Les relations intergouvernementales et la coordination des politiques publiques au Canada : entre relations formelles et informelles

Les interdépendances poussent les États fédéraux à coordonner leurs politiques publiques tout en limitant les conflits potentiels, ce qui consiste souvent en un défi important. Dans plusieurs pays, cette coordination s’effectue principalement au sein d’institutions intergouvernementales, comme les conseils, forums ou agences. Ces mécanismes permettent notamment aux gouvernements de s’entendre sur des priorités communes et d’harmoniser leurs politiques publiques. Au Canada, par contre, les institutions intergouvernementales sont souvent vues comme étant peu efficaces, ce qui force les gouvernements à recourir à des réseaux informels d’acteurs. Cette thèse examine la complémentarité des institutions formelles et des relations informelles entre fonctionnaires et ses effets sur la coordination des politiques publiques au Canada. Pour ce faire, trois études se penchent sur diverses variables politiques et institutionnelles pour démontrer que les fonctionnaires ont une marge de manœuvre importante dans la mise en place des politiques intergouvernementales, et que, par conséquent la politisation joue un rôle minime dans le cadre des relations intergouvernementales canadiennes.  La première étude porte sur l’incidence de la partisannerie politique sur la participation aux activités intergouvernementales. Elle explore le cas du Québec, où se sont succédés au pouvoir des partis nationalistes et fédéralistes. Le rôle de la partisannerie entre 1970 et 2015 est analysé à l’aide de méthodes mixtes : une analyse de contenu de communiqués intergouvernementaux, des régressions temporelles et des entretiens semi-dirigés menés auprès des fonctionnaires provinciaux. Les résultats montrent que le parti au pouvoir, qu’il soit nationaliste ou fédéraliste, a peu ou pas d’effet sur la participation de la province aux relations intergouvernementales. Plutôt, il est argumenté que les activités intergouvernementales sont principalement conduites par des fonctionnaires pour qui les relations ne sont pas politisées. Ainsi, le Québec participe systématiquement aux discussions intergouvernementales et signe beaucoup plus d’ententes que ce qui est généralement présumé.  La deuxième étude vérifie si l’institutionnalisation des mécanismes intergouvernementaux a une réelle influence sur la coordination politique. Après l’analyse de 39 forums sectoriels et des régressions multiniveaux, la recherche ne trouve aucune preuve de l’effet de l’institutionnalisation. Plutôt, l’effet des institutions formelles est limité par la grande importance des réseaux informels de fonctionnaires dans la mise en œuvre des politiques intergouvernementales. De plus, il ressort que les secteurs techniques produisent généralement plus de coordination que les secteurs davantage politisés.  La dernière étude examine la réactivité des gouvernements fédéraux et provinciaux aux rencontres intergouvernementales lorsqu’ils définissent leurs priorités politiques. L’analyse se base sur une comparaison longitudinale des rencontres ministérielles avec les priorités politiques mentionnées dans les discours du Trône fédéraux et provinciaux entre 1969 et 2009. Les résultats montrent que plus les ministres d’un secteur se rencontrent, plus l’attention accordée à ce secteur par les gouvernements est grande, confirmant ainsi l’importance des relations intergouvernementales au Canada. Ces résultats tiennent également compte de l’opinion publique, une variable longtemps reconnue comme influençant l’attention politique aux enjeux. Policy interdependencies create an important challenge for federal states in that the latter must coordinate policies while mitigating possible conflicts. In many countries, this is done through intergovernmental institutions, such as councils, forums or agencies. These venues provide a means for constituent units to negotiate common priorities and harmonize policies. However, Canadian intergovernmental mechanisms are often seen as weakly institutionalized, meaning governments need to rely on informal networks of actors to achieve compromises. This dissertation examines the role of the interaction between formal institutions and informal relations between bureaucratic agents in shaping policy coordination in Canada. Through three studies that examine the effect of different political and institutional variables on coordination, it is argued that public servants exercise important discretion when implementing intergovernmental policy, thus minimizing the effect of politicization in Canadian intergovernmental relations.   The first study focuses on partisanship as a relevant factor in explaining intergovernmental activity in Canada. It explores the case of Quebec, which has been governed by alternating nationalist and federalist parties. The role of partisanship in relation to the province’s intergovernmental activity from 1970 to 2015 is assessed through mixed methods: a content analysis of joint press releases, a Poisson time-series regression analysis and qualitative interviews with intergovernmental officials. The findings show that the party in power has little to no effect on the province’s participation in IGR. Instead, public servants, whose relations are not politicized, are the primary actors partaking in intergovernmental activity. As a result, Quebec systematically participates in IGR discussions and signs a larger amount of agreements than commonly thought.   The second study examines whether the institutionalization of intergovernmental arrangements influences policy coordination. Through a study of 39 Canadian sectoral forums and the use of a multi-level regression analysis, it finds no empirical evidence to support this claim. Instead, it argues that informal networks of officials are where most intergovernmental activity occurs, thereby limiting the effect of formal institutions. This finding is reinforced by the fact that technical sectors typically produce more coordination than sectors that are prone to politicization.   The last study investigates the responsiveness of federal and provincial governments to intergovernmental meetings when defining their policy priorities. The analysis is based on a longitudinal comparison of ministerial meetings with issue priorities mentioned in federal and provincial Speeches from the Throne over the period of 1969 to 2009. The results show that the more often ministers in a given policy domain meet, the more attention a government gives to that sector, thus confirming the importance of intergovernmental relations in Canada. These results hold even when controlling for the effect of public opinion, a known driver of policy attention to issues.

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