», em termos mais ou menos expressos, pelas regras que integram os diversos regimes jurídico-públicos, outras vezes, «no silêncio da Lei», resultantes, com maior ou menor grau de permissibilidade, do conteúdo dos princípios jurídicos fundamentais em que aqueles se encontram alicerçados, acabam por nos remeter, inevitavelmente, para uma procura aturada sobre a definição dogmática do sentido, do alcance e dos limites desse poder jurídico-administrativo «radical» de renúncia abdicativa e dos actos jurídicos da Administração que o concretizam (Capítulo II). Como sempre nos pareceu e cada vez mais se foi sedimentando no cômputo das nossas opiniões, formuladas a respeito da coisa pública, ao longo do nosso estudo, as múltiplas e variáveis actuações renunciatórias da Administração, muitas vezes previstas, em termos mais ou menos expressos, nas regras que integram os diversos regimes jurídico-públicos – como sucede amiúde, no plano jurídico-tributário -, e, outras vezes, mais ou menos decorrentes dos princípios neles contemplados, permitem concluir acerca do posicionamento, âmbito e limites do Poder Administrativo, em confronto com a Lei, o Direito e Interesse Público, independentemente da natureza jurídicopública ou jurídico-privada de tal factualidade normativa. Para tanto, impôs-se percorrer o trilho anteriormente traçado pela Dogmática publicista e administrativista, sem nunca desvalorizar, por pouco que fosse, o prestimoso contributo dos mais distintos Autores. Seria esta a tarefa que nos propusemos, para concluir que o fundamento, a natureza e o regime jurídicos da renúncia da Administração, recortada como um «facto» jurídico-abdicativo, incidente, muito em especial, sobre poderes (competências) ou sobre direitos, reside sempre na peculiaridade material da Função Administrativa, no contexto das restantes Funções do Estado, afirmando-se, por isso, necessariamente alicerçada no sentido e no alcance - nem sempre compreendidos - que a discricionaridade da Administração tem vindo a assumir no ordenamento jurídico-administrativo da actualidade (Capítulo III).  Para além de todo o substrato histórico-jurídico que permite explicar a linha evolutiva da relação entre a Administração e o Direito, impôs-se devotar especial atenção ao quadro jurídico-normativo em que se integra, actualmente, o sistema jurídico-público português, tanto no que respeita à ordem jurídica constitucional, em geral, como no que concerne, em particular, ao Princípio da Juridicidade Administrativa. Uma incursão pelo princípio da juridicidade da Administração permitiu-nos adquirir, assim, uma maior segurança jurídicodogmática acerca da viabilidade, do fundamento e dos contornos jurídiconormativos do instituto da renúncia administrativa, mesmo quando o facto renunciativo se verifica no domínio da actividade material e funcionalmente administrativa prosseguida por entidades administrativas privadas, reguladas pelo Direito Privado Administrativo. Equivalendo a dizer que, subitamente, nos deparamos encaminhados a retroceder para um degrau de análise, que logica e dogmaticamente deve preceder uma configuração jurídico-administrativa da legitimidade e da licitude da renúncia administrativa, ocupado pela vexata quaestio ou «quaestio diabólica» em que se tem traduzido a discricionaridade administrativa, entendida numa acepção ampla e alargada, na sua relação necessária com a vinculação da Administração ao Direito, hoje situada num plano mais subjacente do que paralelo, bem como para a problemática que gira em torno do sentido e limites do seu controlo (e reexame) pelos Tribunais. A discricionaridade administrativa, enquanto competência heteronomamente conferida pelo Legislador, pode ser o fundamento legítimo de um acto de renúncia (Capítulo IV). Por nos parecer pertinente, importa ainda sublinhar que, em todo este contexto material - o qual se foi afigurando cada vez mais amplo e exigindo um tratamento cada vez mais aturado - foi prestada uma atenção, mesmo que sumária, a figuras ou institutos jurídicos afins da renúncia abdicativa. Acresce que, em virtude das consequências negativas que determinados comportamentos da Administração, aparentemente e meramente omissivos, produzem na concretização do interesse público e na realização dos direitos fundamentais dos particulares, impôs-se conferir um peculiar cuidado ao contexto mais vasto dos «estádios» de inércia ou inactividade da Administração, preocupantes para o Direito Administrativo contemporâneo, principalmente quando tal desafio resulta da necessidade de distinguir e delimitar uma «renúncia expressa» de uma «renúncia tácita» (Capítulo V). Em guisa de síntese, tratámos de auscultar as posições dogmáticas dos publicistas que abordam esta temática, mais precisamente dos administrativistas, nacionais e estrangeiros, sem deixar perder de vista algumas soluções que se encontram vertidas no Direito positivo. Por isso, no mister desta escrita, tivemos por propósito, (i) antes de tudo, identificar e definir o fundamento, sentido e limites da renúncia administrativa, como categoria geral no âmbito alargado do «posse» administrativo; depois, (ii) a organizar o respectivo regime jurídicopúblico, em sede de legitimidade, e, por fim, (iii) a apontar as «traves mestras» do seu controlo jurisdicional, tal como resulta essencialmente do Estado de Direito Constitucional, maxime quando a renúncia administrativa se corporiza num acto discricionário ou, inclusive, num acto jurídico-privado.

Área científica: Ciências Sociais